任瑩輝

摘?要：完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，要著力關(guān)注民辦高校內(nèi)部治理的多元治理主體的差異化價(jià)值訴求、民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制以及內(nèi)外雙重的辦學(xué)責(zé)任。要以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)制度建設(shè)，健全工作機(jī)制，完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：民辦高校；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；完善

中圖分類號(hào)：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.10.051

2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》，明確提出要“提高學(xué)校自主管理能力，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)”。民辦高校作為中國(guó)高等教育的重要組成部分，在建設(shè)高質(zhì)量教育體系背景下，要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

1?民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)涵

“治理”一詞緣起于西方一些管理者和政治家、學(xué)者針對(duì)政府權(quán)威統(tǒng)治失靈的現(xiàn)實(shí)而提出的范疇。有學(xué)者認(rèn)為“治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)”。許多國(guó)際組織也對(duì)“治理”的內(nèi)涵進(jìn)行了解讀。如聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署指出，治理“是一個(gè)社會(huì)自我組織做出決策并執(zhí)行決策以取得相互理解和共識(shí)并采取行動(dòng)的方式”。從現(xiàn)有的概念解讀可以推知治理具有以下三大特征：一是主體性，治理是一種由主體（包括個(gè)人或組織）采取的行動(dòng)，具有明確的目的及現(xiàn)實(shí)目標(biāo)指向；二是過程性，治理是主體為了實(shí)現(xiàn)目的而持續(xù)行動(dòng)的過程，不是單指某種規(guī)則或某種具體活動(dòng)；三是調(diào)和性，治理的核心是調(diào)和差異化的利益訴求，促使形成“意向一致”的共同價(jià)值觀念及利益關(guān)系，并為之積極行動(dòng)。

治理結(jié)構(gòu)指的是治理體系中各主體層次之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系和組織架構(gòu)，其基本形態(tài)由決策、執(zhí)行、保障、監(jiān)督等機(jī)構(gòu)組成，表現(xiàn)為章程、政策、程序、關(guān)系等。關(guān)于高校治理結(jié)構(gòu)，有學(xué)者認(rèn)為是“為實(shí)現(xiàn)高校的教育目標(biāo)，就高校內(nèi)部治理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其相互之間權(quán)力配置、制衡與激勵(lì)等所進(jìn)行的制度安排，以及對(duì)高校與外部利益相關(guān)者等關(guān)系進(jìn)行處理的機(jī)制安排”。本文討論的民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，指在民辦高校這一特定場(chǎng)域內(nèi)，治理主體為了實(shí)現(xiàn)辦學(xué)治校目標(biāo)及高等教育職能，協(xié)調(diào)內(nèi)部利益相關(guān)方的各種利益關(guān)系和訴求而采取的體制安排以及使該體制有效運(yùn)行的工作機(jī)制。

2?完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的著力點(diǎn)

把民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)視為一個(gè)整體的話，其基本構(gòu)成要素包括治理主體、體制機(jī)制以及治理目標(biāo)，這三者各有其特點(diǎn)，也是完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主要著力點(diǎn)。

2.1?治理主體

目前我國(guó)民辦高校的創(chuàng)辦方式包括個(gè)人獨(dú)資辦學(xué)、股份合作辦學(xué)、民營(yíng)企業(yè)投資辦學(xué)、公辦高校轉(zhuǎn)制辦學(xué)、社會(huì)團(tuán)體辦學(xué)等，這體現(xiàn)了辦學(xué)的社會(huì)化和市場(chǎng)化特點(diǎn)，也使得民辦高校區(qū)別于公辦高校而帶有鮮明的企業(yè)法人性質(zhì)。按照利益相關(guān)者理論，校黨委、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、教授委員會(huì)、行政管理層是民辦高校內(nèi)部五大治理主體。其中，黨委屬于政治權(quán)力，主要由民辦高校各級(jí)黨組織行使職權(quán)；董事會(huì)屬于資本權(quán)力，主要由民辦高校的出資者或投資人行使職權(quán)；監(jiān)事會(huì)屬于民主權(quán)力，主要由民辦高校各利益相關(guān)者如舉辦者代表、教職工代表、學(xué)生代表等共同行使職權(quán)；教授委員會(huì)代表學(xué)術(shù)權(quán)力，由專家、教授等組成的學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織行使職權(quán)；行政管理層屬于行政權(quán)力，主要由民辦高校的校長(zhǎng)、各處處長(zhǎng)及學(xué)院院長(zhǎng)等各層級(jí)行政管理人員行使職權(quán)。政治、資本、民主、學(xué)術(shù)、行政五大權(quán)力在價(jià)值訴求、權(quán)力運(yùn)行等方面各不相同。治理主體多元是民辦高校治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，多元主體有多元化價(jià)值訴求，而凝聚多元治理主體的價(jià)值共識(shí)是民辦高校治理結(jié)構(gòu)完善過程中面臨的首要問題。

2.2?體制機(jī)制

在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，民辦高校與公辦高校具有顯著區(qū)別。依據(jù)《高等教育法》，我國(guó)公辦高校普遍實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。但作為民辦高校辦學(xué)治校重要法律依據(jù)的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》沒有規(guī)定民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)體制?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》也只是指出“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”目前，國(guó)內(nèi)多數(shù)民辦高校實(shí)行“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。代表政治權(quán)力的黨組織在民辦高校主要起政治核心和監(jiān)督保障作用，并在一定程度上參與學(xué)校重大事項(xiàng)上的決策及管理過程。代表資本權(quán)力的董事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，決定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、規(guī)章制度、經(jīng)費(fèi)預(yù)決算等重大事項(xiàng)。代表民主權(quán)力的監(jiān)事會(huì)是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)依法依規(guī)對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督。代表學(xué)術(shù)權(quán)力的教授委員會(huì)是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行組織和管理。代表行政權(quán)力的行政組織屬于執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行學(xué)校董事會(huì)的決定，負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作。在“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”下，五大權(quán)力主體的職責(zé)范圍相對(duì)獨(dú)立又存在交叉，任一主體權(quán)力擴(kuò)張都有可能導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，治理結(jié)構(gòu)失序。完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，就要構(gòu)建一種多元權(quán)力的制度結(jié)構(gòu)和機(jī)制安排，使民辦高校黨委、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、教授委員會(huì)、行政管理層等利益相關(guān)方權(quán)責(zé)利清晰，各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合。

2.3?治理目標(biāo)

民辦高校作為獨(dú)立法人，具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任。但是，作為教育體系的構(gòu)成部分，民辦高校又具有公司法人所不具有的特性，要遵守教育規(guī)律。規(guī)律是客觀存在、不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，只有在遵守規(guī)律的前提下才有可能實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。教育學(xué)家潘懋元先生認(rèn)為教育規(guī)律分為內(nèi)部和外部關(guān)系基本規(guī)律。遵守外部規(guī)律，要求民辦高校要承擔(dān)高等教育的社會(huì)責(zé)任，為社會(huì)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的教育資源、輸送德智體美勞全面發(fā)展的高素質(zhì)人才，反映在治理目標(biāo)上則體現(xiàn)為民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量、人才培養(yǎng)質(zhì)量、社會(huì)美譽(yù)度不斷提升。遵守內(nèi)部規(guī)律，要求民辦高校五大權(quán)力主體權(quán)責(zé)利明晰，五大利益相關(guān)方的利益訴求得到充分尊重和體現(xiàn)。民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善要達(dá)到的目標(biāo)就是兼顧民辦高校的社會(huì)責(zé)任與內(nèi)部各治理主體的差異化訴求。

3?完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)境遇

作為學(xué)校法人，民辦高校區(qū)別于公司法人的獨(dú)特的治理主體、治理目標(biāo)和體制機(jī)制使得其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善具有更大的特殊性和挑戰(zhàn)性。

（1）亟需整合多元主體的價(jià)值共識(shí)。民辦高校的五大權(quán)力主體都是內(nèi)部治理過程中的利益相關(guān)者。但是，他們?cè)诿褶k高校內(nèi)部治理體系中的價(jià)值訴求是差異化的。黨委作為政治權(quán)力代表，其價(jià)值訴求是保證民辦高校的社會(huì)主義辦學(xué)方向，監(jiān)督民辦高校貫徹執(zhí)行黨的教育方針，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)民辦教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。董事會(huì)作為資本權(quán)力代表，其價(jià)值訴求主要是實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，追求產(chǎn)權(quán)和投資利益最大化。監(jiān)事會(huì)作為民主權(quán)力代表，其價(jià)值訴求是實(shí)現(xiàn)民主治校，要求除了舉辦者和行政部門以外，普通教職工和學(xué)生群體都能參與到共建共治共享的治理過程中。教授委員會(huì)作為學(xué)術(shù)權(quán)力代表，其價(jià)值訴求是實(shí)現(xiàn)專家治校，保證高校學(xué)術(shù)活動(dòng)正常有序進(jìn)行。行政管理層作為行政權(quán)力代表，其價(jià)值訴求是在職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立行政，實(shí)現(xiàn)學(xué)校高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)。五大治理主體的價(jià)值訴求各有傾向，而且治理權(quán)限大小不一，畸輕畸重，協(xié)調(diào)性差，甚至容易發(fā)生沖突。

（2）亟需構(gòu)建平衡高效的工作機(jī)制。在民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，五大權(quán)力主體在差異化的價(jià)值訴求下參與學(xué)校治理。但是，目前有的民辦高校工作運(yùn)行機(jī)制還存在問題，基層黨組織負(fù)責(zé)人很多是退休返聘，黨務(wù)工作人員及其他教職員工都是聘任制，部分學(xué)校甚至沒有建立教代會(huì)、工會(huì)、團(tuán)代會(huì)、學(xué)代會(huì)制度。董事會(huì)牢牢掌握在舉辦者手中，資本權(quán)力一家獨(dú)大，政治、學(xué)術(shù)、民主和行政權(quán)力集體式微。在工作機(jī)制上，黨委（常委）會(huì)議事規(guī)則、重大問題和重要事項(xiàng)的決策程序和決策制度、黨政班子溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等不健全。有的民辦高校即使初步建立了以上工作和決策機(jī)制，也存在議事原則和范圍不清晰、會(huì)議程序和監(jiān)督機(jī)制不規(guī)范；重大問題重要事項(xiàng)決策咨詢制度不健全、決策失誤糾錯(cuò)改正機(jī)制和責(zé)任追究制不完備；黨委書記和董事長(zhǎng)、校長(zhǎng)之間溝通不夠等問題，在事務(wù)處理中容易出現(xiàn)“一言堂”或者相互推諉的現(xiàn)象。

（3）亟需兼顧內(nèi)外雙重的辦學(xué)責(zé)任。民辦高校是我國(guó)高等教育的組成部分，首先要承擔(dān)高等教育的社會(huì)責(zé)任。我國(guó)《高等教育法》規(guī)定，設(shè)立高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，不得以營(yíng)利為目的?！睹褶k教育促進(jìn)法》也明確規(guī)定了民辦高等教育屬于公益性事業(yè)。也就是說，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，包括民辦高校在內(nèi)的我國(guó)高等學(xué)校的辦學(xué)行為要以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，把提供公共服務(wù)作為自己的首要目標(biāo)和基本任務(wù)。具體來(lái)說，就是民辦高校要通過人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)，在實(shí)現(xiàn)公民受教育權(quán)利、提高國(guó)民素質(zhì)、促進(jìn)社會(huì)公平、推動(dòng)國(guó)家發(fā)展等方面承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。但是，民辦高校通常都是個(gè)人、企業(yè)等社會(huì)力量投資辦學(xué)，學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的資產(chǎn)和資源都具有資本的性質(zhì)。不論其投入的產(chǎn)業(yè)是公益還是營(yíng)利性的，資本一旦進(jìn)入市場(chǎng)就具有逐利性，追求效益最大化是其重要目標(biāo)。產(chǎn)權(quán)、投資回報(bào)成為投資方（一般是董事會(huì)）的重點(diǎn)關(guān)注和訴求。資本的營(yíng)利化傾向使得民辦高校在辦學(xué)過程中容易忽視教育規(guī)律，追求短期效益的回報(bào)，影響社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)。

綜上，完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)要直面民辦高校內(nèi)部治理中的矛盾和問題，整合多元主體的價(jià)值共識(shí)、構(gòu)建平衡高校的工作機(jī)制、兼顧內(nèi)外雙重的辦學(xué)責(zé)任，提升治理效能，實(shí)現(xiàn)民辦高校高質(zhì)量發(fā)展。

4?完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐路徑

民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多元治理主體的觀念沖突、關(guān)系均衡、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等。要以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)制度建設(shè)，健全工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善。

4.1?優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)體制

完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，首先要整合多元主體的價(jià)值訴求，這與領(lǐng)導(dǎo)體制中對(duì)各治理主體的職權(quán)范圍劃分是否清晰密切相關(guān)。當(dāng)前大多數(shù)民辦高校實(shí)行的“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，黨委、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、教授委員會(huì)、行政管理層五大權(quán)力主體的職責(zé)與權(quán)限有待進(jìn)一步清晰化。民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)體制中要堅(jiān)持校黨委政治領(lǐng)導(dǎo)、校董事會(huì)事業(yè)決策、監(jiān)事會(huì)民主監(jiān)督、教授委員會(huì)專業(yè)治學(xué)、校行政依法辦學(xué)，形成黨政協(xié)調(diào)、協(xié)同發(fā)力的態(tài)勢(shì)。同時(shí)，在優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)體制的過程中，要“明確黨組織在學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)中的地位，保證黨組織在重大事項(xiàng)決策、監(jiān)督、執(zhí)行各環(huán)節(jié)有效發(fā)揮作用?！卑l(fā)揮民辦高校黨組織的政治核心作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將多元主體的價(jià)值訴求整合到實(shí)現(xiàn)民辦高校高質(zhì)量發(fā)展的共同愿景中來(lái)，統(tǒng)一思想觀念和認(rèn)識(shí)，形成治理共同體，實(shí)現(xiàn)權(quán)力多元結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡。

4.2?加強(qiáng)制度建設(shè)

優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)體制使多元治理主體的職權(quán)范圍更加明晰，使民辦高校內(nèi)部治理各權(quán)利主體各安其位。但是，高效的治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，還需要科學(xué)決策、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。各治理主體在重大事項(xiàng)決策、工作執(zhí)行時(shí)要有可依據(jù)、可執(zhí)行的規(guī)定、條例或?qū)嵤┓桨?。民辦高校要樹立制度意識(shí)，在科學(xué)規(guī)劃、深入調(diào)研、充分論證后制定完備、可持續(xù)、合理的制度體系。首先，要依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律和上級(jí)教育主管部門發(fā)布的規(guī)章制度等建立基本制度，如民辦高校章程等，使民辦學(xué)校辦學(xué)治校、制度建設(shè)合規(guī)合紀(jì)、有章可依。其次，要建立一般工作制度，如校黨委與校行政領(lǐng)導(dǎo)班子黨政聯(lián)席會(huì)議制度、校黨政領(lǐng)導(dǎo)工作碰頭會(huì)制度、學(xué)校董事會(huì)日常溝通協(xié)商制度、教職工代表大會(huì)制度等，保證各治理主體得充分、高效溝通和日常工作的有序運(yùn)行。再者，要建立具體工作制度，如教授委員會(huì)議事規(guī)則、相關(guān)教學(xué)科研管理制度、學(xué)生管理規(guī)范、人才引進(jìn)及培養(yǎng)制度等，保證民辦高校具體事務(wù)的規(guī)范化程序化運(yùn)行。

4.3?健全工作機(jī)制

完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)最終要兼顧內(nèi)外雙重的辦學(xué)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)民辦高校高質(zhì)量發(fā)展。民辦高校辦學(xué)治校能否兼顧內(nèi)外雙重辦學(xué)責(zé)任，既與國(guó)家政策有關(guān)，也與民辦高校能否把握國(guó)家和時(shí)代發(fā)展大勢(shì)，順勢(shì)而為提升自身發(fā)展實(shí)力有關(guān)，還與民辦高校各大權(quán)力主體能否齊心協(xié)力，整合多方資源實(shí)現(xiàn)發(fā)展有關(guān)。新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》要求“高校院（系）級(jí)以下單位設(shè)立黨支部，應(yīng)當(dāng)與教學(xué)、科研、管理、服務(wù)等機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)。”這為健全民辦高校內(nèi)部治理各大主體的工作機(jī)制提供了原則遵循。要建立健全“四雙”工作機(jī)制，即校領(lǐng)導(dǎo)“雙向進(jìn)入、交叉任職”，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)入學(xué)校董事會(huì)和行政管理層，董事會(huì)和行政管理層中符合條件的黨員可按照黨的有關(guān)規(guī)定進(jìn)入黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，既要承擔(dān)具體行政工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，又要承擔(dān)的黨的建設(shè)責(zé)任；院系黨政正職“雙肩挑”，二級(jí)學(xué)院院長(zhǎng)兼任黨總支書記；教師黨支部書記“雙帶頭”，教師黨支部書記既要政治強(qiáng)，又要業(yè)務(wù)精；學(xué)生黨支部書記“雙引領(lǐng)”，學(xué)生黨支部書記既要引領(lǐng)學(xué)生養(yǎng)成良好的思想政治素質(zhì)，又要引領(lǐng)學(xué)生成長(zhǎng)成才，精進(jìn)學(xué)業(yè)?！八碾p”工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)了民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的政治和行政權(quán)力的結(jié)合，各級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)層級(jí)的業(yè)務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)黨組織與其他治理主體資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，更有利于提高治理主體的政治站位，一方面使民辦高校的發(fā)展與國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同向同行，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量和社會(huì)美譽(yù)度；另一方面獲得更多社會(huì)資源支持，提升民辦高校辦學(xué)效益，實(shí)現(xiàn)民辦高校社會(huì)責(zé)任與自身發(fā)展效益的良性循環(huán)。

完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)關(guān)涉到多元治理主體、雙重治理目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)從多元訴求到共同行動(dòng)，這是民辦高校在發(fā)展過程中面臨的一個(gè)長(zhǎng)期課題。各民辦高校要始終牢記辦學(xué)初心使命，不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn)

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