摘要 近年來，中央一號文件多次強調(diào)要不斷推進農(nóng)村土地制度的演進與變革，包括土地制度以及和土地制度相關(guān)的諸多農(nóng)業(yè)政策對于我國“三農(nóng)”的發(fā)展相當(dāng)關(guān)鍵，“三權(quán)分置”是結(jié)合我國的國情，深化農(nóng)村土地制度改革的又一次創(chuàng)新。從“三權(quán)分置”的政策背景著手，探討穩(wěn)定土地承包關(guān)系“長久不變”的重大意義及要解決的深層次問題，包括農(nóng)村長久不變以后人地矛盾怎么解決、土地承包期限和起點的問題以及包括抵押權(quán)、入股權(quán)和繼承權(quán)在內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能問題，結(jié)果表明，家庭承包經(jīng)營制度從期限和權(quán)能上都在發(fā)生變化。重點闡述土地流轉(zhuǎn)問題，尤其是其中的退出機制問題。最后從統(tǒng)一經(jīng)營的層次探討如何去完善和發(fā)展農(nóng)村發(fā)展體制。統(tǒng)一經(jīng)營主要是2個轉(zhuǎn)變：家庭經(jīng)營到集約化發(fā)展的轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營到提高組織化程度的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞 土地制度；三權(quán)分置；發(fā)展體制；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號 F 321.1? 文獻標(biāo)識碼 A? 文章編號 0517-6611（2023）07-0235-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.07.054

“Division of Three Rights” of Rural Land and Rural Development Mechanism： Policy Evolution and Trends

LIANG? Qing-qing

（College of Earth Science & Land Resources，Chang’an University，Xi’an，Shaanxi 710054）

Abstract In recent years， the No. 1 document of the central government has repeatedly emphasized the need to continuously promote the evolution and reform of the rural land system. The land policy and many agricultural policies related to the land system are the key to the development of agriculture， rural areas and farmers in China. The “division of three rights” is another innovation to deepen the reform of rural land system in the light of China’s national conditions. Proceeding from the policy background of “separation of three rights”， this paper discusses the significance of stabilizing the land contract relationship “for a long time” and the deep-seated problems to be solved， including how to solve the contradiction between people and land， the term and starting point of land contract， and the power of land contract management rights， including mortgage， equity and inheritance rights， the results show that the household contract management system is changing in terms of duration and power. It focuses on the land circulation， especially the withdrawal mechanism. Finally， it discusses how to improve and develop the rural development system from the level of unified management. Unified management is mainly two changes：the change from family business to intensive development， the change from unified management to a higher degree of organization.

Key words Land system;Separation of division;Development system;Land circulation

基金項目 2021年度陜西省科技計劃項目軟科學(xué)研究（2021KRM011）；2021年陜西省哲學(xué)社會科學(xué)重大理論與現(xiàn)實問題研究年度一般項目（2021ND0443）；2022年中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金人文社科類項目（300102272603）。

作者簡介 梁青青（1985—），女，山東濟寧人，副教授，博士，從事農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟研究。

收稿日期 2022-04-17

黨的十九大把“三權(quán)分置”提升到一號文件的制度層面，完善承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度已經(jīng)成為農(nóng)村深化改革最重要的一項內(nèi)容。我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的發(fā)展方向是家庭經(jīng)營經(jīng)過土地的流轉(zhuǎn)，規(guī)模越來越大，形成家庭農(nóng)場，勞動生產(chǎn)率會逐步提高，再通過合作社和龍頭企業(yè)的帶動，通過經(jīng)濟部門和其他社會化服務(wù)主體的服務(wù)，我國整個農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化程度就會顯著提高。

自習(xí)近平總書記首次提出“三權(quán)分置”以后，全國上下就開始對新一輪的土地制度改革給予高度重視。韓長賦［1］、韓文龍等［2］、張紅宇［3］、高富平［4］就“三權(quán)分置”的理論意義指出，“三權(quán)分置”是農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是新的歷史條件下，繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，在理論上繼承和豐富了我國農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的深刻內(nèi)涵。關(guān)鍵是落實好集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，也讓世界上更多的國家認識到中國的制度魅力。

陳金濤等［5］、謝宗霞［6］、陳朝兵［7］、張守夫等［8］就“三權(quán)分置”的現(xiàn)實意義指出，“三權(quán)分置”后，經(jīng)營權(quán)的相對獨立性加速了土地流轉(zhuǎn)的進程，解決了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率問題。同時也在一定程度上化解了很多人都擔(dān)心的“誰來種地”的難題。

張紅宇［3］指出，當(dāng)前，各地已有豐富的“三權(quán)分置”實踐基礎(chǔ)。要在做好相關(guān)保障工作的同時，繼續(xù)從理論層面、實踐層面、法律層面、政策層面不斷豐富和完善農(nóng)地“三權(quán)分置”辦法，健全有中國特色的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

1 我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵和演變流程

我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，簡單講就是上層經(jīng)營體制，最早完整的表述出現(xiàn)在黨的十七屆三中全會——“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，必須毫不動搖地堅持”。這句話明確了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵、意義和定位。

1.1 我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的3層含義

1.1.1 家庭承包經(jīng)營是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)。

農(nóng)村改革以后，我國進行的主要改革是耕地實行了家庭承包經(jīng)營，使農(nóng)戶成為基本經(jīng)營主體。截至目前，有2.3億的農(nóng)戶承包了耕地，承包的耕地占全國耕地的95%［9-14］，同時，絕大部分的草原、水面和集體的林地也主要實行家庭承包經(jīng)營，所以說家庭承包經(jīng)營是該制度的基礎(chǔ)。當(dāng)然除此之外，農(nóng)村還存在其他經(jīng)營制度，主要是針對“四荒”資源，包括“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”，“四荒”資源面積比較大，土地質(zhì)量相對耕地也比較差，對于這些資源，多數(shù)地方采取的是招標(biāo)拍賣或者公開協(xié)商這一類的制度，但其基本的方式還是家庭承包經(jīng)營。

1.1.2 統(tǒng)一經(jīng)營是農(nóng)村發(fā)展體制中不可或缺的部分。

統(tǒng)一經(jīng)營是農(nóng)村發(fā)展體制里面不可或缺的部分，我國農(nóng)村經(jīng)濟不是簡單的家庭經(jīng)營，除此之外還有統(tǒng)一經(jīng)營，就是通過承包形成的分散農(nóng)戶，他們在產(chǎn)前產(chǎn)后遇到的很多問題是大眾分散農(nóng)戶解決不了的，即通常所謂的“小農(nóng)戶大市場”的矛盾，為解決矛盾必須統(tǒng)一經(jīng)營，統(tǒng)一經(jīng)營也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制中的一個重要部分。統(tǒng)一經(jīng)營是對家庭經(jīng)營更深層次的保障和服務(wù)。

1.1.3 家庭承包經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營是密不可分的，是統(tǒng)一的整體。

家庭承包經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營的關(guān)系表現(xiàn)在“分是統(tǒng)的基礎(chǔ)，統(tǒng)是分的保障”，二者相互依存，相互促進，是一個有機整體，忽視了任何一方都不利于我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

1.2 我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的演變流程

我國農(nóng)村基本經(jīng)營體制從農(nóng)村改革最初到現(xiàn)在30多年是在不斷地發(fā)生變化的，1983年中央一號文件最早明確基本經(jīng)營體制為雙層經(jīng)營體制，當(dāng)時講的家庭經(jīng)營僅是農(nóng)村合作經(jīng)營的一個形式，1991年黨的十三屆八中全會首先把雙層經(jīng)營作為農(nóng)村的一項基本制度，到1998年十五屆三中全會再一次明確這項制度必須長期堅持，進而1999年明確將其列入《憲法》。在一些政策層面，雙層經(jīng)營體制是在不斷變化的，這些變化主要分為2個層次。

1.2.1 家庭承包層次，包括承包期限和承包權(quán)能的變化。

家庭承包層次這一層次可以分為兩方面，一個是承包期限的變化，另一個是承包權(quán)能的變化。

期限變化主要是3個階段：最初是沒有確定承包期限，到1984年中央明確承包期定為15年不變，到1993年中央提出承包期再延長30年，2008年十七屆三中全會將承包期表述為長久不變。在期限變化的同時，權(quán)能也在不斷增加，承包最初只是農(nóng)業(yè)內(nèi)部的一個責(zé)任制，再分配關(guān)系上明確表明“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”，完全是內(nèi)部的責(zé)任制，雙方是一種債權(quán)的關(guān)系。1998年黨的十五屆三中全會明確強調(diào)要依法賦予農(nóng)民長期有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)［10-16］，2002年出臺了《農(nóng)村土地承包法》，以法律的形式明確了農(nóng)民對土地的占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及征用后享有補償?shù)臋?quán)力，由過去的責(zé)任關(guān)系、債權(quán)關(guān)系，到現(xiàn)在賦予了更多的權(quán)力，2007年《物權(quán)法》頒布，又賦予了農(nóng)民用益物權(quán)，所有權(quán)雖然是集體的，但是每一戶對其承包的土地享有占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，十七屆三中全會在此基礎(chǔ)上又賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)［11-19］，這是國家的重大決策。所以說這30多年來，家庭承包經(jīng)營制度從期限和權(quán)能上都在不斷發(fā)生變化。

1.2.2 統(tǒng)一經(jīng)營層次，統(tǒng)一經(jīng)營的主體由單一主體到多元化主體轉(zhuǎn)化。

第二個層次是統(tǒng)一經(jīng)營層次，統(tǒng)一經(jīng)營的主體由單一主體到多元化主體轉(zhuǎn)化，在十七屆三中全會以前，給農(nóng)民提供服務(wù)的集體經(jīng)濟組織，但是集體經(jīng)濟組織的功能已經(jīng)大大削弱，承擔(dān)不起為每一戶提供服務(wù)的責(zé)任。同時，一些其他的主體隨之發(fā)展起來，比如合作社、協(xié)會、龍頭企業(yè)以及其他主體，各種主體都在為農(nóng)戶提供服務(wù)，較好地克服了農(nóng)民的矛盾和困難，這就把單一主體擴展為社會化的多元主體，十七屆三中全會提出以集體為基礎(chǔ)，與其他社會化服務(wù)相結(jié)合，更好地服務(wù)農(nóng)業(yè)，統(tǒng)一經(jīng)營的內(nèi)涵發(fā)生了重大變化，過去是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭經(jīng)營，現(xiàn)在是整個農(nóng)村，不限于經(jīng)濟組織。

1.3 家庭承包經(jīng)營制度不可動搖的原因

家庭承包經(jīng)營制度是根據(jù)農(nóng)村發(fā)展改革的需要在不斷調(diào)整和完善，中央強調(diào)要毫不動搖地堅持這一制度。原因概括為以下4點：①它推動了中國農(nóng)村乃至中國的發(fā)展，改革30多年的成就表明這個制度是好的；②這樣的一個制度符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，符合中國農(nóng)村的特點，是由農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的條件決定的；③這項制度可以容納不同的生產(chǎn)力，既可以容納落后的生產(chǎn)力，也可以容納發(fā)達的生產(chǎn)力；④這樣一項制度也是契合世界現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然規(guī)律。

2 關(guān)于穩(wěn)定土地承包關(guān)系和長久不變的問題

2.1 “長久不變”的提出及其重大意義

自從1993年中央提出延長土地承包期30年以后，到2008年召開黨的十七屆三中全會，30年的承包期已經(jīng)過了一半，那么30年到期后該怎么辦呢？公開資料研究顯示，第一次是農(nóng)村改革20年，江澤民同志到安徽小崗村視察，當(dāng)時農(nóng)民就問到了這個問題，他表示應(yīng)該長期穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，30年以后也沒有必要改變；農(nóng)村改革30年胡錦濤同志也到了小崗村，農(nóng)民問了同樣的問題，他的回答是現(xiàn)有的土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長期不變，這一決議在三中全會得到通過。2019年黨的十九大提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。由“長期穩(wěn)定”到“長久不變”雖然只是個別文字的調(diào)整，但意義深遠，牽扯到我國的基本制度問題，掃除了農(nóng)民的顧慮，具有很重大的意義。另一方面，“長久不變”也是土地的流轉(zhuǎn)的一個前提和保證，以前農(nóng)民想要流轉(zhuǎn)土地，但是他們又有顧慮，擔(dān)心30年到期以后怎么辦，“長久不變”就為掃除顧慮，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)提供了保障。

2.2 落實“長久不變”要解決的深層次問題

2.2.1 “長久不變”的內(nèi)涵。

“長久不變”提出來以后，在這個問題上結(jié)合不同文獻，大家的不同觀點歸納為以下幾種：

一種觀點認為“長久不變”只是基本的家庭經(jīng)營制度不變，但是土地是可以調(diào)整的，土地現(xiàn)在已經(jīng)承包了30年，農(nóng)村的人口發(fā)生了很大的變化，人地矛盾很大，具體到承包多少地是要根據(jù)人口變化調(diào)整的，只要是本村的村民就應(yīng)該有一份土地。

第二種觀點認為“長久不變”不僅是承包的制度不變，連承包的數(shù)量以及具體承包的地塊都不能變，與第一種觀點是完全對立的。

第三種觀點認為“長久不變”實質(zhì)上就是一個永包制，從某種意義上講就是賦予農(nóng)民對于承包土地的一種私有權(quán)。原則性地說，不能簡單地將“長久不變”理解為某一個環(huán)節(jié)或某一個方面的長久不變，應(yīng)該理解為現(xiàn)有的土地承包所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變［3-5］，是在完善土地承包權(quán)能的基礎(chǔ)上在第二個承包期即30年以后繼續(xù)承包。

2.2.2 農(nóng)村土地承包關(guān)系“長久不變”以后人地矛盾的解決途徑。

根據(jù)權(quán)威部門的調(diào)查資料顯示，自從承包制實行以來，大多數(shù)農(nóng)村的承包地都調(diào)整過，即使國家出臺的《土地承包法》規(guī)定“增人不增地，減人不減地”，但是在一些地方仍然是隔3～5年一調(diào)地，而當(dāng)?shù)氐幕鶎诱材J了這種調(diào)整，只要是村民大會有2/3的村民同意調(diào)整，村里就調(diào)了，這種情況是客觀存在的，但是自從2003年的法律出臺后，這種情況幾乎就沒有了。引起頻繁調(diào)整承包地的原因很復(fù)雜，主要有3條：一是人口增減的變動引起的戶均承包地不均等；二是征地，我國每年要征上千萬畝的土地，征地補償有2種方式，第一種是征誰家的地補償給誰家，第二種是將補償平均分配給村民，然后重新分配土地，解決這一類的問題又涉及征地補償制度的改革；三是在農(nóng)村稅費改革以前，農(nóng)民承包土地要交“三提五統(tǒng)”，農(nóng)民負擔(dān)很重，有一部分農(nóng)民就沒有承包土地，但是現(xiàn)在稅費取消了，土地承包長久不變，土地價格越來越高，這部分農(nóng)民就會強烈要求重新調(diào)整承包地，這是遺留問題。人地矛盾如何去解決，在政策層面上仍然需要進一步研究。

2.2.3 土地承包期限和起點的問題。

依照現(xiàn)存的法律，耕地的承包期是30年，草地的承包期是30～50年，林地的承包期是30～70年，那么現(xiàn)在要“長久不變”了，到底是否需要再給它們定一個期限呢？一種觀點認為是一要定的，定一個期限有利于把土地承包關(guān)系具體化，有利于完善土地承包的權(quán)能，有利于明確流轉(zhuǎn)期；

第二種觀點認為不應(yīng)該定期限，不管中央規(guī)定的期限定為多久，還是不能表示“長久不變”；

第三種觀點認為可以有一個期限，比如就是30年，溫家寶曾說過30年也是長久不變。另一個問題就是土地承包到底是以1997年為起點還是以30年到期為起點？對于這個問題的觀點也很不相同，大多數(shù)專家和學(xué)者大體是主張以30年到期為起點，農(nóng)民比較容易接受。

2.2.4 土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能問題。

《物權(quán)法》賦予承包土地的農(nóng)民占有、使用、收益的權(quán)力，在承包期內(nèi)土地轉(zhuǎn)包、流轉(zhuǎn)、入股的權(quán)力以及承包地在依法被征走之后獲得補償?shù)臋?quán)力，現(xiàn)在提出要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”?，F(xiàn)在還有以下權(quán)能沒有賦予：

第一個是抵押權(quán)，現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)是不能抵押的，因為土地是農(nóng)民的最基本的生產(chǎn)資料，具有社會保障的功能，當(dāng)社會保障體系沒有建立起來時，失去土地農(nóng)民的生活就沒有了依靠，所以現(xiàn)在從法律的角度，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押的。但是這個問題，基層又呼吁，要求賦予他們這項權(quán)力，因為土地是他們的資產(chǎn)，農(nóng)民擴大再生產(chǎn)時往往受到資金的限制，如果可以抵押土地，資金問題就能解決，為此很多地方在做試點，比如重慶出臺文件允許土地林地宅基地的抵押。允許土地抵押是存在問題的，一方面農(nóng)民失去土地會威脅社會穩(wěn)定，另一方面銀行無法處理農(nóng)民抵押的土地。

第二個沒有賦予農(nóng)民的權(quán)力是入股權(quán)，其實這個權(quán)力已經(jīng)賦予了一半，國家僅僅允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作入股，但是不允許入股組建公司，完整地賦予入股權(quán)是存在風(fēng)險的。

第三個沒有賦予的權(quán)力是繼承權(quán)，土地是不允許繼承的，而現(xiàn)在的一些學(xué)者經(jīng)過一定的研究認為在一定的條件下繼承是可以允許的。也就是說在賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)方面，至少還有“兩個半”權(quán)沒有賦予?，F(xiàn)在政府在推行建立健全土地承包登記制度，這項制度是連續(xù)兩年中央一號文件的內(nèi)容，正在試點，現(xiàn)在采用的制度是合同制，每家每戶都要簽一個合同，然后再發(fā)一個證書，在這個過程中突出的問題有二，一是實際承包地的面積和承包合同中的面積不相符，二是基層政府沒有把登記工作作為日常的工作開展起來。土地的承包權(quán)登記制度終究是實行，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)部門還有一項基本工作要做，就是測量土地的面積，這項工作很麻煩，需要大量的人力、物力，而且還可能會引起很多矛盾，但是這個問題不解決，農(nóng)村的穩(wěn)定就會受到威脅。

3 “三權(quán)分置”中土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題探討

3.1 加快土地流轉(zhuǎn)是應(yīng)對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移的必然趨勢

土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是一個必然的趨勢，特別是隨著我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村大量勞動力往城市的轉(zhuǎn)移，土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)及其管理顯得越來越重要。到2014年底，我國農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移總規(guī)模達到2.3億人，占農(nóng)村勞動力總規(guī)模的44.2%，其中外出從業(yè)6個月以上的農(nóng)民工有1.5億人，占農(nóng)村勞動力總量的28.8%，大量農(nóng)民離開農(nóng)村外出就業(yè)，農(nóng)村勞動力的數(shù)量在減少，素質(zhì)也在下降，許多地方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)兼業(yè)化，農(nóng)業(yè)勞動力不同程度地出現(xiàn)老齡化和婦女化。

根據(jù)文獻研究，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移還將加快，據(jù)預(yù)測，今后20年，我國的城鎮(zhèn)化率每年將提高1百分點，由現(xiàn)在的44.6%提高到65%左右，城鎮(zhèn)人口將新增3億，這就對農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式特別是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提出了迫切的要求，這種流轉(zhuǎn)體現(xiàn)了農(nóng)地合理利用和優(yōu)化配置的需要，對改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和提高農(nóng)地的生產(chǎn)率具有很重要的作用。到2014年年底，流轉(zhuǎn)的土地達到1 000萬hm2，占家庭承包經(jīng)營面積的12.4%，在流轉(zhuǎn)的土地當(dāng)中，以轉(zhuǎn)包和出租2種形式為主，兩者合起來占79%，流轉(zhuǎn)的對象主要是農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，同樣流轉(zhuǎn)到專業(yè)合作社和工商企業(yè)的比例也在增加?？傮w來講，當(dāng)前的情況是健康的，但是問題也很明顯，一些地方政府違背農(nóng)民意愿強行流轉(zhuǎn)，甚至把土地流轉(zhuǎn)作為考核指標(biāo)，另外，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育滯后，流轉(zhuǎn)信息不對稱，還存在非法流轉(zhuǎn)的問題。

3.2 土地流轉(zhuǎn)問題上，必須高度重視的3個問題

在土地流轉(zhuǎn)問題上，至少有3個問題必須高度重視：①流轉(zhuǎn)的主體必須是農(nóng)民而不是政府，農(nóng)民承包的地完全要由農(nóng)民決定，要充分尊重農(nóng)民的權(quán)力，一些地方政府強行推動的問題是不可行的。流轉(zhuǎn)的過程中一定要尊重農(nóng)民的意愿，同時要堅持農(nóng)地農(nóng)用的原則，不能改變農(nóng)地的性質(zhì)，很多人打著流轉(zhuǎn)的名義想改變農(nóng)地的用途，國家嚴格執(zhí)行耕地保護政策，對于破壞耕地的違法行為嚴厲查處，但是現(xiàn)在面臨的是一個變相改變用途的問題，特別是挖魚塘、種樹等行為也是對耕地的破壞，在這方面的查處力度不夠。②另一個問題是發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、種花卉等，這個問題從政策層面是不好限制的，但是從宏觀上威脅國家的糧食安全，微觀上這是一種市場行為，政府又不好干涉，這些問題在政策上要進一步明確。③第三個問題就是農(nóng)地、農(nóng)民問題，牽扯到流轉(zhuǎn)的主體問題，現(xiàn)在除了農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)之外，規(guī)模流轉(zhuǎn)主體大概有3類：第一類是家庭農(nóng)場、種植大戶，第二類是工廠企業(yè)，第三類就是土地合作社。對這3類分別要分別對待，第一類要支持鼓勵，鼓勵土地流轉(zhuǎn)到家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶，因為這沒有改變家庭經(jīng)營的地位，家庭經(jīng)營是具有旺盛的生命力的，希望能培育出大批的家庭農(nóng)場；對于第二類，目前存在不同看法，有些人認為應(yīng)該鼓勵，另一些人認為應(yīng)該限制，在1998年政府文件叫“不提倡大工廠企業(yè)長時間租賃農(nóng)民承包地”，但是現(xiàn)在很多地方，特別是發(fā)達地區(qū)，這個勢頭很猛，工商企業(yè)租了農(nóng)民的地確實增加了農(nóng)民的收入，農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率提高，但是土地生產(chǎn)率不一定提高。這種勢頭有積極的一面，但是從長遠來看，弊大于利，主要是牽扯到我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展方向問題是往公司制的方向還是家庭規(guī)模經(jīng)營的方向。工商企業(yè)大面積租賃農(nóng)民的土地，最突出的弊端就是排斥了農(nóng)民的就業(yè)，農(nóng)民本來占有的資本就很少，土地作為他們最珍貴的資源又被占用，在多數(shù)國家工商企業(yè)長期租賃農(nóng)民土地的行為都是被反對的。對于合作社，如果是真正按照合作社的原則來辦，政策是大力支持的，但是現(xiàn)在很多合作社并不是按照原則辦的，更多的是起到中介的作用，實質(zhì)上就是一個“反租倒包”，對于這種情況，要加大力度進行調(diào)整，并且反對大面積發(fā)展。

3.3 土地流轉(zhuǎn)中的退出機制問題

在土地流轉(zhuǎn)方面除了這3個政策問題，還涉及一個問題，即承包地的退出機制問題，現(xiàn)有的《土地承包法》規(guī)定：“承包方轉(zhuǎn)入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。隨著農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，規(guī)模越來越大，速度越來越快，對于土地的退出機制就有著迫切的需求。重慶2010年上半年出臺了《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》，明確提出2010—2011年要將300萬農(nóng)民工以新生代農(nóng)民工為主轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，2012—2020年要再增加700萬，10年的時間要解決1 000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的問題，他們的土地退出也有明確的規(guī)定，農(nóng)民轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)戶口之后，原有的承包地可以保留3年，3年之后就收回，如果是農(nóng)民自愿退地，將采取有償?shù)霓k法，按照土地承包的剩余期限以及同類土地流轉(zhuǎn)的收益進行補償。多數(shù)專家學(xué)者一致認為，農(nóng)民進城是他們的基本權(quán)利，農(nóng)民進城后的社保條件是很低的，他們的城市生活面臨很多困難，馬上收回他們的土地對農(nóng)民是不公平的。土地退出機制可以按照市場的原則，賦予農(nóng)民流轉(zhuǎn)的權(quán)力，他可以通過流轉(zhuǎn)甚至長期流轉(zhuǎn)增加其財產(chǎn)性收益。

4 我國農(nóng)地“三權(quán)分置”的完善路徑——統(tǒng)一經(jīng)營

該研究從統(tǒng)一經(jīng)營的層次如何去完善和發(fā)展農(nóng)村發(fā)展體制。統(tǒng)一經(jīng)營主要是2個轉(zhuǎn)變：家庭經(jīng)營到集約化發(fā)展的轉(zhuǎn)變；統(tǒng)一經(jīng)營到提高組織化程度的轉(zhuǎn)變。

4.1 家庭經(jīng)營到集約化發(fā)展的轉(zhuǎn)變

我國土地單位面積上投入的勞動和資本已經(jīng)很多了，土地集約化程度也很高，單位面積產(chǎn)出很多，問題是我國的勞動生產(chǎn)率太低了，土地規(guī)模太小了，所以我國農(nóng)產(chǎn)品才沒有競爭力，農(nóng)民才富不起來?，F(xiàn)在關(guān)于怎么集約化，達成共識的觀點就是通過勞動力轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)土地規(guī)模的擴大，才能提高勞動生產(chǎn)率，才能使我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上有競爭力。

4.2 統(tǒng)一經(jīng)營到提高組織化程度的轉(zhuǎn)變

第二個轉(zhuǎn)變是統(tǒng)一經(jīng)營到提高組織化程度的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變通過4個層次來實現(xiàn)。第一要發(fā)展合作社，第二要發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，第三要強調(diào)發(fā)揮集體的作用，第四要發(fā)展其他社會化服務(wù)主體。這4個層次是根據(jù)實踐經(jīng)驗總結(jié)出來的，它們會使我國的家庭經(jīng)營發(fā)揮更強的生命力，能夠為農(nóng)業(yè)提供更多的服務(wù)。

4.2.1 發(fā)展合作社。合作社是一種新型的主體，它不同于企業(yè)、公司法人，也不同于社會團體法人，它的本質(zhì)特征用農(nóng)民的話來講就是“生產(chǎn)在家，服務(wù)在社”，生產(chǎn)由農(nóng)民來做，產(chǎn)前產(chǎn)后的服務(wù)由合作社提供，它所遵循的原則就是《合作社法》里所講的：以農(nóng)民為主體，以服務(wù)農(nóng)民為宗旨，入社自愿，退社自由，成員平等，民主管理。大體是參照國際上通行的合作社原則，但是隨著國際的合作社的發(fā)展，并且結(jié)合我國的國情，合作社的原則也有所創(chuàng)新。自從2007年《合作社法》頒布以來，我國的合作社發(fā)展很快，到2015上半年全國經(jīng)過工商登記的合作社數(shù)量達到27.8萬家，實際入社的農(nóng)民達到2 144萬人，大體上就是平均每2個行政村就有1個合作社，平均每10個農(nóng)戶就有1個農(nóng)戶加入了合作社。

發(fā)展合作社有很多好處：第一，提高了農(nóng)業(yè)的技術(shù)水平，過去是一家一戶的生產(chǎn)，新技術(shù)和新品種的推廣很費事，但是農(nóng)民加入合作社以后，新技術(shù)新品種的采用就很快，農(nóng)業(yè)的科技水平明顯提高，進而提高產(chǎn)量；第二，保證了農(nóng)產(chǎn)品的安全，有了合作社以后，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的推廣很快，農(nóng)藥、化肥和飼料的購買都有統(tǒng)一的渠道，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全明顯提高；第三，大大節(jié)約了費用，通過統(tǒng)一購買生產(chǎn)資料節(jié)約了成本，并且流通和加工的增值留給了農(nóng)民，這是合作社發(fā)起的最直接的原因；第四，促進了農(nóng)村的和諧，合作的理念廣泛普及，互幫互助，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也有了一定的改善?？傊?，合作社提高了農(nóng)業(yè)的組織化和現(xiàn)代化程度，是我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效載體。

目前我國的合作社處在發(fā)展的起步階段，規(guī)范化程度并不高，這是現(xiàn)實問題。由于合作社的發(fā)展處于一個初級階段，要想使每一個合作社都嚴格按照《合作社法》的規(guī)定去做是很難的。在我國這樣一個土地經(jīng)營高度均等化的國家，發(fā)展合作社是一個很大的難題，難在缺少帶頭人，沒有骨干。在西方農(nóng)業(yè)發(fā)達的國家，其合作社是由骨干承擔(dān)，把周圍的農(nóng)場連起來，好處大家分攤，這些骨干往往是有更多的土地，所以他所獲得的利益會更多，他也就有積極性。而我國是高度均等化，沒有帶頭人，現(xiàn)在的帶頭人一部分是村干部，一部分是龍頭企業(yè)，這說明要形成規(guī)范的合作社是很難的，同時也表明合作社的現(xiàn)代化之路還很長。

除了規(guī)范化問題以外，我國的農(nóng)業(yè)合作社規(guī)模太小，資產(chǎn)太少，帶動能力很弱，現(xiàn)在多數(shù)是供銷合作，要引導(dǎo)它向加工的方向發(fā)展，但是由于受到人才、資金等方面的制約，很難拓展。國家對合作社的要求是“讓合作社成為引導(dǎo)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織”，同時還要進一步推動合作社參與加工的優(yōu)惠政策，還要出臺有條件的合作社參與金融互助合作的指導(dǎo)意見，農(nóng)民基層有迫切的要求，政策要求是支持有條件的農(nóng)民合作社開展信用合作，既要把這種合作開展起來，又要規(guī)避風(fēng)險。

4.2.2 發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)提了近20年，國家和各級政府都很重視，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織已經(jīng)成為我國具有市場競爭力的主體了，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)大規(guī)模發(fā)展，它們帶動農(nóng)戶和大市場連接，具體的連接方式有很多，由最初的“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”變成“龍頭企業(yè)+中介組織+農(nóng)戶”，目前又發(fā)展成為“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等多種方式。通過龍頭企業(yè)為農(nóng)民統(tǒng)一提供資金和技術(shù)的幫助，主要是訂單農(nóng)業(yè)等契約的方式，對做得好農(nóng)民進行一定的返還，這種返還和合作社的返還是不一樣的［19-25］。發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是提高我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的一個很重要的組織方式，現(xiàn)在總的方向還是要進一步發(fā)展壯大龍頭企業(yè)，把企業(yè)做大做強，重點培養(yǎng)一批資產(chǎn)上百億的龍頭企業(yè)，進一步完善龍頭企業(yè)和農(nóng)戶的鏈接機制，總結(jié)好的模式，增強龍頭企業(yè)為農(nóng)民服務(wù)的社會責(zé)任感。

4.2.3 集體的作用仍然要發(fā)揮。大量文獻顯示，現(xiàn)在提“集體”提得很少，雖然80%的村集體收入都很低，但是還有10%的村集體經(jīng)濟很強大，特別是浙江、廣東，包括江蘇、山東、北京、上海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村。現(xiàn)在的集體都是依托土地的，村里有集體的建設(shè)用地，包括國家征地補償?shù)?0%～15%要留給集體，搞集體建設(shè)，產(chǎn)業(yè)量化到每個人的頭上，分紅的收入是很可觀的。在這些地方，農(nóng)民的收入很高，甚至高于城市居民，一旦他們市民化以后，他們既能享受到市民的福利，又有集體的分紅收入，生活水平會很高。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快，這會擴展到更多的農(nóng)民，所以要高度重視發(fā)展集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)制度改革，當(dāng)然還有80%的村子有所謂的集體經(jīng)濟，但是只要注重發(fā)展，收益將增加。

4.2.4 發(fā)展其他社會化服務(wù)主體。在生產(chǎn)的過程中，每家每戶都購置機械是沒有必要的，農(nóng)機合作社和農(nóng)機大戶自然而然發(fā)展起來。我國的農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展很快，特別是國家實行農(nóng)機補貼以后，國家補貼30%，有些地方甚至達到50%，當(dāng)前小麥的收割已經(jīng)完全實現(xiàn)機械化，玉米、水稻生產(chǎn)的機械化程度也很高［26-30］，每到收獲季節(jié)，北方的收割機從南方開始一路收回家，這就是典型的社會化服務(wù)，包括金融、技術(shù)和信息的服務(wù)。

綜上所述，我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的發(fā)展方向是：家庭經(jīng)營經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)，規(guī)模會越來越大，形成家庭農(nóng)場，勞動生產(chǎn)率會逐步提高，再通過合作社和龍頭企業(yè)的帶動，加上經(jīng)濟部門和其他社會化服務(wù)主體的服務(wù)，我國整個農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化程度將會顯著提高。

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