[摘要] 沿邊開發(fā)開放是服務(wù)共建“一帶一路”、助力打造周邊命運(yùn)共同體的重要戰(zhàn)略。重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)是推動(dòng)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、睦鄰友好、社會(huì)和諧的綜合改革試驗(yàn)區(qū)，要把握“邊”的特色，做好“邊”的文章。沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新的兩大抓手是利用“邊民互市+落地加工”模式解決“貨”的問(wèn)題，利用外籍邊民跨境務(wù)工解決“人”的問(wèn)題。未來(lái)，沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)要緊緊圍繞“試什么”“怎么試”，進(jìn)一步夯實(shí)頂層設(shè)計(jì)，加快建設(shè)國(guó)際大通道，加快承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，務(wù)實(shí)推進(jìn)相應(yīng)配套政策改革，探索沿邊開放發(fā)展新路徑新模式。

[關(guān)鍵詞] 沿邊開放" "重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)" "共建“一帶一路”

[中圖分類號(hào)]" F752.7" "[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" " [文章編號(hào)] 1004-6623（2023）05-0053-09

[作者簡(jiǎn)介] 陳大鵬，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員、博士，研究方向：國(guó)際金融、跨境投資、營(yíng)商環(huán)境；郝碧榕，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員、博士，研究方向：國(guó)際貿(mào)易；李大偉，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所室主任、研究員，研究方向：國(guó)際貿(mào)易、中國(guó)對(duì)外開放戰(zhàn)略。

黨的二十大報(bào)告指出，加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊，優(yōu)化區(qū)域開放布局，提高中西部和東北地區(qū)開放水平。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“一帶一路”倡議的首要合作伙伴是周邊國(guó)家，首要受益對(duì)象也是周邊國(guó)家。沿邊地區(qū)與周邊陸上鄰國(guó)山水相連，在我國(guó)與陸上鄰國(guó)的開放合作中占有特殊地位，是服務(wù)共建“一帶一路”、打造周邊命運(yùn)共同體的“開放前沿”和“戰(zhàn)略通道”。重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)是沿邊開發(fā)開放的重要平臺(tái)，是推動(dòng)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展、加強(qiáng)與周邊國(guó)家和地區(qū)合作的排頭兵（李光輝和程仕杰，2022）。重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵在于把握住“邊”的特色，緊緊圍繞“試什么”“怎么試”，更好融入共建“一帶一路”。

一、深刻認(rèn)識(shí)沿邊重點(diǎn)開發(fā)

開放試驗(yàn)區(qū)的特點(diǎn)和定位

2012年，國(guó)家全面啟動(dòng)重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，正式批準(zhǔn)首批廣西東興、云南瑞麗、內(nèi)蒙古滿洲里3個(gè)重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)實(shí)施方案。隨后，國(guó)家又分別設(shè)立了內(nèi)蒙古二連浩特、云南勐臘（磨憨）等6個(gè)重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“試驗(yàn)區(qū)”），總數(shù)達(dá)到9個(gè)。至此，試驗(yàn)區(qū)完成了東北、西、西南、東南四個(gè)重點(diǎn)開放方向的整體布局。試驗(yàn)區(qū)的關(guān)鍵特色是“邊”，這一特色決定了各試驗(yàn)區(qū)在定位和任務(wù)上的共性，同時(shí)又由于不同邊境地區(qū)的稟賦基礎(chǔ)和外部環(huán)境差異而各具特色。

1. 試驗(yàn)區(qū)的關(guān)鍵特色是“邊”

試驗(yàn)區(qū)的立足點(diǎn)是“邊”，要把握“邊”的特點(diǎn)、做好“邊”的文章。沿邊開放最重要的特征是“一對(duì)一”的性質(zhì)。沿邊地區(qū)直接與一個(gè)或多個(gè)周邊國(guó)家陸地相連，具有對(duì)內(nèi)對(duì)外的雙重特殊性，而沿海地區(qū)主要依托港口直接對(duì)接全球市場(chǎng)和資源，內(nèi)陸地區(qū)主要通過(guò)各類通道經(jīng)由沿?；蜓剡叺貐^(qū)來(lái)對(duì)接全球市場(chǎng)和資源，開放模式具有明顯差異，其他地區(qū)的制度創(chuàng)新成果很難直接應(yīng)用于沿邊地區(qū)。

對(duì)內(nèi)，以試驗(yàn)區(qū)為代表的沿邊地區(qū)在我國(guó)與陸上鄰國(guó)的開放合作中占有“前沿”和“通道”的特殊地位（劉建利，2011）。一方面，我國(guó)之前的開放模式側(cè)重于東部沿海地區(qū)，隨著大國(guó)博弈復(fù)雜演進(jìn)和共建“一帶一路”深入推進(jìn)，西部陸海新通道、中歐班列等重要性日益提升，“六廊”（中巴經(jīng)濟(jì)走廊、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊、中國(guó)—中亞—西亞經(jīng)濟(jì)走廊、中國(guó)—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊、新亞歐大陸橋）戰(zhàn)略地位更加突出，沿邊地區(qū)戰(zhàn)略地位進(jìn)一步凸顯，試驗(yàn)區(qū)的通道、樞紐和支點(diǎn)功能進(jìn)一步強(qiáng)化，需要探索新模式，提升“通道經(jīng)濟(jì)”效率、助力“口岸經(jīng)濟(jì)”升級(jí)，更好承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，維護(hù)通道順暢和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定。另一方面，沿邊開放不能局限于邊境和口岸，必須通過(guò)融入國(guó)內(nèi)大循環(huán)、借助廣闊腹地的要素和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)來(lái)增強(qiáng)對(duì)外輻射的能力，積極主動(dòng)對(duì)接?xùn)|部地區(qū)要素資源，充分利用國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)技術(shù)合作、推動(dòng)人才共享。

對(duì)外，沿邊開放對(duì)陸上鄰國(guó)的依賴性較強(qiáng)，要統(tǒng)籌雙邊和多邊、開放和安全。一方面，在直接對(duì)接特定鄰國(guó)的要素和市場(chǎng)的同時(shí)，要依托特定鄰國(guó)的戰(zhàn)略通道、產(chǎn)業(yè)體系、要素基礎(chǔ)等更好利用區(qū)域乃至全球要素和市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“以點(diǎn)連片”。另一方面，沿邊開放容易受到特定鄰國(guó)地緣政治、民族關(guān)系和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的直接影響。跨境經(jīng)濟(jì)合作和邊疆穩(wěn)定面臨新形勢(shì)新要求，客觀上要求沿邊地區(qū)創(chuàng)新方式方法、多措并舉穩(wěn)邊固邊興邊。在全球經(jīng)濟(jì)艱難復(fù)蘇和大國(guó)博弈復(fù)雜演變的大背景下，新舊矛盾彼此交織，部分周邊國(guó)家尤其是邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)困難加重、局勢(shì)不確定性上升，可能干擾我國(guó)邊境穩(wěn)定和共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。試驗(yàn)區(qū)要發(fā)揮“穩(wěn)定器”作用，通過(guò)探索新的合作模式，妥善應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推動(dòng)雙方邊境地區(qū)居民生活條件改善、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)鞏固、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，維護(hù)邊境安全。

2. 各試驗(yàn)區(qū)定位和任務(wù)呈現(xiàn)“穩(wěn)邊固邊興邊”的共性，促進(jìn)了硬聯(lián)通、軟聯(lián)通、心聯(lián)通

一是成為沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極是各試驗(yàn)區(qū)的普遍定位。其核心要義是統(tǒng)籌開發(fā)與開放，依托通道、要素、政策等綜合優(yōu)勢(shì)探索新發(fā)展模式、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，深度融入國(guó)內(nèi)大循環(huán)、更好參與國(guó)際循環(huán)，同時(shí)在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上，特別是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面有所突破，實(shí)現(xiàn)興邊富邊。近年來(lái)，試驗(yàn)區(qū)不但本身實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而且客觀上助力了沿邊省市整體外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)鞏固（秦海波 等，2021），還帶動(dòng)了周邊國(guó)家邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”是各試驗(yàn)區(qū)共同的重要任務(wù)。試驗(yàn)區(qū)普遍具有重要的邊境口岸和戰(zhàn)略通道，近年來(lái)持續(xù)改善口岸基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)施數(shù)字化、智慧化改造，提高通關(guān)便利度和物流效率，強(qiáng)化與周邊國(guó)家的互聯(lián)互通，推動(dòng)沿邊地區(qū)更好參與國(guó)際循環(huán)，同時(shí)持續(xù)提升沿邊地區(qū)和內(nèi)地以及沿海地區(qū)的交通物流運(yùn)力和效率，推動(dòng)沿邊地區(qū)深度融入國(guó)內(nèi)大循環(huán)。三是穩(wěn)定邊疆、睦鄰友好、實(shí)現(xiàn)“心聯(lián)通”是各試驗(yàn)區(qū)共同的發(fā)展目標(biāo)。各試驗(yàn)區(qū)建設(shè)實(shí)施方案普遍強(qiáng)調(diào)“睦鄰安鄰富鄰”“穩(wěn)邊安邊興邊”等，成為我國(guó)與周邊國(guó)家友好交往的重要橋梁。四是生態(tài)安全保護(hù)是各試驗(yàn)區(qū)“必選動(dòng)作”。生態(tài)文明建設(shè)是各個(gè)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案重點(diǎn)任務(wù)中的必備內(nèi)容，其中云南勐臘（磨憨）和廣西百色試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展定位中直接包含“生態(tài)文明”目標(biāo)，云南勐臘（磨憨）要成為生態(tài)文明建設(shè)的排頭兵，廣西百色要成為生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。五是體制機(jī)制創(chuàng)新是各試驗(yàn)區(qū)的關(guān)鍵方法論。試驗(yàn)區(qū)題眼在“開發(fā)開放”，關(guān)鍵在“試驗(yàn)”，圍繞“試什么、怎么試”，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，近年來(lái)在邊民互市、跨境務(wù)工、邊（跨）合區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域取得一系列創(chuàng)新成就，務(wù)實(shí)推動(dòng)同周邊國(guó)家規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”，實(shí)現(xiàn)了以改革促進(jìn)開放、以開放帶動(dòng)改革，提高了區(qū)域次區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作水平和質(zhì)量。

3. 各試驗(yàn)區(qū)在開放方向和體制上各具特色

一是開放方向有特色有分工。廣西面向東南（東盟），云南面向西南（緬甸、老撾以及南亞），內(nèi)蒙古、黑龍江面向北方（俄蒙），新疆則為向西開放（中亞）。二是管理體制和特色平臺(tái)有所區(qū)別。部分試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)為?。ㄗ灾螀^(qū)）派出機(jī)構(gòu)，部分試驗(yàn)區(qū)則僅依托所在縣，還有部分試驗(yàn)區(qū)未正式成立管委會(huì)。不同試驗(yàn)區(qū)在口岸、邊民互市點(diǎn)、邊（跨）境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的配置上有較大差異，整體呈現(xiàn)“西南強(qiáng)、北方弱”的特點(diǎn)。瑞麗試驗(yàn)區(qū)擁有全國(guó)唯一實(shí)行“境內(nèi)關(guān)外”海關(guān)特殊監(jiān)管模式的姐告邊境貿(mào)易區(qū)，勐臘（磨憨）試驗(yàn)區(qū)則擁有國(guó)家級(jí)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（全國(guó)僅2個(gè)）。三是發(fā)展模式和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)各有特色。云南勐臘（磨憨）依托磨憨—磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，利用老撾邊民跨境務(wù)工以及政策優(yōu)勢(shì)重點(diǎn)發(fā)展國(guó)際商貿(mào)、加工制造、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)；廣西憑祥利用越南邊民跨境務(wù)工、邊民互市、跨境電商等方面優(yōu)勢(shì)，發(fā)展“邊民互市+落地加工”等產(chǎn)業(yè)模式，推動(dòng)從“通道經(jīng)濟(jì)”向“口岸經(jīng)濟(jì)”升級(jí)，建設(shè)憑祥紅木家具城、中國(guó)汽摩配城、中國(guó)水果城、中國(guó)輕紡邊貿(mào)城和中國(guó)珠寶城“五城”；內(nèi)蒙古滿洲里則主要依托“第一亞歐大陸橋”通道物流優(yōu)勢(shì)，初步形成了國(guó)際貿(mào)易、旅游、現(xiàn)代物流、進(jìn)口資源加工和跨境電子商務(wù)等多元支撐的口岸特色產(chǎn)業(yè)體系。四是部分試驗(yàn)區(qū)在維護(hù)邊境和國(guó)土安全方面使命更加突出，如新疆塔城要建成“維護(hù)邊境和國(guó)土安全的重要屏障”。

二、試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

長(zhǎng)期以來(lái)，自然地理?xiàng)l件普遍較差、人口分布稀少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、城市發(fā)育不足、營(yíng)商環(huán)境不佳等因素制約我國(guó)沿邊地區(qū)發(fā)展（馬燕坤，2021）。試驗(yàn)區(qū)作為沿邊地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，以自身發(fā)展助力縣域、市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力沿邊地區(qū)從發(fā)展洼地走向新增長(zhǎng)極、從開放末梢走向開放前沿，對(duì)于推進(jìn)沿邊開發(fā)開放并輻射帶動(dòng)周邊、推進(jìn)睦鄰友好發(fā)揮了重要作用，但也面臨一系列問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

1. 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱

試驗(yàn)區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不強(qiáng)。從城鎮(zhèn)居民可支配收入來(lái)看，2022年9個(gè)試驗(yàn)區(qū)中最高為內(nèi)蒙古二連浩特（5.13萬(wàn)元），最低為云南勐臘（3.25萬(wàn)元），而全國(guó)平均水平為4.93萬(wàn)元，只有二連浩特超過(guò)平均水平。從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)看，試驗(yàn)區(qū)主要以跨境貿(mào)易、物流、加工為主，近年來(lái)又大力發(fā)展旅游、電商、專業(yè)服務(wù)（例如金融）以及附加值更高的加工制造業(yè)等，但整體來(lái)看工業(yè)不強(qiáng)、結(jié)構(gòu)不優(yōu)，屬于初級(jí)的“通道經(jīng)濟(jì)”。此外，在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的情況下，部分試驗(yàn)區(qū)所在地財(cái)政增收困難、化債壓力大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺乏、公共服務(wù)資源供給不足。

2. 管理體制尚不健全

一方面，同一地區(qū)各類開發(fā)開放平臺(tái)之間缺乏統(tǒng)籌。沿邊各類開發(fā)開放平臺(tái)種類多，定位不夠清晰，存在同質(zhì)化問(wèn)題，尤其是在同一地區(qū)的平臺(tái)，未能實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、有機(jī)融合，在招商引資、要素保障等方面甚至存在激烈競(jìng)爭(zhēng)。如部分試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)行政層級(jí)較低，無(wú)法協(xié)調(diào)所在地邊（跨）境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、綜合保稅區(qū)、經(jīng)開區(qū)等開發(fā)開放平臺(tái)，有些地方甚至沒(méi)有專門設(shè)立試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)。另一方面，試驗(yàn)區(qū)可能面臨不同行政級(jí)別和權(quán)限疊加導(dǎo)致的“尺度困境”，以云南勐臘（磨憨）為例，云南勐臘（磨憨）試驗(yàn)區(qū)疊加磨憨—磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，按照《中國(guó)老撾磨憨—磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)共同總體方案》要求在國(guó)家層面設(shè)有協(xié)調(diào)機(jī)制，云南也在省級(jí)層面設(shè)立中國(guó)老撾磨憨—磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，但磨憨本身只是鎮(zhèn)級(jí)單位（2022年正式由昆明托管），試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)是縣處級(jí)，磨憨—磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)是地廳級(jí)，國(guó)內(nèi)多尺度治理協(xié)調(diào)存在一定難度（宋周鶯 等，2020）。

3. 鄰國(guó)相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后

試驗(yàn)區(qū)所毗鄰的鄰國(guó)地區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)落后，產(chǎn)業(yè)較為低端，客觀上制約了跨境經(jīng)濟(jì)合作的水平提升。憑祥相鄰的越南文朗、百色相鄰的越南高平、瑞麗相鄰的緬甸木姐、勐臘相鄰的老撾豐沙里和瑯南塔、滿洲里相鄰的俄羅斯扎巴卡利斯基，二連浩特相鄰的蒙古國(guó)扎門烏德、綏芬河—東寧相鄰的俄羅斯波格拉尼奇內(nèi)和波爾塔夫卡、塔城相鄰的哈薩克斯坦巴克圖等都為非經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，只有東興相鄰的越南芒街相對(duì)比較富裕，這種狀況客觀上制約了跨境經(jīng)濟(jì)合作尤其是產(chǎn)業(yè)合作。一方面，鄰國(guó)這些區(qū)域財(cái)政困難、缺乏基建資金，導(dǎo)致跨境基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通條件差。另一方面，居民收入低、生活水平差，消費(fèi)難以升級(jí)，產(chǎn)業(yè)容易形成低端鎖定。鄰國(guó)相關(guān)地區(qū)普遍營(yíng)商環(huán)境不優(yōu)、政府效率不高，催生灰色產(chǎn)業(yè)，帶來(lái)監(jiān)管難題。同時(shí)，部分地區(qū)邊境安全形勢(shì)復(fù)雜，穩(wěn)邊固邊壓力大。

4. 生態(tài)環(huán)境總體脆弱

試驗(yàn)區(qū)往往位于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，肩負(fù)構(gòu)建生態(tài)安全屏障的使命，生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力大。例如，《東興市生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃》指出，東興目前環(huán)境污染問(wèn)題依然存在，自然生態(tài)新系統(tǒng)依然脆弱，環(huán)境安全應(yīng)急存在隱患，生態(tài)修復(fù)和綜合治理任務(wù)依然繁重，尤其是加工等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)企業(yè)集聚的沿海區(qū)域，水環(huán)境受體敏感性高，突發(fā)水環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)突出。《憑祥市“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作總結(jié)及“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作計(jì)劃》指出，進(jìn)一步改善環(huán)境質(zhì)量的壓力加大，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范難度越來(lái)越大，生態(tài)資源保護(hù)壓力不斷加大，“十四五”期間生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)入“多型疊加期”。云南勐臘全縣生態(tài)紅線劃定保護(hù)面積占全縣國(guó)土面積之比高達(dá)47.8%，在打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、提升環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測(cè)能力等方面壓力較大。

三、試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的核心任務(wù)

整體來(lái)看，沿邊地區(qū)開發(fā)開放大致可以劃分為啟動(dòng)開發(fā)和曲折開放、穩(wěn)步開發(fā)和擴(kuò)大開放、加快開發(fā)和加快開放、大力開發(fā)和提升開放、高質(zhì)量開發(fā)和規(guī)則性開放五個(gè)階段，實(shí)現(xiàn)了從防護(hù)性向進(jìn)取性、從經(jīng)濟(jì)性向綜合性、從外生性向內(nèi)生性、從政策性向規(guī)則性嬗變的實(shí)踐邏輯（霍強(qiáng)，2020）。把握“邊”的特色，試驗(yàn)區(qū)建設(shè)要明確“試什么”“怎么試”兩大核心問(wèn)題。

（一）試驗(yàn)區(qū)“試什么”

試驗(yàn)區(qū)長(zhǎng)期面臨的挑戰(zhàn)是留不住產(chǎn)業(yè)、留不住人，試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的核心要義是留住較為高端的要素并加以高效利用。在這個(gè)意義上，試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)的對(duì)象應(yīng)該是各類涉及要素流動(dòng)和利用的政策。但是，一切涉及要素流動(dòng)和利用的政策都有“再分配”效應(yīng)。如果僅從創(chuàng)造政策洼地的角度入手，則試驗(yàn)區(qū)可能只是與周邊地區(qū)乃至內(nèi)陸地區(qū)“爭(zhēng)搶資源”，并不能改善整體福利。試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)應(yīng)該具有代表性和增量性。代表性是指試驗(yàn)區(qū)的政策創(chuàng)新應(yīng)充分體現(xiàn)“邊”的特征、代表“邊”的需要，而非局限于提升試驗(yàn)區(qū)本身的某些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。對(duì)于產(chǎn)生了良好結(jié)果的政策創(chuàng)新，應(yīng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣到其他沿邊地區(qū)。例如，廣西憑祥創(chuàng)新互市商品的通關(guān)模式和落地加工模式，可能適用于其他可以開展互市貿(mào)易的沿邊地區(qū)，具備推廣條件。增量性是指試驗(yàn)區(qū)的政策創(chuàng)新應(yīng)該是“造血式”的而非“抽血式”的，不能僅僅依賴吸引存量資源發(fā)展，而應(yīng)把握“邊”的特色，創(chuàng)造增量資源取勝。例如，試驗(yàn)區(qū)應(yīng)享受一些特色政策優(yōu)惠，但不能僅依賴低稅率、高補(bǔ)貼、寬能耗等政策來(lái)吸引企業(yè)和人才。

（二）試驗(yàn)區(qū)“怎么試”

一是雙向開放、成為樞紐。沿邊開發(fā)開放要統(tǒng)籌對(duì)外開放和對(duì)內(nèi)開放，通過(guò)融入國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)、借助廣闊腹地的要素和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)來(lái)增強(qiáng)對(duì)外輻射的能力。一方面，試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵是集聚一批較高質(zhì)量的要素，重要手段之一是積極主動(dòng)對(duì)接?xùn)|部地區(qū)要素資源，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)技術(shù)合作、推動(dòng)人才共享。另一方面，試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)既要面向周邊鄰國(guó)的市場(chǎng)，又要依托周邊鄰國(guó)的重要通道和產(chǎn)業(yè)能力輻射更廣闊的國(guó)際市場(chǎng)，還要充分融入國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，真正實(shí)現(xiàn)“內(nèi)引外聯(lián)”。二是創(chuàng)新模式、容錯(cuò)發(fā)展。核心是通過(guò)合理授權(quán)來(lái)鼓勵(lì)政策創(chuàng)新。中央政府應(yīng)建立針對(duì)沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)的授權(quán)機(jī)制，對(duì)于外溢風(fēng)險(xiǎn)低、安全風(fēng)險(xiǎn)小的改革事項(xiàng)，允許地方政府在做好備案工作的前提下先行嘗試，中央政府做好風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和后期評(píng)估。同理，省級(jí)市級(jí)地方政府也要建立授權(quán)機(jī)制。對(duì)于改革過(guò)程中的波折，要客觀理性分析、精準(zhǔn)調(diào)控，避免“一放就亂，一管就死”。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、保障安全。一方面，試驗(yàn)區(qū)要與其他類型的平臺(tái)錯(cuò)位發(fā)展、突出特色、合理競(jìng)爭(zhēng)。目前，沿邊地區(qū)開發(fā)開放平臺(tái)包括自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、綜合保稅區(qū)、邊境合作區(qū)、邊民互市區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、境外產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)以及邊境旅游試驗(yàn)區(qū)等，亟待增強(qiáng)協(xié)同性、突出特色發(fā)展，增強(qiáng)對(duì)沿邊地區(qū)對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用（曲鳳杰，2020）。試驗(yàn)區(qū)應(yīng)立足“開發(fā)開放”，圍繞“試什么、怎么試”，借鑒其他平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)、主動(dòng)對(duì)接資源、凝聚發(fā)展合力，真正成為沿邊地區(qū)興邊富民“主平臺(tái)”，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)深化推動(dòng)作用。另一方面，邊境地區(qū)安全形勢(shì)復(fù)雜，試驗(yàn)區(qū)的政策評(píng)估要站在國(guó)土安全、生態(tài)安全的高度來(lái)實(shí)施，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，以監(jiān)管能力建設(shè)為重點(diǎn)，通過(guò)增強(qiáng)監(jiān)管能力來(lái)提升對(duì)外合作和交往的便利度、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力和動(dòng)力。四是給足政策、因地制宜。一方面，應(yīng)充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，策劃各類項(xiàng)目應(yīng)契合本地發(fā)展實(shí)際，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)自身造血功能。另一方面，受制于沿邊地區(qū)基礎(chǔ)條件薄弱，單純靠市場(chǎng)機(jī)制難以支撐試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，政策優(yōu)惠尤其是資金、指標(biāo)等方面的優(yōu)惠配置以及權(quán)限的合理下放非常必要。在提高政策支持力、保障戰(zhàn)略投入的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)做優(yōu)增量，引入契合本地發(fā)展實(shí)際、符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、互利共贏性強(qiáng)的項(xiàng)目。

四、試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵著力點(diǎn)

（一）利用“邊民互市+落地加工”模式，解決“貨”的問(wèn)題

邊民互市是邊境特區(qū)特有的貿(mào)易形式，契合“邊”的特征和發(fā)展需求，有望為試驗(yàn)區(qū)相關(guān)企業(yè)提供更具性價(jià)比的原材料供應(yīng)和更具效率的物流通關(guān)服務(wù)。依據(jù)海關(guān)總署2010年修改的《邊民互市貿(mào)易管理辦法》，邊民互市為“邊境地區(qū)邊民在我國(guó)陸路邊境20千米以內(nèi)，經(jīng)政府批準(zhǔn)的開放點(diǎn)或指定的集市上、在不超過(guò)規(guī)定的金額或數(shù)量范圍內(nèi)進(jìn)行的商品交換活動(dòng)”，在一定額度內(nèi)免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，但在實(shí)際管理中，各地邊民互市的商品種類、商品來(lái)源、商品用途、監(jiān)管要求等有較大差別。

1. 把握邊民互市作為一種貿(mào)易形式的六大特色

一是在群體上，僅針對(duì)“邊民”這一特定群體，“邊民證”為主要身份憑據(jù)。二是在商品種類和用途上，主要針對(duì)“生活用品”，強(qiáng)調(diào)互市進(jìn)口商品“應(yīng)以滿足邊民日常生活需要為目的”，而非用于市場(chǎng)銷售、加工生產(chǎn)。近年來(lái)邊境地區(qū)積極推動(dòng)邊民互市商品落地加工，但相關(guān)政策有待進(jìn)一步明確。三是在商品來(lái)源上，局限于鄰國(guó)商品。雖然國(guó)家公開文件并未明確規(guī)定邊民互市商品必須來(lái)自鄰國(guó)而非第三國(guó)，但實(shí)際管理中邊民互市進(jìn)口商品往往局限于鄰國(guó)，對(duì)廣西而言往往局限于東盟。四是在金額和數(shù)量上，采取限額、限量管理。在限額方面，2008年起免稅額度上漲為每人每日8000元。在限量方面，目前對(duì)8類43個(gè)稅號(hào)的商品以“重量”實(shí)施限量管理。五是在稅種上，僅免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，仍需要按規(guī)定繳納其他稅費(fèi)。例如，據(jù)調(diào)研了解，廣西憑祥在“互市商品落地加工”模式下針對(duì)邊民互助組征收增值稅、個(gè)人所得稅、城建稅、教育附加費(fèi)、地方教育附加費(fèi)以及設(shè)施有償使用費(fèi)等。六是在具體政策執(zhí)行上，地方話語(yǔ)權(quán)大。1996年《邊民互市貿(mào)易管理辦法》承認(rèn)“我國(guó)陸路邊境線很長(zhǎng)，各邊境地區(qū)情況相關(guān)很大，很難在一個(gè)管理規(guī)定中將各種情況歸納進(jìn)去”，授權(quán)“各邊境海關(guān)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則”。

2. 實(shí)施“邊民互市+落地加工”模式，實(shí)現(xiàn)互市商品從“個(gè)人生活用品”向“工業(yè)原材料”拓展

近年來(lái)，邊境省份將鼓勵(lì)邊民互市作為推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作的重要抓手，加大力度為邊民互市創(chuàng)設(shè)良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件、監(jiān)管環(huán)境，破除體制機(jī)制障礙、建設(shè)邊民互市“直通車”和“綠色通道”，并向從事邊民互市的邊民發(fā)放補(bǔ)貼，鼓勵(lì)邊民互市與專業(yè)市場(chǎng)、落地加工、電子商務(wù)以及金融等有機(jī)結(jié)合，有效助力邊境產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2019年9月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》。2020年11月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)對(duì)外貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見》，明確指出要落實(shí)促進(jìn)邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展政策，修訂《邊民互市貿(mào)易管理辦法》，制定《邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品負(fù)面清單》，邊民互市有望迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。

其中，“邊民互市+落地加工”模式對(duì)于試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有尤其重要的意義。這一模式創(chuàng)設(shè)了“兩級(jí)市場(chǎng)”，在“一級(jí)市場(chǎng)”中，邊民通過(guò)邊民互市購(gòu)買原材料；在“二級(jí)市場(chǎng)”中，邊民將原材料轉(zhuǎn)賣給落地加工企業(yè)。邊民通過(guò)互助組、合作社等形式，實(shí)現(xiàn)集中申報(bào)、集中通關(guān)乃至集中運(yùn)輸配送，可以為企業(yè)提供一定規(guī)模的原材料供應(yīng)，有助于企業(yè)降低原料成本和物流成本。廣西憑祥東盟水果小鎮(zhèn)是典型案例。2018年以來(lái)，憑祥以水果小鎮(zhèn)為匯聚平臺(tái)，大力促進(jìn)進(jìn)口水果、堅(jiān)果等農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)落地加工，重點(diǎn)開拓“落地加工+邊民合作社+直通車+貧困戶”互市貿(mào)易新模式?；ナ猩唐仿涞丶庸ち鞒倘鐖D1所示。

3. 在“邊民互市+落地加工”模式中實(shí)現(xiàn)互利共贏

“邊民互市+落地加工”模式有三大特征。一是企業(yè)和邊民共享收益。邊民互市各種優(yōu)惠措施的有效憑證是“邊民證”，額度按照人數(shù)匯總申報(bào)，這相當(dāng)于賦予了邊民一種可以租賃并獲益的特定“產(chǎn)權(quán)”。按照科斯的產(chǎn)權(quán)理論，在明確界定產(chǎn)權(quán)之后，一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)體可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)的交易達(dá)到社會(huì)生產(chǎn)的最優(yōu)化。“邊民互市+落地加工”模式中，企業(yè)與邊民互助組實(shí)質(zhì)上形成了“邊民證”的產(chǎn)權(quán)交易和利益分配關(guān)系。利益分配的比例體現(xiàn)了企業(yè)和邊民的相對(duì)談判能力。廣西鼓勵(lì)邊民形成互助組參與到邊民互市進(jìn)口商品落地加工中，就是為了提高邊民的集體議價(jià)能力，讓邊民更多獲益，這也是發(fā)展邊民互市的初衷。二是邊民除了直接收益，還有間接收益。邊境地區(qū)企業(yè)享受邊民互市帶來(lái)的稅收優(yōu)惠和通關(guān)便利，生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大、經(jīng)營(yíng)績(jī)效提升，更好承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步擴(kuò)大雇工規(guī)模，為邊民創(chuàng)造更多的工作機(jī)會(huì)，提升邊民的勞動(dòng)技能，這是鼓勵(lì)“邊民互市+落地加工”模式為邊民帶來(lái)的間接收益，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這一間接收益比直接收益更重要。三是互市進(jìn)口商品落地加工“直通車”模式等進(jìn)一步提高通關(guān)和物流效率。傳統(tǒng)的邊民互市商品通關(guān)主要采取“集體申報(bào)+大車到關(guān)+小車分運(yùn)”的模式，即一組邊民集體向海關(guān)申報(bào)，越方車輛將相關(guān)商品整車運(yùn)送到越方邊境倉(cāng)庫(kù)或者我方海關(guān)指定場(chǎng)所，然后我國(guó)邊民按照8000元貨值分車過(guò)檢、“螞蟻搬家”般地用小車運(yùn)送到相關(guān)加工企業(yè)。而廣西等地互市進(jìn)口商品落地加工“直通車”新政策采取“集體申報(bào)+大車直送”模式，對(duì)于符合要求的商品，按照現(xiàn)有“先申報(bào)、再入點(diǎn)（區(qū)）”模式，在完成運(yùn)輸工具進(jìn)境申報(bào)及一線安全準(zhǔn)入檢查、現(xiàn)場(chǎng)檢疫查驗(yàn)等后，直接以貨物批量運(yùn)輸?shù)姆绞竭M(jìn)行通關(guān)驗(yàn)放，降低了企業(yè)通關(guān)和物流成本。

（二）利用外籍邊民跨境務(wù)工，解決“人”的問(wèn)題

外籍邊民跨境務(wù)工是邊境地區(qū)特有的人員流動(dòng)形式，有望為試驗(yàn)區(qū)相關(guān)企業(yè)提供有性價(jià)比的勞動(dòng)力資源。隨著我國(guó)勞動(dòng)年齡人口達(dá)峰轉(zhuǎn)降，傳統(tǒng)的勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)有所弱化。沿邊地區(qū)勞動(dòng)力成本雖然低于沿海地區(qū)，但近年來(lái)也有明顯上升，且明顯高于周邊國(guó)家。目前，越南、緬甸、老撾等地勞動(dòng)力月平均工資僅為300美元左右，而廣西、云南沿邊地區(qū)勞動(dòng)力月平均工資在500美元左右。外籍邊民跨境務(wù)工，一方面有助于提升外籍邊民的收入，助力民心相通和穩(wěn)邊固邊，另一方面有助于滿足企業(yè)用工需求、降低用工成本，提升邊境勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，助力試驗(yàn)區(qū)更好承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

1. 我國(guó)關(guān)于跨境務(wù)工的現(xiàn)行規(guī)定較為嚴(yán)格，但對(duì)于邊民有特殊政策

目前，我國(guó)對(duì)外籍勞工入境工作限制較多。對(duì)于一般外籍勞工入境工作，按照國(guó)家外國(guó)專家局制定的《外國(guó)人來(lái)華工作分類標(biāo)準(zhǔn)（試行）》屬于“其他外國(guó)人員（C類）”，一般只能從事臨時(shí)性、短期性（不超過(guò)90日）的工作，有嚴(yán)格的配額限制，需要獲得《外國(guó)人在中國(guó)短期工作證明》并申領(lǐng)Z字簽證。

對(duì)于邊民，該項(xiàng)政策有所放松。例如老撾邊民在我國(guó)邊境縣（市）居留，需要在邊防檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理《云南省邊境地區(qū)境外邊民入出境證》和入境簽證，一般沒(méi)有配額，但時(shí)間上有嚴(yán)格限制。根據(jù)《云南省中緬邊境地區(qū)境外邊民入境出境管理規(guī)定》（1990年7月13日起施行），境外邊民每次簽證入境可在我邊境縣（市）停留15天，需停留15天以上的，須于簽證期滿前3日內(nèi)到當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)出入境管理部門申請(qǐng)辦理簽證延期。每次入境最多可延期3次，每次延期不超過(guò)30天。

近年來(lái)，邊境省份推出了一些具有地方特色的跨境勞務(wù)合作便利化政策。例如，廣西2017年印發(fā)《中越跨境勞務(wù)試點(diǎn)方案》，在東興和憑祥兩個(gè)試驗(yàn)區(qū)先行先試。越南簽發(fā)《越南社會(huì)主義共和國(guó)邊境地區(qū)出入境通行證》（以下簡(jiǎn)稱《越南邊民證》），境外邊民憑此證可以通過(guò)中越邊境口岸進(jìn)入廣西邊境地區(qū)，停留72小時(shí)。公安機(jī)關(guān)根據(jù)境外邊民提供的《越南邊民證》簽發(fā)《廣西邊境地區(qū)外國(guó)人臨時(shí)居留證》，有效期6個(gè)月，多次往返，到期可以續(xù)期2次，每次3個(gè)月。人社部門根據(jù)境外邊民提供的《越南邊民證》簽發(fā)《境外邊民入境務(wù)工證》。檢驗(yàn)檢疫部門負(fù)責(zé)簽發(fā)《健康檢查證》。同時(shí)，人社部門向符合條件的企業(yè)簽發(fā)《聘用境外邊民用工證》。企業(yè)需要與入境務(wù)工邊民簽訂《聘用境外邊民勞動(dòng)協(xié)議書》，并為其購(gòu)買意外傷害和工傷商業(yè)保險(xiǎn)。同時(shí)，地方加強(qiáng)對(duì)外籍人員跨境務(wù)工的管理和服務(wù)。如2023年3月，云南德宏印發(fā)《中國(guó)（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)德宏片區(qū)境外邊民入境務(wù)工勞務(wù)派送試點(diǎn)管理辦法》，要求通過(guò)組織化派送機(jī)制實(shí)現(xiàn)境外邊民入境務(wù)工和用工主體用工需求的精準(zhǔn)對(duì)接，由涉外人力資源服務(wù)中心管理機(jī)構(gòu)以企業(yè)化管理模式承載部分管理職能，對(duì)境內(nèi)涉外人力資源公司、用工企業(yè)和境外邊民進(jìn)行全流程跟蹤管理和服務(wù)。但是，調(diào)研得知，目前跨境務(wù)工人員單次停留時(shí)限仍為30天，到期需要由邊民本人持相關(guān)證件到口岸核驗(yàn)，核驗(yàn)后可再次入境，且針對(duì)外籍勞工的管理體系以及保障、保護(hù)、保險(xiǎn)等服務(wù)體系尚待健全。

2. 試驗(yàn)區(qū)具有外籍邊民跨境務(wù)工政策先行先試的突出優(yōu)勢(shì)

一是試驗(yàn)區(qū)往往具備邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等特色平臺(tái)，有助于吸引企業(yè)尤其是勞動(dòng)力密集型企業(yè)入駐，雇傭外籍勞工開展生產(chǎn)。外籍邊民跨境務(wù)工在地理范圍上有限制，往往限于邊境縣甚至是若干邊境鎮(zhèn)。邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等有明確的范圍，能形成跨境務(wù)工的集聚區(qū)，且在招商引資、企業(yè)和人員管理、人員貨物通關(guān)等方面有一定改革創(chuàng)新自主性，便于試點(diǎn)政策實(shí)施和全流程管理。

二是試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)外籍邊民跨境務(wù)工政策有助于妥善防控風(fēng)險(xiǎn)。邊民跨境流動(dòng)易加大經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理壓力。如李國(guó)梁和潘敏儀（2018）指出，越南勞工跨境非法就業(yè)由于邊防管控政策缺乏對(duì)接、跨境勞務(wù)需求與邊防管控政策存在沖突、非法中介蔓延、跨境務(wù)工辦證程序煩瑣、邊境小道眾多等造成治理困境。尤偉瓊和董向蕓（2020）發(fā)現(xiàn)，緬籍勞工對(duì)云南當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也增加了地方治理成本，給邊境地區(qū)社會(huì)秩序、人員管理、人口健康、人權(quán)保障等帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。這些問(wèn)題很大程度上是由于制度不健全、管理不完善、服務(wù)不到位等造成的（李純瑜和黃杰忠，2020）。相對(duì)于內(nèi)陸地區(qū)和沿海地區(qū)，試驗(yàn)區(qū)更能管控外籍邊民跨境務(wù)工風(fēng)險(xiǎn)并為外籍勞工提供更好的公共服務(wù)。

三是部分試驗(yàn)區(qū)行政層級(jí)較高，便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作。一方面，外籍邊民跨境務(wù)工涉及境內(nèi)外監(jiān)管合作，需要與周邊鄰國(guó)進(jìn)行政策溝通和對(duì)接，探索證件互認(rèn)、一地兩檢等模式。另一方面，跨境人員流動(dòng)政策創(chuàng)新需要爭(zhēng)取海關(guān)、移民、人社、公安、民政、衛(wèi)健等多部門支持，外籍勞工在境內(nèi)享受金融服務(wù)以及將境內(nèi)收入以外匯或現(xiàn)金方式出境，還需金融監(jiān)管總局、人民銀行、外匯管理局等部門監(jiān)管及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí)，在地方層面，推進(jìn)外籍邊民跨境務(wù)工需要本地政府部門、勞務(wù)中介、用工企業(yè)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等協(xié)調(diào)配合。

五、推動(dòng)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

（一）夯實(shí)頂層設(shè)計(jì)

目前，不少試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施方案已經(jīng)到期，其目標(biāo)、任務(wù)、政策乃至定位都需要調(diào)整。一是應(yīng)組織撰寫沿邊試驗(yàn)區(qū)建設(shè)白皮書，系統(tǒng)總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、展望發(fā)展前景。二是制定沿邊試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃，把現(xiàn)有試驗(yàn)區(qū)納入一個(gè)籃子，統(tǒng)一制定未來(lái)5年、10年以及更長(zhǎng)歷史時(shí)期的發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)明確新設(shè)立試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。三是制定“興邊富民”行動(dòng)相關(guān)規(guī)劃，明確將“興邊富民”提升為國(guó)家戰(zhàn)略，明確將沿邊試驗(yàn)區(qū)作為“興邊富民”的主平臺(tái)。四是保障戰(zhàn)略投入、明確授權(quán)機(jī)制。落實(shí)一批實(shí)質(zhì)性優(yōu)惠政策，明確中央層面以及省市層面向試驗(yàn)區(qū)授權(quán)的機(jī)制，提高政策靈活度。

（二）加快建設(shè)國(guó)際大通道

依托中老鐵路、中歐班列、西部陸海新通道等載體，支持試驗(yàn)區(qū)持續(xù)改善“對(duì)內(nèi)對(duì)外”兩個(gè)方向的交通物流，加大對(duì)口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，增強(qiáng)各類樞紐之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和境內(nèi)外物流合作貫通，加快完善現(xiàn)代冷鏈物流體系，降低物流成本、提升通關(guān)效率。加快建設(shè)能源國(guó)際通道，支持試驗(yàn)區(qū)立足能源資源保供穩(wěn)價(jià)，推動(dòng)能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，創(chuàng)新共建“一帶一路”國(guó)際能源通道合作機(jī)制。探索數(shù)字信息國(guó)際通道建設(shè)，支持試驗(yàn)區(qū)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)，強(qiáng)化試驗(yàn)區(qū)對(duì)于周邊國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)輻射力，創(chuàng)新數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通機(jī)制，助力數(shù)字絲綢之路建設(shè)。

（三）加快承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵是集聚一批較高質(zhì)量的要素，其重要一招是加大力度承接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。2023年7月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā) 《承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)發(fā)展，充分發(fā)揮示范區(qū)示范帶動(dòng)作用，推動(dòng)中西部和東北地區(qū)有力有序有效承接國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈發(fā)展和安全水平。建議探索在條件合適的沿邊試驗(yàn)區(qū)建立“沿邊國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)”。目前，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在“出”“入”兩難的問(wèn)題，一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地沒(méi)有足夠激勵(lì)來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，企業(yè)轉(zhuǎn)移成本高，二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地沒(méi)有足夠能力來(lái)服務(wù)轉(zhuǎn)入企業(yè)，相關(guān)企業(yè)存在“水土不服”的現(xiàn)象。其核心原因是缺乏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地的創(chuàng)新合作機(jī)制和利益分配機(jī)制，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)的好處沒(méi)有充分釋放、合理分配（李稻葵 等，2021）。“沿邊國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)”有望通過(guò)“飛地”模式、產(chǎn)能和能耗指標(biāo)交易機(jī)制、聯(lián)合設(shè)置產(chǎn)業(yè)基金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、稅收分成機(jī)制等新手段在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策方面先行先試。同時(shí)，應(yīng)積極對(duì)接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)的成功模式，結(jié)合沿邊地區(qū)特色，發(fā)揮試驗(yàn)區(qū)的引領(lǐng)功能。例如，義烏小商品城已經(jīng)建成全球最大的小商品市場(chǎng)以及國(guó)際性的小商品信息、流通和展示中心，在建設(shè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)、創(chuàng)新電子商務(wù)、培育進(jìn)出口市場(chǎng)、實(shí)施“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”等方面繼續(xù)取得新突破。沿邊試驗(yàn)區(qū)可以借鑒義烏小商品模式，積極探索合作，推動(dòng)建設(shè)面向周邊國(guó)家的“沿邊小商品城”、促進(jìn)邊貿(mào)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）務(wù)實(shí)推進(jìn)相應(yīng)配套政策改革

一是持續(xù)落實(shí)邊民互市落地加工相關(guān)規(guī)定。抓緊落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于推進(jìn)對(duì)外貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見》中關(guān)于邊民互市的政策改革，修訂《邊民互市貿(mào)易管理辦法》，制定《邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品負(fù)面清單》，繼續(xù)推進(jìn)邊民互市進(jìn)口商品落地加工試點(diǎn)，明確對(duì)組織邊民以邊民互市方式進(jìn)口原材料等生產(chǎn)物資用于加工生產(chǎn)的司法處理，降低邊境地區(qū)加工企業(yè)參與“邊民互市+落地加工”模式面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)。建立健全面向邊民互助組和落地加工企業(yè)的綜合服務(wù)平臺(tái)，強(qiáng)化交易結(jié)算、物流配送、金融服務(wù)、交易認(rèn)證等綜合性功能，條件成熟后可以接入海關(guān)的互市管理系統(tǒng)。

二是推動(dòng)跨境務(wù)工政策改革。根據(jù)不同的用工需求（季節(jié)性或長(zhǎng)期性），采取不同的跨境勞務(wù)管理方式。爭(zhēng)取在試驗(yàn)區(qū)試行鄰近國(guó)家入境務(wù)工人員一次最長(zhǎng)可停留90天甚至180天的政策，便利季節(jié)性用工需求。建立健全跨境務(wù)工“一站式”服務(wù)工作機(jī)制，提高跨境勞務(wù)管理的規(guī)范性和安全性。保障跨境勞工享受醫(yī)療等公共服務(wù)的權(quán)利，規(guī)范為外籍勞工購(gòu)買醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的相關(guān)機(jī)制。外籍勞工通過(guò)勞務(wù)收入形成的在我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的存款，給予匯兌便利。

三是探索完善跨境金融政策。復(fù)制推廣沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，提高金融市場(chǎng)成熟度，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力，提升金融服務(wù)跨境經(jīng)濟(jì)合作的能力。探索在邊境地區(qū)試點(diǎn)小商品貿(mào)易供應(yīng)鏈金融。進(jìn)一步提高跨境投融資、跨境資金流動(dòng)的便利化等，推動(dòng)建設(shè)邊境貿(mào)易結(jié)算中心，優(yōu)化跨境清結(jié)算流程。繼續(xù)推動(dòng)跨境人民幣業(yè)務(wù)發(fā)展，加強(qiáng)與周邊國(guó)家的人民幣貿(mào)易結(jié)算、投融資合作等，擴(kuò)大人民幣的使用范圍。優(yōu)化金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，加強(qiáng)跨境金融監(jiān)管合作。

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New Ideas for High-level Development and Opening Up in Border Regions

—Grasp the Two Main Grips of the Key Development and Opening Up Pilot Zones Construction

Chen Dapeng， Hao Birong， Li Dawei

（Institute of Foreign Economic Studies， China Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100005）

Abstract： The development and opening up along the border is an important strategy to serve the “one belt and one road” and help build a community of shared future. The key development and opening pilot area is a comprehensive reform pilot area to promote economic development， ecological protection， good-neighborliness and social harmony in the border areas， so we should grasp the characteristics of the “border” and do a good job of the “border”. The two major grasps of reform and innovation in the pilot area are to solve the problem of “goods” by using the mode of “border trade + landing processing” and to solve the problem of “people” by using foreign border workers. In the future， the key development and opening pilot zones along the border should closely focus on “what to try” and “how to try”， further consolidate the top-level design， speed up the construction of international channels， speed up the undertaking of industrial transfer， pragmatically promote the corresponding supporting policy reform， and explore new paths and new models of opening up and development along the border.

Key words： Opening Up along the Border; The Key Development and Opening Up Pilot Zone; Jointly Building the “Belt and Road”

（收稿日期：2023-09-20" "責(zé)任編輯：羅建邦）