一、前言

2020年3月，習(xí)近平總書記在浙江調(diào)研時指出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊。近年來，杭州市拱墅區(qū)對標(biāo)國際化都市先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，以“一流城市要有一流治理”為核心理念，不斷加快城區(qū)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的邁進(jìn)步伐，著力推動城市管理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平提檔升級。2020年4月底，拱墅區(qū)依托“云上城管”智慧平臺，通過作業(yè)模式轉(zhuǎn)變、環(huán)衛(wèi)崗位升級、機(jī)制架構(gòu)重建等實(shí)踐探索，成功打造杭州市首個城市精細(xì)化管理“紅旗班”，逐步形成“跨崗位、跨領(lǐng)域、跨部門”綜合型城市管理服務(wù)新模式。2022年，圍繞“一網(wǎng)一域一中心”架構(gòu)，構(gòu)建全時空多維度采錄感知網(wǎng)，將城市精細(xì)化管理“紅旗班”納入子場景，重點(diǎn)支撐打造區(qū)域治理升級樣板，有效推動其在亞運(yùn)保障、共同富裕、疫情防控等領(lǐng)域發(fā)揮實(shí)效，向“數(shù)智”“智治”“共治”轉(zhuǎn)變。

二、城市管理現(xiàn)狀分析

隨著現(xiàn)代社會的飛速發(fā)展，越來越多的地區(qū)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式等方面的創(chuàng)新。然而，在終端作業(yè)環(huán)節(jié)，由于部分行業(yè)、部門間存在信息壁壘，且作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作機(jī)制、考核方式不一等問題，導(dǎo)致智慧化城市管理成效無法徹底發(fā)揮，阻礙城市發(fā)展向科學(xué)化、精細(xì)化、智能化邁進(jìn)。主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）城市管理的“條塊分割”格局

從廣義上講，城市管理包括對存在于城市空間范圍內(nèi)所有人與事的管理，其管理范圍包括了市容、綠化、停車等多個職能，形成了“條塊分割”的管理格局。由于城市管理的多樣性和復(fù)雜性，同一區(qū)域的監(jiān)管往往涉及多個部門，以拱墅區(qū)為例，道路垃圾歸屬城管部門，而道路旁的綠化帶垃圾則歸屬住建部門；人行道上違停歸屬城管部門，而公共道路上的違停歸屬交警部門。此類多頭管理情況，在應(yīng)對突發(fā)性、復(fù)雜性城市問題時，往往存在滯后性、整治不徹底性等弊端。

（二）城市管理的多元化作業(yè)格局

城市管理服務(wù)存在多樣性、多元化的特點(diǎn)，其作業(yè)范圍涵蓋了環(huán)衛(wèi)保潔、城市家具、市政設(shè)施、公廁管理、城市照明、河道管理等多個方面。不同的作業(yè)類型，涉及不同的行業(yè)，相互間存在專業(yè)水平不一、考核制度不一、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一等情況，在開展綜合性作業(yè)時，不利于智慧平臺的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理。

三、拱墅區(qū)城市精細(xì)化管理“紅旗班”模型構(gòu)建

從優(yōu)化城市管理機(jī)制體制入手，在杭州市中心武林商圈“兩廣一路”范圍（延安路、展覽東路、展覽西路，體育場路中段）開展試點(diǎn)，組建城市精細(xì)化管理“紅旗班”——“城市管家”隊(duì)伍，管理職能涵蓋市政、序化、亮燈、交通、停車、綠化、垃圾分類、公廁等12個領(lǐng)域，并打通交警、住建、數(shù)字城管、屬地街道等部門的橫向聯(lián)動。

（一）架構(gòu)重組，構(gòu)建區(qū)域化新型管理模型

“紅旗班”以區(qū)域一體化城市管理為總方向，構(gòu)建起由區(qū)城管局牽頭部署，住建、交警等部門協(xié)作聯(lián)動，屬地街道協(xié)助配合，作業(yè)班組落實(shí)任務(wù)的總框架。各部門職能劃分如下：

城管部門負(fù)責(zé)管理區(qū)域內(nèi)市容、環(huán)衛(wèi)、執(zhí)法、市政、停車、亮燈、廣告等精細(xì)化管理，及時處理反饋“紅旗班”聯(lián)系的各項(xiàng)工作任務(wù)。住建部門負(fù)責(zé)管理區(qū)域內(nèi)綠化精細(xì)化養(yǎng)護(hù)，及時處理反饋“紅旗班”聯(lián)系的各項(xiàng)工作任務(wù)。交警部門負(fù)責(zé)管理區(qū)域內(nèi)的交通秩序管理工作，及時處理反饋“紅旗班”聯(lián)系的各項(xiàng)工作任務(wù)。屬地街道負(fù)責(zé)管理區(qū)域主干道沿線產(chǎn)權(quán)單位的各類城市管理問題處置，按照精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)管理區(qū)域內(nèi)背街小巷、小區(qū)內(nèi)各項(xiàng)城市管理工作，協(xié)助“紅旗班”處理管理區(qū)域內(nèi)綜合、復(fù)雜城市管理問題，及時處理反饋“紅旗班”聯(lián)系的各項(xiàng)工作任務(wù)。“紅旗班”負(fù)責(zé)制定管理區(qū)域內(nèi)精細(xì)化養(yǎng)護(hù)方案，牽頭協(xié)調(diào)處置各類城市管理問題；負(fù)責(zé)“紅旗班”作業(yè)班組的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、日?？己说裙ぷ?，提升綜合績效。作業(yè)班組根據(jù)“紅旗班”作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，按照城市管家服務(wù)理念，具體開展管理區(qū)域內(nèi)環(huán)衛(wèi)保潔、城市家具清洗、公廁管理、市政道路養(yǎng)護(hù)等作業(yè)任務(wù)，及時完成“紅旗班”交辦的工作任務(wù)（圖1）。

（二）流程重構(gòu)，打造一體化運(yùn)作管理閉環(huán)

在實(shí)際運(yùn)作中，“紅旗班”牽頭協(xié)調(diào)處置各類城市管理問題，信息采集來源主要為智能發(fā)現(xiàn)、人員巡查、上級交辦、群眾反映等四大類。問題信息一經(jīng)受理即刻分類進(jìn)入2組管理閉環(huán)：一組為限時整改流程，例如，指揮平臺問題限時整改，巡查發(fā)現(xiàn)問題即查即改，養(yǎng)護(hù)、執(zhí)法、維修等問題出動專業(yè)班組整改；另一組為協(xié)調(diào)整改流程，即區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)的跨部門問題第一時間聯(lián)動處置，例如住建部門管轄范圍的綠化問題、交警部門管轄的交通秩序問題等。

（三）機(jī)制重建，形成標(biāo)準(zhǔn)化長效管理體系

以市中心城區(qū)為定位，以破解各類城市管理熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題為抓手，設(shè)置了業(yè)務(wù)培訓(xùn)、問題協(xié)調(diào)、定期會商、數(shù)據(jù)管理、績效考核等五大標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制，推動形成長效化管理體系。

1．業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制。結(jié)合管理區(qū)城實(shí)際，制訂培訓(xùn)方案，定期對“紅旗班”作業(yè)單位、作業(yè)人員進(jìn)行“城市管家”業(yè)務(wù)專項(xiàng)培訓(xùn)，規(guī)范日常操作，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力；定期開展交流座談，各單位分享管理經(jīng)驗(yàn)，著力改進(jìn)工作方法，創(chuàng)新工作思路，切實(shí)提高工作效率。

2．問題協(xié)調(diào)機(jī)制。建立問題聯(lián)合調(diào)處制度，厘清住建、城管、交警、屬地街道等“紅旗班”成員單位的職責(zé)定位，依托云端數(shù)據(jù)分析，對管理區(qū)域內(nèi)各類城市管理問題構(gòu)建“發(fā)現(xiàn)—流轉(zhuǎn)—處置—反饋—評價—考核”閉環(huán)式運(yùn)行機(jī)制，必要時開展聯(lián)合執(zhí)法、集中整治，做到各類問題處置件件能落實(shí)。

3．定期會商機(jī)制。定期組織住建、城管、屬地街道、市政公司、轄區(qū)單位召開聯(lián)席會議，采取專題會議和現(xiàn)場協(xié)調(diào)相結(jié)合的方式，對工作中的重點(diǎn)、難點(diǎn)事件進(jìn)行分析研判和集體會商，齊抓共管，及時有效地解決管理區(qū)城內(nèi)城市管理熱難點(diǎn)問題。

4．?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)制。建立管理區(qū)域內(nèi)各類城市部件和事件的基礎(chǔ)檔案庫與數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)平臺采集、整理、歸并各類有效信息，并利用大數(shù)據(jù)分析，研判重點(diǎn)區(qū)域和難點(diǎn)問題，輔助人工管理，提升管理績效。

5．績效考評機(jī)制?；诔鞘芯?xì)化管理模式，出臺《拱墅區(qū)“紅旗班”城市精細(xì)化管理辦法》，明確管理標(biāo)準(zhǔn)及包含區(qū)綜合行政執(zhí)法局、區(qū)住建局、區(qū)市場監(jiān)管局等多部門、多主體的工作職責(zé)，輔以問題交辦反饋、督察考核排名等方式進(jìn)一步提升城市精細(xì)化管理水平。

四、拱墅區(qū)城市精細(xì)化管理“紅旗班”的創(chuàng)新舉措

（一）藍(lán)領(lǐng)晉升灰領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)“人”的升級

1．創(chuàng)新升級環(huán)衛(wèi)崗位。面向城管部門內(nèi)部和市場進(jìn)行“城市管家”招聘，通過競聘上崗，組建25人的“紅旗班”團(tuán)隊(duì)，凝聚跨崗位統(tǒng)籌合力，實(shí)現(xiàn)同一時段、同一區(qū)域1人綜合巡查；原有“兩廣一路”區(qū)域共有環(huán)衛(wèi)保潔人員35人，通過機(jī)制架構(gòu)調(diào)整，機(jī)械化配備率提高到125%，人力資源成本精減10人，實(shí)現(xiàn)“機(jī)器換人”。全面提升“城市管家”工作人員的薪酬，從傳統(tǒng)的“藍(lán)領(lǐng)”工人轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同機(jī)器、智能設(shè)備的“灰領(lǐng)”工人。

2．拉高服務(wù)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，“紅旗班”在管理內(nèi)容全面擴(kuò)增的同時，各類作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和問題處置時效也全面提升。例如，道路保潔以“可席地而坐”為標(biāo)準(zhǔn)，人工普掃、機(jī)掃頻率全面增加，城市家具保潔每日沖洗；道路巡回涵蓋市政、綠化、河道等綜合城市管理問題等。

3．統(tǒng)一考核績效管理。在原有環(huán)衛(wèi)保潔人員考核體系上，根據(jù)“城市管家”的作業(yè)要求和市區(qū)考核辦法，建立“紅旗班”績效考核制度，定期對各成員單位工作落實(shí)情況進(jìn)行綜合評定，結(jié)果列入全區(qū)城市管理目標(biāo)考核，不斷提高“紅旗班”管理區(qū)域環(huán)境品質(zhì)，持續(xù)增強(qiáng)居民群眾幸福感。

（二）人力加持科技，實(shí)現(xiàn)“物”的升級

1．改變原有“一把掃帚”清掃模式。將原有的“一把掃帚”清掃模式升級為“5G無人清掃+多樣化高效機(jī)械清掃”模式；清掃車在清除垃圾的同時，清理路面灰塵和粉塵，配合洗地機(jī)，實(shí)現(xiàn)“可席地而坐”的干凈，實(shí)現(xiàn)道路機(jī)動化巡查保潔。

2．改變原抹布模式。升級原模式消毒性和去污性差的問題，使用100度蒸汽進(jìn)行消殺和污漬清除；配合消毒液、除膠液、去污液進(jìn)行二次處理，實(shí)現(xiàn)高級別、高效率的城市家具保潔。在城市家具的清洗上，將原有的冷水槍沖洗升級為熱水高壓清洗，具備環(huán)保性、操作方便性、可靠性、易維護(hù)性、可搬動性、清潔性能強(qiáng)等六大亮點(diǎn)。

3．改變原有拾物鉗清理模式。過去，在樹池區(qū)域通過拾物鉗很難清理干凈，且效率不高。升級后，使用裝載發(fā)動機(jī)的吸塵車和背負(fù)式吸塵器處置樹池和縫隙，可實(shí)現(xiàn)樹池和縫隙的一塵不染。

（三）平面上升云端，實(shí)現(xiàn)“技”的升級

1．構(gòu)建道路健康生態(tài)檢測系統(tǒng)。搭載區(qū)“云上城管”智慧平臺，在試點(diǎn)區(qū)域構(gòu)建升級版智能指揮平臺，同步植入道路健康生態(tài)檢測系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)路面超高精度健康狀態(tài)的實(shí)時監(jiān)測，從而不斷完善城市道路生態(tài)系統(tǒng)。目前，已在100臺出租車內(nèi)植入系統(tǒng)，獲得道路公里數(shù)126萬公里，分析后數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率達(dá)到98%。該應(yīng)用的數(shù)據(jù)分析將作為“紅旗班”區(qū)域路面考核的依據(jù)，是我區(qū)路面考核評價體系的最高標(biāo)準(zhǔn)。

2．構(gòu)建延安路非接觸性序化管理系統(tǒng)。通過數(shù)字賦能，對“云上城管”的AI指揮系統(tǒng)再次升級，接入AI監(jiān)控26路，成功將原有的平面監(jiān)管提升為“云端”全方位的城市管理。升級后，進(jìn)一步擴(kuò)大問題自動發(fā)現(xiàn)區(qū)域范圍，拓展違規(guī)宣傳物、沿街晾掛、人員聚集等場景識別能力；完善事件處置流程，對處理對象設(shè)置7分鐘寬容提醒，實(shí)現(xiàn)違規(guī)行為自行整改復(fù)核，提升問題從發(fā)現(xiàn)到整改完畢全過程的自動化程度。以人行道違停舉例，AI監(jiān)控智能發(fā)現(xiàn)后，自動獲取車牌，確認(rèn)后車主會即刻收到違法停放短信，7分鐘內(nèi)自動駛離則不進(jìn)行處罰，實(shí)現(xiàn)非接觸執(zhí)法的人性化管理。

3．構(gòu)建動態(tài)感知檢測管理系統(tǒng)。對試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的果殼箱、樹穴等各類城市部件安裝報警傳感裝置，可實(shí)現(xiàn)問題的實(shí)時監(jiān)管、報警。目前，“兩廣一路”區(qū)域的73只果殼箱、193個樹穴、375米護(hù)欄7段、4個宣傳欄、35個停車場、41個立面幕墻均已納入實(shí)時監(jiān)管；其中，果殼箱全部安裝滿溢報警傳感器，立面幕墻和店招廣告安裝傾斜角智能傳感器。

4．構(gòu)建作業(yè)全程計(jì)時系統(tǒng)。計(jì)時系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)量化考核，全程作業(yè)以5分鐘為時限標(biāo)準(zhǔn)，問題處置分類精準(zhǔn)計(jì)時，大幅提升“紅旗班”的問題處置率和及時率。例如，接到系統(tǒng)報警后，果殼箱的問題處置在2分鐘內(nèi)完成，樹穴問題1分鐘完成，全天作業(yè)計(jì)時到人、計(jì)時到事，有效提升區(qū)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化管理水平。

5．構(gòu)建數(shù)字指揮系統(tǒng)。以“城市眼·云共治”為基礎(chǔ)平臺，試點(diǎn)在電競館、亞運(yùn)公園等亞運(yùn)場館點(diǎn)位打造區(qū)域化治理的升級樣板，實(shí)現(xiàn)對試點(diǎn)內(nèi)車輛占道、違停，出店經(jīng)營，貼違規(guī)宣傳物，流動攤販，違規(guī)遛犬等行為智能識別和線下快速匹配、響應(yīng)處置，推動城市治理更加精細(xì)化。

五、拱墅區(qū)城市精細(xì)化管理“紅旗班”的應(yīng)用效果

通過延安路街區(qū)“紅旗班”專業(yè)化作業(yè)，達(dá)到了城市管理機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、數(shù)字化、一體化、區(qū)域化的總目標(biāo)。一是機(jī)械科技化?！凹t旗班”通過適合道路保潔的機(jī)械設(shè)備和人工輔助設(shè)備裝備，提升保潔效率及隊(duì)伍面貌。二是標(biāo)準(zhǔn)模式化。形成一套標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)模式，環(huán)衛(wèi)保潔、城市家具、市政、亮燈、綠化養(yǎng)護(hù)形成規(guī)范化作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；街面序化管理、垃圾分類管理、沿街立面管理形成規(guī)范化管理標(biāo)準(zhǔn)。三是精細(xì)高效化。以“可席地而坐”為目標(biāo)，通過標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的城市管理措施，提升區(qū)域內(nèi)城市管理部件和事件的發(fā)現(xiàn)率、處理率、及時率，達(dá)到精細(xì)化管理。四是數(shù)字智慧化。進(jìn)行作業(yè)數(shù)據(jù)采集、整理、歸并、保存，形成管理區(qū)域的大數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)分析（城市管理問題、人流等），抓住區(qū)域重點(diǎn)、問題類別、管理難點(diǎn)，輔助用于管理績效提升和共享。五是多維一體化。建立管理區(qū)域上、中、下全方位監(jiān)管，上部主要突出沿街立面、構(gòu)筑物、廣告等管理；中部主要突出路燈、行道樹等管理；下部主要突出路面、城市家具、序化問題管理。六是縱深區(qū)域化。以延安路區(qū)域?qū)I(yè)化作業(yè)探索為依托，逐步形成武林廣場商圈周邊的整體化、區(qū)域化城市管理精細(xì)化作業(yè)核心區(qū)。

“紅旗班”自運(yùn)行以來，轄內(nèi)問題發(fā)現(xiàn)率和處置及時率提升66.67%；區(qū)域內(nèi)數(shù)字城管抄告問題和信訪投訴案件由每月1000余件下降到400余件，下降幅度達(dá)到50%以上。智慧平臺中，道路健康生態(tài)檢測系統(tǒng)智能發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)道路坑洼、破損問題39處，延安路非接觸性序化管理系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題376處，動態(tài)感知檢測管理系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題28處，均已通過聯(lián)動整治到位。2022年，“紅旗班”作為全時空多維度采錄感知網(wǎng)子應(yīng)用，被浙江省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳評為“高品質(zhì)示范街區(qū)”典型案例，在全省復(fù)制推廣。

（責(zé)任編輯：張秋辰）