摘 要：城市綠化作為公用事業(yè)供給的重要組成部分，在提高城市品味、美化環(huán)境和保障群眾身心健康方面有重要價值。浙江省海寧市圍繞綠化資產(chǎn)整合投資及長效管養(yǎng)這一核心問題開展長期探索實踐。文章對浙江省海寧縣域國企相關(guān)綠化投資管養(yǎng)體制機制改革展開討論，一是從理論與實踐層面深刻認識這一改革重要價值；二是力圖給后期工作開展和相關(guān)政策制定提供新思路。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè) 綠化供給 財政產(chǎn)權(quán) 體制改革

中圖分類號：F270

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）12-130-02

一、研究背景及問題提出

黨的十九大報告指出，當前我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)的角度解讀這一矛盾，就會發(fā)現(xiàn)隨著物質(zhì)條件改善與城鎮(zhèn)化快速推進，人民群眾對生活品質(zhì)的要求也進一步提高，這對扮演著公共政策制定者、公共服務(wù)提供者角色的地方政府部門提出了更高要求。城市綠化服務(wù)本質(zhì)上是一種政府運用權(quán)威資源回應(yīng)社會需求，使最大多數(shù)人得到福利的公共產(chǎn)品，它在提供過程中不僅受到外部困擾，也面臨著供需不平衡等矛盾。因此從公共物品、公用事業(yè)視角出發(fā)，研究城市綠化供給相關(guān)問題，對拓展社會學(xué)、管理學(xué)學(xué)科在實踐中的應(yīng)用范圍，對進一步推進我國以人為本的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，提高政府相關(guān)部門社會治理水平有理論和實踐價值。

二、國企公共綠化投資管養(yǎng)體制改革的理論邏輯

自改革開放特別是近20年來，城鎮(zhèn)化建設(shè)飛速發(fā)展，原為整體建設(shè)工作“點綴”而存在的綠化工作，越來越受到各方關(guān)注。從政府、市場和民眾層面，都產(chǎn)生了許多新變化。浙江省海寧市于2018年起探索綠化公用事業(yè)的國企投資管養(yǎng)改革，由國資辦牽頭成立綠化國有資產(chǎn)整合提升工作領(lǐng)導(dǎo)小組，2019年6月基本實現(xiàn)市級國有綠化施工和養(yǎng)護資源的有效整合，并在此后駛上發(fā)展快車道。對這一創(chuàng)新改革，本文有必要從理論和實踐角度深入梳理解讀其發(fā)展過程、理論邏輯和實踐經(jīng)驗。

（一）“公地悲劇”——造成產(chǎn)權(quán)碎片化和資源浪費

“公地悲劇”是經(jīng)濟社會學(xué)的理論，即排他性產(chǎn)權(quán)的缺失或者太弱釀成了競用性資源被過度使用，人們主張通過私有化的方式對產(chǎn)權(quán)進行徹底劃分，從而實現(xiàn)“去公地化”。然而，區(qū)別于前者，過度分割造成了資源與產(chǎn)權(quán)的破碎化，進而使得資源產(chǎn)生了過強的排他性，過多的排他性所有者對潛在的帕累托改進形成了人為阻礙，最終造成資源利用效率低下的“反公地悲劇”[1]。負責提供公共服務(wù)的國有企業(yè)面臨相似外部性困境，因缺乏有效統(tǒng)一管理，各項分散的、沒有入賬的國有資產(chǎn)在加大內(nèi)部資源調(diào)配難度同時，還容易被管理者遺漏，這些都將造成資源的閑置與浪費。以綠化國企整合前的海寧市為例，過去全市范圍內(nèi)共有國有綠化單位6家，綠化國有資產(chǎn)主要分苗圃類和工程建設(shè)類兩種，分布和管理都較分散，涉及交通道路、水利河道、城市園林等領(lǐng)域，資產(chǎn)綜合利用績效不高。整體經(jīng)濟效益薄弱，每年還需投入大量養(yǎng)護、人員工資等費用，造成政府資源浪費。

（二）集團規(guī)?！斐韶熑畏稚⒑徒M織成本提高

從傳統(tǒng)集團理論看[2]，集團數(shù)量越大，集體利益所涉及成員越多，組織成本就越高，越難以提供最優(yōu)水平的集體物品，且大集團在沒有強制或獨立的外界激勵條件下，一般不會主動提供集體物品。將集團規(guī)模有關(guān)理論延伸到公用事業(yè)和公共物品供給問題上，就會發(fā)現(xiàn)兩者存在共通之處：綠化公共服務(wù)提供中，種植與養(yǎng)護工作如由不同主體負責，就會使一些項目的整體性得不到應(yīng)有保障，工程建設(shè)階段往往較少考慮后期養(yǎng)護運行需求，養(yǎng)護階段與建設(shè)階段割裂，工程技術(shù)與養(yǎng)護技術(shù)無法有效銜接，做出“只種不養(yǎng)”的行為決策。負責后續(xù)養(yǎng)護的主體在接手時也易喪失積極性，負責“騰退”不合格苗木的主體也無從下手，選擇“一刀切”。同時，監(jiān)管部門又和養(yǎng)護單位重合，既有監(jiān)督權(quán)又有養(yǎng)護權(quán)，較難開展公平公正有效監(jiān)管，束縛了養(yǎng)護技術(shù)水平提高。而建設(shè)及養(yǎng)護資金主要依靠財政撥付，有限的資金難以滿足不斷增加的建設(shè)及養(yǎng)護任務(wù)需求。尤其是在出現(xiàn)管養(yǎng)不力等問題時，不同階段的各主體間會產(chǎn)生互相扯皮推諉，這樣，一個從種植到移除到重新種植的“管種不管活”的死循環(huán)就形成了，部門間組織成本水漲船高，造成公共資源浪費。

（三）“搭便車”——增加政府財政負擔并降低供給效率

相關(guān)理論認為，由于公共物品具有消費的“非排他性”與“非競爭性”，在消費公共物品的過程中存在大量“搭便車”現(xiàn)象。所以傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)認為：市場無法有效提供公共物品，政府等公共部門理應(yīng)成為公共物品的唯一提供者[3]。瑞典等西方國家的實踐卻證明私人部門乃至社會資本可以參與并在公共服務(wù)供給工作中發(fā)揮積極作用[4]。學(xué)界就這點在原有基礎(chǔ)上進行理論創(chuàng)新，重新界定公共物品的提供范圍與供給模式，認為可以通過規(guī)范非營利組織行為、適當引入多元供給主體等手段提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。近年來，什么才是公共物品最佳提供模式這一命題在學(xué)界引起廣泛討論，我國也逐漸意識到原有主體單一、政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式的弊端，將部分公用事業(yè)以政府委托、內(nèi)部管理招標形式承包給私人部門，同時鼓勵市政類國有企業(yè)借助社會資本，拓寬業(yè)務(wù)渠道，減輕對財政支出的依賴，這一點也在海寧市實踐中得到體現(xiàn)。

三、海寧國企綠化投資管養(yǎng)體制改革的實踐邏輯

當前我國城市綠化服務(wù)一般由市政部門提供，也不排斥民營與競爭機制引入[5]，經(jīng)調(diào)查，各地在具體開展這項工作中存在通病，具體表現(xiàn)為：一是，國有資產(chǎn)較為分散，存在很多資產(chǎn)未能入賬情況，給后期管理帶來不便；二是，種植、養(yǎng)護等不同主體間工作缺乏連貫性，長期程序性項目得不到應(yīng)有保障，造成財政與人力資源浪費；三是，對植株品質(zhì)缺乏完善專業(yè)評估機制，管理者不能準確了解植株數(shù)量、品種、現(xiàn)狀等，“騰退”工作進展困難；四是，部分城市居民公共意識淡薄，存在破壞綠化景觀行為。

針對此類外部性困境，海寧市啟動縣域內(nèi)綠化國有資產(chǎn)整合工作，真正實現(xiàn)“種養(yǎng)一體”。不僅提高公用事業(yè)供給水平，也有效盤活經(jīng)營性國有綠化資產(chǎn)。經(jīng)過數(shù)年統(tǒng)籌整合與內(nèi)部機制大膽創(chuàng)新，這項自下而上的創(chuàng)新工作在實踐中收效良好。

（一）明晰產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)入賬，實現(xiàn)資源整合

為解決原本國有資產(chǎn)較為分散弊端，市國資牽頭通過整合、脫鉤、剝離等方式，統(tǒng)籌整合范圍內(nèi)市級國有綠化施工和養(yǎng)護資產(chǎn)，統(tǒng)一劃入既有國資平臺，由市交投集團承接，統(tǒng)一管理模式與經(jīng)營方式，并依法合規(guī)授予經(jīng)營權(quán)。市交投集團下屬通程綠化公司將名下國有資產(chǎn)以資產(chǎn)形式全部入賬，聚攏分散資源，為后續(xù)統(tǒng)一管理打下良好基礎(chǔ)。過去承包給個體戶經(jīng)營的國有林地，近年來存在無法保證所需苗木供給質(zhì)量等問題，通程公司選擇有序?qū)⒔?jīng)營不善的林地收回，并聯(lián)合第三方評估機構(gòu)啟動苗木回購，擺脫“反公地悲劇”困境，改變原本產(chǎn)權(quán)碎片化局面，提高資源調(diào)配效率。

（二）明確責任、“種養(yǎng)一體”，保障整體一貫

為解決種養(yǎng)主體不同引起的程序性割裂，探索推行綠化國有資產(chǎn)管理“監(jiān)管分離、種養(yǎng)一體，計價流通、經(jīng)營挖潛”新模式，實現(xiàn)“公益+經(jīng)營”統(tǒng)籌兼顧、規(guī)范運營。分離原市級歸口主管部門綠化養(yǎng)護職能，管理權(quán)限不變，強化其統(tǒng)一監(jiān)管責任，主要負責綠化管養(yǎng)和項目建設(shè)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、驗收、考核和資金核撥等工作。國資綠化公司充分發(fā)揮規(guī)模效益，承擔既有國有綠化資產(chǎn)養(yǎng)護職責，積極承接政府投資項目綠化苗木供應(yīng)和種植，項目完成種植建設(shè)后直接納入養(yǎng)護管理，實現(xiàn)“種養(yǎng)一體”，有效降低建設(shè)成本和提升綠化品質(zhì)。通程公司在政府有關(guān)部門支持下，承接大型公共項目的種植養(yǎng)護工作，并在企業(yè)內(nèi)部明確職能分工與責任劃分，通過精簡項目涉及主體數(shù)量，統(tǒng)一內(nèi)部養(yǎng)護標準，減少主體過多引起的推諉與資源浪費，提高團隊工作效率與苗木成活率。

（三）建立機制、完善標準，提高管理水平

為持續(xù)鼓勵項目員工積極性，通程綠化公司將管養(yǎng)費用單獨列入預(yù)算，如有因懈怠而管養(yǎng)不力，則將此項費用劃撥給后續(xù)接手養(yǎng)護工作單位，避免陷入“只種不養(yǎng)”怪圈。在規(guī)范項目完成質(zhì)量上，公司建立了一套完整的質(zhì)量標準評估體系，對得分較高團隊進行經(jīng)濟獎勵。此外，對已承接的綠化項目根據(jù)區(qū)域進行劃分，將資產(chǎn)賬目中的苗木按品種劃分，有序騰退質(zhì)量不合格、已經(jīng)失去經(jīng)濟價值的部分，提高整體管理水平。

（四）引入社會資本、減輕資金壓力，推動市場化進程

在轉(zhuǎn)變自身定位、調(diào)整業(yè)務(wù)范圍后，通程綠化公司收入來源主要分三部分：首先，政府部門撥付的專項資金，主要用于市區(qū)各綠化景觀長期管養(yǎng)維護。據(jù)統(tǒng)計，全市30%綠化項目和幾乎所有大型綠化項目在經(jīng)流程整合后交由通程公司負責實施。同時，充分運用市場機制參與市內(nèi)綠化苗木市場競爭，努力實現(xiàn)雙贏。其次，承接社會委托項目所得管理費，這部分收入主要來自維護非公有綠化景觀。最后，苗木銷售所得，通程公司科學(xué)評估、合理計價，以疏密移栽、苗木經(jīng)營等方式，重點優(yōu)化苗木（資產(chǎn)）進出口管理，并與農(nóng)林大學(xué)合作建立產(chǎn)學(xué)研基地，推進精品苗木培育工作，在提高團隊專業(yè)化水平同時，提高產(chǎn)出苗木整體質(zhì)量與自身市場競爭力。

（五）項目反哺、推進公益，彰顯國企擔當

從實現(xiàn)方式看，一般性企業(yè)能否將社會責任付諸實踐取決于三個要素，分別是履責意愿、履責管理與履責環(huán)境，國有企業(yè)因其特殊性，天然內(nèi)生承擔社會責任、回應(yīng)社會需求的動力。國企的角色定位不應(yīng)局限于政府部門的附屬，而應(yīng)成為一種兼有生產(chǎn)屬性、交易屬性、社會屬性的社會經(jīng)濟組織。在整合國有綠化資產(chǎn)過程中，通程綠化公司堅持項目反哺，投身社會公益事業(yè)，自發(fā)主動對項目未覆蓋到的城市區(qū)域進行綠化景觀建設(shè)，體現(xiàn)出國有企業(yè)不僅聚焦經(jīng)濟目標，也愈發(fā)注重社會責任。

[課題信息：嘉興市黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)2022年度常規(guī)課題（CG2222），課題名稱：《城市公用事業(yè)供給模式改革研究》。]

參考文獻：

[1] 陽曉偉，龐磊，閉明雄.“反公地悲劇”問題研究進展[J].經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2016（09）：101-114.

[2] 曼瑟爾·奧爾森，奧爾森，陳郁，等.集體行動的邏輯[M].上海人民出版社，2014.

[3] 唐任伍，李楚翹.國外公共經(jīng)濟學(xué)研究的最新進展和發(fā)展趨勢[J].經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2017（08）：109-123.

[4] 李捷.參與型社會與現(xiàn)代福利國家的奠基：以20世紀上半葉瑞典為例[J].深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2021，38（02）：142-148.

[5] 熊興，余興厚，黃玲.基本公共服務(wù)可及性的邏輯內(nèi)涵、評價指標及實現(xiàn)路徑[J].改革與戰(zhàn)略，2021，37（08）：69-79.

（作者單位：1.中共海寧市委黨校 浙江海寧 314400；2.中共浙江省委黨校 浙江杭州 310000）

[作者簡介：朱晨斕（1992—），女，漢族，浙江海寧人，碩士研究生，講師，研究方向：馬克思主義社會學(xué)理論、縣域基層改革；楊佳怡（1998—），女，漢族，江蘇泰州人，碩士研究生，研究方向：政治經(jīng)濟學(xué)。]

（責編：趙毅）