蒲彥鑫 張藝恬 袁明霞

[摘要]我國高度關(guān)注“基層減負(fù)”問題，旨在減輕基層干部壓力，為干部賦能，提高治理效力。本文利用實(shí)地調(diào)研和問卷訪談法，通過對“越減越負(fù)”現(xiàn)象進(jìn)行深入透視，研究發(fā)現(xiàn)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)“越減越負(fù)”現(xiàn)象的原因包括改革落實(shí)缺位、部門溝通不暢、留痕壓力傳導(dǎo)等多個(gè)方面?，F(xiàn)通過對現(xiàn)存問題的深入剖析，提出統(tǒng)籌規(guī)范督查考核制度、建立權(quán)責(zé)對等管理機(jī)制、運(yùn)用信息技術(shù)快速便捷的解決措施，為“基層減負(fù)”完善政策提供思路。

[關(guān)鍵詞]基層減負(fù)；越減越負(fù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

引言

2018年我國首次提出“基層減負(fù)”這一指令，并將2019年作為“基層減負(fù)年”。2020年4月14日中共中央辦公廳再次發(fā)布《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，其中明確指出“真減負(fù)、減真負(fù)”問題，將基層減負(fù)上升為一種系統(tǒng)的國家行為。基層是將上級指揮命令貫徹行使的最直接渠道。從更長遠(yuǎn)的意義上來說，基層減負(fù)增效能夠讓基層干部更好地服務(wù)群眾。然而，基層減負(fù)工作雖然贏得了廣大基層干部的認(rèn)可，但依然存在一些問題，個(gè)別地方和部門過分追求漂亮數(shù)據(jù)，導(dǎo)致基層減負(fù)形式化；依賴傳統(tǒng)工作模式，導(dǎo)致基層減負(fù)反復(fù)化；放責(zé)放權(quán)不放資源，導(dǎo)致基層減負(fù)碎片化。要促成基層減負(fù)的長效發(fā)展，必然需要精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題所在，制定相應(yīng)舉措，以此基礎(chǔ)行動，促使充分有效地開展基層減負(fù)工作。

一、文獻(xiàn)綜述

基層政府在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于基層地位，其內(nèi)涵包括“黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門管理、屬地負(fù)責(zé)”的基層權(quán)責(zé)關(guān)系[1]，由于行政和官僚等級正轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)雜的公共治理環(huán)境[2]，權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡以及總體能力相對薄弱的組織基礎(chǔ)進(jìn)一步加大政策執(zhí)行偏差[3]，基層政府作為整個(gè)行政體制與社會發(fā)展關(guān)聯(lián)最為密切的部分，是行政體制與社會交匯的節(jié)點(diǎn)[4]?；鶎訙p負(fù)旨在減負(fù)增效，通過健全考核制度[5]，設(shè)立科學(xué)的考核指標(biāo)，搭建“物質(zhì)+服務(wù)”的關(guān)懷激勵(lì)機(jī)制[6]，避免部門要求沖突，阻攔基層干部的隨意借調(diào)[7]，撫慰基層干部因官僚繁文縟節(jié)引起的顯著的負(fù)面情緒反應(yīng)[8]，從而對形式主義、官僚主義做減法，達(dá)到提升工作質(zhì)量與效果?；鶎訉儆凇皧A心層”，處于“上擠下壓”境地，既要面對上面的督查考核問責(zé)，還要面對群眾的各種訴求[9]，以及眾多部門機(jī)關(guān)與干部公文往來考評檢查，如果干部缺乏社會主義“為人民服務(wù)”的行政人格，對人民的利益漠然置之，對群眾的疾苦冷眼旁觀，在工作上官氣十足，計(jì)較于個(gè)人的得失[10]，表面上政府看似忙得不可開交，實(shí)際上卻是空轉(zhuǎn)無行政效用，于國于民皆無實(shí)際功效[11]。在此行政文化下，群眾會降低對政府的信任[12]，干部工作中“走走過場”便成為司空見慣的現(xiàn)象?；鶎訙p負(fù)越減越“負(fù)”是因擔(dān)心未留痕跡被問責(zé)的避責(zé)執(zhí)行，一方面，基層減負(fù)過程中的問責(zé)制可以對亂作為、文山會海等形式主義進(jìn)行規(guī)制；另一方面，問責(zé)失去精準(zhǔn)化、科學(xué)性，又會導(dǎo)致基層不敢為、被動應(yīng)對等避責(zé)形式主義執(zhí)行，反而又加重了基層負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致基層治理低效[13]。

二、基層減負(fù)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“越減越負(fù)”現(xiàn)象成因分析

（一）政策失靈，改革推進(jìn)不力

基層減負(fù)政策作為影響基層減負(fù)工作是否能夠落實(shí)到位、獲得成效的基礎(chǔ)前提，是促進(jìn)基層松綁減負(fù)、激勵(lì)廣大干部擔(dān)當(dāng)作為的實(shí)干導(dǎo)向。但目前指導(dǎo)我國基層減負(fù)工作的政策卻仍存在不少問題，嚴(yán)重影響減負(fù)的改革落實(shí)?？紤]到實(shí)施地區(qū)與部門的差異，一般政策只會明確大方向、大原則，沒有規(guī)定具體的辦法，需要落實(shí)基層根據(jù)各自的實(shí)際制定出臺具體的實(shí)施細(xì)則和配套措施，但一旦基層跟進(jìn)不及時(shí)，政策就很容易被“懸空”。在訪談中，被訪談?wù)咛岬綔p負(fù)“政策給的是一個(gè)非常宏觀的東西，對于我們就是比較有針對性的問題，它沒有一個(gè)做法，那我們上級在這方面（政策）也是不到位的話，那可能我們落實(shí)就不到位”、“政策比較空”。由此可見基層減負(fù)政策內(nèi)容存在很大的問題，無法起到良好的指導(dǎo)工作的功能，同時(shí)在上級與基層工作之間也發(fā)生了落實(shí)困難的傳導(dǎo)，從而導(dǎo)致減負(fù)工作成效的不理想。

（二）權(quán)責(zé)不等，部門溝通不暢

權(quán)責(zé)不等是指擁有的權(quán)力與應(yīng)有的責(zé)任不對等導(dǎo)致無法作為的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象嚴(yán)重干擾了基層政府工作者的工作進(jìn)度，也在很大程度消減他們對工作的積極性。中央指令下達(dá)后，任務(wù)一層一層向下傳遞，但其中諸多未解決或未闡明清楚的問題被忽視，最后便都堆積到了基層，基層政府權(quán)小、人少、事多，項(xiàng)目任務(wù)不堪重負(fù)，檢查監(jiān)督應(yīng)接不暇，要在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，從形式上“完成”上面交辦的各項(xiàng)任務(wù)，重壓之下的基層政府不得不以形式主義“匆忙應(yīng)對”。訪談中基層工作人員談及這方面時(shí)說“同樣的數(shù)據(jù)他們可能會重復(fù)的去讓我們?nèi)ゲ杉?，然后他們?shù)據(jù)完全就是我們給過的數(shù)據(jù)，讓我們這樣重復(fù)的去返工”，也說明上級總是下達(dá)重復(fù)指令，增加了基層單位工作人員的工作量，各種指標(biāo)成為了基層的負(fù)累。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，超過百分之四十的工作人員認(rèn)為要求報(bào)送各類報(bào)表、數(shù)據(jù)、材料較多，從中我們能了解到減少不合理的大量指標(biāo)要求成為基層減負(fù)的重要一環(huán)。

（三）形式主義，留痕壓力傳導(dǎo)

形式主義是基層減負(fù)工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)，將工作層層加碼，“文山會?！?、工作“留痕”等給基層政府與基層工作人員帶來許多沒有必要的工作，是導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)大的核心問題，目前基層減負(fù)工作中形式主義的問題仍亟待解決?！拔纳綍！苯o基層工作人員帶來許多不必要的工作量，為顯示對上級布置的工作重視，不少部門通過“文山”對工作層層加碼、在“會?！崩锖案哒{(diào)式“留痕”，使基層干部疲于應(yīng)對，更助長了“虛落實(shí)”、“假落實(shí)”的問題。工作部門之間“要求雙向發(fā)文件，一邊要求重點(diǎn)的工作任務(wù)，另一方面要求必須要有會議記錄，要有檔案質(zhì)量，那就肯定需要留痕”，問卷調(diào)查結(jié)果顯示，超過四成的被調(diào)查者表示在基層減負(fù)中進(jìn)行控制會議總量的工作后，實(shí)際上并沒有什么變化甚至?xí)h相比以往更多了，并且仍然存在著對解決實(shí)際問題效果不佳的問題，會議“留痕”成為了僅僅流于表面的形式主義工作，其中不乏工作水分的存在。

三、政策建議

（一）統(tǒng)籌規(guī)范督查考核制度

為進(jìn)一步促進(jìn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)高效運(yùn)行，必要的考核監(jiān)督機(jī)制已成為構(gòu)建減負(fù)體系的重要基石。統(tǒng)籌規(guī)范督查考核制度，設(shè)置一套科學(xué)嚴(yán)密的評估流程，涵蓋定計(jì)劃、列清單及事前審批等步驟，注意控制規(guī)模、減少數(shù)量、降低頻次、縮短時(shí)長，精準(zhǔn)強(qiáng)化督查工作實(shí)效性。明確督查事項(xiàng)，跟進(jìn)督查、全程督查、精準(zhǔn)督查，完善考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將基層治理工作展開的成效納入黨員干部考核體系中，強(qiáng)化群眾的監(jiān)督意識，保證群眾有效參與監(jiān)督體制的合法主體地位。

（二）堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致管理原則

伴隨社會治理重心的不斷下移，建立屬地管理中的權(quán)責(zé)對等機(jī)制成為深化簡政放權(quán)的著力點(diǎn)，要規(guī)避“事下人不下，責(zé)下權(quán)不下”的弊端，立足實(shí)際情況，將更加靈活的事權(quán)、物權(quán)和財(cái)權(quán)賦予基層，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供更多的人才、技術(shù)、物資支持。規(guī)范和優(yōu)化權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，以制度化舉措確立基層和上級政府的權(quán)責(zé)邊界，嚴(yán)格貫徹“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，破除上級部門相互推諉頑疾。同時(shí)厘清“條”與“塊”的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，合力打破基層中“看得見、管不著”的治理壁壘，有效加強(qiáng)條塊融合，擺脫條塊分割結(jié)構(gòu)造成的基層政府有責(zé)無權(quán)的困境。

（三）運(yùn)用信息技術(shù)快速便捷

充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，采用統(tǒng)一的行政負(fù)擔(dān)測量方法，以民意調(diào)查為基礎(chǔ)，開創(chuàng)“打分表”系統(tǒng)。對行政負(fù)擔(dān)進(jìn)行精準(zhǔn)測量，搭建數(shù)字監(jiān)管平臺、開辟數(shù)字共享端口、創(chuàng)新數(shù)字監(jiān)管場景；對基層治理工作進(jìn)行智能化、實(shí)時(shí)化監(jiān)測，及時(shí)縮減基層冗雜工作流程，監(jiān)察糾正違規(guī)工作行為，精心建設(shè)監(jiān)督信息數(shù)據(jù)庫。針對具體工作事宜、工作人員、工作時(shí)間，合理創(chuàng)建并定時(shí)解散工作群，杜絕形式工作群的泛濫增多，持續(xù)加強(qiáng)對新入職員工、高齡老員工進(jìn)行辦公、溝通軟件和線上辦公流程的技能培訓(xùn)，充分發(fā)揮信息技術(shù)的用時(shí)短、速度快的便利特征。

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基金項(xiàng)目：國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：“基層減負(fù)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“越減越負(fù)”現(xiàn)象透視及破解路徑研究”（項(xiàng)目編號：202210635088） 。

作者簡介：

蒲彥鑫（2002.2-），女，漢族，重慶涪陵人，本科在讀，研究方向：鄉(xiāng)村治理；

張藝恬（2000.9-），女，漢族，貴州貴陽人，本科在讀，研究方向：語言學(xué)；

袁明霞（2001.10-），女，漢族，青海貴德人，本科在讀，研究方向：社會治理。