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摘?要：黨內(nèi)組織法規(guī)是基于中國共產(chǎn)黨面臨極其嚴(yán)峻的革命形勢而派生的，經(jīng)過革命所形成的斗爭經(jīng)驗(yàn)證明嚴(yán)格有效的黨內(nèi)組織法規(guī)會(huì)提升黨員的戰(zhàn)斗力，優(yōu)化黨組織結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)組織法規(guī)不僅在黨內(nèi)政治生活方面對黨員有著要求，還會(huì)在黨內(nèi)共識(shí)層面形成制度化的統(tǒng)一，使得黨員的行為從外界規(guī)制走向自覺要求。十九屆四中全會(huì)指出黨內(nèi)法規(guī)制定工作要以新修訂的《條例》為遵循，要求在建設(shè)黨組織各方面的法規(guī)制度相協(xié)調(diào)以保障法規(guī)制度相配套。研究黨內(nèi)組織法規(guī)的歷史脈絡(luò)與黨組織結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性調(diào)整對今后組織法規(guī)的建設(shè)有著重要啟示，總結(jié)其歷史經(jīng)驗(yàn)對于貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨重大決策部署，推進(jìn)黨的建設(shè)制度化進(jìn)程有著重要意義。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)組織法規(guī)；組織結(jié)構(gòu)；依規(guī)治黨；制度化

中圖分類號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.07.052

組織法規(guī)作為組織管理制度的一種規(guī)范性表達(dá)，自中國共產(chǎn)黨成立以來就不斷推行相關(guān)制度建設(shè)，并且行之有效。延安時(shí)期，組織法規(guī)成為積聚黨組織力量、調(diào)節(jié)黨組織結(jié)構(gòu)的重要制度化表達(dá)。在“從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨”重大決策部署的背景下，有必要對組織法規(guī)的歷史進(jìn)行考察，結(jié)合組織法規(guī)的歷史繼承性和現(xiàn)有規(guī)范性，集中梳理其歷史特征，并在此基礎(chǔ)上發(fā)掘組織法規(guī)與黨組織結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)特點(diǎn)，進(jìn)而提出促進(jìn)組織法規(guī)走向制度化的路徑。

1?中國共產(chǎn)黨組織法規(guī)演變的歷史考察

組織法規(guī)屬于黨內(nèi)法規(guī)的一個(gè)分支，國內(nèi)外均有其歷史痕跡，中國共產(chǎn)黨向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)其黨內(nèi)制度安排，并在延安時(shí)期構(gòu)建適合中國國情的組織法規(guī)。中國共產(chǎn)黨在進(jìn)行長期斗爭總結(jié)發(fā)現(xiàn)高效的組織性才能保證黨在革命戰(zhàn)爭中存活下來，而高效的組織性則需要黨內(nèi)法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范，僅僅是有離散的法規(guī)條文是不能形成強(qiáng)大的組織力量的，只有形成了組織法規(guī)的制度化建設(shè)才能更進(jìn)一步的激發(fā)出組織的力量，因而中國共產(chǎn)黨針對各方面的組織要求，形成了以黨章為核心，包含了準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等為黨內(nèi)法規(guī)體系，在這一體系之下逐步形成了結(jié)構(gòu)鮮明、分工明確的黨組織結(jié)構(gòu)，對于中國共產(chǎn)黨在延安局部執(zhí)政起到了重要促進(jìn)作用。

1927年11月9日通過的《最近組織問題的重要任務(wù)決議案》中認(rèn)為革命失利一個(gè)重要原因是非無產(chǎn)階級的小資產(chǎn)階級所帶來的結(jié)果，并提出了將工農(nóng)分子的新干部替換非無產(chǎn)階級的知識(shí)分子干部，強(qiáng)調(diào)“要使黨的指導(dǎo)干部之中無產(chǎn)階級及貧民的成分占大多數(shù)……工會(huì)機(jī)關(guān)的干部，則需全部換成工人。”1937年4月11日，中央書記處發(fā)布了《中央關(guān)于修改國民大會(huì)組織法與選舉法的通知》，并在1937年5月10日的《蘇區(qū)黨代表會(huì)議組織問題報(bào)告提要》中進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化和強(qiáng)調(diào)。在這兩個(gè)文件中突出以民主為基礎(chǔ)來調(diào)節(jié)黨組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)容，例如：“二十歲以上的中華民國公民均具有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。增加各黨各派的特種選舉。蘇維埃制度到民主共和制度的轉(zhuǎn)變?！边@一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)并未形成具有規(guī)范性表達(dá)的概念，但在黨組織中已經(jīng)包含了以民主為基礎(chǔ)“工農(nóng)轉(zhuǎn)向”的組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。換言之，黨組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)具備了吸納更多黨員和擴(kuò)大黨組織的內(nèi)部條件。

中國共產(chǎn)黨擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》，劃分了中央委員會(huì)、中央政治局、中央書記處、各中央局及中央分局的工作范圍和等級關(guān)系，由于這一時(shí)期中國共產(chǎn)黨的力量相對薄弱，為完成其政治目標(biāo)和任務(wù)需要借助其他政黨的力量以擴(kuò)大其政治影響，例如：“政治局有權(quán)以中央名義發(fā)表宣言通電及與其他黨派之組織機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)系。”這體現(xiàn)了通過修改法規(guī)的方式來推動(dòng)民主集中制，使得具有特種技能的人員進(jìn)入到黨組織，使得黨組織結(jié)構(gòu)向?qū)I(yè)和特種方向調(diào)節(jié)，這一舉措提高了群眾的參與度，會(huì)培養(yǎng)群眾的參與意識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)民主思想在群眾中的發(fā)展，這種群眾參與意識(shí)主要通過中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主風(fēng)氣來體現(xiàn)的?！霸谡伟l(fā)展當(dāng)中，公民的政治參與狀況，是衡量一個(gè)社會(huì)政治民主進(jìn)步之程度的普適標(biāo)準(zhǔn)之一。”

黨組織想要充分發(fā)揮其組織力量，在歷史經(jīng)驗(yàn)中絕不能包辦一切，但殘酷的斗爭中要統(tǒng)一思想、高效行動(dòng)，就需要在縱向的決策領(lǐng)域進(jìn)行集中，這一點(diǎn)在具有決策層面的黨組織內(nèi)充分體現(xiàn)。在延安時(shí)期革命斗爭需要政治職能領(lǐng)導(dǎo)其他社會(huì)職能，具體表現(xiàn)為軍政委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)政治部，政治部指導(dǎo)黨委會(huì)。這些歷史現(xiàn)象的產(chǎn)生離不開外部斗爭的緊迫壓力，中國共產(chǎn)黨逐漸萌發(fā)了黨領(lǐng)導(dǎo)一切的原則。在具體的黨政工作、軍事行動(dòng)的層面為取得更好地政治發(fā)展空間需要充分發(fā)揮黨員的主觀能動(dòng)性和黨的組織性，而具體工作的前提是黨內(nèi)思想的集中，這種集中性在具體政策、法規(guī)條文上充分得到了體現(xiàn)。

2?對工農(nóng)轉(zhuǎn)向下組織法規(guī)制度化調(diào)整的分析

黨內(nèi)法規(guī)是對黨內(nèi)政治生活條文化的表現(xiàn)，其具有民主和集中兩個(gè)因素，民主因素的具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是選舉制度的民主，二是黨內(nèi)政治生活的民主。而集中性因素建立在民主性因素基礎(chǔ)之上，只有通過民主選舉再經(jīng)過被選舉出的代表進(jìn)行集中性的討論和對黨內(nèi)法規(guī)的確立才能保證黨不脫離群眾。兩者良性互動(dòng)會(huì)在黨內(nèi)形成共識(shí)，而這種共識(shí)是激發(fā)黨內(nèi)凝聚力的前提，這種共識(shí)在黨組織結(jié)構(gòu)層面伊始于選舉制度的完善。

黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)政治生活的規(guī)范性文件表達(dá)，需要表達(dá)出黨的政治訴求：“實(shí)行集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主政治，改善政治機(jī)構(gòu)，密切政府與人民的聯(lián)系，發(fā)揮抗日政權(quán)的最大效能?！币云鋪碚{(diào)劑黨組織結(jié)構(gòu)，通過以民主集中為原則的選舉和組織方式，使得各地黨組織能夠取材于民，使具有專業(yè)性、特種性、地域性的黨員來代表當(dāng)?shù)氐娜罕?，使黨組織能夠更好地達(dá)到自身的政治訴求。特種性和區(qū)域性的轉(zhuǎn)向使黨接收了新的血液并擴(kuò)大了黨組織的范圍。此外，由于大革命的失敗，黨內(nèi)形成了一種“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部非工人是致使大革命失敗的原因之一”的認(rèn)識(shí)，基于這種認(rèn)識(shí)中共中央確立黨最重要的組織任務(wù)是“將工農(nóng)分子的新干部替換非無產(chǎn)階級的知識(shí)分子干部?！边@種轉(zhuǎn)向是馬克思列寧主義在中國的實(shí)踐，它改善了工農(nóng)階級對于共產(chǎn)黨的看法，有效地動(dòng)員了工農(nóng)階級，但由于中國的工農(nóng)階級并不具備蘇聯(lián)工農(nóng)階級的特點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)上仍然以小農(nóng)思想為主導(dǎo)，必然也會(huì)在思想上產(chǎn)生分歧，為克服這種分歧黨內(nèi)法規(guī)必須分層制定。

依據(jù)延安時(shí)期的特定歷史情況，組織法規(guī)的主要有兩個(gè)層次：一是依托馬克思列寧主義而制定的指導(dǎo)思想層面的組織法規(guī)；二是對具體各組織部門工作情況而制定的指導(dǎo)實(shí)踐層面的組織法規(guī)。隨著各級部門的工農(nóng)數(shù)量占比越來越多，黨內(nèi)部分思想與馬克思列寧主義思想的差異也越來越大，為克服這種差異就需要頻繁的下達(dá)指示來指導(dǎo)行動(dòng)，根據(jù)不同地區(qū)斗爭的復(fù)雜程度來進(jìn)行即時(shí)指導(dǎo)。在這一特殊時(shí)期，需要黨員充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性才能克服嚴(yán)峻的考驗(yàn)，因而黨內(nèi)法規(guī)的指示開始偏向具體、特種、專業(yè)的文件，屬于黨員具體行動(dòng)的層次，其中也有對于黨內(nèi)教育、宣傳、黨員質(zhì)量等指示。在《中央宣傳部關(guān)于提高延安在職干部教育質(zhì)量的決定》一文中指出黨員干部的質(zhì)量問題，提高黨員的學(xué)習(xí)效率、增添學(xué)習(xí)指導(dǎo)、改善學(xué)習(xí)方法，加強(qiáng)黨員對于制定政策的理解、認(rèn)同，以期更好地落實(shí)黨的具體政策指導(dǎo)。

此時(shí)中國共產(chǎn)黨還具備了局部執(zhí)政區(qū)域相對穩(wěn)定的特點(diǎn)，黨內(nèi)法規(guī)就分化為指導(dǎo)兩個(gè)方面的文件，一方面的黨內(nèi)法規(guī)具有靈活、高效、迅速的特點(diǎn)；另一方面卻有著保證其執(zhí)政區(qū)域內(nèi)穩(wěn)定的特點(diǎn)，既有了對領(lǐng)導(dǎo)集體確立的新要求，進(jìn)一步也有了對組織法規(guī)權(quán)力配置的新要求，要從革命斗爭中產(chǎn)生一個(gè)既能準(zhǔn)確理解馬克思列寧主義原理又能夠深刻把握中國客觀實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)核心層。黨的六屆六中全會(huì)形成了統(tǒng)一的黨內(nèi)共識(shí)即以毛澤東為核心的中共第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體基本形成。延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)克服了全黨存在思想差異問題并統(tǒng)一了思想，《“九·一”決定》鞏固了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，在工農(nóng)轉(zhuǎn)向的背景下形成了以毛澤東為核心的黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

3?組織法規(guī)建構(gòu)路徑的發(fā)展和完善

通過上述分析組織法規(guī)基于黨員自下而上的民主選舉并產(chǎn)生由上到下的集中表達(dá)，但基于群眾思想觀念上的差距，以及殘酷的外部斗爭，再加上蘇聯(lián)組織制度的影響，造成了組織法規(guī)建構(gòu)路徑與蘇聯(lián)組織制度的相似性以及制定程序的不規(guī)范性。例如六屆六中全會(huì)中對監(jiān)督委員會(huì)的安排是“監(jiān)督各種黨的機(jī)關(guān)，黨的干部及黨員的工作對于黨的章程決議之正確執(zhí)行?！逼涫欠穹狭袑幵谕砟暝O(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的原則是有待商榷的，而后進(jìn)行的適當(dāng)調(diào)整中央與地方行政管理權(quán)限“必須在黨的各級組織中無例外地貫徹執(zhí)行黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則和擴(kuò)大黨內(nèi)民主?！敝钡?955年3月中共全國代表會(huì)議通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》黨內(nèi)監(jiān)督才被提升到與黨內(nèi)執(zhí)行相當(dāng)?shù)牡匚?，切?shí)加強(qiáng)組織內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，在黨內(nèi)已經(jīng)形成了一定層面的共識(shí)，組織法規(guī)已經(jīng)走上了制度化的道路。制度化的表現(xiàn)如下：

其一，明確組織法規(guī)的制定主體。具體的組織法規(guī)起草一般要有六個(gè)要素：“名稱、制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、解釋機(jī)關(guān)、施行日期?！蓖ㄟ^上述分析，可以提供一些完善組織法規(guī)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。延安時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)的制定主體并不明確，可以是黨的代表大會(huì)，也可以是中央委員會(huì)，還可以是中央政治局，例如：“1925年四大黨章中明確規(guī)定黨章的修改主體是黨的全國代表大會(huì)，但1927年中央政治局卻對黨章進(jìn)行了修改，制定《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》。”

其二，明確組織法規(guī)制定細(xì)則和范圍。首先，要進(jìn)一步完善關(guān)于組織法規(guī)制定的程序、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)具體環(huán)節(jié)，區(qū)分中央組織法規(guī)和地方組織細(xì)則的區(qū)別，依據(jù)現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)的具體問題進(jìn)行針對性地調(diào)整，保障具體組織法規(guī)的可操作性的同時(shí)要消除掉部分意義不明的法規(guī)，例如：“健全工作機(jī)制、優(yōu)化工作流程”等字樣，在實(shí)踐中并無可依托的細(xì)則和范圍，自由量裁權(quán)較大。其次，改善以往會(huì)議之間的長時(shí)間間隔，保證組織法規(guī)的約束力度和執(zhí)行的公開程度。最后，對組織法規(guī)制定程序、執(zhí)行進(jìn)行廣泛的黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，為避免權(quán)力過于集中，則需要異體的黨內(nèi)監(jiān)督。

其三，以民主為基礎(chǔ)明確組織法規(guī)特點(diǎn)并靈活調(diào)整。首先，組織法規(guī)有其歷史繼承和未來發(fā)展，在面臨不同專業(yè)、不同地區(qū)、不同民族這些特殊情況時(shí)必須要考慮進(jìn)去，例如在選舉制度這一塊，仍然延續(xù)民主選舉這一形式，可選民的社會(huì)屬性卻從延安時(shí)期的“特種性、專業(yè)性”逐步轉(zhuǎn)向了“政務(wù)性”。其次，為起到調(diào)節(jié)黨組織結(jié)構(gòu)的目的，需要把特殊情況考慮進(jìn)去。比如在1938年3月15日發(fā)布的《中央關(guān)于大量發(fā)展黨員的決議》中明確表達(dá)要打破黨內(nèi)在發(fā)展黨員中的關(guān)門主義傾向，反對把黨的注意力局限在恢復(fù)和審查舊關(guān)系和舊線索的狹窄圈子內(nèi)并對新黨員的候補(bǔ)條件進(jìn)行了重新規(guī)定。最后，組織法規(guī)要與區(qū)域自治規(guī)定在一定程度上銜接。區(qū)域自治是我國基本國情之一，伴隨的是區(qū)域自治的自我管理，因此部分組織法規(guī)就不一定完全適應(yīng)這種情況。

其四，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督并厘清其效力并分清其適用范圍。蘇聯(lián)對于權(quán)力過分集中和弱化黨內(nèi)監(jiān)督的政治教訓(xùn)仍要注意，因此“在這個(gè)問題上，鑒于蘇聯(lián)的教訓(xùn)，請同志們想一想我們黨的歷史，以便適當(dāng)?shù)貋斫鉀Q這個(gè)分權(quán)、集權(quán)的問題?！倍鞣N復(fù)雜原因的合力造成了黨內(nèi)監(jiān)督落實(shí)困境，這就對黨內(nèi)監(jiān)督的范圍、效力提出更具體、更全面以及更細(xì)化的要求。

其五，加強(qiáng)權(quán)責(zé)一致原則的具體實(shí)現(xiàn)。以“堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?、任人唯賢”為基本遵循，結(jié)合新時(shí)代面臨社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變形式，發(fā)展基于純粹原子個(gè)人所派生的組織方式會(huì)造成設(shè)想與現(xiàn)實(shí)的沖突，這種情況在我國尤為明顯，由此也對黨組織成員提出了進(jìn)一步的政治素質(zhì)要求，而錯(cuò)綜復(fù)雜的因素相結(jié)合就使得各項(xiàng)組織法規(guī)的具體落實(shí)有了彈性，黨組織成員需要極高的政治意識(shí)才能克服這些問題。而權(quán)責(zé)一致則是政治意識(shí)的重要體現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中對各部門的主管人、領(lǐng)導(dǎo)人要加強(qiáng)其權(quán)責(zé)一致的政治意識(shí)，改善少承擔(dān)甚至不承擔(dān)的不良觀念，正確認(rèn)識(shí)權(quán)力的根本源頭在于群眾對于自身權(quán)利的讓渡。

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