[摘 要] 厘清黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性，對黨政聯(lián)合發(fā)文基本理論體系的構(gòu)建和黨政聯(lián)合發(fā)文制度的進一步發(fā)展具有積極意義。在國家治理體系視角下，黨政聯(lián)合發(fā)文兼具黨內(nèi)治理和國家治理功能，是具有黨內(nèi)法規(guī)和國家法律二重屬性的規(guī)范性文件：一方面，從黨內(nèi)治理的角度來看，黨政聯(lián)合發(fā)文體現(xiàn)了黨的統(tǒng)一意志，規(guī)范了黨的各項建設(shè)活動，是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)黨內(nèi)治理的重要制度依據(jù)，具有黨內(nèi)法規(guī)屬性；另一方面，從國家治理的角度來看，黨政聯(lián)合發(fā)文可以在某些特定領(lǐng)域成為黨外組織和個人實施相關(guān)活動的行為依據(jù)，可納入法的范疇，具有國家法律屬性。

[關(guān)鍵詞] 黨政聯(lián)合發(fā)文；國家治理體系；黨內(nèi)規(guī)范；法律規(guī)范

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.09.006

[中圖分類號] D262.2" " " " " " " " "[文獻標識碼] A" " " " " [文章編號] 1004-0544（2023）09-0054-12

基金項目：國家社科基金項目“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律備案審查的銜接協(xié)調(diào)研究”（21BFX039）。

作者簡介：李娟（1995—），女，湘潭大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

黨政聯(lián)合發(fā)文是獨具中國特色的法治形態(tài)，其產(chǎn)生與發(fā)展嵌套于中國共產(chǎn)黨革命、建設(shè)、改革的歷史進程中，回應(yīng)了黨在各個不同歷史時期的現(xiàn)實需要，并隨著黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷完善與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，不斷向縱深發(fā)展。在深化黨和國家機構(gòu)改革的背景下，黨政聯(lián)合發(fā)文的地位與作用日益凸顯，“它泛指中國共產(chǎn)黨各級黨委與國家政權(quán)機關(guān)因治理事項存在交集而共同發(fā)布相關(guān)通知、意見、決定、規(guī)定、指示等制度文件”[1]（p3）。從概念名稱上看，黨政聯(lián)合發(fā)文在制定主體、效力范圍上具有明顯的混合性，融合了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的特點與功效。黨政聯(lián)合發(fā)文的一體兩面性，使其具備了節(jié)約立法成本、提升治理效能、形成黨政合力等方面的優(yōu)勢，但同時也給法治體系帶來了挑戰(zhàn)，增加了規(guī)范的難度。概言之，規(guī)范屬性的復(fù)雜性使得黨政聯(lián)合發(fā)文不僅面臨學(xué)理上的概念定位難題，而且在實務(wù)中面臨著司法救濟、備案審查、信息公開等方面的困境。近年來，學(xué)界圍繞黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性問題展開了初步探討，形成了一系列學(xué)術(shù)觀點和研究成果，但尚未達成理論共識。鑒于此，筆者擬在回顧和檢視既有研究的基礎(chǔ)上，基于國家治理體系視角，從治理層面出發(fā)，探討黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性，以期為推進相關(guān)研究貢獻綿薄之力。

一、黨政聯(lián)合發(fā)文的形態(tài)與問題的提出

黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性是指其區(qū)別于其他規(guī)范的根本性質(zhì)，是對黨政聯(lián)合發(fā)文這種規(guī)范所表現(xiàn)出來的性質(zhì)、特點與關(guān)系等的抽象性與概括性表達，總體上反映了這一規(guī)范的功能與發(fā)展趨勢①。作為黨政聯(lián)合發(fā)文的基本范疇之一，闡明黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性，是厘清黨政聯(lián)合發(fā)文是什么的元問題。對這一問題的認知，關(guān)乎黨政聯(lián)合發(fā)文基本理論體系的建構(gòu)、黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范運行、黨政聯(lián)合發(fā)文制度的進一步發(fā)展與完善等問題。然而，既有觀點大多立基于黨內(nèi)法規(guī)或國家法律的規(guī)范層面，使得對黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)的認知陷入“不是黨內(nèi)法規(guī)就是國家法律，或者二者復(fù)合體”的循環(huán)往復(fù)中?！熬湍壳傲至挚偪偟狞h政聯(lián)合發(fā)文而言，還普遍存在著是黨內(nèi)法規(guī)還是行政法規(guī)部門規(guī)章、是黨內(nèi)法規(guī)還是黨內(nèi)規(guī)范性文件、是黨內(nèi)規(guī)范性文件還是行政規(guī)范性文件的識別困難。”[2]（p81）筆者認為，如不改變研究視角，就很難在黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)問題的探討上取得實質(zhì)進展。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文的制度實踐及其規(guī)范類型

1.黨政聯(lián)合發(fā)文的制度實踐

黨政聯(lián)合發(fā)文的制度實踐可追溯至新民主主義革命時期。“由于中國共產(chǎn)黨在1949年之前還沒有取得合法的執(zhí)政地位，黨的各項決定不可能通過法定的程序進入權(quán)力機構(gòu)并最終成為法律形式的公共政策，它的各種決定都是以文件的形式記載下來并在特定范圍內(nèi)傳遞?！盵3]（p15）是故，為了滿足戰(zhàn)爭形勢的需要，存在中國共產(chǎn)黨以中央政府等機關(guān)的名義直接向人民發(fā)布文件的情形。例如，1933年1月17日，中國共產(chǎn)黨以中華蘇維埃臨時中央政府和工農(nóng)紅軍革命軍事委員會的名義，發(fā)布了《為反對日本帝國主義侵入華北愿在三個條件下與全國各軍隊共同抗日宣言》；1934年4月20日，中共中央以中國民族武裝自衛(wèi)委員會籌備會的名義提出《中國人民對日作戰(zhàn)的基本綱領(lǐng)》；1935年10月1日，中國共產(chǎn)黨以中國蘇維埃政府和中國共產(chǎn)黨中央委員會的名義，在法國《救國報》上發(fā)表了《中國蘇維埃政府、中國共產(chǎn)黨中央為抗日救國告全體同胞書》，上述文件有力鼓舞和推動了抗日救亡運動的發(fā)展。中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)掌全國政權(quán)的黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式也相應(yīng)發(fā)生了改變，黨中央意識到應(yīng)當(dāng)區(qū)分黨政機關(guān)之間的界限，同時強調(diào)針對那些“帶有政治號召和政策指示性質(zhì)的決定或者帶有群眾運動性質(zhì)、需要黨政一齊動手的工作指示，由同級黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)布”[4]（p349）。因此，為鞏固新生政權(quán)，管理社會事務(wù)和發(fā)展國民經(jīng)濟，中共中央聯(lián)合中央人民政府發(fā)布了多部規(guī)范性文件②。改革開放以后，黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平得到進一步提升，推動了黨政聯(lián)合發(fā)文工作的持續(xù)發(fā)展完善③。2012年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同印發(fā)的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第17條規(guī)定：“同級黨政機關(guān)、黨政機關(guān)與其他同級機關(guān)必要時可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。”[5]（p379）該條例促使黨政聯(lián)合發(fā)文的工作方式進一步朝著制度化方向發(fā)展?！包h的十八大以來，黨中央統(tǒng)籌推進各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制定工作，著力形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面，內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系。”[6]（p59）在此背景下，2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱“《制定條例》”）第13條規(guī)定，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定”[7]（p8），進一步推動了黨政聯(lián)合發(fā)文工作的規(guī)范化。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，在深化黨和國家機構(gòu)改革的同時，也拓展了黨政聯(lián)合發(fā)文的制度運行空間①。

2.黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范類型

從實踐歷程來看，黨政聯(lián)合發(fā)文不斷朝著制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展，其規(guī)范類型逐漸明晰，具體可以分為黨內(nèi)規(guī)范類和行政規(guī)范類。其中，黨內(nèi)規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文又可以分為黨的領(lǐng)導(dǎo)類和黨的建設(shè)類。

在分析黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范類型之前，有必要厘清黨內(nèi)法規(guī)和黨的規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件的概念。黨內(nèi)法規(guī)和黨的規(guī)范性文件都屬于黨的制度范疇，都由黨組織制定并規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動，但二者在制定主體、規(guī)范事項、文件名稱、表述形式等方面存在明顯區(qū)別。例如，與黨內(nèi)法規(guī)相比，黨的規(guī)范性文件制定主體的范圍更加寬泛，包括不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨組織；黨內(nèi)法規(guī)的名稱具有專屬性，即黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則，而黨的規(guī)范性文件一般使用決議、決定、意見、通知等名稱[8]（p20-21）?，F(xiàn)實中，人們經(jīng)?；煜h內(nèi)法規(guī)和黨的規(guī)范性文件，忽視了黨的規(guī)范性文件是黨的制度體系重要組成部分的事實，造成了概念上的模糊和混亂?！熬湍壳岸?，倘若把有關(guān)規(guī)范性文件中的那些黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范拋在一邊，那么我們就既‘看不見’一個實然體系的全部，也難以建構(gòu)一個應(yīng)然上的完善體系?！盵9]（p824）行政規(guī)范性文件則是指行政機關(guān)所制定的具有普遍約束力的文件，是行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件[10]（p186）。

在此基礎(chǔ)上，黨內(nèi)規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文是指黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和黨的規(guī)范性文件，有學(xué)者將這類黨政聯(lián)合發(fā)文稱為“混合性黨規(guī)”[11]（p88）。對此，本文基本沿用此種觀點，將黨內(nèi)規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文簡稱為“混合性黨規(guī)”。其中，就文件名稱、表述形式而言，除黨章、準則外，由黨政機關(guān)聯(lián)合制定的，以條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則為名稱[12]（p150），一般采用條款形式表述的制度性文件屬于黨內(nèi)法規(guī)，如中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》；由黨政機關(guān)聯(lián)合制定，以意見、通知、決定等為文件名稱，通常采用段落形式表述的制度性文件則屬于黨的規(guī)范性文件，如《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。同時，根據(jù)調(diào)整領(lǐng)域的不同，混合性黨規(guī)可以進一步分為黨的領(lǐng)導(dǎo)類和黨的建設(shè)類：黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)是指黨政機關(guān)聯(lián)合制定的黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)，旨在規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保障；黨的建設(shè)類混合性黨規(guī)是指黨政機關(guān)聯(lián)合制定的黨的建設(shè)類法規(guī)，著眼于調(diào)整和規(guī)范黨的組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀律建設(shè)等黨的建設(shè)活動，為管黨治黨、全面從嚴治黨提供制度依據(jù)。行政規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文是指除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由黨政機關(guān)聯(lián)合制定的，依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，文件內(nèi)容涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，并在一定期限內(nèi)適用的文件，如《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整中國地震局職責(zé)機構(gòu)編制的通知》。

（二）既有觀點之回顧與評述

然而，與黨政聯(lián)合發(fā)文在實踐中呈現(xiàn)出的制度化趨勢和治理效能相比，學(xué)界對黨政聯(lián)合發(fā)文的關(guān)注度不高，相關(guān)研究仍處于起步階段，實踐先于理論的事實矛盾凸顯?！包h內(nèi)法規(guī)和法治理論研究落后于黨內(nèi)法規(guī)和法治實踐，這是目前一個普遍的看法，也確是一個事實。”[13]（p127）回顧近年來學(xué)界的理論爭鳴，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)者大多從規(guī)范層面出發(fā)，研究黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性，其學(xué)術(shù)觀點大致可劃分為以下三種類型：

一是從黨內(nèi)法規(guī)的形式特征出發(fā)，基于黨政聯(lián)合發(fā)文是以黨的發(fā)文字號公布，并已由《制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》予以調(diào)整，從而將黨政聯(lián)合發(fā)文納入黨內(nèi)法規(guī)的范疇。其中，歐愛民提出了“混合性黨規(guī)”的概念，肯認了黨政聯(lián)合發(fā)文的黨規(guī)屬性：“就法律屬性而言，其仍然屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇，因為其是以黨內(nèi)文件的文號進行頒布的?！盵11]（p95）任喜榮等從規(guī)范層面出發(fā)，指出黨政聯(lián)合發(fā)文已明確被界定為黨內(nèi)法規(guī)或黨的規(guī)范性文件，且黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查程序與其他黨內(nèi)法規(guī)或黨的規(guī)范性文件的備案審查程序無異[14]（p97）。

二是從國家法律的一般特質(zhì)出發(fā)，認為黨政聯(lián)合發(fā)文在形式和實質(zhì)上，即調(diào)整對象、調(diào)整空間、調(diào)整事項等方面均與國家法律無異，從而提議將黨政聯(lián)合發(fā)文納入國家法律的范疇[15]（p40-49）。如有學(xué)者認為黨政“聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)法規(guī)效力當(dāng)然存在，在政府系統(tǒng)內(nèi)則應(yīng)當(dāng)作為內(nèi)部‘行政規(guī)則’被遵照執(zhí)行”[16]（p55）；也有學(xué)者認為中共中央、國務(wù)院的聯(lián)合發(fā)文“涉及內(nèi)容廣泛、行為指引性和規(guī)范性強、發(fā)布主體級別高、政治權(quán)威性和社會影響力強，具有一些類似于‘法’的內(nèi)涵和特征”[17]（p280）。

三是從其他規(guī)范的多重特征出發(fā)，截取黨政聯(lián)合發(fā)文不同面相上的規(guī)范特征，將黨政聯(lián)合發(fā)文類比概括為具有雙重屬性或復(fù)合屬性的規(guī)范。隨著上述兩種研究路徑的發(fā)展，有學(xué)者嘗試突破單一屬性論，對黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性進行復(fù)合性描述。其中，有學(xué)者從法治體系的二元結(jié)構(gòu)出發(fā)，提出黨政聯(lián)合發(fā)文具有雙重屬性的觀點，如張力從司法實踐出發(fā)，指出多數(shù)法院往往因為黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體包括黨組織，“而有意忽略了其中行政機關(guān)的存在，忽略了黨政聯(lián)合發(fā)文的雙重屬性”[18]（p84）；也有學(xué)者認為黨政聯(lián)合發(fā)文具有復(fù)合屬性，如孟欣然從黨政關(guān)系的視角出發(fā)，指出“黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性具有二階復(fù)合性”[19]（p111）。

上述觀點在一定程度上將某種規(guī)范類型置于論述的中心，對黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性的整體把握還有不夠準確的地方。如“黨內(nèi)法規(guī)論”只能解釋黨政聯(lián)合發(fā)文在發(fā)文形式、發(fā)文字號等方面的“非法律性”特點，卻忽視了文件的實質(zhì)內(nèi)容和效力的溢出，存在否定黨政聯(lián)合發(fā)文的行政性質(zhì)的弊端，在實踐中也導(dǎo)致部分權(quán)利無法獲得司法救濟①。黨內(nèi)法規(guī)的溢出效力是指黨內(nèi)法規(guī)對于黨外主體具有的直接規(guī)范效力，應(yīng)當(dāng)區(qū)別于溢出效應(yīng)（又可稱為外溢效應(yīng)、漣漪效應(yīng)）。所謂溢出效應(yīng)是指黨規(guī)的影響力范圍超出其效力范圍之外，“或者是表現(xiàn)為受其影響的主體不限于其所調(diào)整的特定黨組織和黨員，還涉及其他黨的組織和黨員，甚至對相關(guān)的公民、法人和非法人組織的行為產(chǎn)生影響”[9]（p342）。值得提出的是，無論是黨內(nèi)法規(guī)的溢出效力還是溢出效應(yīng)，都是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的客觀反映。又如“國家法律論”只能解釋黨政聯(lián)合發(fā)文在效力范圍上的全域性，卻無法解釋黨政聯(lián)合發(fā)文制定主體、制定程序的“非法律性”；而作為概念重疊之下的產(chǎn)物——“復(fù)合屬性論”或“雙重屬性論”雖能揭示黨政聯(lián)合發(fā)文的相關(guān)特征，但無法有效識別黨政聯(lián)合發(fā)文的獨立性。鑒于此，筆者認為有必要轉(zhuǎn)換研究視角，從規(guī)范層面轉(zhuǎn)向治理層面，通過探尋黨政聯(lián)合發(fā)文在國家治理過程中發(fā)揮的獨特功能，深入認識其規(guī)范屬性。

二、國家治理體系的視角與黨政聯(lián)合發(fā)文的治理功能

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，黨政聯(lián)合發(fā)文發(fā)揮著重要的治理功能，其不僅是黨內(nèi)行為規(guī)范，也是國家治理規(guī)范，是中國共產(chǎn)黨制度理性選擇的結(jié)果。黨政聯(lián)合發(fā)文在文件內(nèi)容上不僅體現(xiàn)了黨組織的主張和意圖，也體現(xiàn)了負有國家和社會管理等職能的其他主體的意志，屬于黨政合意行為?！耙簿褪钦f，黨委與政府等聯(lián)合制定的文件，一般是具有一定的法律效力的，它可以在黨外成為個人和組織實施相關(guān)活動的直接依據(jù)。”[9]（p856）

（一）由規(guī)范層面轉(zhuǎn)向治理層面：國家治理體系視角的引入

黨政聯(lián)合發(fā)文制定主體的二元性、調(diào)整領(lǐng)域的橫跨性、調(diào)整對象的交叉性契合了我國黨政機關(guān)的運行邏輯，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化的重要體現(xiàn)?！包h政聯(lián)合發(fā)文體現(xiàn)的是一種‘黨’與‘政’的搭配、合作關(guān)系，反映了當(dāng)代中國政治體制的結(jié)構(gòu)性特征?！盵1]（p8）從國家治理體系的視角來看，黨政聯(lián)合發(fā)文不僅體現(xiàn)了黨政機關(guān)在立法立規(guī)層面的銜接協(xié)調(diào)，而且反映了黨政機關(guān)在治理層面的分工合作。為此，有關(guān)黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性問題的研究，不應(yīng)僅局限于規(guī)范層面的概念、特征，而應(yīng)轉(zhuǎn)向治理層面的制度功能，即通過分析黨政聯(lián)合發(fā)文在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮的規(guī)范作用，解釋黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性。習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能?！盵20]（p24）據(jù)此，國家治理體系是“在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系”，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、國家治理和黨的建設(shè)各個領(lǐng)域。黨政聯(lián)合發(fā)文作為中國特色的法治實踐，必須在國家治理體系中予以整體把握。

具體來看，從國家治理體系的視角研究黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性，契合我國當(dāng)前的治理模式與法治體系?！芭c治理模式相匹配的不是單一的硬法，而是‘一元多樣的混合法’，即整個治理體系以憲法為一元，包括硬法與軟法兩類基本規(guī)范，涵蓋國家機關(guān)和政治、經(jīng)濟、文化、社會等其他組織各自制定的性質(zhì)各異、形式多樣的規(guī)章制度，回應(yīng)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)提出的多樣化制度需求?！盵9]（p602）從制度實踐來看，黨政聯(lián)合發(fā)文回應(yīng)了黨和國家在各個不同歷史時期的現(xiàn)實需要，具備黨內(nèi)治理和國家治理的功能，“滿足了‘堅持黨對一切工作領(lǐng)導(dǎo)’的客觀需求?！憫?yīng)了‘黨政機構(gòu)統(tǒng)籌改革’的現(xiàn)實要求”[21]（p78）。黨政聯(lián)合發(fā)文的制度設(shè)計將黨政機關(guān)巧妙結(jié)合起來，對于推進黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化、規(guī)范化具有重要意義?；邳h總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，以黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文形式發(fā)布的制度文本，“有關(guān)黨政機關(guān)、政協(xié)、人民團體等必須貫徹落實，如果文件依法對公民、法人和非法人組織提出當(dāng)為或禁為的特定要求，相關(guān)個人和組織也應(yīng)當(dāng)遵循”[9]（p856）。換言之，黨政聯(lián)合發(fā)文既適用于黨組織、黨員和黨內(nèi)事務(wù)，也適用于國家機關(guān)、社會組織、非黨員和黨外事務(wù)。對于此種極具中國特色的制度現(xiàn)象，必須基于中國的法治實踐，在國家治理體系中予以整體把握。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)治理功能與國家治理功能

一般認為，黨政聯(lián)合發(fā)文具備提升治理效能、節(jié)約立法成本的優(yōu)勢。一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文有助于提升治理效能，“在通過聯(lián)合發(fā)文實施治理的過程中，隨著下級行政機關(guān)的依法貫徹實施，黨的主張又進入行政系統(tǒng)，由此實現(xiàn)‘黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一’，使得聯(lián)合發(fā)文擁有實質(zhì)而非形式上的共同內(nèi)容”[18]（p68），實現(xiàn)治理資源的高度整合。另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文有助于節(jié)約立法成本，“同時在黨政部門有效適用，也能減少或避免黨政部門各自制定法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件時可能引發(fā)的立法混亂與沖突”[1]（p12）。但提升治理效能、節(jié)約立法成本只是黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范指向的具體體現(xiàn)，并不能全方位揭示黨政聯(lián)合發(fā)文的功能定位，因此，有學(xué)者進一步指出黨政聯(lián)合發(fā)文具有加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的功能。秦前紅等認為：“黨政聯(lián)合發(fā)文這種行為方式則是以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用為基本原則，并通過黨組織與國家行政機關(guān)聯(lián)合制發(fā)黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件把黨的各種主張和意圖直接作用到國家公共事務(wù)管理活動中?！盵22]（p126）不過，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)只是黨政聯(lián)合發(fā)文治理功能的一個具體面向，對黨政聯(lián)合發(fā)文的功能定位還應(yīng)從更加宏觀的黨和國家治理層面加以考量。概言之，黨政聯(lián)合發(fā)文兼具黨內(nèi)治理和國家治理功能。從政黨自治的角度看，黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)及黨的規(guī)范性文件是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)黨內(nèi)治理的重要制度依據(jù)，例如2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，詳細規(guī)定了對黨的紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)情形、問責(zé)方式、問責(zé)程序等內(nèi)容，進一步規(guī)范了黨組織和黨員的行為活動。從政黨法治的角度看，與西方政黨不同，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位是通過長期斗爭取得的，是中國人民的歷史選擇，為了維護和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，需要通過制度嵌入、功能嵌入、過程嵌入等方式介入國家治理過程，以提升黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的工作方式將黨的意志與主張貫穿于國家權(quán)力運行的全過程和各方面，為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了重要保障，彰顯了黨政聯(lián)合發(fā)文的國家治理功能。例如2022年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《信訪工作條例》第2條規(guī)定：“本條例適用于各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)以及群團組織、國有企事業(yè)單位等開展信訪工作?！盵23]（p3）

不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文具備不同的治理功能。具體來看，黨內(nèi)規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文，即混合性黨規(guī)具備黨內(nèi)治理功能，行政規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文具備國家治理功能。其中，就混合性黨規(guī)而言，黨的建設(shè)類混合性黨規(guī)側(cè)重于管黨治黨，主要運行于黨內(nèi)，具備黨內(nèi)治理功能；黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)主要規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，具有一定的溢出效力，既能運行于黨內(nèi)，也能運行于黨外，具備黨內(nèi)治理和國家治理的雙重功能。歷史和實踐經(jīng)驗表明，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)治理觀念、治理方式及其治理實踐深刻影響著國家治理、社會治理，黨內(nèi)治理對于國家治理的制度化具有重要影響。這就要求黨始終堅持運用法治思維和法治方式提升治國理政能力，堅持制度治黨、依規(guī)治黨，加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。黨政聯(lián)合發(fā)文作為黨政機關(guān)在立法立規(guī)層面聯(lián)動的產(chǎn)物，集中體現(xiàn)了黨內(nèi)治理對于國家治理的促進作用。具體來說，在一些前瞻性、綜合性、突發(fā)性的國家治理領(lǐng)域，制定約束力更為普遍的國家法律存在制約新生事物發(fā)展的風(fēng)險，不利于社會的創(chuàng)新發(fā)展，而相較于傳統(tǒng)單一的立法模式，黨政聯(lián)合發(fā)文具備靈活性、高效性和直接性的優(yōu)點，能夠在相對較小的范圍內(nèi)先行先試，確保改革于法有據(jù)，從而推動整個社會體系的良性發(fā)展。對此，有學(xué)者指出：“黨政聯(lián)合發(fā)文是先行先試的過渡性規(guī)范形式?！盵24]在這個過程中，黨政聯(lián)合發(fā)文的治理功能體現(xiàn)于黨內(nèi)而非黨外，主要定位于規(guī)范黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)、紀律建設(shè)等黨的建設(shè)活動，與之相對應(yīng)的主要是黨的建設(shè)類混合性黨規(guī)。在國家治理層面，行政規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文和黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)主要對國家事務(wù)或者涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)進行調(diào)整。習(xí)近平總書記強調(diào)：“必須堅持黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅決維護黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。”[25]（p125）黨政聯(lián)合發(fā)文作為貫徹落實黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措，是實現(xiàn)國家治理的重要規(guī)范，黨的機關(guān)通過和行政機關(guān)聯(lián)合發(fā)布行政規(guī)范類文件，將黨的方針政策上升為國家意志貫徹落實到國家和社會治理各領(lǐng)域，提升了黨的執(zhí)政能力。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確指出：“黨的執(zhí)政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領(lǐng)導(dǎo)制定和實施憲法和法律，采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)，有效治黨治國治軍，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的本領(lǐng)?！盵26]（p272）在這個過程中，黨政聯(lián)合發(fā)文的治理功能體現(xiàn)于黨外而非黨內(nèi)，定位于規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動和執(zhí)政活動，與之相對的就是行政規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文和具有外溢效力的黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)。

黨內(nèi)治理與國家治理在原理上有差異性也有共通性，在治理方式、治理工具、治理手段等方面有近似性[27]（p7）。從某種意義上看，黨政聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)治理功能和國家治理功能也具有相似性，二者相輔相成。進一步來說，黨政聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)治理功能與國家治理功能并不是完全割裂或者截然分開的，只不過在特定的場域，某種類型的黨政聯(lián)合發(fā)文具有特定的治理功能，發(fā)揮特定的效力，但不影響該類型的黨政聯(lián)合發(fā)文具備其他治理功能（如圖1所示）。例如黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)不僅在國家監(jiān)察、國家行政、國家司法等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，體現(xiàn)了黨政聯(lián)合發(fā)文的國家治理功能，而且能夠適用于反腐倡廉、黨管意識形態(tài)、黨管干部人才等領(lǐng)域，體現(xiàn)了黨政聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)治理功能。

三、基于黨內(nèi)治理功能的黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性：黨內(nèi)規(guī)范

“實際上，近代政治就是政黨政治。國家權(quán)力主要由政黨掌握，并且通過政黨運行。”[28]（p1）隨著政黨在國家和社會中的地位提高與作用增加，規(guī)范和約束政黨組織及其成員的行為和活動、保持或增強政黨的統(tǒng)一性，便成為一個重要問題。“在西方乃至整個政黨政治世界，盡管政黨是結(jié)社自由的產(chǎn)物，但卻無往不在規(guī)范之中；只有當(dāng)有關(guān)規(guī)范主導(dǎo)著政黨關(guān)系與政黨行為時，政黨政治才能和平、有序、常態(tài)。因此，政黨規(guī)范是一種客觀現(xiàn)象……影響甚至決定著政黨及其行為人的選擇范圍、行為方式與政治能力?！盵29]（p108）那么，何為規(guī)范？按照新社會契約論的說法，規(guī)范是指“對一團體之成員具有約束力，并且能指導(dǎo)、控制或調(diào)整恰當(dāng)?shù)?、可以接受的行為的正?dāng)行為準則”[30]（p34）。當(dāng)前，用以規(guī)范政黨關(guān)系與政黨政治秩序的制度規(guī)范主要包括國家層面的政黨法律規(guī)范和政黨層面的政黨內(nèi)部規(guī)范，以實現(xiàn)國家層面的政黨治理和政黨層面的內(nèi)部治理。“‘政黨治理’一詞是個綜合概念或廣義概念，既是政黨治理理念、體制與機制、方式與方法的有機統(tǒng)一，也是國家層面的政黨治理與政黨層面的內(nèi)部治理的復(fù)合體。其中，國家層面的政黨治理主要是指一個國家依法對該國之內(nèi)所有政黨的治理或管理問題，政黨層面的內(nèi)部治理主要是指一個政黨依據(jù)黨內(nèi)規(guī)章制度進行黨內(nèi)治理或自我管理問題?！盵31]（p96）總結(jié)域內(nèi)外經(jīng)驗，在域外政治實踐中，政黨晚于現(xiàn)代民族國家產(chǎn)生，其主要功能是充當(dāng)政治參與的工具，政黨之間具有強烈的競爭性。在多黨制和黨爭民主背景下，域外國家層面的憲法法律規(guī)范可以規(guī)范執(zhí)政黨的關(guān)系和行為，且單個政黨的內(nèi)部規(guī)范不具有規(guī)范其他政黨與國家事務(wù)的效力。例如，2011年肯尼亞國民議會制定并通過的《政黨法》在國家層面對政黨的注冊管理、資金賬目來源、糾紛裁判以及行為規(guī)范等內(nèi)容作出了詳細規(guī)定[32]（p281）。在中國的政治生活中，中國共產(chǎn)黨締造了新中國，其執(zhí)政地位是通過長期艱苦奮斗取得的，是國家的執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)核心，這就要求中國共產(chǎn)黨制定專門的政黨內(nèi)部規(guī)范以約束黨內(nèi)政治生活、嚴明黨的紀律，而國家法律則不宜對黨內(nèi)事務(wù)作出過多、過細的規(guī)定。作為現(xiàn)代政黨組織最重要的形態(tài)之一，政黨組織雖然與國家政權(quán)之間有著密切聯(lián)系，但它本質(zhì)上還是屬于黨的范疇，故政黨主要依據(jù)內(nèi)部規(guī)章制度而非國家法律法規(guī)來實現(xiàn)自身建設(shè)和內(nèi)部治理。在中國共產(chǎn)黨的治理實踐中，黨內(nèi)法規(guī)無疑在管黨治黨、全面從嚴治黨中發(fā)揮著重要的規(guī)范作用。從歷史實踐來看，中國共產(chǎn)黨自成立伊始便特別重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)；從現(xiàn)實角度來看，中國共產(chǎn)黨在不違背憲法、法律的前提下，可以自行制定黨內(nèi)法規(guī)進行黨內(nèi)治理。

完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系和依規(guī)治黨的深入推進使得黨內(nèi)治理不斷向縱深發(fā)展。作為黨政聯(lián)合發(fā)文的一種特殊形態(tài)，混合性黨規(guī)既是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，也是依規(guī)治黨的重要制度保障，對于規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動、保持黨的先進性和純潔性具有重要意義。

具體來看，一方面，混合性黨規(guī)遍布于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的各層級、各領(lǐng)域，是中國共產(chǎn)黨內(nèi)部規(guī)范的特殊形式，但與純粹的黨內(nèi)法規(guī)不同，混合性黨規(guī)的制定主體包含國家機關(guān)，體現(xiàn)了黨的意志和國家意志。在層級上，按照制定主體劃分，黨內(nèi)法規(guī)制度體系主要包括中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)。混合性黨規(guī)的制定主體基本囊括了上述各層級有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體，如《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》《質(zhì)量強國建設(shè)綱要》由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)，屬于中央層面的黨內(nèi)法規(guī)；《中央紀委國家監(jiān)委開展特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故追責(zé)問責(zé)審查調(diào)查工作規(guī)定（試行）》《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》由中央紀委、國家監(jiān)察委聯(lián)合印發(fā)，屬于部委層面的黨內(nèi)法規(guī)；《湖南省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制實施細則》由湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)，屬于地方層面的黨內(nèi)法規(guī)。在領(lǐng)域上，按照調(diào)整對象劃分，可以將黨內(nèi)法規(guī)分為黨的建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)和黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政活動方面的黨內(nèi)法規(guī)?！?016年12月，出臺中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見，確定了黨內(nèi)法規(guī)體系‘1+4’基本框架，這就是在黨章之下分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊?！盵6]（p60）黨的十九大報告明確提出：“增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！盵33]這為黨內(nèi)法規(guī)的類型化重構(gòu)提供了依據(jù)和基本框架。其中，黨的建設(shè)方面的黨規(guī)的調(diào)整對象為黨內(nèi)主體（黨組織和黨員），調(diào)整和規(guī)范黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀律建設(shè)等黨內(nèi)事務(wù)，例如《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》等。而黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動方面的黨規(guī)的調(diào)整對象為黨組織與非黨組織之間的關(guān)系，調(diào)整領(lǐng)域為黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動，例如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》等。實踐中，混合性黨規(guī)往往對黨的領(lǐng)導(dǎo)行為進行規(guī)范，“在調(diào)整范圍上具有特定性，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是黨政同治事項；二是黨的直接領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域”[11]（p106），屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)，例如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等。此外，還有部分混合性黨規(guī)屬于黨的建設(shè)類法規(guī)，聚焦于管黨治黨、全面從嚴治黨，例如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于縣以上黨和國家機關(guān)退（離）休干部經(jīng)商辦企業(yè)問題的若干規(guī)定》。是故，如上文所述，混合性黨規(guī)分可以分為黨的領(lǐng)導(dǎo)類和黨的建設(shè)類兩種。

另一方面，混合性黨規(guī)具體運行于黨內(nèi)治理的各方面，是深入推進依規(guī)治黨的制度載體。就具體運行層面而言，之所以說混合性黨規(guī)是黨政聯(lián)合發(fā)文的一種特殊形態(tài)，是因為混合性黨規(guī)屬于黨內(nèi)法規(guī)的組成部分，體現(xiàn)了黨的統(tǒng)一意志，主要運行于黨組織和黨員管理領(lǐng)域，為規(guī)范黨組織建設(shè)、黨組織及黨員行為提供了制度依據(jù)。其一，混合性黨規(guī)運行于黨的組織建設(shè)領(lǐng)域，規(guī)范黨組織的行為?；旌闲渣h規(guī)中包含大量組織建設(shè)類和機關(guān)事務(wù)管理類規(guī)章制度，這是因為黨政機關(guān)在組織建設(shè)和機關(guān)事務(wù)管理中所遵循的基本規(guī)則大體一致，為協(xié)調(diào)黨規(guī)國法的關(guān)系，適宜以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式對其進行調(diào)整，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政機關(guān)公務(wù)用車管理辦法》即屬此類。其二，混合性黨規(guī)是黨員行為活動的法規(guī)依據(jù)。例如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布的《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》，對身為黨員的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的從業(yè)行為進行了規(guī)范，是黨員紀律處分的重要依據(jù)。如前所述，政黨能夠在憲法和法律范圍內(nèi)自主制定規(guī)則規(guī)范黨的自身建設(shè)和內(nèi)部治理活動、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，是故政黨自治規(guī)范意義上的黨政聯(lián)合發(fā)文主要為黨的建設(shè)類混合性黨規(guī)。不同于黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)，黨的建設(shè)類混合性黨規(guī)的效力范圍和適用邊界明顯限定在黨內(nèi)，發(fā)揮著黨內(nèi)治理的功能，彰顯了黨內(nèi)規(guī)范的一般屬性。

四、基于國家治理功能的黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性：法律規(guī)范

黨政聯(lián)合發(fā)文除具有黨內(nèi)治理的功能外，還滿足了國家治理的現(xiàn)實需要，具有國家治理功能，在規(guī)范層面與之對應(yīng)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)與行政規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文。黨政聯(lián)合發(fā)文的國家治理功能是中國共產(chǎn)黨治國理政的具體體現(xiàn)，集中反映了和國家、黨和政府、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的特殊關(guān)系。在政黨功能定位和黨政關(guān)系模式上，中國與西方有著截然不同的政治邏輯，如上文所述，中華人民共和國是由中國共產(chǎn)黨通過武裝斗爭等形式，在艱苦的革命斗爭中締造的。從發(fā)生學(xué)的角度來看，中國遵循政黨建構(gòu)國家的政治邏輯，而西方則是先有國家，后有政黨，這決定了中國共產(chǎn)黨不僅面臨著管黨治黨的政治使命，還承擔(dān)著國家建設(shè)的歷史重任。如果說“西方國家現(xiàn)代化是以其內(nèi)生的現(xiàn)代經(jīng)濟與社會發(fā)育為歷史起點的”，那么“后發(fā)現(xiàn)代化國家則是以建構(gòu)現(xiàn)代國家權(quán)威力量為歷史起點的；西方的現(xiàn)代國家是現(xiàn)代社會發(fā)展的結(jié)果，而后發(fā)現(xiàn)代化國家則完全相反，其建構(gòu)現(xiàn)代國家是發(fā)育現(xiàn)代社會的前提”[34]（p110）。因此，在后發(fā)展中國家中，政黨建設(shè)現(xiàn)代化國家的路徑是可行的，政黨主導(dǎo)國家建設(shè)亦是合理的選擇。此外，在后發(fā)展中國家，政黨和國家“的關(guān)系并不很明確，甚至不能分離開來。這不僅是因為國家的生存在很大程度上依賴于政黨的生存，而且，社會經(jīng)濟的發(fā)展也更多依賴于政黨的決斷”[34]（p64）。從中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷史來看，黨政關(guān)系“不是新問題，而是老問題，中國共產(chǎn)黨一開始進行政權(quán)建設(shè)實踐就遇到這個問題”[35]（p424）。中國共產(chǎn)黨一直致力于提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平，并結(jié)合現(xiàn)實需要，“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”[36]（p324），探索出了一條獨具中國特色的法治發(fā)展新道路。其實，黨政關(guān)系的關(guān)鍵是黨如何實現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)。“對于國家制度或者政府機構(gòu)來說，黨是體制外的力量，因而，它可以是國家的領(lǐng)導(dǎo)核心，但是，不可能是國家體制內(nèi)的權(quán)力中心?！盵35]（p317）“中國共產(chǎn)黨對國家，具體來說對政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時采用了這兩種方式，其具體形式是：一是體制內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)，這主要通過其黨員直接掌握國家權(quán)力并在政府機構(gòu)建立黨的組織來實現(xiàn)，二是體制外的領(lǐng)導(dǎo)，這主要通過黨對政府主要干部所具有的組織人事權(quán)以及以民主集中制為基礎(chǔ)的集體決策制來實現(xiàn)。”[35]（p317）在這個過程中，中國共產(chǎn)黨深刻意識到制度之治的重要性，創(chuàng)造性地將“黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系”[37]（p29），努力構(gòu)建國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。在黨政機構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公的背景下，“黨內(nèi)法規(guī)對國家機構(gòu)的影響將變得更為直接，甚至成為新機構(gòu)組織運行的主要準則”[38]（p83）。黨依法執(zhí)政既要靠國家法律，也要靠黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八屆四中全會明確指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！盵39]“黨規(guī)之治會產(chǎn)生一些外溢效應(yīng)，特別是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動方面的黨內(nèi)法規(guī)，通過規(guī)范黨政關(guān)系會在一定程度上影響國家權(quán)力的行使并間接影響公民、法人和非法人組織的權(quán)益?！盵9]（p571）因此，依法治國、依法執(zhí)政之“法”不僅包括憲法法律，還包括具有外溢效力的黨內(nèi)法規(guī)。

基于此，作為黨政聯(lián)合發(fā)文和混合性黨規(guī)的重要組成部分，黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)相對于黨的建設(shè)類混合性黨規(guī)而言，其調(diào)整范圍更廣泛、外溢效力更直接，具有國家治理的功能，適用于國家監(jiān)察、國家行政、國家司法等國家治理領(lǐng)域。以黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)在國家監(jiān)察領(lǐng)域的運用為例，為了達到“1+1gt;2”的反腐效果，有必要通過黨政聯(lián)合發(fā)文建立起較為流暢的案件移送機制、證據(jù)認定機制、檔案管理機制等，為此，相關(guān)黨政機關(guān)就反腐敗工作聯(lián)合頒布了多部規(guī)范性文件，形成了黨規(guī)反腐和國法反腐并駕齊驅(qū)的格局。例如《中共中央紀委 最高人民法院 最高人民檢察院 公安部 監(jiān)察部關(guān)于采取有力措施保護執(zhí)紀執(zhí)法辦案人員合法權(quán)利的通知》，中共中央紀律檢查委員會、監(jiān)察部、國家檔案局聯(lián)合印發(fā)的《紀檢監(jiān)察機關(guān)案件檔案管理辦法》等。隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進，中共中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會聯(lián)合頒布了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，對黨紀責(zé)任和國法責(zé)任的銜接協(xié)調(diào)作出了較為完備的制度設(shè)計，進一步理順了相關(guān)黨紀處分與政紀處分的關(guān)系。由此可見，上述黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)運行于國家監(jiān)察領(lǐng)域，既是黨內(nèi)執(zhí)紀工作的依據(jù)，也是國家監(jiān)督監(jiān)察工作的直接依據(jù)。進一步來說，隨著黨政機構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公的不斷推進，混合性黨規(guī)在一定程度上能夠成為監(jiān)督檢查權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)的制度依據(jù)以及司法裁判的說理理由①。黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)之所以能夠運用于國家治理領(lǐng)域，成為執(zhí)法依據(jù)，一方面是因為其制定主體包括國家機關(guān)，“政府等參與制定主體原本就依法擁有針對國家和社會管理某方面工作作出決定，制定行政法規(guī)、規(guī)章和發(fā)布規(guī)范性文件的權(quán)力”[9]（p856）。另一方面是因為黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)主要用于規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為和執(zhí)政行為，具有明顯的外溢效力，故能夠調(diào)整黨外主體的行為。具體來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)具有直接的規(guī)范效力，能夠直接調(diào)整以下特定政治領(lǐng)域黨外主體的行為活動：一是黨管軍隊領(lǐng)域，如《軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》；二是黨管干部、人才領(lǐng)域，如《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》《公務(wù)員錄用面試組織管理辦法（試行）》；三是黨管意識形態(tài)領(lǐng)域，如《全國性文藝新聞出版評獎管理辦法》《大眾傳播媒介廣告發(fā)布審查規(guī)定》。而上述黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)，既符合黨內(nèi)規(guī)范的構(gòu)成要件，屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇；又具備直接的外溢效力，涉及公民的基本權(quán)利義務(wù)，具有明顯的外部性，屬于國家法律的范疇，因而具有二重屬性。而相對于黨規(guī)屬性而言，該類黨政聯(lián)合發(fā)文的治理功能主要側(cè)重于黨外，即國家治理層面，其法律規(guī)范屬性更為明顯。“盡管諸多法律信息網(wǎng)對‘聯(lián)合發(fā)文’的稱呼和歸類是不統(tǒng)一和不規(guī)范的，但一般都賦予‘聯(lián)合發(fā)文’以廣義的‘法’的內(nèi)涵，認為它具有法的效力，理應(yīng)成為司法判決的依據(jù)和指引人們行為的社會準則?！盵17]（p283）是故，可以將此類黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性定位為法律規(guī)范。

就行政規(guī)范類的黨政聯(lián)合發(fā)文而言，其必然具備國家治理的功能，當(dāng)然具有法律規(guī)范的屬性。例如，《國務(wù)院辦公廳、中共中央宣傳部關(guān)于經(jīng)濟日報隸屬關(guān)系和明年增版的通知》，該通知的發(fā)文機關(guān)標志是“國務(wù)院辦公廳、中共中央宣傳部文件”，發(fā)文字號為“國辦發(fā)〔1991〕44號”，且文件內(nèi)容涉及的《經(jīng)濟日報》是以經(jīng)濟宣傳為主的全國性報紙，故其屬于國務(wù)院行政規(guī)范性文件。換言之，發(fā)文機關(guān)、發(fā)文字號并非認定文件性質(zhì)的唯一標準，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合文件的實質(zhì)內(nèi)容進行判斷。值得提出的是，實踐中部分行政規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文一般同時也是黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)，具有二重屬性，例如上述通知在發(fā)文標志、發(fā)文字號、發(fā)文內(nèi)容方面符合行政規(guī)范性文件的構(gòu)成要件，但與此同時，其制定主體包含黨的組織，是堅持黨管宣傳、黨管意識形態(tài)、黨管媒體原則的重要體現(xiàn)，屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)類混合性黨規(guī)的范疇。從系統(tǒng)論角度看，具備二重屬性的黨政聯(lián)合發(fā)文能夠充當(dāng)黨規(guī)國法系統(tǒng)結(jié)構(gòu)耦合的媒介。“黨內(nèi)法規(guī)作為政黨規(guī)范，一方面屬于政治系統(tǒng)范疇，另一方面又以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式介入到法律系統(tǒng)之中，受到來自法律系統(tǒng)的激擾和反饋”[40]（p93），實現(xiàn)了黨規(guī)系統(tǒng)的運作封閉與認知開放，從而使得黨規(guī)系統(tǒng)與國法系統(tǒng)存在一定的耦合現(xiàn)象。

五、結(jié)語

黨政聯(lián)合發(fā)文的制度邏輯蘊含于黨建國家的歷史邏輯與黨領(lǐng)導(dǎo)國家的現(xiàn)實邏輯之中?！爸袊厣鐣髁x最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！盵25]（p94）黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)布文件的工作方式由來已久，該方式既反映了黨政機關(guān)在立法立規(guī)層面的銜接協(xié)調(diào)，又體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對政府政策制定工作的政治領(lǐng)導(dǎo)?？傮w而言，在中國共產(chǎn)黨成立一百多年來，黨政聯(lián)合發(fā)文制度經(jīng)歷了從側(cè)重某些領(lǐng)域到覆蓋各個方面，從作為公文處理的方式到法定制度規(guī)范的轉(zhuǎn)變，見證了中國共產(chǎn)黨波瀾壯闊的發(fā)展歷程和黨政關(guān)系的不斷調(diào)適。在中國共產(chǎn)黨革命、建設(shè)和改革的探索中，黨政聯(lián)合發(fā)文的制度設(shè)計推動了黨政系統(tǒng)間的資源共享，是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措。在國家治理體系視域下，黨政聯(lián)合發(fā)文主要涉及黨內(nèi)治理、國家治理領(lǐng)域，具備政黨內(nèi)部規(guī)范與法律規(guī)范的二重屬性，反映了政黨與國家之間的關(guān)系。從根本上講，任何政治制度和政治現(xiàn)象都不是人為設(shè)計的，而是在一定的國家和社會背景下形成的，透過黨政聯(lián)合發(fā)文的制度實踐，可以深刻認識到堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國各個治理層面的重要性。在新時代新征程中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的廣度、深度和力度將不斷增強，黨和國家機構(gòu)改革的力度將不斷深入，這也意味著黨政聯(lián)合發(fā)文的工作方式將會持續(xù)存在，并將進一步朝著法治化方向發(fā)展。

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責(zé)任編輯" "孔德智

1張力認為：“從黨政聯(lián)合發(fā)文的載體來看，有三種可能性：一是黨政聯(lián)合機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)；二是黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件；三是黨政機關(guān)聯(lián)合作出的非黨內(nèi)法規(guī)、也非規(guī)范性文件的其他行為?！保▍⒁姀埩Γ骸饵h政聯(lián)合發(fā)文的信息公開困境與規(guī)則重塑：基于司法裁判的分析》，載《中國法學(xué)》，2020年第1期，第69頁）在此基礎(chǔ)上，筆者認為，根據(jù)規(guī)范化程度的不同，可將黨政聯(lián)合發(fā)文分為規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文和政策類黨政聯(lián)合發(fā)文。規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文是指規(guī)范化程度較高、具有普遍約束力、可在一定時期內(nèi)適用的文件，包括黨政機關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)與黨的規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件；政策類黨政聯(lián)合發(fā)文是指規(guī)范對象或事項特定、不具有普遍約束力和反復(fù)適用性的文件，包括黨政機關(guān)發(fā)布的非黨內(nèi)法規(guī)、也非規(guī)范性文件的其他文件。本文的研究對象僅限于規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文。

②據(jù)初步統(tǒng)計，1949—1978年，中共中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文共計23件，主要涉及掃除文盲、糧食統(tǒng)銷、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、春耕夏收、農(nóng)田水利、復(fù)職復(fù)工、回城就業(yè)等具體問題。本文關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)據(jù)統(tǒng)計來源于北大法寶網(wǎng)，以下不再一一注明。

③據(jù)初步統(tǒng)計，1978—2012年，中共中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文共計163件，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文共計272件，發(fā)文內(nèi)容涉及科技創(chuàng)新、宣傳教育、水利改革發(fā)展、黨風(fēng)廉政建設(shè)、農(nóng)村衛(wèi)生、抗震救災(zāi)、計劃生育等綜合性、公共性、基礎(chǔ)性問題。

1據(jù)初步統(tǒng)計，2012—2022年，中共中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布文件共計110件，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文共計242件，發(fā)文內(nèi)容涉及職能配置、應(yīng)急管理、鄉(xiāng)村振興、法治政府建設(shè)、脫貧攻堅等黨和國家治理事項。

1如在郭某兵訴江蘇省人民政府案（〔2018〕最高法行申798號）中，郭某兵要求江蘇省人民政府公開“20個鎮(zhèn)改革試點方案”。該方案由中共江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)，屬于黨政聯(lián)合發(fā)文。該案件經(jīng)一審、二審后，由最高人民法院作出裁定，裁定認為：“再審申請人申請公開的信息是以中共江蘇省委為制定主體并以黨委文號制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，并非行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的信息，不屬于《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍，更不屬于《政府信息公開條例》第十條規(guī)定的行政機關(guān)主動重點公開的政府信息?！?/p>

1例如在吳某明與貴州省社會科學(xué)院房屋租賃合同糾紛二審民事判決案（〔2018〕黔01民終5558號）中，法院明確指出：“《房屋租賃協(xié)議》第十條第4款的續(xù)簽約定，和《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《貴州省實施細則》等行政法規(guī)中有關(guān)‘禁止租借公房’的條文相悖，因此失效?！痹摲ㄔ簩Ⅻh政聯(lián)合發(fā)文視為行政法規(guī)。再如，在朱某蘭與四川省成都市成華區(qū)人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政案件（〔2019〕最高法行申3487號）中，法院指出，朱某蘭向成華區(qū)政府申請公開的政府信息為“‘成都市政府制作保存的成府閱〔2007〕274號會議紀要’?！饵h政機關(guān)公文處理工作條例》第八條第（十五）項規(guī)定，會議紀要是適用于記載會議主要情況和議定事項的一種公文類型。因此，會議紀要屬于行政機關(guān)內(nèi)部公文，具有過程性和決策性的特點”。