一、共同富裕視角下的北京市老舊小區(qū)改造

習(xí)近平總書記明確提出，“國之稱富者，在乎豐民”。黨的十九屆五中全會描繪了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的宏偉藍圖，把全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展作為重要奮斗目標(biāo)。黨的二十大提出，緊緊抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，提高公共服務(wù)水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。因此，基本公共服務(wù)均等化是共同富裕的內(nèi)在要求和應(yīng)有之義。城市運行管理服務(wù)作為公共服務(wù)的重要組成部分，也關(guān)系到全體人民共同富裕的實質(zhì)性成效。

老舊小區(qū)改造是城市運行管理服務(wù)的重要內(nèi)容和推進抓手，也是城市有機更新、打造共同富?，F(xiàn)代化基本單元的有效舉措，與共同富裕民生福祉相連，與首都城市發(fā)展相系，事關(guān)居民獲得感、幸福感和安全感。以北京市西城區(qū)為例，近六成是老舊小區(qū)，且產(chǎn)權(quán)類型復(fù)雜，央產(chǎn)房和混合產(chǎn)權(quán)占比超過一半，多樣的產(chǎn)權(quán)類型和復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)主體導(dǎo)致責(zé)任不清，加大了老舊小區(qū)改造升級的難度。北京市自2012年系統(tǒng)開展針對公房的老舊小區(qū)綜合整治試點工作以來，在改造內(nèi)容、融資渠道、管理機制方面均開展了有益探索，積累了一定的經(jīng)驗，包括啟動“菜單式”改造模式，引入社會資本參與老舊小區(qū)改造等，隨著進程持續(xù)推進，部分老舊小區(qū)改造取得了一些成果，但是一些“疑難雜癥”依然較為突出，城市管理服務(wù)提供方面依然存在數(shù)量不均等、質(zhì)量不均等、區(qū)域不均等、城鄉(xiāng)不均等方面的問題。加快老舊小區(qū)改造提升，進一步優(yōu)化城市管理服務(wù)供給，有效縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間差距，是推動邁向共同富裕目標(biāo)的重要議程。

二、市政管線改造是老舊小區(qū)改造的重要組成

老舊小區(qū)改造是解決居民“急難愁盼”的民生改善綜合體，包括基礎(chǔ)類改造、完善類改造、提升類改造等多種類型，其中，市政管線改造屬于基礎(chǔ)類改造的核心內(nèi)容，是老舊小區(qū)改造的重要組成，具有現(xiàn)實需求，也經(jīng)過實踐探索取得了一定的成效。

（一）北京市老舊小區(qū)市政管線改造的現(xiàn)實需求

據(jù)統(tǒng)計，全市樓齡20年以上的老舊小區(qū)數(shù)量在5100個左右，涉及243萬套住房，占總體存量比重的47%。從區(qū)位分布看，逾八成老舊小區(qū)分布在城六區(qū)。以西城區(qū)為例，2000年前建設(shè)完成的規(guī)模小區(qū)共計806個，涉及地上物房屋2739棟，建筑面積約為1659.7萬平方米，約占西城區(qū)住宅總量的60.2%。海淀區(qū)、東城區(qū)及石景山區(qū)老舊房源占比在47%左右。很多老舊小區(qū)建成年限長，對市政管線的改造需求較為明顯。

由于歷史原因，老舊小區(qū)在建設(shè)之初就存在配套設(shè)施不完善等先天不足的問題。再加之很多老舊小區(qū)的管理及維護長期處于一種較低水平或缺失狀態(tài)，小區(qū)管網(wǎng)老化、失修失養(yǎng)，不可避免地出現(xiàn)不同程度的管道設(shè)施陳舊問題，如：給水管道年久腐蝕老化、排水管道長期漏水堵塞、供暖管道供熱效率低下等。尤其是失管老舊小區(qū)，供水和供電管線存在產(chǎn)權(quán)不清、物業(yè)費和專項維修資金難以收繳等問題，很難引入物業(yè)管理，導(dǎo)致不屬于專業(yè)公司管理服務(wù)的管線長期缺乏維護，事故多發(fā)。

（二）北京市老舊小區(qū)市政管線改造的實踐探索

2003年，北京市開始對重要大街兩側(cè)住宅樓進行平改坡改造和立面粉刷，老舊小區(qū)改造拉開帷幕。此后，2012年市政府下發(fā)《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作實施意見》，老舊小區(qū)改造工作由專項、單一性改造升級為多方面的綜合改造。2017年市政府在城六區(qū)和城市副中心選擇10個小區(qū)作為新階段老舊小區(qū)綜合整治試點，創(chuàng)新性引入“菜單式”改造模式。2018年細化“菜單式”改造，實施“六治七補三規(guī)范”模式（圖1），分為“基礎(chǔ)類”和“自選類”兩類。其中，市政設(shè)施改造屬于“基礎(chǔ)類”改造范疇。

2020年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造內(nèi)容區(qū)分為基礎(chǔ)類、完善類、提升類三類；提出建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔(dān)機制。2022年11月，《北京市老舊小區(qū)改造工作改革方案》印發(fā)實施，包含8個方面32條細則。同時，北京市《深入推進治理類街鎮(zhèn)整治提升工作實施方案》，也將市政設(shè)施提升作為核心治理內(nèi)容。針對市政專業(yè)管線改造，北京市于2020年制定了《北京市老舊小區(qū)綜合整治市政專業(yè)管線改造統(tǒng)籌工作方案（試行）》，強調(diào)工作統(tǒng)籌，并明確了工作流程和工作機制。《北京市“十四五”時期老舊小區(qū)改造規(guī)劃》明確，要“研究城市管理向老舊小區(qū)內(nèi)延伸相關(guān)政策措施”，尤其是針對老舊小區(qū)市政管線經(jīng)營管理與改造加強統(tǒng)籌管理。2023年5月，市發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于加大城市供熱管道老化更新改造工作支持力度的通知》，計劃2025年前基本完成城市燃氣、供熱管道等老化更新改造任務(wù)。

近年來，遵循自下而上、以需定項、理順機制、強化服務(wù)、標(biāo)本兼治、完善治理的原則，通過加強整體謀劃和統(tǒng)籌推進，公布年度確認(rèn)改造的老舊小區(qū)名單，建立“區(qū)+街+實施主體”三級聯(lián)動工作體系，強化老舊小區(qū)物業(yè)管理長效機制建設(shè)，加快推進年度改造任務(wù)完成。2023年全市新開工老舊小區(qū)改造項目301個，建筑面積702萬平方米；新完工老舊小區(qū)改造項目143個，建筑面積632萬平方米。

三、老舊小區(qū)市政管線改造的難點與制約因素

由于老舊小區(qū)綜合整治實踐過程涉及內(nèi)容十分繁雜，涉及利益主體比較多元，使得老舊小區(qū)綜合整治工作極具復(fù)雜性，實踐中需要從人民的根本利益出發(fā)，分析其中的難點與制約因素。老舊小區(qū)市政管線改造既存在歷史遺留問題，也存在城市管理與服務(wù)中的機制措施不足問題，需要系統(tǒng)剖析。

（一）管線設(shè)施集中進入老化期，導(dǎo)致改造壓力大

據(jù)統(tǒng)計，全市擁有供水、排水、再生水、電力、燃氣、供熱、通信等城市地下管線22.71萬千米。核心區(qū)老舊小區(qū)密集，管線設(shè)施集中老化，由于房屋使用年限較長，西城區(qū)年限超過50年的老舊小區(qū)占比接近20%，年限在35至50年區(qū)間段的占30%。老舊小區(qū)的專業(yè)管線，特別是給（排）水、供暖等管線普遍存在老化現(xiàn)象，原有的電力負荷遠遠滿足不了居民現(xiàn)在的用電需求、燃氣管道存在安全隱患、供暖管道腐蝕嚴(yán)重、上下水管線老化、各類管線集中老化超出應(yīng)該換新的年限等問題，影響了居民的日常生活。

（二）產(chǎn)權(quán)復(fù)雜多樣、權(quán)責(zé)主體不明，阻礙改造進程

老舊小區(qū)主要是市區(qū)屬、中央單位屬、中央單位與市區(qū)混合產(chǎn)權(quán)與軍產(chǎn)四大類。以西城區(qū)為例，市區(qū)屬、中央單位屬、中央單位與市區(qū)混合產(chǎn)權(quán)三大類，比例構(gòu)成是5：4：1，非市區(qū)屬產(chǎn)權(quán)占到一半以上。同一個老舊小區(qū)中還存在不同的產(chǎn)權(quán)單位，甚至有些小區(qū)產(chǎn)權(quán)單位達10多家。加之管線分別隸屬于不同產(chǎn)權(quán)單位或管理部門，牽涉單位多、協(xié)調(diào)難、權(quán)責(zé)不明，增加了管線改造難度。由于住房制度改革和企業(yè)經(jīng)營等原因，原產(chǎn)權(quán)單位無力或不愿意為這些老舊小區(qū)承擔(dān)相關(guān)管理責(zé)任和管線維修、改造費用，造成統(tǒng)籌推進難度較大，管線改造進程遲遲無法推進。

（三）改造資金缺口較大，社會資本參與機制有待完善

在城市供熱管道老化更新改造工作等方面，市政府固定資產(chǎn)投資支持力度加大，但由于老舊小區(qū)專業(yè)管線改造費用高，特別是涉及電力線路改移和擴容，根據(jù)現(xiàn)行改造資金分擔(dān)政策，產(chǎn)權(quán)單位、專業(yè)公司配套改造資金不積極，資金難以到位，給管線改造工作開展帶來了不利影響；一些公共區(qū)域、公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和責(zé)任主體仍為產(chǎn)權(quán)單位，由于原產(chǎn)權(quán)單位無力或不愿意承擔(dān)相關(guān)責(zé)任和維修、改造費用，進而出現(xiàn)棄管等現(xiàn)象。社會資本參與機制不健全，由于老舊小區(qū)管線改造產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，實施難度較大，項目盈利空間有限，社會資本參與積極性不足，對投資風(fēng)險的顧慮較多，多元化投融資機制仍需探索。

（四）各類參與主體不協(xié)同，形成系統(tǒng)性困境

老舊小區(qū)管線改造工作涉及居民、產(chǎn)權(quán)方、出資方、基層政府、建設(shè)方、物業(yè)等多元利益主體，容易出現(xiàn)銜接不順暢的問題，導(dǎo)致工期被拖延，問題被積累、放大，產(chǎn)生不必要的損失。水、電、氣、熱等市政管線的施工空間、內(nèi)容及順序有交叉，但其分屬央企、北京市等不同層級部門管理及施工，彼此協(xié)調(diào)程序復(fù)雜，往往影響施工效率及效果。如：市級層面上，市政設(shè)施管理職責(zé)分布在城市管理、交通、水務(wù)和園林綠化等多個部門。城市管理部門在行政許可、項目資金管理方面職能較少，沒有占路許可等權(quán)限，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的有力措施。各相關(guān)部門市政管線年度改造任務(wù)與老舊小區(qū)整治任務(wù)存在難以有效銜接的問題，小區(qū)重復(fù)開挖改造現(xiàn)象時有發(fā)生。

（五）長效機制不健全，降低綜合治理效能

老舊小區(qū)改造完成后的產(chǎn)權(quán)劃分與后期維護責(zé)任的確定還存在一定難點。管線改造由于缺少長效管理機制，或管理薄弱，部分已繳資金管理不清或被產(chǎn)權(quán)單位挪用，缺乏對專項資金進行歸、建、補的有效措施。部分老舊小區(qū)住宅專項維修資金未歸集或未足額歸集，難以滿足共用設(shè)施設(shè)備的維修及更新改造需要。加之住戶購買服務(wù)和保護自身生活環(huán)境的意識不強，物業(yè)管理面臨收取難、調(diào)價難和資金籌集難的問題。居民缺乏有償購買物業(yè)服務(wù)的意識，物業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)十多年不變；群眾對管線改造及費用的接納度不強，對提升類改造繳納維修資金意愿低，故而導(dǎo)致管線改造維護難以持續(xù)。一些老舊小區(qū)即便完成了改造，改造后的長效管理維護機制也無法建立，公共區(qū)域權(quán)責(zé)依然不清，管理主體依然缺失，老舊小區(qū)綜合治理的效能大打折扣。

四、共同富裕奮斗目標(biāo)下提升老舊小區(qū)市政管線改造的對策建議

“十四五”時期，是我國邁向共同富裕奮斗目標(biāo)的重要階段。要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持首善標(biāo)準(zhǔn)，做好老舊小區(qū)改造這項民心工程，重點破解老舊小區(qū)管線改造的頑疾，不斷增強市民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（一）重點突破，健全央產(chǎn)老舊小區(qū)管線改造政策

加快中央單位在京老舊小區(qū)紅線外管線改造等工作，積極推動建立央產(chǎn)老舊小區(qū)管線更新模式、實施路徑和政策機制。

一是研究出臺相關(guān)政策措施，明確產(chǎn)權(quán)單位改造責(zé)任，推動落實產(chǎn)權(quán)單位在動員業(yè)主參與改造、建立物業(yè)管理長效機制、承擔(dān)自有產(chǎn)權(quán)專業(yè)管線改造費用，以及歸集補建住宅專項維修資金等方面的責(zé)任。

二是創(chuàng)新整治資金管理機制。壓實市、區(qū)屬國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)人責(zé)任，加快推動所屬老舊小區(qū)管線改造，研究將其實施改造發(fā)生的相關(guān)費用計入企業(yè)成本的可行性，支持產(chǎn)權(quán)單位在完成老舊小區(qū)改造后退出小區(qū)管理的相關(guān)政策。鼓勵運營主體通過增值服務(wù)等多元化經(jīng)營方式增加收益渠道，探索居民自管與市場機制、政府扶持、原有產(chǎn)權(quán)單位參與的多重組合模式。

三是加快立項審批，抓緊編制完成央產(chǎn)老舊小區(qū)管線改造任務(wù)實施方案，優(yōu)化立項審批流程，積極推進任務(wù)落實。

（二）加強統(tǒng)籌，一體化推進各類專業(yè)管線改造

統(tǒng)籌管線改造、道路施工、小區(qū)更新等需求，綜合考慮居民各類需求，從運作機制、決策機制、激勵機制、責(zé)任機制等方面明確各級流程管理的目標(biāo)和工作機制，一攬子解決，避免反復(fù)施工。

一是完善老舊小區(qū)綜合整治專業(yè)管線改造工作流程，借鑒市政專業(yè)管線改造“六個一”（一個工作計劃、一個統(tǒng)籌單位、一個實施方案、一個立項批復(fù)、一次勘察設(shè)計監(jiān)理招標(biāo)、一次工程驗收）經(jīng)驗，加強前期統(tǒng)籌力度，縮短審批流程。

二是統(tǒng)籌實施各類管線改造，推進一張圖作業(yè)、一本賬管理，力爭一次改到位。通過地下綜合管廊系統(tǒng)的建設(shè)，集約利用地下空間，提升管線安全保障水平。將道路改造、管線改造同步進行，一次性解決道路和管線全部問題，避免道路反復(fù)開挖，通過協(xié)同設(shè)計避免管線反復(fù)遷改和不規(guī)則布置等問題。

（三）系統(tǒng)謀劃，推進管線改造與綜合整治有效銜接

老舊小區(qū)管線改造是一項系統(tǒng)工程，需要加強基層組織動員。為此，應(yīng)加強居民對改造工作的知曉度、認(rèn)可度、滿意度，確保改造結(jié)果得民心，構(gòu)建后續(xù)長效管理機制。

一是通過建立后期管養(yǎng)模式，搭建協(xié)商議事廳、民生工程等平臺，采用線上線下相結(jié)合的方式，拓寬參與渠道、完善資金籌集制度、健全回應(yīng)機制等大力推動社會公眾參與，使管線改造后的老舊小區(qū)能夠形成長效有序的管理機制。

二是加強查驗監(jiān)督，將管線改造施工質(zhì)量、居民滿意度等列入老舊小區(qū)改造項目年度查訪核驗的重要內(nèi)容，將查訪核驗結(jié)果作為施工單位列入老舊小區(qū)改造白名單的重要考量因素，與老舊小區(qū)改造工作年度績效考核相掛鉤。

（四）技術(shù)賦能，以創(chuàng)新技術(shù)助力老舊小區(qū)市政管線改造

充分利用數(shù)字技術(shù)賦能管線安全監(jiān)測和智能改造，依托數(shù)字城市管廊建設(shè)完善智慧管網(wǎng)和監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，加快“一網(wǎng)統(tǒng)管”在老舊小區(qū)改造方面的統(tǒng)籌落實，推動管線改造技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用。

一是運用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)手段，推動實現(xiàn)與老舊小區(qū)相關(guān)的市政專業(yè)管線、道路、綠化等各類改造信息共享，加快推進老舊小區(qū)管線安全智能監(jiān)測體系建設(shè)，以可視設(shè)備顯示巡查養(yǎng)護、老舊管網(wǎng)更新改造、隱患排查治理、應(yīng)急處置等情況，實現(xiàn)對管網(wǎng)運行狀態(tài)的實時感知和管線運行管理的數(shù)字化、可視化、智能化。

二是鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，加快技術(shù)應(yīng)用。鼓勵企業(yè)和科研機構(gòu)對居民訴求集中的屋面防水、外墻保溫、樓內(nèi)上下水管線改造等涉及的建筑材料、施工工藝問題開展創(chuàng)新研究，推動精細傳感、精密物探、精準(zhǔn)測控、非開挖施工等新科技、新材料、新工藝在地下管線資料信息管理以及管網(wǎng)狀態(tài)監(jiān)測、智能綜合檢測、隱患排查治理、風(fēng)險預(yù)警預(yù)測、應(yīng)急搶險搶修等方面的廣泛應(yīng)用。

（五）協(xié)同治理，理順管理體制并建立長效機制

注重市政設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管理部門的協(xié)作配合，加強城市管理部門、其他相關(guān)部門、市政設(shè)施運維企業(yè)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立市級市政設(shè)施運行維護管理統(tǒng)籌機構(gòu)，負責(zé)市政設(shè)施巡查、運維、應(yīng)急搶修等工作，為市城市管理部門有效履行市政設(shè)施綜合協(xié)調(diào)管理職責(zé)提供支撐。切實推進老舊小區(qū)落實《北京市物業(yè)管理條例》，組建業(yè)委會（物管會），在老舊小區(qū)改造和后期管理維護中發(fā)揮作用。同時，引入專業(yè)化物業(yè)服務(wù)，為落實老舊小區(qū)改造內(nèi)容及提升改造成果可持續(xù)性效用提供支持。此外，盡快健全老舊小區(qū)專項維修資金制度，探索多元化資金投入機制，為老舊小區(qū)管線改造及維護可持續(xù)發(fā)展提供資金保障。

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（責(zé)任編輯：張秋辰）

本文系北京市社會科學(xué)院2022年度首都高端智庫重大課題《共同富裕奮斗目標(biāo)下的北京城市運行管理服務(wù)均等化研究》（課題編號：BZK-2022ZD-06）的階段性成果。