廖永安 蔣龍威

[摘 要]長(zhǎng)期以來，不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度在我國一直處于缺位狀態(tài)。在地方性法規(guī)中，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證的規(guī)定數(shù)量同樣在逐漸減少。與此同時(shí)，司法實(shí)踐呈現(xiàn)出對(duì)公證前置取態(tài)不一的態(tài)勢(shì)。立法上的銜接障礙、對(duì)干預(yù)契約自由的質(zhì)疑、交易成本的增加等是我國不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度缺位的主要原因。然而，對(duì)國家利益的保護(hù)、對(duì)政府“放管服”改革的因應(yīng)、公證公信力與登記公示效力的內(nèi)在契合等是不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度所具有的獨(dú)特價(jià)值，亦是目前推動(dòng)構(gòu)建該制度的重要?jiǎng)恿?。在新時(shí)代，把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面、打造共建共治共享的社會(huì)治理格局是不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度構(gòu)建的基本遵循。在制度的規(guī)則設(shè)計(jì)上，適用范圍宜以實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證規(guī)定為基礎(chǔ)來進(jìn)行劃定，具體可以包括涉及外國和我國港澳臺(tái)地區(qū)的房產(chǎn)所有權(quán)變更、房屋的贈(zèng)與以及國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與抵押。此外，實(shí)行自愿公證與法定公證收費(fèi)的二元化、建立公證與登記的銜接機(jī)制、在公證中探索發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)登記代理業(yè)務(wù)同樣是題中應(yīng)有之義。

[關(guān)鍵詞]不動(dòng)產(chǎn)；法定公證；強(qiáng)制性公證；共建共治共享；非訴訟糾紛解決機(jī)制

[中圖分類號(hào)] D925.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

一、引言

縱觀世界各國的公證立法，尤以拉丁公證國家為典型，法定公證制度通常為其重要的組成部分。而在法定公證制度中，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)以其類型之繁多、占有關(guān)系之復(fù)雜、牽涉利益范圍之廣泛而被普適性作為適用對(duì)象。［1］然而，同樣作為拉丁公證譜系國家，我國的不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度卻長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)。盡管在2007年《物權(quán)法》頒布前，我國學(xué)界對(duì)《物權(quán)法》中是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定法定公證制度進(jìn)行了一場(chǎng)廣泛的討論，并且多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將部分不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)行為納入法定公證的范疇。［2］但是，最終頒布的《物權(quán)法》并未有涉及公證的規(guī)定。盡管不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)，但是有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證的規(guī)則在實(shí)踐中卻曾普遍存在，［3］如1991年公布的《司法部、建設(shè)部關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知》（以下簡(jiǎn)稱《聯(lián)合通知》）。［4］雖然就效力層級(jí)而言，該文件難以望法律之項(xiàng)背，但是在實(shí)踐中卻也留下了預(yù)防糾紛并為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)保駕護(hù)航的印記，而這本是不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度所應(yīng)發(fā)揮之功效。與不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度的缺失相伴而來的是近年來我國涉不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件數(shù)量井噴式增長(zhǎng)，這一現(xiàn)象自2016年《聯(lián)合通知》被廢止以來尤為明顯。通過中國裁判文書網(wǎng)檢索案例可以發(fā)現(xiàn)，我國法院2016年共審理涉不動(dòng)產(chǎn)的案件數(shù)量為105492件，然而，爾后僅一年時(shí)間，案件數(shù)量便增長(zhǎng)近一倍，達(dá)到了186878件。更為夸張的是，2020年審理的案件數(shù)量已經(jīng)增長(zhǎng)至376824件，與2016年相比，案件增長(zhǎng)率竟高達(dá)257.2%，而在同一時(shí)間段內(nèi)，我國整體的案件增長(zhǎng)率卻僅為41.5%。［5］

面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期糾紛數(shù)量的急遽增長(zhǎng)，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上指出，要完善預(yù)防性法律制度。然而，透過糾紛數(shù)量這塊“投影布”，映射出了在不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域國家制度未臻完善與治理能力趨于弱化的圖景。故而，不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度的缺失所造成的絕不僅僅是公證喪失改造與重塑不動(dòng)產(chǎn)登記環(huán)境的機(jī)會(huì)，更為嚴(yán)重的是，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)秩序紊亂，阻礙國家治理能力提升?；诖?，本文從不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度的現(xiàn)狀出發(fā)，剖析其面臨的現(xiàn)實(shí)困境，澄清其存在的理論誤區(qū)，重構(gòu)其發(fā)展路徑，以期充分發(fā)揮公證作為重要預(yù)防性法律制度的價(jià)值。

二、不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度的現(xiàn)狀檢視

（一）立法導(dǎo)向：相關(guān)規(guī)定的日趨消弭

1．不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度長(zhǎng)期缺位

根據(jù)我國《公證法》第11條和第38條可知，法定公證是指對(duì)于法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公證的事項(xiàng)，有關(guān)自然人、法人或者其他組織依法向公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理的公證。此外，在向全國人大常委會(huì)提交的審議報(bào)告中也曾明確將法律中規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)公證”認(rèn)定為“法定公證”。［6］故我國的法定公證事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)只能由法律進(jìn)行規(guī)定。而縱觀法律的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，即使法定公證曾經(jīng)存在，但是相關(guān)規(guī)定也很快便“消亡”。［7］與涉外收養(yǎng)等事項(xiàng)不同的是，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)從未被納入法定公證的范疇。盡管在《物權(quán)法》頒布前，《聯(lián)合通知》已施行長(zhǎng)達(dá)14年之久，其中繼承房產(chǎn)辦理繼承權(quán)公證、贈(zèng)與房產(chǎn)辦理贈(zèng)與公證更是成為實(shí)踐共識(shí)，但是《物權(quán)法》及近年頒布的《民法典》卻未提及該制度。因此，不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度在我國長(zhǎng)期以來處于缺位狀態(tài)。

2．地方性法規(guī)中不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證規(guī)定逐漸減少

20世紀(jì)90年代以來，地方性法規(guī)中的不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證規(guī)定普遍存在。以省級(jí)行政單位為例，共有20個(gè)省、自治區(qū)及直轄市的公證條例或公證規(guī)定存在或曾存在關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證的規(guī)定。如《黑龍江省公證條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)私有房屋的贈(zèng)與、繼承、分割應(yīng)當(dāng)辦理公證。但隨著社會(huì)的發(fā)展，地方性法規(guī)中不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證規(guī)定的數(shù)量呈現(xiàn)逐漸減少的趨勢(shì)，如2000年頒布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)公證條例》曾規(guī)定房屋的買賣、抵押、贈(zèng)與、分割、繼承、交換應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人向公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理公證，但2022年修訂《內(nèi)蒙古自治區(qū)公證條例》時(shí)該項(xiàng)規(guī)定已被刪除。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前僅《山西省公證規(guī)定》與《黑龍江省公證規(guī)定》兩部省級(jí)行政單位的公證規(guī)定尚存在涉及不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證的內(nèi)容。在不動(dòng)產(chǎn)交易日趨紛繁復(fù)雜、公證制度漸臻完備的情況下，不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證反而漸失立足之處。

從圖1不難發(fā)現(xiàn)，1993年后，涉及不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證的地方性法規(guī)數(shù)量開始大幅上升，而這一變化的出現(xiàn)應(yīng)該說與《天津市公證若干規(guī)定》的發(fā)布不無關(guān)系。在《天津市公證若干規(guī)定》發(fā)布后不久，司法部隨即下發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈天津市公證若干規(guī)定〉的通知》，其中明確要求各省、自治區(qū)、直轄市司法廳（局）予以參照。以此為肇始，各地司法行政機(jī)構(gòu)紛紛效仿。［8］此外，觀察圖1還可以發(fā)現(xiàn)，以2006年、2007年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，開始呈現(xiàn)與此前完全相悖的下降趨勢(shì)。這一情況的出現(xiàn)可以歸因于以下兩點(diǎn)：其一，2005年頒布、2006年實(shí)施的《公證法》使部分學(xué)者以其第11條為理據(jù)，認(rèn)為帶有強(qiáng)制性質(zhì)的公證規(guī)定只能由法律、行政法規(guī)來創(chuàng)設(shè)，其他規(guī)范無權(quán)對(duì)之進(jìn)行規(guī)定，［9］更有學(xué)者指出，我國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）通過地方性法規(guī)所確立的強(qiáng)制性公證規(guī)定從2006年起就不再具有效力了；［10］其二，2007年施行的《物權(quán)法》中法定公證條款的闕如，引發(fā)了茲后廢止公證條例、刪除不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證規(guī)定的浪潮。

（二）司法旋律：對(duì)公證前置的取態(tài)不一

為檢視法院對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記中公證前置之態(tài)度，本文選取了行政訴訟中不履行法定職責(zé)這一案由為視角，通過法信數(shù)據(jù)庫和中國裁判文書網(wǎng)以公證、登記為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，在排除無關(guān)案件與重復(fù)案件后，共有27件案件可作為有效分析樣本。［11］在這27件案件中，法院對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記中公證前置持贊同態(tài)度的有10件，如靳傳文與合肥市房地產(chǎn)管理局不履行法定職責(zé)一案，［12］以及趙芙蓉與天津市紅橋區(qū)房產(chǎn)總公司不履行法定職責(zé)一案。［13］而持反對(duì)態(tài)度的則有14件，如金桂芳與紹興市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行法定職責(zé)一案，［14］以及汪仁懷與句容市人民政府不履行法定職責(zé)一案。［15］此外，有3件案件回避了不動(dòng)產(chǎn)登記中公證前置的問題，未表明對(duì)此持何種態(tài)度。由此可見，我國法院對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記中公證前置的態(tài)度不一。

通過對(duì)持反對(duì)態(tài)度案件的進(jìn)一步梳理可以發(fā)現(xiàn)，其理由主要集中于以下三個(gè)方面。其一，《行政訴訟法》規(guī)定人民法院審理行政案件的依據(jù)為法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)，而《聯(lián)合通知》不屬于上述類別之一，故不能對(duì)其中要求公證前置的規(guī)定予以適用。持此種觀點(diǎn)的案件共有7件，占據(jù)了多數(shù)，如周秀琴、周雪芹等與金鄉(xiāng)縣房產(chǎn)管理局不履行法定職責(zé)一案。［16］其二，法律、行政法規(guī)中并未有不動(dòng)產(chǎn)登記公證前置的規(guī)定，因此行政機(jī)關(guān)不能在這之外創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力來限制或剝奪行政相對(duì)人的合法權(quán)利。持該觀點(diǎn)的案件如于凱因認(rèn)為齊齊哈爾市房產(chǎn)管理局不履行房屋變更登記職責(zé)一案。［17］其三，《房屋登記辦法》中并無公證前置的規(guī)定，持這一觀點(diǎn)的案件如李慶、李衡亮訴衡南縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行法定職責(zé)一案。［18］

需要指出的是，在反對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記公證前置的案件中，還包括《中華人民共和國最高人民法院公報(bào)》刊登的案例，如陳愛華訴南京市江寧區(qū)住建局不履行房屋登記法定職責(zé)一案。［19］由于《中華人民共和國最高人民法院公報(bào)》案例具有超越個(gè)案之影響，故而可以預(yù)見，就司法維度而言，若無不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度，法院對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記中公證前置的認(rèn)可度無疑會(huì)大打折扣。

三、不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度長(zhǎng)期缺位的成因探析

（一）立法的二元性引發(fā)其銜接障礙

我國的公證立法由兩部分構(gòu)成，一是關(guān)于公證機(jī)構(gòu)的組織法與公證程序法（以下簡(jiǎn)稱“組織、程序法”），二是關(guān)于公證機(jī)構(gòu)的活動(dòng)法（以下簡(jiǎn)稱“活動(dòng)法”），前者體現(xiàn)為我國的《公證法》，后者則體現(xiàn)為《民法典》《公司法》等法律中關(guān)于公證運(yùn)用的規(guī)定。［20］前述所稱即為公證立法的二元性。以我國公證制度之流變?yōu)橐曈虿浑y發(fā)現(xiàn)，活動(dòng)法常常落后于組織、程序法。我國公證制度恢復(fù)以來，最早的組織、程序法為1982年頒布的《公證暫行條例》，而此時(shí)的活動(dòng)法僅為同年頒布的《民事訴訟法（試行）》，［21］隨著社會(huì)的發(fā)展，組織、程序法漸趨完善，至2005年《公證法》的頒布，已形成一個(gè)較為完備的體系。反觀活動(dòng)法，雖然也曾受到重視，然而從長(zhǎng)期的視角觀之，二者卻處于迥異的兩條軌道當(dāng)中。［22］究其原委，可以歸因于公證立法的二元性引發(fā)了二者之間的不均衡發(fā)展，最后便演變?yōu)槿缃竦你暯诱系K。

以《民法典》的立法過程為例。無論是最終頒布的《民法典》還是此前有關(guān)學(xué)者起草的草案，都未見到不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度的身影。如在梁慧星教授主編的《中國民法典草案建議稿》中，共計(jì)有1924個(gè)條文，但涉及公證的僅10條，其中法定公證的范圍僅包括企業(yè)擔(dān)保的設(shè)定行為，不包括不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域。［23］再如王利明教授主編的《中國民法典草案建議稿及說明》，全文共2056條，其中僅8條涉及公證，法定公證的范圍除遺囑管理人的遺囑清冊(cè)外，還包括當(dāng)事人設(shè)定浮動(dòng)抵押權(quán)的合同，但同樣不包括不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域。［24］由此觀之，不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度并未得到民法領(lǐng)域?qū)W者的重視，而這也正是公證立法二元性所引發(fā)銜接障礙中的一個(gè)縮影。

（二）不當(dāng)干預(yù)公民契約自由的質(zhì)疑長(zhǎng)期存在

契約自由原則萌生于古希臘亞里士多德和斯多葛學(xué)派的自然法思想，發(fā)展至今，其內(nèi)涵可概括為締約的自由、選擇相對(duì)人的自由、契約內(nèi)容的自由、契約形式的自由等方面。［25］可見，不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度將公證作為交易雙方所達(dá)成契約生效的條件，侵犯了公民契約形式的自由。然而，對(duì)契約自由的干預(yù)并非被絕對(duì)禁止，當(dāng)公民之間的契約涉及國家利益、社會(huì)公共利益時(shí)，國家便需對(duì)之進(jìn)行限制。實(shí)際上，契約自由原則的發(fā)展同樣也經(jīng)歷了從絕對(duì)化向相對(duì)化的轉(zhuǎn)變。在自由資本主義時(shí)期，人的意志得到絕對(duì)的尊重，“人們可以依其自身法則去創(chuàng)設(shè)自己的權(quán)利、義務(wù)”。［26］但是，當(dāng)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“失靈”時(shí)，國家便不能任由市場(chǎng)主體以契約自由原則作為其“擋箭牌”而對(duì)涉及國家利益、社會(huì)公共利益的契約行為“坐以待斃”，如現(xiàn)代各國的合同法中，幾乎均確立了公序良俗、誠實(shí)信用原則，若當(dāng)事人之間的合同有違這兩個(gè)原則，則會(huì)被認(rèn)定為無效?；诖耍谝欢ㄇ闆r下對(duì)公民之間的契約自由進(jìn)行一些限制尤有必要。

然而，這種限制的邊界卻并非總是涇渭分明。換言之，國家公權(quán)介入個(gè)人私權(quán)的時(shí)機(jī)往往難以把握。若將公權(quán)與私權(quán)的范圍比作以立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)為中心的“場(chǎng)域”，則該“三權(quán)”因與公權(quán)聯(lián)系最為緊密而處于最內(nèi)側(cè)的同心圓上，從該同心圓向外延申，隨著與“三權(quán)”聯(lián)系越來越弱而逐漸轉(zhuǎn)為公民私權(quán)范圍。而兩者的交界點(diǎn)處于何處，往往取決于社會(huì)的發(fā)展情況，如在不動(dòng)產(chǎn)交易尚不頻繁時(shí)，未有造成市場(chǎng)失靈之風(fēng)險(xiǎn)，公權(quán)便可以無須擴(kuò)張以對(duì)之進(jìn)行干預(yù)。故而，過往對(duì)不當(dāng)干預(yù)公民契約自由的質(zhì)疑使不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度的構(gòu)建難竟全功。

（三）增加交易成本侵犯公民私益

交易成本的增加體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：公證費(fèi)用的支出與核查成本的增加。前者是指當(dāng)事人除繳納不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)用外仍需額外支付一筆公證費(fèi)用，后者是指對(duì)當(dāng)事人不動(dòng)產(chǎn)交易情況的核查除登記部門的審查外還需增加公證機(jī)構(gòu)的審查。盡管核查成本的增加部分由公證機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)，但是該成本的負(fù)擔(dān)是以當(dāng)事人繳納公證費(fèi)用為代價(jià)，其實(shí)質(zhì)仍屬于對(duì)公民私益的侵犯。此外，反對(duì)不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度的學(xué)者還認(rèn)為這一制度將導(dǎo)致公證行業(yè)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域的壟斷，以至于其他中介機(jī)構(gòu)無從涉足，并在沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的情況下導(dǎo)致公證作用“質(zhì)次價(jià)高”的情況出現(xiàn)。［27］故由此來看，公民支付了相應(yīng)的公證費(fèi)用卻難以獲得與之相匹配的服務(wù)，這是對(duì)其私益的進(jìn)一步破壞。雖然不動(dòng)產(chǎn)交易是否安全事關(guān)國家利益、社會(huì)公共利益，并由此給予了公權(quán)介入公民契約自由的可能性，但是以侵犯公民私益為代價(jià)終究難以符合我國“以人民為中心”的理念導(dǎo)向，且現(xiàn)今公民個(gè)人權(quán)利意識(shí)的勃興也為該制度的構(gòu)建加大了阻力。

（四）公證參與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)歷史傳統(tǒng)的缺失

縱觀各國法定公證制度的發(fā)展脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，幾乎每個(gè)國家均自公證制度建立起便存在參與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的規(guī)定。如日本的公證制度更是直接源于對(duì)土地自由交易的干預(yù)。此外，在德國、瑞士等國家，雖不像日本般重視公證在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)中的作用，但在公證制度的發(fā)展過程中，不動(dòng)產(chǎn)法定公證也始終占據(jù)十分重要之地位。與世界各國的不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度形成鮮明對(duì)比的是，我國的公證制度長(zhǎng)期以來缺乏參與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的傳統(tǒng)。其具體緣由可以從我國公證制度建構(gòu)的歷史環(huán)境中得以管窺：我國公證制度肇始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其時(shí)不動(dòng)產(chǎn)買賣等重大事務(wù)是在國家計(jì)劃內(nèi)流轉(zhuǎn)，故法定公證無存在之必要。［28］故而，我國公證制度自然不會(huì)存在參與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)之傳統(tǒng)。然而，令人感到吊詭的是，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，這么多年來我國仍未對(duì)不動(dòng)產(chǎn)交易等重大事項(xiàng)施行法定公證。因此，建構(gòu)一套與中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公證制度應(yīng)當(dāng)是未來公證改革的方向之一。

四、不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度引入的多維證立

（一）基于國家利益保護(hù)的有限干預(yù)

在現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)行國家賠償?shù)谋尘跋?，登記人員怠于履行職責(zé)并導(dǎo)致登記錯(cuò)誤的情況時(shí)有發(fā)生。而國家賠償?shù)慕痤~往往十分巨大，如原深圳規(guī)劃國土局曾因登記錯(cuò)誤而被廣東省高級(jí)人民法院判決賠償870萬元，這也創(chuàng)下了當(dāng)時(shí)國家賠償?shù)淖罡邭v史紀(jì)錄，且賠償?shù)拇_認(rèn)經(jīng)過了長(zhǎng)達(dá)6年的訴訟。［29］昂貴的賠償金額與長(zhǎng)期處于懸置狀態(tài)的法律關(guān)系無疑會(huì)對(duì)社會(huì)秩序之穩(wěn)定造成強(qiáng)烈沖擊，而依靠訴訟手段解決不動(dòng)產(chǎn)糾紛，除需要國家司法資源的投入外，還需要當(dāng)事人在時(shí)間與金錢方面的額外支出。因此，由現(xiàn)行不合理的不動(dòng)產(chǎn)登記制度所衍生出的糾紛，不僅侵害了國家利益，更是與“提升人民滿足感、幸福感、獲得感”的制度旨趣背道而馳。故而，借此可以洞察出，當(dāng)事人之間的不動(dòng)產(chǎn)契約需要國家公權(quán)的及時(shí)介入。然而，公權(quán)的介入不能只聚焦于碎片化地修復(fù)已破壞的社會(huì)秩序，而應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變治理思維，以預(yù)防糾紛的發(fā)生為切入點(diǎn)。

基于此，宜選擇一種有限的國家干預(yù)手段，以降低糾紛發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的重要途徑是自愿交易，而私人合同是交易雙方保障自愿交易的一種內(nèi)在自我救濟(jì)機(jī)制，但與此同時(shí)，“在一個(gè)交易成本為正的世界里，自我救濟(jì)是不夠的，還需要外在的公共救濟(jì)”。［30］法定公證便是這樣一種公共救濟(jì)的機(jī)制。當(dāng)事人在進(jìn)行交易時(shí)，都希望能“從合作中獲得回報(bào)、合作愿意接受的價(jià)格及其他與承諾相關(guān)的信息，這些信息的不對(duì)稱會(huì)阻礙正常交易的順利進(jìn)行”。［31］而作為多數(shù)當(dāng)事人一生只經(jīng)歷一次的不動(dòng)產(chǎn)交易，在社會(huì)信用體系未臻完備的背景下以其涉及財(cái)產(chǎn)金額之大、當(dāng)事人經(jīng)驗(yàn)之缺乏而使交易雙方都更迫切地希望對(duì)方披露全部信息。因此，法定公證作為一種強(qiáng)制披露交易信息的手段便具有了合理介入的空間，其可以滿足雙方當(dāng)事人的需求以促使交易的安全達(dá)成，并進(jìn)而達(dá)到維護(hù)國家利益的目的。

（二）對(duì)政府“放管服”改革的因應(yīng)

“放管服”改革是黨的十八大以來我國為“促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、激發(fā)市場(chǎng)活力、提高國際競(jìng)爭(zhēng)力的重要戰(zhàn)略部署，是深化行政管理體制改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的一場(chǎng)深刻的自我革命”。［32］在這一背景下，不動(dòng)產(chǎn)法定公證便具有了更重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．放權(quán)社會(huì)與多元共治格局的打造

打造共建共治共享的社會(huì)治理格局是黨的十九大所提出的重要思想，其主張以各行為主體間的多元合作和主體參與作為治理基礎(chǔ)，并在科學(xué)規(guī)范的規(guī)章制度指引下，更好地應(yīng)對(duì)社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)資源的合理配置。［33］故而，在我國公證機(jī)構(gòu)徹底脫離行政體制并逐步走向社會(huì)化的背景下，可以打造公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查與登記部門進(jìn)行形式審查的不動(dòng)產(chǎn)監(jiān)管的新范式，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的重新配置與耦合，有利于打造社會(huì)多元共治格局。

2．登記職能與監(jiān)管責(zé)任的結(jié)合

放管結(jié)合意在強(qiáng)調(diào)在“放”的同時(shí)不能將“管”棄之不顧，若一味“放權(quán)”，將會(huì)走向無政府主義的錯(cuò)誤道路。誠然，不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度的施行將導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記部門實(shí)質(zhì)審查權(quán)的讓渡，但同時(shí)又保留了不動(dòng)產(chǎn)登記部門形式審查的權(quán)力，如此可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公證機(jī)構(gòu)與不動(dòng)產(chǎn)的雙重監(jiān)管。易言之，不動(dòng)產(chǎn)登記部門職責(zé)之重心發(fā)生了從審查向監(jiān)管的轉(zhuǎn)移。

3．服務(wù)效率與質(zhì)量的優(yōu)化

不動(dòng)產(chǎn)登記部門囿于人員有限、審查壓力大、法律專業(yè)知識(shí)不足、服務(wù)意識(shí)薄弱等問題，往往不能給予申請(qǐng)登記的當(dāng)事人良好的服務(wù)。與之相反的是，作為公共法律服務(wù)重要組成部分的公證，在經(jīng)過體制改革與職能轉(zhuǎn)變后，服務(wù)能力與水平已大幅提升，且公證機(jī)構(gòu)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)性也可以消弭公證產(chǎn)品向“質(zhì)次價(jià)高”的異化。同時(shí)也有學(xué)者指出，在公證體制改革背景下，公證員的職務(wù)雙重性可以使其在嚴(yán)守法律與社會(huì)公共立場(chǎng)的同時(shí)，又以自身的專業(yè)法律服務(wù)收取合理的報(bào)酬。［34］因此，不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度不僅不會(huì)導(dǎo)致公證產(chǎn)品“質(zhì)次價(jià)高”的情況發(fā)生，反而會(huì)對(duì)提高服務(wù)效率與質(zhì)量大有裨益。

（三）公證公信力與登記公示效力的內(nèi)在契合

公證的公信力是指公證制度所具有的令社會(huì)公眾信服的力量。具體而言，是指“公證機(jī)構(gòu)通過獨(dú)立行使國家證明權(quán)在社會(huì)生活中建立起一定的公共信用，法律為保護(hù)此種公共信用而推定凡經(jīng)公證的民事法律行為、有法律意義的事實(shí)和文書都真實(shí)、合法”。［35］基于此，公證的公信力來源于法律的保障，如《公證法》第36條、《民事訴訟法》第72條等，這些條文均將有效公證文書所確定的事實(shí)納入免證事實(shí)的范疇，與人民法院生效裁判效力相同，故從這一層面來看，公證機(jī)構(gòu)的公信力與人民法院的公信力幾無差別。因此，在實(shí)現(xiàn)政府不動(dòng)產(chǎn)登記部門職能轉(zhuǎn)變的過程中，公證機(jī)構(gòu)是承擔(dān)政府部門部分職能的不二人選。需要指出的是，相較于不動(dòng)產(chǎn)登記部門，公證機(jī)構(gòu)之公信力具有一定的“脆弱性”，具體體現(xiàn)在公證書所認(rèn)定的事實(shí)仍然可能被推翻，而登記公示效力卻具有絕對(duì)性，在訴訟中無法被推翻。［36］然而，我們卻難以判定二者的公信力孰優(yōu)孰劣，原因在于不動(dòng)產(chǎn)登記部門的公信力是以犧牲財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的安全為代價(jià)，但是實(shí)際上，關(guān)于善意第三人的利益與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的利益兩者誰更值得被優(yōu)先保護(hù)，往往需要結(jié)合特定個(gè)案去衡量。因此，公證的公信力在某種意義上來說更具有合理性，其可以彌補(bǔ)不動(dòng)產(chǎn)登記部門公信力的“僵硬性”，二者的結(jié)合可以談得上相得益彰。

（四）公證核實(shí)權(quán)對(duì)登記審查能力的（專業(yè)）補(bǔ)強(qiáng)

根據(jù)《民法典》第212條、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第18條和第19條的規(guī)定，我國不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)行的應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)審查。但登記部門的審查行為“直接決定了房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是否有效、是否具有權(quán)利瑕疵”，［37］若出現(xiàn)登記錯(cuò)誤的情況，不僅會(huì)危害當(dāng)事人的權(quán)利，還會(huì)導(dǎo)致國家利益的虛耗?；诖?，若不確立實(shí)質(zhì)審查的標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)導(dǎo)致登記后果與審查標(biāo)準(zhǔn)之間的嚴(yán)重失衡。與對(duì)實(shí)質(zhì)審查的需求形成反差的是，登記部門并不具備進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的能力。如登記部門在對(duì)合同法律效力進(jìn)行審查時(shí)，其工作人員并不具備相應(yīng)的法律知識(shí)，故此時(shí)未免有“強(qiáng)人所難”之嫌。此外，由登記部門對(duì)合同的實(shí)質(zhì)條款進(jìn)行審查，將使其職責(zé)無異于司法機(jī)關(guān)，不動(dòng)產(chǎn)登記程序?qū)惢癁橄蛩痉C(jī)關(guān)提起的合同確認(rèn)之訴，如此規(guī)定將加劇我國行政權(quán)與司法權(quán)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀。［38］相較于登記部門的工作人員，具備專業(yè)法律知識(shí)的公證員更具備進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的能力，其可以彌合登記后果與審查標(biāo)準(zhǔn)之間的裂縫，且由已脫離行政體系的公證機(jī)構(gòu)承擔(dān)實(shí)質(zhì)審查的職責(zé)，亦有利于緩解我國公權(quán)力嚴(yán)重失衡的困境。

（五）公證法律責(zé)任對(duì)國家責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的有效分擔(dān)

根據(jù)《國家賠償法》第36條之規(guī)定，國家只對(duì)登記錯(cuò)誤所產(chǎn)生的直接損失予以賠償。但鑒于在實(shí)踐中直接損失的判定標(biāo)準(zhǔn)極為模糊，導(dǎo)致在認(rèn)定過程中爭(zhēng)議較大，進(jìn)而造成當(dāng)事人獲得賠償所需花費(fèi)的時(shí)間往往較久，如在本文前述原深圳規(guī)劃國土局賠償案中，當(dāng)事人維權(quán)便持續(xù)了6年時(shí)間。此外，不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤引發(fā)的國家賠償數(shù)額通常較大，一旦登記錯(cuò)誤發(fā)生的頻率變大，將是國家難以承受之重。基于此，分擔(dān)登記錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)殊為重要，而具備完備權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的公證機(jī)構(gòu)便可以適配于此種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)需求。借由《公證法》第15條可知，參加了公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)的公證機(jī)構(gòu)，可以應(yīng)對(duì)各種錯(cuò)證、假證的賠償要求，不僅無須以國家賠償為保障，且可以縮短當(dāng)事人獲得賠償?shù)闹芷?。故而，由公證機(jī)構(gòu)與登記部門共同分擔(dān)登記風(fēng)險(xiǎn)是不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度的重要圖式，不僅便于當(dāng)事人維護(hù)自身權(quán)利，亦有利于緩解國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

五、不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度發(fā)展的具體路徑

（一）新時(shí)代不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度構(gòu)建的基本遵循

黨的十八屆三中全會(huì)指出，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。因而，衡量一項(xiàng)制度的構(gòu)建是否成功，其基本判斷依據(jù)在于該制度對(duì)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)是否有所裨益。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度的建構(gòu)，主要著眼于以下兩個(gè)價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：

1．把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面

糾紛治理體系是國家治理體系的內(nèi)生機(jī)制，而糾紛治理效能則是衡量國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要表征。2020年，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上指出，“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。黨的二十大報(bào)告所提出的“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”論斷，亦表明我國要注重糾紛的預(yù)防治理，以此才能避免走向西方式“訴訟大國”的道路。因此，面對(duì)日益嚴(yán)峻的糾紛數(shù)量增長(zhǎng)現(xiàn)狀，為緩解法院“案多人少”的矛盾，習(xí)近平總書記明確提出要“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”，這也為未來我國公證制度的改革與完善指明了方向。

作為非訴訟糾紛解決機(jī)制重要組成部分的公證，素有“多設(shè)一家公證處就可少設(shè)一家法院”的美譽(yù)。故而，在矛盾糾紛的“重災(zāi)區(qū)”內(nèi)，提升公證預(yù)防糾紛、化解矛盾的質(zhì)效，既是對(duì)“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”思想的有效貫徹，亦是推進(jìn)國家糾紛治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要路徑?；诖?，面對(duì)不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域矛盾糾紛頻發(fā)的困局，由公證提前介入，可以過濾相應(yīng)的糾紛風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而大幅提升糾紛治理效能。不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度的適時(shí)構(gòu)建無疑是有效解決當(dāng)今不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域諸多問題的一劑良方。

2．共建共治共享社會(huì)治理格局的打造

社會(huì)治理格局的打造是國家治理體系的重要組成部分，對(duì)于國家治理能力的提升殊為重要。“根據(jù)馬克思主義理論，回歸社會(huì)是人類歷史發(fā)展趨向?！保?9］我國亦有學(xué)者指出，國家權(quán)力向社會(huì)的回歸是善治的本質(zhì)。［40］而“共建共治共享社會(huì)治理格局”的基本意涵與上述論斷高度耦合。這一治理格局的形塑，首先強(qiáng)調(diào)的是治理的社會(huì)化，社會(huì)力量的高度參與是這一治理格局的基本特征。在眾多的社會(huì)力量中，“社會(huì)組織是社會(huì)治理中最具活躍性和潛能的主體要素，是否、如何以及在多大程度上發(fā)揮社會(huì)組織的作用，事關(guān)現(xiàn)代社會(huì)治理格局建設(shè)的成敗”。［41］與此同時(shí)，公證體制改革的推進(jìn)使公證機(jī)構(gòu)向著社會(huì)組織的定位逐步發(fā)展，并因此而使“共建共治共享”的理念融入不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度的基本框架。在此意義上，不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度內(nèi)嵌入了全新的價(jià)值取向，公證參與到不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)中不再僅僅以預(yù)防效能為理據(jù)，其僅是立法創(chuàng)制的法律修辭，而向共建共治共享社會(huì)治理格局的不斷聚攏則是不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度更深層次的意涵。

然而，社會(huì)力量的參與僅僅是共建共治共享社會(huì)治理格局最表層的特征，“社會(huì)治理的專業(yè)化”是對(duì)其更進(jìn)一步的要求。有學(xué)者指出，“多元參與問題已不單純是提升政治合法性問題，更主要的是對(duì)治效的訴求”。［42］更有學(xué)者表示，社會(huì)治理現(xiàn)代化就是多元主體所代表的專業(yè)化知識(shí)的融合應(yīng)用。［43］故而，由公證機(jī)構(gòu)參與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)過程，不僅僅是其社會(huì)組織的地位使然，更重要的是公證機(jī)構(gòu)具有可以對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的“遺傳基因”，其法律專業(yè)性可以確保社會(huì)治理效能的提升。基于此，由公證機(jī)構(gòu)掌握不動(dòng)產(chǎn)登記的部分閥門，彰顯了我國向共建共治共享社會(huì)格局與善治目標(biāo)的追求。

（二）不動(dòng)產(chǎn)法定公證的具體適用范圍

鑒于不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度在我國長(zhǎng)期缺位，在構(gòu)建之初，其適用范圍不宜過寬，應(yīng)當(dāng)給予公證機(jī)構(gòu)、登記部門以及社會(huì)公眾必要的適應(yīng)時(shí)間與空間。隨著該制度的推廣，待至實(shí)踐的發(fā)展與時(shí)機(jī)的成熟，可以逐漸適當(dāng)拓寬其適用范圍?；诖?，具體范圍的劃定應(yīng)以實(shí)踐基礎(chǔ)與利益保護(hù)的迫切性為導(dǎo)向，故筆者建議，宜以地方性法規(guī)與《聯(lián)合通知》中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證的規(guī)定為基礎(chǔ)來對(duì)具體適用范圍進(jìn)行把控。

經(jīng)過統(tǒng)計(jì)（表1），納入各地不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證的事項(xiàng)中，數(shù)量最多的為：所有房屋的買賣、涉及外國和港澳臺(tái)地區(qū)的房產(chǎn)所有權(quán)變更、所有房屋的抵押、城鎮(zhèn)房屋的抵押、涉外房屋的抵押、所有房屋的贈(zèng)與、城鎮(zhèn)房屋的贈(zèng)與、涉外房屋的贈(zèng)與、所有房屋的繼承、城鎮(zhèn)房屋的繼承、涉外房屋的繼承、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、國有土地使用權(quán)的抵押?；诖耍梢钥紤]將以下事項(xiàng)納入不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度的適用范圍：

1．涉及外國和我國港澳臺(tái)地區(qū)的房產(chǎn)所有權(quán)變更

在房產(chǎn)所有權(quán)變更中，涉及外國和我國港澳臺(tái)地區(qū)的變更以其核查難度之大、與國家利益聯(lián)系之密切而應(yīng)當(dāng)受到格外“關(guān)注”。此外，若不動(dòng)產(chǎn)登記出現(xiàn)錯(cuò)誤，亦加大了當(dāng)事人維權(quán)的難度。因此，對(duì)涉及外國和我國港澳臺(tái)地區(qū)的房產(chǎn)所有權(quán)變更進(jìn)行強(qiáng)制公證是保護(hù)國家利益與當(dāng)事人利益的必要之舉。

2．房屋的贈(zèng)與

房屋的贈(zèng)與涉及當(dāng)事人重大的財(cái)產(chǎn)處分且該處分具有無償性。由于實(shí)施贈(zèng)與的當(dāng)事人多年長(zhǎng)，對(duì)其財(cái)產(chǎn)處分易受他人影響，故要求在實(shí)施房屋贈(zèng)與行為時(shí)進(jìn)行強(qiáng)制公證有利于查清贈(zèng)與人的行為是否為其真實(shí)意思表示。此外，公證形式的嚴(yán)肅性可以使當(dāng)事人經(jīng)過深思熟慮后再?zèng)Q定是否實(shí)施贈(zèng)與，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)“沖動(dòng)”處分房產(chǎn)行為的部分過濾。

3．國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押

土地在不動(dòng)產(chǎn)中居于最重要的地位，公民對(duì)國有土地使用權(quán)的每次處分無不牽涉最核心的國家利益，故而，為防范相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)以公證—登記的程序邏輯對(duì)之進(jìn)行約束。在對(duì)國有土地使用權(quán)進(jìn)行處分的行為中，轉(zhuǎn)讓、抵押適用范圍最為廣泛，故對(duì)這兩種行為進(jìn)行強(qiáng)制公證可以有效遏制侵害國家利益的情形出現(xiàn)。

（三）自愿公證與法定公證收費(fèi)的二元化

根據(jù)《公證法》第46條之規(guī)定，公證費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院財(cái)政部門、價(jià)格主管部門會(huì)同國務(wù)院司法行政部門制定。雖然各地的公證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，但是在合同公證的收費(fèi)模式上卻呈現(xiàn)一致性，幾乎均規(guī)定按合同標(biāo)的額進(jìn)行收費(fèi)。［45］而與之相悖的是，《民法典》第223條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)按件收取，不得按照不動(dòng)產(chǎn)的面積、體積或者價(jià)款的比例收取。出現(xiàn)上述收費(fèi)模式差異的原因是，不動(dòng)產(chǎn)登記以國家的強(qiáng)制管理為表征，具有一定的公益性，不宜按合同標(biāo)的額進(jìn)行收費(fèi)。因此，當(dāng)不動(dòng)產(chǎn)法定公證施行后，應(yīng)采取二元化的收費(fèi)模式以契合不動(dòng)產(chǎn)登記獨(dú)有的制度邏輯。在具體的構(gòu)建方式上，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡多方利弊，不能以犧牲某一方的利益尤其是公民個(gè)人之利益為代價(jià)，否則既會(huì)不利于制度的落地實(shí)施，亦會(huì)背離我國“以人民為中心”的目標(biāo)導(dǎo)向。因此，筆者認(rèn)為，為彌補(bǔ)當(dāng)事人在個(gè)人成本方面的額外支出，可以考慮讓作為受益方之一的政府部門以購買公證服務(wù)的方式承擔(dān)（部分）公證費(fèi)用。［46］

（四）建立公證與登記的銜接機(jī)制

公證與登記的銜接機(jī)制是保障不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度順暢運(yùn)行的邏輯前提。首先，將公證設(shè)置為登記的前置性程序。其次，合理分配二者的審查形式。由于公證機(jī)構(gòu)較登記部門更具備實(shí)質(zhì)審查的能力，故在對(duì)公證與登記資源進(jìn)行重新配置與耦合后，建構(gòu)起公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查與登記部門進(jìn)行形式審查的新范式可以實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的最大化利用。最后，明確登記部門與公證機(jī)構(gòu)的對(duì)接機(jī)制。根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記原則上應(yīng)當(dāng)向不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民政府申請(qǐng)，［47］與之相契合的是，《公證法》第25條規(guī)定，申請(qǐng)辦理涉及不動(dòng)產(chǎn)的公證，應(yīng)當(dāng)向不動(dòng)產(chǎn)所在地的公證機(jī)構(gòu)提出。因此，登記部門與公證機(jī)構(gòu)的對(duì)接應(yīng)當(dāng)以不動(dòng)產(chǎn)所在地為連接點(diǎn)，即不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民政府通過向其管轄范圍內(nèi)的公證機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，由其對(duì)不動(dòng)產(chǎn)法定公證事項(xiàng)進(jìn)行公證。需要指出的是，目前公證機(jī)構(gòu)在縣級(jí)行政區(qū)域并非全覆蓋，故針對(duì)此種情況，應(yīng)允許政府向其管轄范圍以外的公證機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，但是公證機(jī)構(gòu)的確定應(yīng)當(dāng)以便民利民為基本原則。

（五）在公證中探索發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)登記代理業(yè)務(wù)

2022年4月13日，自然資源部印發(fā)的《不動(dòng)產(chǎn)登記代理專業(yè)人員職業(yè)資格制度規(guī)定》和《不動(dòng)產(chǎn)登記代理人職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記代理人制度進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，這是為規(guī)范我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度運(yùn)行而采取的重大舉措。然而，這并非我國第一次規(guī)定登記代理人制度，早在2002年，我國人事部、國土資源部便出臺(tái)文件對(duì)土地登記代理人的職業(yè)資格進(jìn)行了明確規(guī)定。［48］鑒于不動(dòng)產(chǎn)登記代理人制度具有確保產(chǎn)權(quán)、減輕民眾負(fù)擔(dān)、利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的管理與理性發(fā)展的獨(dú)特價(jià)值，［49］設(shè)立該制度幾乎是其他國家或地區(qū)的普遍做法，如日本的司法書士制度、我國臺(tái)灣地區(qū)的土地代書人制度等。需要指出的是，在其他國家或地區(qū)，不動(dòng)產(chǎn)登記代理人往往非專門的職業(yè)，通常由律師或者公證員兼任，如我國香港地區(qū)主要由律師來代理不動(dòng)產(chǎn)登記。［50］故在公證中探索發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)登記代理業(yè)務(wù)是可行之策。如此既能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，又能保障不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的良性運(yùn)作，同時(shí)對(duì)公證制度的發(fā)展亦大有裨益。

六、結(jié)語

在過去20年內(nèi)，我國兩次啟動(dòng)對(duì)于公證體制的改革，以尋求通過提高公證人員積極性、激發(fā)公證行業(yè)自身活力來推動(dòng)公證發(fā)展。毋庸諱言，公證行業(yè)在服務(wù)質(zhì)量、便捷性等方面確已實(shí)現(xiàn)了一定的發(fā)展。然而，其作為一種公共法律服務(wù)，在預(yù)防矛盾糾紛、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。2021年，全國人大常委會(huì)在開展公證法執(zhí)法檢查時(shí)已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題：“2006年，全國共有公證員11685人，全年辦理公證業(yè)務(wù)980.7萬件；15年過去了，目前全國公證人員數(shù)為13620人，全年辦理公證業(yè)務(wù)僅逾1000萬件，公證預(yù)防糾紛的作用發(fā)揮不夠?！惫识?，在體制改革這一內(nèi)在自我革新機(jī)制對(duì)公證發(fā)展的推動(dòng)仍顯乏力的情況下，有必要再考慮引入一項(xiàng)外在保障機(jī)制以共同推動(dòng)公證事業(yè)的發(fā)展。不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度便是這樣一項(xiàng)外在保障機(jī)制，其不僅具有預(yù)防糾紛、維護(hù)社會(huì)公共利益的效能，還可以通過其強(qiáng)制性來保障公證行業(yè)的業(yè)務(wù)量需求。在體制改革與法定公證的雙輪驅(qū)動(dòng)下，我國的公證制度便能實(shí)現(xiàn)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。2021年，司法部印發(fā)《關(guān)于深化公證體制機(jī)制改革 促進(jìn)公證事業(yè)健康發(fā)展的意見》，提出“對(duì)于繼承等民生類公證服務(wù)事項(xiàng)、涉及不動(dòng)產(chǎn)的公證服務(wù)事項(xiàng)，以及重大財(cái)產(chǎn)處分等涉及群眾切身利益、審查核實(shí)告知公證程序要求高的公證事項(xiàng)，結(jié)合實(shí)際情況，穩(wěn)慎推進(jìn)擴(kuò)大執(zhí)業(yè)區(qū)域”。這一改革意見為不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度之推進(jìn)提供了政策動(dòng)力。

不過，增加公證行業(yè)業(yè)務(wù)量并不能作為不動(dòng)產(chǎn)法定公證制度構(gòu)建的出發(fā)點(diǎn)，該制度構(gòu)建的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)始終是預(yù)防糾紛、維護(hù)社會(huì)公共利益。著名法理學(xué)家富勒曾言：“法治的目的之一在于以和平而非暴力的方式來解決爭(zhēng)端。”這也是我國推崇非訴訟糾紛解決機(jī)制的重要出發(fā)點(diǎn)之一。在眾多的非訴訟糾紛解決機(jī)制中，公證無疑具有最強(qiáng)烈的“和平”屬性，其以預(yù)防糾紛的形成為己任，因而與我國從末端治理向前端治理的社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)變相耦合。基于此，面對(duì)日益增長(zhǎng)的不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件數(shù)量，公證的適時(shí)介入殊有必要。而實(shí)踐中不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制性公證規(guī)定的“大行其道”亦洞察出社會(huì)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)行為進(jìn)行強(qiáng)制公證的訴求。若對(duì)社會(huì)的訴求一直懸置，極有可能導(dǎo)致“滾雪球”式社會(huì)秩序的紊亂。正如馬克思所言：“社會(huì)不是以法律為基礎(chǔ)，那是法學(xué)家的幻想，相反，法律應(yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)?！蔽ㄓ幸源俗鳛椴粍?dòng)產(chǎn)法定公證制度構(gòu)建的立足點(diǎn)，才不至于使其如一株自由生長(zhǎng)的野生植物一般，雖開枝散葉，卻不知導(dǎo)向何處。

【Abstract】For a long time， the legal notarization system of real estate has been absent in China， and the mandatory notarization provisions of real estate in local laws and regulations are also gradually decreasing. At the same time， in the judicial dimension， it also presents the main theme of different attitudes to notarization. By analyzing the causes of the long-term absence of the legal notarization system of real estate， we can find that the legislative connection obstacles， the doubts about the interference in the freedom of contract， and the increase of transaction costs are the reasons that hinder the construction of this system in China. However， the protection of national interests， the response to the governments “deregulation” reform， and the internal agreement between the notarial credibility and the effectiveness of registration and publicity are the unique values of the legal notarization system of real estate， and are also an important impetus to promote the construction of the system at present. In the new era， “putting the non-litigation dispute resolution mechanism ahead” and “building a social governance pattern of co-construction， co-governance and sharing” to promote the modernization of the national governance system and governance capacity are the basic concepts of building the legal notarization system of real estate. In terms of the design of the rules of the system， its scope of application should be defined on the basis of the long-standing mandatory notarization provisions of real estate in local laws and regulations， which can specifically include the change of property ownership involving foreign countries， Hong Kong， Macao and Taiwan， the donation of houses， and the transfer and mortgage of state-owned land use rights. In addition， the following are also the proper meanings of the topic such as implementing the dualization of voluntary notarization and legal notarization fees， establishing the linkage mechanism between notarization and registration， and exploring the development of real estate registration agency business in notarization.

【Keywords】real estate; legal notarization; mandatory notarization; co-construction， co-governance and sharing; non-litigation dispute resolution mechanism

（責(zé)任編輯：王聰）

［收稿日期］2023-02-12

［基金項(xiàng)目］國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目：中國式現(xiàn)代化視域下的訴源治理體系創(chuàng)新研究（22VRC029）；湖南省法學(xué)會(huì)法學(xué)研究課題：公證參與訴源治理機(jī)制創(chuàng)新研究（22HNFX-D-002）。

［作者簡(jiǎn)介］廖永安，法學(xué)博士，湘潭大學(xué)法學(xué)院教授。

［1］ 參見黃輝：《中國不動(dòng)產(chǎn)登記制度的立法思考》，載《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2001年第3期，第67頁。

［2］ 參見湯維建、陳?。骸段餀?quán)登記與法定公證制度》，載《法學(xué)論壇》2007年第1期，第22頁。