師奕 王光 邵宇佳

【摘要】構(gòu)建符合國(guó)際慣例的財(cái)政補(bǔ)貼體系需要對(duì)現(xiàn)有補(bǔ)貼政策進(jìn)行有效性評(píng)估。本文嘗試提供一個(gè)一般性的分析思路與框架， 并以當(dāng)前光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策為例評(píng)估其有效性。研究發(fā)現(xiàn)：? 基于“政府與市場(chǎng)”“政策成本與政策收益”兩個(gè)原則， 光伏補(bǔ)貼政策較好地匹配了該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期性特征與階段性需求， 基本實(shí)現(xiàn)了光伏產(chǎn)業(yè)扶持目標(biāo)， 考慮到補(bǔ)貼政策外溢性影響， 從光伏產(chǎn)業(yè)獲得的全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與利得看， 開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境下光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策依然是有效的。針對(duì)當(dāng)下全球高度關(guān)注的新能源、 半導(dǎo)體等產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼問題， 本文提出的補(bǔ)貼政策有效性分析框架具有普適性。

【關(guān)鍵詞】補(bǔ)貼政策；光伏產(chǎn)業(yè)；有效性評(píng)估；外溢性

【中圖分類號(hào)】 F810? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2023）09-0118-9

一、 引言

近年來， 國(guó)際組織及全球主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)中國(guó)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策給予了高度關(guān)注。自2020年以來， 受經(jīng)濟(jì)逆全球化與疫情沖擊， 全球主要經(jīng)濟(jì)體相繼加大產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策支持力度并擴(kuò)大其實(shí)施范圍， 補(bǔ)貼政策在扶持各國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、 培育企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、 提升資源配置效率與實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利目標(biāo)等方面發(fā)揮了積極財(cái)政作用。據(jù)世界貿(mào)易組織（WTO） 歷年通報(bào)， 自2020年始每年全球主要經(jīng)濟(jì)體頒布的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策在項(xiàng)目數(shù)量或項(xiàng)目金額上均突破歷史高位， 這也導(dǎo)致了國(guó)際產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)危機(jī)與經(jīng)貿(mào)摩擦升級(jí)。2022 年4月國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、 世界銀行（WB）、 WTO聯(lián)合發(fā)布了《補(bǔ)貼、 貿(mào)易與國(guó)際合作》報(bào)告， 明確指出當(dāng)前需要建設(shè)性地處理全球貿(mào)易中的補(bǔ)貼問題， 國(guó)際上在充分認(rèn)可產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策積極效應(yīng)的同時(shí)， 更加關(guān)注一國(guó)補(bǔ)貼政策帶來的負(fù)面影響和市場(chǎng)扭曲效應(yīng)， 而關(guān)于中國(guó)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼問題尤其受到關(guān)注。近年來， 以 歐美日為首的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策屢加質(zhì)疑， 指責(zé)中國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策不符合國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則， 破壞了國(guó)際市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原則， 不斷利用WTO補(bǔ)貼規(guī)則對(duì)中國(guó)企業(yè)實(shí)施打壓、 制裁， 不僅如此， 與中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的反補(bǔ)貼涉案項(xiàng)目數(shù)量持續(xù)攀升， 加之當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變、 貿(mào)易保護(hù)主義興起、 單邊主義抬頭， 補(bǔ)貼政策的國(guó)際爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)進(jìn)一步加劇。面對(duì)國(guó)際上的發(fā)難， 如何客觀評(píng)估中國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的有效性與合理性以回應(yīng)國(guó)際上的質(zhì)疑， 如何保證補(bǔ)貼在有效實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)政策目標(biāo)的過程中最小化補(bǔ)貼帶來的負(fù)面溢出效應(yīng)， 如何對(duì)國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼政策產(chǎn)生的外溢性影響及其合規(guī)性進(jìn)行有效評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)控制， 均成為亟待解決的重要問題。

由于財(cái)政補(bǔ)貼兼顧本國(guó)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則下國(guó)家利益保護(hù)兩方面的平衡（王光，2021c）， 有效的補(bǔ)貼政策既要在實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的同時(shí)保證財(cái)政支出效率， 又要能夠合理利用多邊補(bǔ)貼規(guī)則規(guī)避國(guó)際爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)， 這就要求針對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策有效性的評(píng)估要兼顧國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)方面。本文通過對(duì)中國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼政策進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)， 我國(guó)當(dāng)前財(cái)政補(bǔ)貼體系缺失有效的補(bǔ)貼政策績(jī)效評(píng)估機(jī)制。在現(xiàn)有補(bǔ)貼政策體系下， 產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策效果能否得到有效發(fā)揮， 如何評(píng)估補(bǔ)貼資金的使用效率與合理性還沒有明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。關(guān)于補(bǔ)貼政策有效性， 現(xiàn)有研究主要從微觀企業(yè)層面的單一角度出發(fā)實(shí)證檢驗(yàn)補(bǔ)貼政策效果， 如： 具體研究補(bǔ)貼對(duì)于企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率（蔣冠宏，2022）、 企業(yè)績(jī)效（孫傳旺和魏曉楠，2022）、 技術(shù)創(chuàng)新（余明桂等，2016）、 企業(yè)研發(fā)投入與創(chuàng)新效率（解洪濤等， 2022； 何晴等，2022）等企業(yè)微觀行為的影響； 基于補(bǔ)貼類型角度， 具體探討研發(fā)補(bǔ)貼（吳偉偉和張?zhí)煲唬?021）、 創(chuàng)新補(bǔ)貼（張杰等，2015；周煒等，2021）、 可再生能源補(bǔ)貼（周燕和潘遙，2019；李虹等，2011）等不同類型補(bǔ)貼的政策功效； 也有學(xué)者從外部制度環(huán)境或企業(yè)內(nèi)部治理能力角度探討政治聯(lián)系（王德祥和李昕，2017）、 尋租（余明桂等，2010）與內(nèi)部控制（陳紅等，2018）等因素對(duì)補(bǔ)貼效應(yīng)的影響。此外， 在國(guó)際法領(lǐng)域， 雖有文獻(xiàn)就補(bǔ)貼政策在國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則下的補(bǔ)貼合規(guī)性與正當(dāng)性做出法理分析（姚海放，2017；胡建國(guó)和陳禹錦，2012；周一帆，2022）， 但針對(duì)以何種原則、 邏輯與標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的政策效果本身進(jìn)行全面、 系統(tǒng)性評(píng)估， 鮮有文獻(xiàn)提供直接經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。由于補(bǔ)貼存在大量的機(jī)會(huì)成本， 在有限的財(cái)政資金預(yù)算范圍內(nèi)， 要以盡可能小的財(cái)政負(fù)擔(dān)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼政策效果最大化， 這就需要合理評(píng)估補(bǔ)貼政策的有效性。尤其在當(dāng)前減稅降費(fèi)與財(cái)政收支面臨壓力的背景下， 針對(duì)補(bǔ)貼政策的正、 負(fù)面效應(yīng)， 如何客觀評(píng)估中國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的有效性？如何在實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼合理政策目標(biāo)的過程中限制補(bǔ)貼帶來的負(fù)面溢出效應(yīng)？如何有效評(píng)估補(bǔ)貼政策的外溢性影響， 控制補(bǔ)貼政策外溢帶來的國(guó)際爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)， 為國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼政策實(shí)施爭(zhēng)取更大的政策空間？對(duì)這些問題的回答對(duì)于提高財(cái)政支出效率與應(yīng)對(duì)補(bǔ)貼國(guó)際爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。

鑒于以上理論與實(shí)踐訴求， 本文基于國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)維度， 嘗試從財(cái)政補(bǔ)貼的國(guó)內(nèi)政策效應(yīng)與政策外溢性影響兩個(gè)方面， 為產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策有效性評(píng)估提供一個(gè)一般性的分析框架， 同時(shí)借助對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策效應(yīng)的討論分析， 為后續(xù)研究我國(guó)其他產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策有效性評(píng)估問題提供必要的學(xué)術(shù)支持與經(jīng)驗(yàn)借鑒。本文可能的邊際貢獻(xiàn)與學(xué)術(shù)價(jià)值在于：? （1）為我國(guó)補(bǔ)貼政策有效性評(píng)估提供了一個(gè)全新、 全面、 整合的理論分析視角。圍繞產(chǎn)業(yè)類型與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期性特征， 嘗試從“政府與市場(chǎng)”“政策成本與政策收益”兩個(gè)原則出發(fā)分析補(bǔ)貼的國(guó)內(nèi)政策效應(yīng)， 并結(jié)合制度、 規(guī)則、 經(jīng)濟(jì)三重因素評(píng)價(jià)補(bǔ)貼政策的外溢性影響， 這也較好地回應(yīng)了劉尚希等（2019）關(guān)于“構(gòu)建基于國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)維度對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)貼進(jìn)行評(píng)估的現(xiàn)代財(cái)政補(bǔ)貼體系”的主張與訴求。（2）豐富和發(fā)展了現(xiàn)代財(cái)政補(bǔ)貼體系與財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)制度。當(dāng)前關(guān)于補(bǔ)貼政策的績(jī)效評(píng)價(jià)尚沒有明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范， 本文期望能夠?yàn)楹罄m(xù)進(jìn)一步研究構(gòu)建符合國(guó)際慣例的現(xiàn)代財(cái)政補(bǔ)貼體系、 優(yōu)化中國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼政策空間、 提高補(bǔ)貼資金使用效率等問題提供反思和借鑒。（3）肯定了光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的有效性， 同時(shí)合理解釋了光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策自實(shí)施以來一直存在的爭(zhēng)議問題， 整體來看， 該政策充分匹配了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期性特征與階段性需求。（4）拓展了關(guān)于我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策有效性的研究。類似地， 關(guān)于新能源、 半導(dǎo)體等當(dāng)下全球范圍內(nèi)引起高度關(guān)注的補(bǔ)貼熱點(diǎn)產(chǎn)業(yè)， 本文的分析框架同樣具有普適性， 同時(shí)對(duì)下一步研究我國(guó)其他產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的有效性問題具有借鑒價(jià)值。

二、 產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策有效性分析框架與案例選擇

（一）產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策有效性分析框架

現(xiàn)代財(cái)政補(bǔ)貼體系既要滿足實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與戰(zhàn)略目標(biāo)、 化解公共風(fēng)險(xiǎn)的需求， 又要能夠最大限度地規(guī)避國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端， 維護(hù)本國(guó)參與國(guó)際市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)益。在構(gòu)建符合國(guó)際慣例的財(cái)政補(bǔ)貼體系背景下， 產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策有效性評(píng)估應(yīng)包含國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼政策效應(yīng)與補(bǔ)貼政策外溢性影響兩個(gè)維度， 具體參見圖1。

1. 國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼政策效應(yīng)。補(bǔ)貼是政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的常用政策工具， 由于不同類別產(chǎn)業(yè)在不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)特征與屬性存在差異（王光，2021a）， 補(bǔ)貼政策也會(huì)表現(xiàn)出不同的政策目標(biāo)與政策效果， 因此， 針對(duì)補(bǔ)貼政策效應(yīng)評(píng)價(jià)需要充分考慮產(chǎn)業(yè)類型與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期性特征。進(jìn)一步地， 傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為， 市場(chǎng)是最有效的資源配置方式， 補(bǔ)貼作為政府干預(yù)市場(chǎng)的手段， 被認(rèn)為對(duì)市場(chǎng)造成了扭曲， 一個(gè)典型例子就是產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩， 而針對(duì)補(bǔ)貼所產(chǎn)生的扭曲效應(yīng)的判斷， 主要是政府對(duì)資源的再分配沒有合理利用市場(chǎng)規(guī)則所導(dǎo)致的（王光，2021a）。對(duì)此， 國(guó)內(nèi)學(xué)者林毅夫與張維迎就“產(chǎn)業(yè)政策中政府與市場(chǎng)的關(guān)系”這一問題展開過激烈的爭(zhēng)論（江飛濤和李曉萍，2018）， 究其根本， 二者爭(zhēng)論的核心本質(zhì)上都是在強(qiáng)調(diào)政府在實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策過程中應(yīng)如何更好地處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系， 如何有效厘清政府作用與市場(chǎng)的邊界。因此， 補(bǔ)貼政策能否平衡好政府與市場(chǎng)的關(guān)系、 發(fā)揮政府積極干預(yù)作用是評(píng)價(jià)其有效性的關(guān)鍵。此外， 從補(bǔ)貼這一政策工具本身來看， 由于政府支出的補(bǔ)貼資金是有成本的， 因此， 有效的補(bǔ)貼政策應(yīng)能夠以最小的財(cái)政負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)效率損失實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的政策目標(biāo)， 并在有限的財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼收益最大化。基于此， 針對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼政策效應(yīng)的評(píng)價(jià)應(yīng)能夠基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期性特征和經(jīng)濟(jì)規(guī)律， 遵循“政府與市場(chǎng)”“政策成本與政策收益”兩個(gè)基本原則。

具體而言， 對(duì)于補(bǔ)貼的“政府與市場(chǎng)”原則， 在具體應(yīng)用時(shí)應(yīng)充分考慮補(bǔ)貼帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、 外部性、 公共產(chǎn)品屬性、 效率與公平以及市場(chǎng)信息不對(duì)稱等問題（王光，2021c）， 基于以市場(chǎng)作用為主、 政府干預(yù)為輔， 僅在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域采取適度政府干預(yù)。對(duì)于補(bǔ)貼的“政策成本與政策收益”原則， 多數(shù)情況下， 補(bǔ)貼政策實(shí)施的成本主要表現(xiàn)為機(jī)會(huì)成本和尋租成本， 鑒于補(bǔ)貼政策收益因政策目的與補(bǔ)貼對(duì)象的不同而不盡相同， 在財(cái)政預(yù)算約束下， 有效的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)能夠最小化補(bǔ)貼政策在實(shí)施過程中產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本與尋租成本。與此同時(shí)， 將補(bǔ)貼政策效應(yīng)評(píng)價(jià)的“政府與市場(chǎng)”“政策成本與政策收益”原則應(yīng)用到具體的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策中時(shí)， 需考慮到產(chǎn)業(yè)類型與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期性特征。針對(duì)不同類別產(chǎn)業(yè)的周期性特征， 補(bǔ)貼在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的過程中應(yīng)具有不同的政策目標(biāo)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)特征與客觀規(guī)律， 可將產(chǎn)業(yè)類型劃分為新興產(chǎn)業(yè)、 主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、 支柱產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)四大類（王光，2021a）。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程， 四類產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的定位與作用也在不斷發(fā)生變化， 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展到一定規(guī)模后可能會(huì)演變成新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)， 并隨著產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大向支柱產(chǎn)業(yè)演進(jìn)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典理論， 本文將產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期劃分為萌芽期、 成長(zhǎng)期、 成熟期和衰退期四個(gè)階段。

2. 補(bǔ)貼政策外溢性影響。在開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境中， 一國(guó)的國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼政策會(huì)對(duì)其外部環(huán)境產(chǎn)生溢出效應(yīng)（傅志華和王光，2021；王光，2021b）。在現(xiàn)有WTO規(guī)則下， 財(cái)政補(bǔ)貼已成為國(guó)際經(jīng)貿(mào)中最容易引致爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)貿(mào)摩擦的政策措施之一（劉尚希等， 2019）， 因此， 有效的補(bǔ)貼政策要能夠在實(shí)現(xiàn)合理政策目標(biāo)的過程中最小化補(bǔ)貼帶來的負(fù)面溢出效應(yīng)。這意味著在開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境中， 有效的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)能夠充分利用WTO補(bǔ)貼規(guī)則， 通過控制影響補(bǔ)貼政策外溢性的重要因素降低國(guó)際爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)， 從而為國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼政策爭(zhēng)取更大的實(shí)施空間。這些影響補(bǔ)貼爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)的因素主要來自于制度、 規(guī)則、 經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面， 即經(jīng)濟(jì)體制度性差異、 補(bǔ)貼專向性問題、 國(guó)際規(guī)則演變及補(bǔ)貼對(duì)象在全球價(jià)值鏈中的分工位置與主要競(jìng)爭(zhēng)模式。

具體而言， 在經(jīng)濟(jì)因素方面， 補(bǔ)貼對(duì)象在全球價(jià)值鏈中的分工位置與主要競(jìng)爭(zhēng)模式?jīng)Q定了一國(guó)國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼政策溢出的強(qiáng)度。在全球價(jià)值鏈競(jìng)爭(zhēng)格局下， 各經(jīng)濟(jì)體對(duì)于影響自身在全球競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)與利得的他國(guó)政策會(huì)表現(xiàn)得非常敏感， 從而更加傾向于向影響自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)體設(shè)置貿(mào)易壁壘與障礙， 而各經(jīng)濟(jì)體對(duì)他國(guó)政策敏感度的差異主要來源于受補(bǔ)貼對(duì)象在全球價(jià)值鏈中的分工位置與主要競(jìng)爭(zhēng)模式不同， 處于不同競(jìng)爭(zhēng)模式下的經(jīng)濟(jì)體對(duì)價(jià)值鏈上其他經(jīng)濟(jì)體實(shí)施的補(bǔ)貼政策會(huì)表現(xiàn)出不同的反應(yīng)。在規(guī)則因素方面， 我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策屢遭國(guó)際反補(bǔ)貼調(diào)查的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一就是補(bǔ)貼專向性問題突出， 而研發(fā)補(bǔ)貼、 貧困地區(qū)補(bǔ)貼及環(huán)保補(bǔ)貼等曾屬于WTO補(bǔ)貼規(guī)則下不可訴補(bǔ)貼范疇的補(bǔ)貼， 一般不具有明顯的專向性特征， 該類補(bǔ)貼的政策空間依然存在。從國(guó)際規(guī)則演變來看， 近年來， 歐美日等WTO主要成員國(guó)紛紛提出了對(duì)現(xiàn)有多邊補(bǔ)貼規(guī)則的改革訴求， 加之各個(gè)國(guó)家對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)及對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手設(shè)置新的貿(mào)易障礙的意圖， 針對(duì)我國(guó)的不利規(guī)則將進(jìn)一步增多。制度因素方面， 在國(guó)際經(jīng)貿(mào)實(shí)踐中， 我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位在國(guó)際上并沒有得到普遍認(rèn)可， 這使得經(jīng)濟(jì)制度差異成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)我國(guó)實(shí)行貿(mào)易制裁與反補(bǔ)貼責(zé)難的籌碼， 未來一段時(shí)期內(nèi)， 制度競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)則博弈也將成為貿(mào)易摩擦的主要特征。

（二）案例選擇

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策有效性的評(píng)估分析需要典型事例作為支撐。本文選取光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策作為研究對(duì)象展開分析討論， 其原因主要在于：? （1）光伏產(chǎn)業(yè)具有典型性。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)得以在短短十余年間占據(jù)全球光伏產(chǎn)業(yè)鏈主導(dǎo)地位， 得益于政府補(bǔ)貼的強(qiáng)力支持與有效引導(dǎo)， 在政策和市場(chǎng)需求的雙重驅(qū)動(dòng)下， 國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)已成長(zhǎng)為我國(guó)少數(shù)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中取得領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)、 實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)自主可控的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)， 其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。（2）光伏補(bǔ)貼政策自實(shí)施以來備受爭(zhēng)議， 尤其在光伏補(bǔ)貼退坡前期， 國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界與政策制定部門針對(duì)補(bǔ)貼政策有效性的爭(zhēng)議頗多。有學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)貼確實(shí)發(fā)揮了對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策促進(jìn)效果（王宏偉等，2022a； Lin和Luan，2020）， 但也有不少學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)貼無助于光伏企業(yè)發(fā)展（王茵，2016；郁建興和王茵，2017；李爽，2016）， 甚至?xí)?duì)光伏市場(chǎng)形成不當(dāng)干預(yù)， 加劇了光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩， 造成補(bǔ)貼負(fù)面效應(yīng)（余東華和呂逸楠，2015）。另外， 在近二十年國(guó)際上對(duì)中國(guó)的反補(bǔ)貼反傾銷調(diào)查案件中， 光伏補(bǔ)貼一度成為被“雙反”制裁的重災(zāi)區(qū)。（3）光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼已于2020年實(shí)施補(bǔ)貼退坡， 基本完成了整個(gè)產(chǎn)業(yè)周期的扶持任務(wù)， 其可供研究所用的資料和數(shù)據(jù)具備完整性、 可靠性與前沿性。

三、 中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策有效性分析

（一）光伏產(chǎn)業(yè)類型與產(chǎn)業(yè)周期

“光伏”指利用太陽能光伏效應(yīng)將太陽輻射轉(zhuǎn)換成電能的發(fā)電系統(tǒng)， 其以硅材料的應(yīng)用開發(fā)作為核心技術(shù)形成的產(chǎn)業(yè)鏈組成了光伏產(chǎn)業(yè)。光伏產(chǎn)業(yè)作為我國(guó)重點(diǎn)扶持的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)， 對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不僅代表著前沿科技的發(fā)展方向， 市場(chǎng)潛力巨大， 前景廣闊， 且多作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)領(lǐng)域， 具有發(fā)展成為支柱產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的潛力。但同時(shí)， 新興產(chǎn)業(yè)也具有發(fā)展不確定性高、 資本與技術(shù)密集、 投資規(guī)模與投資風(fēng)險(xiǎn)較大、 研發(fā)周期較長(zhǎng)等特點(diǎn)。因此， 外部性與不確定性成為光伏產(chǎn)業(yè)最典型的特征。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期看， 新興產(chǎn)業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的萌芽期與成長(zhǎng)期（王光，2021a）。借鑒光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)研究（王宏偉等，2022b；梁華僑，2020）及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般性規(guī)律（王光，2021a）， 本文將自2009年光伏補(bǔ)貼政策實(shí)施以來國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展劃分為三個(gè)階段， 依次為產(chǎn)業(yè)萌芽期（2009 ～ 2012年）、 成長(zhǎng)期（2013 ～ 2017年）、 成長(zhǎng)期向成熟期過渡（2018年至今）， 與之相對(duì)應(yīng)地， 光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的發(fā)展依次可分為初始投資補(bǔ)貼時(shí)期（2009 ～ 2012年）、 度電補(bǔ)貼時(shí)期（2013 ～ 2017年）以及市場(chǎng)競(jìng)價(jià)補(bǔ)貼時(shí)期（2018年至今）。

（二）光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期性特征與補(bǔ)貼政策特點(diǎn)

1.? 初始投資補(bǔ)貼時(shí)期（2009 ～ 2012年）。2009年以前， 國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)發(fā)展滯后， 產(chǎn)品高度依賴進(jìn)口， 光伏發(fā)電技術(shù)、 電池及組件制造等產(chǎn)業(yè)鏈核心技術(shù)被美歐主要光伏廠商所壟斷。由于光伏產(chǎn)業(yè)屬于高新科技產(chǎn)業(yè)， 其前期研發(fā)與生產(chǎn)所需資金大、 投資風(fēng)險(xiǎn)高且回報(bào)周期長(zhǎng)， 加之光伏發(fā)電成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)火力發(fā)電成本， 市場(chǎng)缺乏對(duì)民間資本的投資吸引力， 其生產(chǎn)與技術(shù)創(chuàng)新需要借助規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)實(shí)現(xiàn)。而這一時(shí)期光伏產(chǎn)業(yè)囿于資金緊缺、 核心技術(shù)封鎖、 產(chǎn)業(yè)鏈不完善及市場(chǎng)需求不穩(wěn)定等因素的制約， 產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展具有較大不確定性。為了加快打開國(guó)內(nèi)光伏應(yīng)用市場(chǎng)， 2009年國(guó)家相繼出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)太陽能光電建筑應(yīng)用示范項(xiàng)目申報(bào)指南的通知》《金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)助資金管理暫行辦法》， 針對(duì)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)制定實(shí)施了財(cái)政補(bǔ)貼辦法。這一階段， 補(bǔ)貼政策的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為補(bǔ)貼力度大、 額度高、 范圍廣， 在補(bǔ)貼方式上采用事前補(bǔ)貼， 補(bǔ)貼資金通過財(cái)政直接撥付給生產(chǎn)者。整體上， 該階段補(bǔ)貼政策呈現(xiàn)出相對(duì)寬松的標(biāo)準(zhǔn)要求， 多重政策優(yōu)惠迅速吸引了大批投資者進(jìn)入， 光伏產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展萌芽期形成快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)， 該階段也出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的企業(yè)騙補(bǔ)問題與尋租行為， 部分企業(yè)為了擴(kuò)大產(chǎn)能， 做假標(biāo)、 使用劣質(zhì)生產(chǎn)材料等問題頻出， 甚至部分地區(qū)出現(xiàn)了集體套取財(cái)政補(bǔ)貼資金的行為（王宏偉等，2022b）。

2.? 度電補(bǔ)貼時(shí)期（2013 ～ 2017年）。受益于前期大規(guī)模、 強(qiáng)力度的財(cái)政補(bǔ)貼政策支持， 光伏產(chǎn)業(yè)加速進(jìn)入產(chǎn)業(yè)發(fā)展成長(zhǎng)期， 這一階段國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)在持續(xù)性的補(bǔ)貼政策激勵(lì)下開始規(guī)?；l(fā)展。在產(chǎn)業(yè)規(guī)模方面， 產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能產(chǎn)量持續(xù)增大， 國(guó)內(nèi)多晶硅產(chǎn)量從2013年的8.46萬噸增加到2017年的24.2萬噸， 硅片產(chǎn)量從30GW增加到87GW， 產(chǎn)量規(guī)模擴(kuò)大了近兩倍。產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力方面， 產(chǎn)業(yè)集中度整體提高， 涌現(xiàn)出隆基綠能、 天合光能、 晶科能源、 晶澳科技等一批行業(yè)龍頭企業(yè)， 產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)逐漸顯現(xiàn)。在技術(shù)創(chuàng)新方面， 生產(chǎn)工藝與技術(shù)水平不斷提升， 單晶及多晶電池技術(shù)進(jìn)一步優(yōu)化， 產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展的重心逐漸從擴(kuò)大產(chǎn)能內(nèi)需向提升光伏產(chǎn)品質(zhì)量與推進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)迭代升級(jí)轉(zhuǎn)移， 但在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)及創(chuàng)新水平方面仍暴露出諸多問題， 光伏產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相對(duì)單一， 產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)研究薄弱， 薄膜電池技術(shù)、 晶硅電池高端生產(chǎn)設(shè)備、 工藝及材料仍依賴進(jìn)口。與此同時(shí)， 由于市場(chǎng)增速過快， 暴露出了補(bǔ)貼缺口巨大、 產(chǎn)品市場(chǎng)低端等問題， 光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩逐漸顯現(xiàn)。這一階段補(bǔ)貼的主要政策目的為， 調(diào)整初始階段補(bǔ)貼方式與標(biāo)準(zhǔn)、 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)、 幫助形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、 實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電的平價(jià)上網(wǎng)， 自2013年8月起光伏補(bǔ)貼由初始投資補(bǔ)貼正式調(diào)整為度電補(bǔ)貼。在補(bǔ)貼方式上， 將補(bǔ)貼環(huán)節(jié)由供給端轉(zhuǎn)向需求端， 采取先發(fā)電后補(bǔ)貼的事后補(bǔ)貼方式， 同時(shí)持續(xù)擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍， 并結(jié)合國(guó)內(nèi)各地區(qū)的光照資源分布情況制定出區(qū)域差異化的電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

3.? 市場(chǎng)競(jìng)價(jià)補(bǔ)貼時(shí)期（2018年至今）。中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)由前兩個(gè)階段財(cái)政補(bǔ)貼的強(qiáng)力扶持， 市場(chǎng)規(guī)模與產(chǎn)業(yè)增量得到高速擴(kuò)張， 技術(shù)迭代更新不斷， 建立起明顯的成本優(yōu)勢(shì)與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)， 已在全球市場(chǎng)中占據(jù)主導(dǎo)地位。截至2021年， 我國(guó)多晶硅與電池片占據(jù)全球市場(chǎng)份額的80%以上， 硅片及其組件超過90%， 新增裝機(jī)容量連續(xù)十年位居全球首位， 累計(jì)達(dá)392.61GW， 逐步實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電的平價(jià)上網(wǎng)， 產(chǎn)業(yè)發(fā)展正在由快速增長(zhǎng)的成長(zhǎng)期向成熟期過渡。這一時(shí)期， 中國(guó)光伏企業(yè)不斷提升在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的頂端優(yōu)勢(shì)地位， 在實(shí)現(xiàn)降本增效的同時(shí)進(jìn)一步提升企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力， 產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能逐漸被優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能淘汰。同時(shí)， 由補(bǔ)貼帶來的產(chǎn)能過剩問題也在不斷加劇， 甚至對(duì)光伏市場(chǎng)造成了階段性過度干預(yù)（梁華僑，2020）。2020 ～ 2021年， 國(guó)家相繼頒布了《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》《關(guān)于2021年風(fēng)電、 光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》， 提出風(fēng)電和光伏已基本具備能源平價(jià)的條件， 推動(dòng)光伏補(bǔ)貼退坡機(jī)制的實(shí)施。但退坡并不意味著全面取消， 在“雙碳”目標(biāo)推動(dòng)下， 光伏產(chǎn)業(yè)正積極尋求能源節(jié)約與技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型之路， 該階段補(bǔ)貼政策的目的主要是為幫助光伏產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量高能效發(fā)展， 補(bǔ)貼方式由度電模式調(diào)整為市場(chǎng)競(jìng)價(jià)模式， 政策導(dǎo)向性減弱， 市場(chǎng)導(dǎo)向性增強(qiáng)， 伴隨補(bǔ)貼退坡的實(shí)施， 光伏補(bǔ)貼規(guī)模與范圍不斷縮減， 補(bǔ)貼強(qiáng)度進(jìn)一步被壓降。

（三）光伏產(chǎn)業(yè)全球競(jìng)爭(zhēng)格局

從光伏產(chǎn)業(yè)全球布局來看， 早期全球光伏產(chǎn)業(yè)鏈的上游硅材料制造與下游光伏應(yīng)用市場(chǎng)都在國(guó)外， 中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要集中于產(chǎn)業(yè)鏈中下游附加值較低的低端產(chǎn)品生產(chǎn)制造， 而產(chǎn)業(yè)鏈中盈利最高、 技術(shù)難度最大的上游晶體硅材料生產(chǎn)技術(shù)主要被來自歐美日的七大光伏寡頭廠商所壟斷。隨著中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大， 產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的外部環(huán)境急劇惡化， 自2011年以來， 歐美不斷利用反補(bǔ)貼反傾銷制裁等手段向中國(guó)光伏企業(yè)施壓， 2011 ～ 2012年， 經(jīng)由歐美的“雙反”圍堵， 國(guó)內(nèi)不少光伏企業(yè)面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)， 市場(chǎng)一度急劇收縮， 其中以2012年由德國(guó)光伏寡頭廠商Solar World牽頭對(duì)中國(guó)75家光伏企業(yè)提起反補(bǔ)貼申訴的案件最為著名。不僅如此， 在WTO多邊補(bǔ)貼規(guī)則下， 歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還頻繁借助國(guó)際規(guī)則與中國(guó)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)制度差異對(duì)中國(guó)光伏補(bǔ)貼制造爭(zhēng)端。自2015年起， 在補(bǔ)貼政策與技術(shù)革新雙重驅(qū)動(dòng)下， 國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)鏈“兩頭在外”的困境逐漸得到改善， 產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)， 無論在全產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)還是在核心技術(shù)方面， 中國(guó)光伏企業(yè)已在全球競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中占據(jù)領(lǐng)先地位， 國(guó)內(nèi)頭部企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不斷增強(qiáng)， 據(jù)權(quán)威媒體PV-Tech報(bào)道， 在2021年全球光伏組件出貨量排名前十供應(yīng)商中， 中國(guó)光伏企業(yè)獨(dú)占七位。隨著全球在綠色能源競(jìng)爭(zhēng)上的博弈日漸加深， 中國(guó)光伏企業(yè)依然面臨著全球供應(yīng)鏈價(jià)格上漲與區(qū)域性貿(mào)易摩擦升級(jí)的雙重考驗(yàn)。

（四）光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的有效性

1.? 政策效應(yīng)分析。光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策充分體現(xiàn)了光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性需求， 縱觀光伏補(bǔ)貼發(fā)展歷程， 其各階段的補(bǔ)貼政策都緊密圍繞光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求制定實(shí)施， 如表1所示。

（1）萌芽期。在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展萌芽期， 補(bǔ)貼的主要目的是通過政府干預(yù)打開光伏市場(chǎng)、 扶持光伏產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。從政府與市場(chǎng)維度看， 光伏產(chǎn)業(yè)初期市場(chǎng)發(fā)展滯后， 產(chǎn)業(yè)資源的市場(chǎng)化配置結(jié)果與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)嚴(yán)重失衡， 制約了社會(huì)發(fā)展， 亟需政府有效施策發(fā)力， 2009 ～ 2012年政府先后實(shí)施了四批“金太陽示范工程”補(bǔ)貼計(jì)劃， 對(duì)光伏市場(chǎng)采取積極干預(yù)與引導(dǎo)。從光伏補(bǔ)貼政策帶來的經(jīng)濟(jì)正外部性來看， 光伏作為實(shí)現(xiàn)太陽能發(fā)電轉(zhuǎn)化的技術(shù)載體， 在優(yōu)化國(guó)家能源結(jié)構(gòu)、 維護(hù)國(guó)家能源安全、 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型方面具有重大戰(zhàn)略意義。從規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來看， 由于初始投資補(bǔ)貼的事前補(bǔ)貼方式具有資金撥付直接、 見效周期快的優(yōu)勢(shì)， 給萌芽期的光伏產(chǎn)業(yè)帶來空前的資金支持， 據(jù)統(tǒng)計(jì)， “金太陽示范工程”補(bǔ)貼計(jì)劃僅2012年的補(bǔ)貼額總計(jì)高達(dá)240億元， 有效解決了光伏產(chǎn)業(yè)初始投入成本高、 融資難的問題， 加速了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)?；凇罢c市場(chǎng)”原則， 補(bǔ)貼有效抑制了萌芽期光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的各種外部不確定因素的影響， 有助于彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷， 加快了國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展， 充分發(fā)揮了補(bǔ)貼政策的積極效應(yīng)。與此同時(shí)， 從補(bǔ)貼的“政策成本與政策收益”原則看， 該階段光伏補(bǔ)貼政策出現(xiàn)了較大程度的尋租成本與經(jīng)濟(jì)效率損失， 其中， 尋租成本擴(kuò)大化導(dǎo)致了較為嚴(yán)重的市場(chǎng)扭曲問題。由于該階段光伏補(bǔ)貼采取事前補(bǔ)貼方式， 即在項(xiàng)目落成之前就能夠獲得高額補(bǔ)貼資金支持， 無需考核落地成果， 加之前期在補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)上缺乏對(duì)被補(bǔ)貼單位的項(xiàng)目監(jiān)管與約束， 一方面誘發(fā)了大批光伏企業(yè)的尋租與騙補(bǔ)行為， 致使不法商人鉆政策空子， 造成財(cái)政支出過大， 另一方面補(bǔ)貼的事前獲得性也無法保證對(duì)光伏產(chǎn)品質(zhì)量與技術(shù)升級(jí)的有效激勵(lì)， 部分發(fā)電站質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)， 未能達(dá)到政府預(yù)期目標(biāo)。除此之外， 高強(qiáng)度的補(bǔ)貼也造成了一定程度的激勵(lì)扭曲問題， 使得一部分企業(yè)盲目進(jìn)入光伏市場(chǎng)或盲目擴(kuò)張產(chǎn)能產(chǎn)量（王宏偉等，2022）， 造成了一定程度的經(jīng)濟(jì)效率損失。

（2）成長(zhǎng)期。受補(bǔ)貼政策與市場(chǎng)因素雙重驅(qū)動(dòng)， 光伏產(chǎn)業(yè)在該階段產(chǎn)能產(chǎn)量持續(xù)增大， 產(chǎn)能邊際成本大幅降低， 規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。在技術(shù)創(chuàng)新方面， 由于多晶硅自給能力的迅速提升， 為國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)建立全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)提供了有力支撐， 企業(yè)全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)顯現(xiàn)， 補(bǔ)貼幫助光伏企業(yè)有效化解了研發(fā)投入資金問題， 通過技術(shù)迭代推動(dòng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效， 體現(xiàn)出補(bǔ)貼政策對(duì)光伏市場(chǎng)的積極干預(yù)與良性引導(dǎo)。與此同時(shí)， 為及時(shí)彌補(bǔ)初始投資補(bǔ)貼政策缺陷， 2013年政府出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》， 對(duì)光伏補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、 方式、 規(guī)模及范圍等方面做出調(diào)整。其中， 補(bǔ)貼政策最大的變化是補(bǔ)貼方式的調(diào)整， 由事前補(bǔ)貼修改為事后補(bǔ)貼， 這一方式轉(zhuǎn)變不僅解決了初始補(bǔ)貼帶來的投資過度問題， 使得補(bǔ)貼資金能夠切實(shí)發(fā)揮能源的替代效益， 也從根本上杜絕了騙補(bǔ)問題的發(fā)生， 一定程度上避免了補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)效率損失。但從補(bǔ)貼的“政策成本與政策收益”原則來看， 首先， 兩階段持續(xù)性的高額補(bǔ)貼削弱了對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)方面的激勵(lì)， 加重了光伏企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼的政策依賴， 致使部分光伏企業(yè)將更多注意力放在競(jìng)標(biāo)財(cái)政補(bǔ)貼的競(jìng)爭(zhēng)力培養(yǎng)上， 而并非基于市場(chǎng)需求培育自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)， 造成光伏補(bǔ)貼的尋租成本增加。其次， 由于光伏產(chǎn)業(yè)在該階段產(chǎn)能產(chǎn)量倍增， 整個(gè)市場(chǎng)需求在擴(kuò)張的同時(shí)也帶動(dòng)了低端產(chǎn)品市場(chǎng)空間擴(kuò)容， 因此， 即便部分企業(yè)不主動(dòng)采取技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)， 也依然能夠占有充足的低端產(chǎn)品市場(chǎng)， 從而對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)研發(fā)環(huán)境與技術(shù)創(chuàng)新積極性造成破壞， 致使補(bǔ)貼政策的收益邊際效應(yīng)遞減。不僅如此， 在有限的財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)， 光伏企業(yè)數(shù)量的井噴式增長(zhǎng)所帶來的超額補(bǔ)貼需求已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出可再生能源基金的實(shí)際承受力， 產(chǎn)能過剩問題造成一定程度的財(cái)政負(fù)擔(dān)， 增加了全產(chǎn)業(yè)鏈資金成本。

（3）成長(zhǎng)期向成熟期過渡。由于補(bǔ)貼政策的目的是通過階段性政府干預(yù)完成對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持任務(wù)， 達(dá)到產(chǎn)業(yè)價(jià)值目標(biāo)繼而退出產(chǎn)業(yè)。隨著光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟期， 補(bǔ)貼的負(fù)面效應(yīng)加速顯現(xiàn)。一方面， 近十年持續(xù)性的高額補(bǔ)貼已造成光伏企業(yè)對(duì)政府補(bǔ)貼的嚴(yán)重依賴， 補(bǔ)貼的政策收益與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)效用邊際遞減， 政策紅利與穩(wěn)定的補(bǔ)貼資金來源帶給企業(yè)高于市場(chǎng)實(shí)際的美好預(yù)期， 補(bǔ)貼退坡也考驗(yàn)著光伏企業(yè)真正的競(jìng)爭(zhēng)力與實(shí)際生存能力。另一方面， 已有研究證實(shí)持續(xù)性的政府補(bǔ)貼對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)形成了過度干預(yù)（梁華僑，2020）， 一定限度內(nèi)政府補(bǔ)貼的確為光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了扶持和積極引導(dǎo)作用， 但超過該限度補(bǔ)貼的負(fù)面影響不斷擴(kuò)大， 甚至出現(xiàn)政府為光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展買單的不良后果。不僅如此， 補(bǔ)貼帶來的產(chǎn)能產(chǎn)量過剩與尋租問題還損害了光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)的主觀能動(dòng)性， 催生了低端產(chǎn)品市場(chǎng)， 破壞了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律。但不可否認(rèn)的是， 這一階段政府通過不斷調(diào)整補(bǔ)貼方式與補(bǔ)貼力度標(biāo)準(zhǔn)， 以市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的補(bǔ)貼模式幫助具備核心競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)強(qiáng)化自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)， 形成了一批技術(shù)先進(jìn)的龍頭企業(yè)， 并且頭部企業(yè)呈現(xiàn)強(qiáng)者更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)格局。伴隨著“531新政”①的出臺(tái)， 光伏產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能逐漸被優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能淘汰， 產(chǎn)業(yè)整體向高質(zhì)量高能效發(fā)展方向邁進(jìn)， 這一時(shí)期光伏補(bǔ)貼政策主要以推進(jìn)光伏發(fā)電高質(zhì)量發(fā)展為主線目標(biāo)。2020年， 光伏補(bǔ)貼退坡機(jī)制的實(shí)施， 意味著政府逐步淡化政策導(dǎo)向， 交由市場(chǎng)作為主導(dǎo)推進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 這也較好地順應(yīng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期性經(jīng)濟(jì)規(guī)律， 當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展步入成熟期， 充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用， 及時(shí)采取補(bǔ)貼退坡、 降低補(bǔ)貼強(qiáng)度、 縮減補(bǔ)貼范圍的措施更能促進(jìn)成熟期光伏產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)發(fā)展。補(bǔ)貼的逐步退坡也將倒逼光伏產(chǎn)業(yè)專注技術(shù)迭代突破與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)培養(yǎng)， 向精細(xì)化、 高質(zhì)量、 低成本發(fā)展模式轉(zhuǎn)變， 通過政府輔助干預(yù)與引導(dǎo)加速推進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展成為國(guó)家主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與支柱產(chǎn)業(yè)。

2. 政策外溢性影響分析。隨著中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的迅猛崛起， 產(chǎn)業(yè)發(fā)展面對(duì)的外部環(huán)境急劇惡化， 歐美等不斷尋找遏制中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)， 實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義， 而反補(bǔ)貼制裁逐漸成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體打壓中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段， 這也體現(xiàn)了在WTO多邊貿(mào)易規(guī)則下降低國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼政策外溢性影響的重要性。

（1）光伏補(bǔ)貼專向性特征與國(guó)際規(guī)則。我國(guó)光伏補(bǔ)貼政策早期的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是補(bǔ)貼專向性問題突出， 該問題也是中國(guó)光伏補(bǔ)貼屢遭歐美反補(bǔ)貼調(diào)查的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。在反補(bǔ)貼調(diào)查中， 有明確的證據(jù)能夠證明“補(bǔ)貼是政府專門給予光伏產(chǎn)品的專向性補(bǔ)貼”是實(shí)施反補(bǔ)貼裁定的關(guān)鍵。早期， 財(cái)政部門制定的一系列關(guān)于光伏產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策都具體指明了補(bǔ)貼資金適用的資助對(duì)象范圍與滿足條件的具體標(biāo)準(zhǔn)， 這無疑將補(bǔ)貼對(duì)象限定在了特定的領(lǐng)域范圍內(nèi)（徐憶斌，2013）。例如， 2009年財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)太陽能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見》和《太陽能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》均明確指出， 光伏補(bǔ)貼資金適用的范圍僅限于生產(chǎn)太陽能光電產(chǎn)品建筑設(shè)施的企業(yè)， 這種由部分特定企業(yè)重點(diǎn)適用的補(bǔ)貼規(guī)則直接構(gòu)成了補(bǔ)貼專向性問題。同樣地， 在被歐美指控最為嚴(yán)重的“金太陽示范工程”中， 由于《金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（2009）具體規(guī)定了資助對(duì)象的范圍與要求， 該范圍明顯傾向于規(guī)模更大、 實(shí)力更強(qiáng)的光伏發(fā)電企業(yè)， 因而在“雙反”調(diào)查中直接被認(rèn)定為專向性補(bǔ)貼并被征收高額反補(bǔ)貼稅。除此之外， 從補(bǔ)貼環(huán)節(jié)來看， 當(dāng)時(shí)政府為了激勵(lì)光伏企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)， 將補(bǔ)貼主要投入前端生產(chǎn)環(huán)節(jié)， 這也直接構(gòu)成了補(bǔ)貼專門適用于光伏產(chǎn)品的特定屬性， 前端補(bǔ)貼也成為光伏補(bǔ)貼專向性爭(zhēng)端的重要原因之一。

（2）光伏產(chǎn)業(yè)全球價(jià)值鏈分工位置與競(jìng)爭(zhēng)模式 。在開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境中， 一國(guó)政府對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈其他國(guó)家企業(yè)產(chǎn)生沖擊。在全球價(jià)值鏈競(jìng)爭(zhēng)格局下， 中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)頻繁受到來自歐美經(jīng)濟(jì)體的制裁與打壓。早期， 國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的中低端位置， 上游高端市場(chǎng)被歐美國(guó)家所掌控， 自2009年以來， 借助政府補(bǔ)貼以及勞動(dòng)力和原材料等成本優(yōu)勢(shì)， 國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)在短短幾年間得到飛速發(fā)展。截至2012年， 中國(guó)光伏累計(jì)裝機(jī)量已趕超歐美發(fā)達(dá)國(guó)家， 而中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的快速崛起日益威脅到價(jià)值鏈縱向競(jìng)爭(zhēng)模式中位于高位階的歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在光伏價(jià)值鏈的全球統(tǒng)治地位。2011 ～ 2012年， 歐美以中國(guó)光伏產(chǎn)品銷售價(jià)格遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)值為名， 先后多次對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品實(shí)施反傾銷、 反補(bǔ)貼調(diào)查與制裁， 企圖通過“雙反”之手遏制中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端位階的攀升。同時(shí)， 中國(guó)在光伏產(chǎn)業(yè)鏈中下游環(huán)節(jié)的電池板、 電池及組片等產(chǎn)品已率先與歐美形成橫向競(jìng)爭(zhēng)格局， 同為出口方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的歐洲光伏企業(yè)， 對(duì)中國(guó)政府給予光伏產(chǎn)品的財(cái)政補(bǔ)貼表示強(qiáng)烈抵制， 宣稱自身利益受到中國(guó)光伏補(bǔ)貼政策的損害。2012年， 由德國(guó)光伏寡頭廠商Solar World牽頭的歐洲光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟②向歐盟提起申訴， 指控75家中國(guó)光伏企業(yè)的太陽能電池板及組件受益于不公正的政府補(bǔ)貼， 要求歐盟對(duì)中國(guó)光伏企業(yè)展開反補(bǔ)貼調(diào)查， 迫于企業(yè)施壓， 歐盟頒布了對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品的“雙反”制裁令。自2012年開始， 美國(guó)商務(wù)部不斷加碼對(duì)中國(guó)光伏電池及組件的關(guān)稅標(biāo)準(zhǔn)， 并向天合光能等國(guó)內(nèi)光伏出口企業(yè)征收臨時(shí)性反補(bǔ)貼稅， 高額的關(guān)稅與反補(bǔ)貼稅壓力對(duì)中國(guó)光伏企業(yè)造成沉重打擊。

（3）經(jīng)濟(jì)體市場(chǎng)制度差異。歐美有關(guān)政府頻繁對(duì)中國(guó)光伏補(bǔ)貼實(shí)施非公正制裁的背后， 反映出貿(mào)易摩擦的焦點(diǎn)逐步由產(chǎn)品、 產(chǎn)業(yè)向制度、 體制層面升級(jí)， 經(jīng)濟(jì)體制度差異日益成為歐美對(duì)中國(guó)光伏補(bǔ)貼制造爭(zhēng)端、 實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義的工具與籌碼。從歐美針對(duì)中國(guó)制造的多起光伏反補(bǔ)貼案中不難看出， “蓄意擴(kuò)大中國(guó)政府補(bǔ)貼主體范圍”“拒絕承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位”“使用歧視性替代國(guó)計(jì)算規(guī)則調(diào)查中國(guó)企業(yè)”等制度“缺陷”成為歐美用以將中國(guó)訴諸法律的慣用手段。2012年， 美國(guó)不合理地認(rèn)定中國(guó)國(guó)內(nèi)硅材料供應(yīng)廠商為政府控制企業(yè)， 進(jìn)而裁定凡采購(gòu)中國(guó)國(guó)內(nèi)硅材料的企業(yè)均視為受到政府補(bǔ)貼， 美國(guó)此舉意圖通過擴(kuò)大中國(guó)政府補(bǔ)貼主體的界定范圍， 將中國(guó)光伏企業(yè)強(qiáng)行并入多邊補(bǔ)貼規(guī)則下應(yīng)訴補(bǔ)貼范圍之內(nèi)， 從而能夠以“中國(guó)光伏市場(chǎng)受政府主導(dǎo)控制發(fā)展， 政府補(bǔ)貼擾亂了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原則”為由加大對(duì)中國(guó)光伏企業(yè)的制裁。此外， 制度差異影響到光伏補(bǔ)貼在WTO框架下進(jìn)行反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查時(shí)的計(jì)算辦法。在光伏“雙反”案中， 由于歐美經(jīng)濟(jì)體拒絕如期承認(rèn)中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位， 以期在案件審理中繼續(xù)對(duì)中國(guó)使用第三方替代國(guó)機(jī)制。在案件調(diào)查中， 歐美對(duì)中國(guó)企業(yè)提供的實(shí)際成本數(shù)據(jù)不予采納， 而使用第三方替代國(guó)來計(jì)算中國(guó)光伏產(chǎn)品的實(shí)際成本， 其結(jié)果嚴(yán)重偏離中國(guó)企業(yè)實(shí)際情況， 變相抬高企業(yè)實(shí)際成本， 造成中國(guó)光伏企業(yè)以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)成本的價(jià)格向海外傾銷產(chǎn)品的假象， 這種歧視性的替代國(guó)規(guī)則嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)企業(yè)在全球光伏市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)與實(shí)際利益， 也昭顯了歐美蓄意通過制度差異來打造遏制中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“法律工具”。

3. 總體評(píng)價(jià)。從補(bǔ)貼國(guó)內(nèi)政策效應(yīng)來看， 光伏補(bǔ)貼政策總體上是有效的。圍繞光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期性需求與特征， 其各階段配套的補(bǔ)貼政策體現(xiàn)出較好的匹配性?；谘a(bǔ)貼的“政府與市場(chǎng)”“政策成本與政策收益”原則， 補(bǔ)貼政策有效解決了制約光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各種限制因素與不確定性， 助其形成了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)， 推動(dòng)成本降低與技術(shù)迭代升級(jí)， 在一定程度上彌補(bǔ)了市場(chǎng)失靈， 體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)正外部性， 加速促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)由戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與支柱產(chǎn)業(yè)的演進(jìn)。從我國(guó)光伏補(bǔ)貼政策整體發(fā)展歷程與調(diào)整方向來看， 補(bǔ)貼方式由政府引導(dǎo)逐步向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變， 補(bǔ)貼范圍與補(bǔ)貼強(qiáng)度先增后減， 政策要求由松到嚴(yán)， 市場(chǎng)化程度逐步提高。相應(yīng)地， 在光伏發(fā)展的不同階段也產(chǎn)生了騙補(bǔ)、 尋租、 產(chǎn)能過剩等問題， 造成補(bǔ)貼負(fù)面效應(yīng)， 但政府通過不斷調(diào)整補(bǔ)貼方式、 補(bǔ)貼力度標(biāo)準(zhǔn)， 及時(shí)采取補(bǔ)貼退坡等措施， 有效控制了負(fù)面效應(yīng)的擴(kuò)大化， 補(bǔ)貼也在逐步的調(diào)整與修正過程中實(shí)現(xiàn)了對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的政策刺激與扶持目標(biāo)， 這也體現(xiàn)了補(bǔ)貼政策在產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展周期的兩面性， 同時(shí)合理解釋了為什么光伏補(bǔ)貼自實(shí)施以來在各階段飽受爭(zhēng)議， 但在現(xiàn)在來看補(bǔ)貼政策是較為成功的。從補(bǔ)貼政策外溢性影響來看， 光伏產(chǎn)業(yè)作為各國(guó)爭(zhēng)相競(jìng)爭(zhēng)的全球能源產(chǎn)業(yè)， 戰(zhàn)略意義重大， 本身容易招致他國(guó)的貿(mào)易制裁與爭(zhēng)端。在全球價(jià)值鏈競(jìng)爭(zhēng)格局下， 中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)頻繁受到來自國(guó)際光伏寡頭廠商與歐美經(jīng)濟(jì)體針對(duì)國(guó)內(nèi)光伏補(bǔ)貼政策的制裁與打壓， 企圖通過“雙反”之手遏制中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端位階的攀升。在光伏反補(bǔ)貼爭(zhēng)端案件中， 補(bǔ)貼專向性問題成為早期中國(guó)光伏補(bǔ)貼屢遭歐美反補(bǔ)貼調(diào)查的爭(zhēng)議焦點(diǎn)， 而市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)制度差異成為歐美遏制中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展蓄意打造的“法律工具”與籌碼。整體來看， 中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)通過補(bǔ)貼政策獲得的全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與利得遠(yuǎn)超國(guó)際貿(mào)易制裁造成的損失， 在開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境下補(bǔ)貼政策依然是有效的。

四、 政策建議

基于上述分析， 本文提出以下建議：

第一， 鑒于國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼政策的有效性與合理性考慮， 亟需建立全國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策項(xiàng)目庫(kù)及其績(jī)效考核機(jī)制， 著重從政策目標(biāo)的不同維度對(duì)補(bǔ)貼政策正、 負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行全面性評(píng)估， 尤其要關(guān)注補(bǔ)貼政策的負(fù)面效應(yīng)。進(jìn)一步形成補(bǔ)貼資金預(yù)算績(jī)效考核制度， 綜合評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果， 強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策效應(yīng)的事前、 事后評(píng)估， 完善補(bǔ)貼政策績(jī)效評(píng)價(jià)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。

第二， 在政策實(shí)踐中厘清政府與市場(chǎng)的邊界， 補(bǔ)貼實(shí)施方式要以“有效市場(chǎng)+有為政府”為原則， 堅(jiān)持以更接近市場(chǎng)的補(bǔ)貼方式讓政策效果達(dá)到適得其“時(shí)”且適得其“實(shí)”。補(bǔ)貼對(duì)象應(yīng)充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正外部性， 合理利用補(bǔ)貼的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)扶持幼稚產(chǎn)業(yè)， 在補(bǔ)貼實(shí)施環(huán)節(jié)盡可能縮小政府與政策受益群體間信息差。

第三， 對(duì)于扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼， 嘗試建立補(bǔ)貼項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期跟蹤機(jī)制。在補(bǔ)貼政策實(shí)踐過程中， 要充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)特征與規(guī)律因素， 尊重不同類別產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期性特征， 適時(shí)跟進(jìn)產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的變化過程。在對(duì)產(chǎn)業(yè)類別與產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段進(jìn)行認(rèn)真研判的基礎(chǔ)上， 對(duì)既有補(bǔ)貼政策在補(bǔ)貼方式、 補(bǔ)貼范圍、 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行適時(shí)調(diào)整， 以保證補(bǔ)貼政策在產(chǎn)業(yè)各發(fā)展周期的匹配性和有效性。

第四， 重視補(bǔ)貼政策外溢性與合規(guī)性的評(píng)估， 合理利用國(guó)際規(guī)則控制國(guó)際爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)。建議中央政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)與專項(xiàng)配套資金， 基于補(bǔ)貼受益對(duì)象在全球價(jià)值鏈中的分工位置以及在全球市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)模式， 按行業(yè)、 市場(chǎng)、 國(guó)別分類適時(shí)對(duì)國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼政策可能產(chǎn)生的外溢性影響進(jìn)行評(píng)估， 在補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)合理政策目標(biāo)的過程中， 抑制補(bǔ)貼帶來的負(fù)面溢出效應(yīng)， 建立經(jīng)貿(mào)摩擦與爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。同時(shí)， 積極參與與補(bǔ)貼議題相關(guān)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判， 主動(dòng)明確中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位， 基于我國(guó)實(shí)際爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)， 貢獻(xiàn)中國(guó)方案， 為國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼政策爭(zhēng)取更多有利的政策空間。此外， 在補(bǔ)貼政策制定過程中， 注意合理規(guī)避補(bǔ)貼對(duì)象的專向性問題， 在政策表述上更多傾向于“研發(fā)創(chuàng)新、 環(huán)保、 扶貧”等詞匯， 在補(bǔ)貼環(huán)節(jié)上更多聚焦在產(chǎn)品消費(fèi)等終端利用環(huán)節(jié)。

關(guān)于新能源、 半導(dǎo)體等當(dāng)前全球范圍內(nèi)引起高度關(guān)注的補(bǔ)貼案例， 本文的分析框架同樣具有普適性。盡管不同產(chǎn)業(yè)存在特征差異， 但對(duì)于補(bǔ)貼政策有效性評(píng)價(jià)的原則、 思路與底層邏輯基本一致。當(dāng)前， 全球在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇， 2022年美國(guó)《芯片與科學(xué)法案》和《通脹削減法案》的頒布實(shí)施， 進(jìn)一步強(qiáng)化了在半導(dǎo)體、 新能源等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域與中國(guó)企業(yè)的對(duì)抗?，F(xiàn)階段， 國(guó)內(nèi)新能源汽車行業(yè)在財(cái)政補(bǔ)貼的扶持下已在歐洲市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)地位， 新能源補(bǔ)貼正處于退坡的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)， 而半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼力度持續(xù)加大， 且針對(duì)國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體補(bǔ)貼的國(guó)際質(zhì)疑與抵制聲音層出不窮， 亟需就相關(guān)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行政策績(jī)效評(píng)估并及時(shí)做出應(yīng)對(duì)與調(diào)整方案。

【 注 釋 】

12018年5月31日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局出臺(tái)了《關(guān)于 2018 年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》，后被業(yè)界簡(jiǎn)稱為“531新政”，531 新政的出臺(tái)標(biāo)志著國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。

②歐洲光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟是以Solar World企業(yè)為首的歐洲光伏企業(yè)組織，分別由來自德國(guó)、西班牙、意大利等歐盟成員國(guó)的20多家光伏企業(yè)組成。

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【基金項(xiàng)目】 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目“雙邊投資協(xié)定與中國(guó)企業(yè)走出去研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21FJLB001）；中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院青年招標(biāo)課題“國(guó)有企業(yè)及補(bǔ)貼的國(guó)際規(guī)則研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20210016）

【作者單位】1.中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院， 北京 100142；2.商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院， 北京 100710