劉濤

【摘? ? 要】協(xié)同治理理論提倡多元主體通過協(xié)同高效的方式進(jìn)行社會(huì)公共治理。危機(jī)管理是社會(huì)公共事務(wù)治理的一個(gè)分支。作為危機(jī)管理的重要組成部分，應(yīng)急廣播等主流媒體應(yīng)如何在危機(jī)管理中更好地發(fā)揮作用，也可以從協(xié)同治理的角度進(jìn)行審視。我國(guó)的應(yīng)急廣播系統(tǒng)建設(shè)工作一直在穩(wěn)步推進(jìn)，但是，一些多年來制約應(yīng)急廣播發(fā)展的頑疾和桎梏尚未得到徹底解決，仍需學(xué)界、業(yè)界繼續(xù)研討，以便在新形勢(shì)下尋找到更好的破解之策。本文從政府、媒體、社會(huì)這三個(gè)應(yīng)急廣播協(xié)同治理的參與主體出發(fā)，分析探討我國(guó)應(yīng)急廣播功能面臨的困境，對(duì)其未來發(fā)展提出建議。

【關(guān)鍵詞】協(xié)同治理；應(yīng)急廣播；危機(jī)管理

一、協(xié)同治理理論內(nèi)涵

近年來，協(xié)同治理理論逐漸受到廣泛關(guān)注。作為一種興起不久的跨學(xué)科理論，它的理論基礎(chǔ)來源于自然科學(xué)領(lǐng)域中的協(xié)同論和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的治理理論[1]。協(xié)同學(xué)是德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯上世紀(jì)70年代提出的，主要用于研究一個(gè)整體的各個(gè)部分之間如何通過彼此協(xié)作達(dá)到整體的功能最大化。治理理論起源于上世紀(jì)90年代的西方國(guó)家，提倡多元主體通過多元手段以高效協(xié)同的方式進(jìn)行社會(huì)公共治理。迄今為止，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界尚未對(duì)協(xié)同治理理論作出明確的界定，但它已經(jīng)被普遍應(yīng)用于各類公共事務(wù)管理的實(shí)踐之中，以提升治理能力。

危機(jī)管理是社會(huì)公共事務(wù)治理的一個(gè)分支。作為危機(jī)管理的重要組成部分，應(yīng)急廣播等主流媒體應(yīng)如何在危機(jī)管理中更好地發(fā)揮作用，也可以從協(xié)同治理的角度進(jìn)行審視。因此，協(xié)同治理理論可以應(yīng)用到應(yīng)急廣播傳播能力提升策略之中。隨著社會(huì)的變遷，信息技術(shù)的發(fā)展日新月異，媒介賦能使得“公民記者”無處不在，我國(guó)的危機(jī)事件信息發(fā)布從政府的“一元規(guī)制”模式向政府、媒體和社會(huì)相互協(xié)作的多元化模式轉(zhuǎn)變。

二、當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急廣播傳播能力提升面臨的難點(diǎn)

（一）政府層面：頂層設(shè)計(jì)缺乏綱領(lǐng)性法律法規(guī)

從中央到地方，截至目前，我國(guó)各級(jí)立法機(jī)構(gòu)尚未在國(guó)家的相關(guān)基本法律或地方性法規(guī)中對(duì)應(yīng)急廣播體系的建設(shè)和運(yùn)行提出明確要求和規(guī)范，也未制定一部獨(dú)立的應(yīng)急廣播方面的法律法規(guī)。應(yīng)急事件中各部門之間如何協(xié)調(diào)配合的權(quán)責(zé)不清、銜接不明，應(yīng)急廣播在資金、人員、資源等方面的法制保障更無從談起。

反觀他國(guó)，美國(guó)于2015年頒布了《綜合公共預(yù)警與警報(bào)系統(tǒng)現(xiàn)代化綜合法案》，對(duì)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的使用、測(cè)試、演練作了詳細(xì)規(guī)定。而在日本，應(yīng)急管理體系建設(shè)也是從制定相關(guān)法律法規(guī)開始。1961年日本頒布的《災(zāi)害對(duì)策基本法》，明確梳理了應(yīng)急管理系統(tǒng)中各項(xiàng)最基本的事項(xiàng)。其中規(guī)定，日本廣播協(xié)會(huì)NHK是災(zāi)害報(bào)道的“指定公共事業(yè)”，這是法律賦予NHK的義務(wù)和責(zé)任。一旦發(fā)生危機(jī)事件，NHK的負(fù)責(zé)人需要參加防災(zāi)會(huì)議，要在化解危機(jī)事件的過程中進(jìn)行信息收集、傳遞。無論是氣象廳、內(nèi)閣府，還是都道府縣、市町村發(fā)出的應(yīng)急信息，NHK都要第一時(shí)間向國(guó)民傳達(dá)。顯然，日本在多年來應(yīng)對(duì)危機(jī)災(zāi)害的過程中，已經(jīng)在法律層面建立了相對(duì)成熟的分工協(xié)作體系[2]。

近年來我國(guó)已經(jīng)頒布了一系列規(guī)劃和文件對(duì)全國(guó)應(yīng)急廣播體系建設(shè)提出了要求。如：2007年，由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》中指出：建立健全基層應(yīng)急廣播的管理體系，以提高群眾公共安全意識(shí)和自救互助能力；2011年10月舉行的中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆六中全會(huì)還提出，“建立統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)、安全可靠的國(guó)家應(yīng)急廣播體系”，并將該體系納入國(guó)家“十二五規(guī)劃”中；在此之后，《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系的意見》《國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2015-2020）》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)廣播電視村村通向戶戶通升級(jí)工作的通知》等文件相繼出臺(tái)，其中也涉及國(guó)家應(yīng)急廣播體系的建設(shè)；2020年11月，國(guó)家廣播電視總局、應(yīng)急管理部也聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮應(yīng)急廣播在應(yīng)急管理中作用的意見》，持續(xù)對(duì)應(yīng)急廣播體系建設(shè)給予整體性指導(dǎo)。

但從實(shí)際情況看，上述規(guī)劃和文件尚未上升到法律層面。缺乏翔實(shí)、具體的法律法規(guī)為我國(guó)應(yīng)急廣播體系的運(yùn)行和工作機(jī)制提供統(tǒng)一規(guī)劃或建設(shè)方略，是應(yīng)急廣播的公共服務(wù)功能無法快速、準(zhǔn)確、高效釋放的根本原因[3]。

（二）媒體層面：應(yīng)急廣播運(yùn)行機(jī)制仍有短板亟待補(bǔ)強(qiáng)

在應(yīng)急傳播體系中，應(yīng)急廣播需要上下聯(lián)動(dòng)眾多機(jī)構(gòu)，信息流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)復(fù)雜。如要切實(shí)發(fā)揮應(yīng)急廣播快速播發(fā)的優(yōu)勢(shì)，就需要各環(huán)節(jié)之間的運(yùn)行極其順暢，前提就是在信息傳輸?shù)倪^程中實(shí)現(xiàn)“結(jié)構(gòu)化信息傳輸”的運(yùn)行機(jī)制[4]。簡(jiǎn)而言之，就是對(duì)數(shù)據(jù)、信息統(tǒng)一格式標(biāo)準(zhǔn)后進(jìn)行播發(fā)。這有利于對(duì)信息的快速審核、快速播放。國(guó)家應(yīng)急廣播中心制定的應(yīng)急信息格式為：危機(jī)事件消息來源-時(shí)間-地點(diǎn)-大體情況-警示注意。但就目前來看，應(yīng)急信息傳播鏈條上的各機(jī)構(gòu)尚未達(dá)到“結(jié)構(gòu)化信息傳輸”目標(biāo)，信息發(fā)布端發(fā)出的內(nèi)容并非所有單位都統(tǒng)一了信息格式標(biāo)準(zhǔn)，不同部門、省份對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知不一，重大緊急突發(fā)事件在應(yīng)急廣播節(jié)目中的插播仍然存在一定壁壘，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)播出的難度較大。此外，我國(guó)尚未普遍在廣播、電視、手機(jī)等用戶終端植入災(zāi)害信息自動(dòng)播發(fā)系統(tǒng)，應(yīng)急廣播自動(dòng)播出預(yù)警信息仍在試驗(yàn)階段，目前僅在四川、云南、貴州等省份試點(diǎn)展開，絕大多數(shù)人群仍無法第一時(shí)間自動(dòng)接收避災(zāi)信息。即便在試點(diǎn)省份進(jìn)行嘗試，也曾因系統(tǒng)不穩(wěn)定，造成“烏龍”事件。而在日本，日本廣播協(xié)會(huì)（NHK）與日本氣象廳緊密合作，通過專線傳輸應(yīng)急信息。每當(dāng)?shù)卣饋砼R時(shí)，無需工作人員的干預(yù)，NHK的自動(dòng)化系統(tǒng)便緊急啟動(dòng)，正常播出的廣播節(jié)目立即終止，對(duì)震情信息進(jìn)行速報(bào)。播報(bào)的內(nèi)容包括警報(bào)提示音和地震發(fā)生地的地名，語音播報(bào)的地震發(fā)生地地名是音頻發(fā)生器在提前錄制好的聲音文件中自動(dòng)選取的。在地震發(fā)生地地名連續(xù)播報(bào)兩次之后，警報(bào)廣播結(jié)束。經(jīng)過一系列自動(dòng)化的操作，當(dāng)日本氣象廳的震情信息發(fā)送至NHK后1-3秒左右，警報(bào)便能夠快速傳遞給日本民眾。

此外，應(yīng)急廣播的功能發(fā)揮無法完全與用戶需求適配，也與其主動(dòng)進(jìn)行議程設(shè)置的能力有所欠缺有關(guān)。在實(shí)際運(yùn)行過程中，應(yīng)急廣播對(duì)于各類危機(jī)信息的被動(dòng)性傳達(dá)、機(jī)械性轉(zhuǎn)發(fā)相對(duì)較多，自主進(jìn)行的節(jié)目創(chuàng)新、議程設(shè)置相對(duì)較少。即便是主動(dòng)進(jìn)行議程設(shè)置，也暴露出一定的框架形式雷同、觀點(diǎn)建構(gòu)單一等傾向。

（三）社會(huì)層面：社會(huì)應(yīng)急文化氛圍尚未形成

社會(huì)知曉度不高是制約應(yīng)急廣播功能發(fā)揮的短板。之所以造成此現(xiàn)象，是因?yàn)閼?yīng)急廣播缺乏統(tǒng)一的聲音、形象標(biāo)識(shí)，難以在群眾中形成習(xí)慣性響應(yīng)的應(yīng)急文化氛圍。

自2008年我國(guó)南方特大雨雪冰凍災(zāi)害和汶川大地震發(fā)生以后，應(yīng)急廣播的概念和實(shí)體在我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)十幾年，被認(rèn)為可用于突發(fā)性公共危機(jī)事件，全體社會(huì)成員均可適用，具有鮮明的社會(huì)公益屬性。但應(yīng)急廣播卻一直沒有形成類似于“SOS”“119”這樣的個(gè)性化、符號(hào)化標(biāo)識(shí)，直接影響了公眾對(duì)應(yīng)急廣播品牌和價(jià)值的認(rèn)知，關(guān)鍵時(shí)刻廣大人民群眾不知該如何接觸、如何使用應(yīng)急廣播。在地震災(zāi)害頻發(fā)的日本，NHK推出了標(biāo)志性的預(yù)警鈴“叮鈴叮鈴”，這是從30多個(gè)候選方案中選出的“讓所有人都感到極高緊急性，卻沒有絲毫不安全感”并且“在吵鬧的公共場(chǎng)合仍能清晰地從噪音中辨識(shí)出來”的警報(bào)音[5]。每當(dāng)公眾在收音機(jī)里聽到此鈴聲，就會(huì)知道有災(zāi)害預(yù)警，喚起應(yīng)急意識(shí)。而我國(guó)的應(yīng)急廣播既無統(tǒng)一的視覺形象標(biāo)識(shí)，也無鮮明的聲音形象標(biāo)識(shí)，距離“廣為人知”“耳熟能詳”甚遠(yuǎn)。歸納起來，我國(guó)應(yīng)急廣播品牌推廣面臨的挑戰(zhàn)包括：品牌知名度較低，品牌認(rèn)知度較淺，品牌影響力有限，品牌產(chǎn)品力較弱[6]。由此可見，應(yīng)急廣播的品牌傳播模式仍有待改進(jìn)。

應(yīng)急廣播難以吸引公眾的注意力，缺乏品牌標(biāo)識(shí)只是淺層次原因。深層次原因在于，我國(guó)的全社會(huì)應(yīng)急文化氛圍尚未形成。在我國(guó)，防災(zāi)減災(zāi)的宣傳教育和演練活動(dòng)大都集中于每年的“5·12防災(zāi)減災(zāi)日”前后，在日常生活中，公眾普遍缺乏“危機(jī)就在身邊”的潛意識(shí)。反觀鄰國(guó)日本，應(yīng)急廣播的主要功能是：防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)的日常性普及和災(zāi)難來臨時(shí)信息的緊急傳播。日本國(guó)民在潛移默化中養(yǎng)成了良好的防災(zāi)減災(zāi)習(xí)慣，每當(dāng)災(zāi)害來臨時(shí)，能夠展開條件反射式的自救行動(dòng)。

三、加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急廣播傳播能力建設(shè)策略

建構(gòu)現(xiàn)代化應(yīng)急廣播傳播體系、提升應(yīng)急廣播的傳播能力，必須上升到國(guó)家治理體系和應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化的層面。只有促進(jìn)政府、媒體、社會(huì)三個(gè)主體相互協(xié)作，以協(xié)同治理的思維多維度共同推進(jìn)應(yīng)急廣播融入危機(jī)管理現(xiàn)代化的體系之中，才能不斷提升應(yīng)急廣播的現(xiàn)代化治理水平，增強(qiáng)應(yīng)急廣播助力風(fēng)險(xiǎn)防范化解的整體能力。

（一）政府層面：積極推動(dòng)應(yīng)急廣播科學(xué)立法

清晰有效的法律規(guī)范具有指引作用、評(píng)價(jià)作用、預(yù)測(cè)作用、強(qiáng)制作用、教育作用，應(yīng)當(dāng)用法律條款的形式，明確應(yīng)急廣播在危機(jī)傳播中的權(quán)利和義務(wù)，明確應(yīng)急廣播體系建設(shè)和運(yùn)行的法律依據(jù)，明確應(yīng)急廣播作為國(guó)家治理體系重要組成部分的功能定位，明確應(yīng)急廣播在資金、人員、資源等方面的法治保障。

當(dāng)前，在實(shí)施層面，建議國(guó)家應(yīng)急管理部、國(guó)家廣播電視總局等國(guó)家部委加緊調(diào)研5G、AI時(shí)代到來的背景下應(yīng)急廣播體系建設(shè)還面臨哪些具有普遍性、趨勢(shì)性的顯著問題，摸清制約應(yīng)急廣播法律法規(guī)科學(xué)制定的具體障礙。同時(shí)，建議大力鼓勵(lì)地方人大政府進(jìn)行率先嘗試，結(jié)合本地實(shí)際情況探索制定推動(dòng)應(yīng)急廣播建設(shè)、發(fā)展的地方性法規(guī)，積極為整個(gè)國(guó)家層面的應(yīng)急廣播領(lǐng)域單獨(dú)立法積累具有參考價(jià)值的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。最終通過科學(xué)立法，更好地利用應(yīng)急廣播體系的公共服務(wù)職能，從而讓應(yīng)急廣播建設(shè)完整、準(zhǔn)確、全面地貫徹新發(fā)展理念，更好地服務(wù)和融入新發(fā)展格局。

（二）媒體層面：打造系統(tǒng)性、整體性的應(yīng)急廣播運(yùn)行機(jī)制

提升應(yīng)急廣播傳播能力、發(fā)揮更大作用，就要求應(yīng)急廣播必須融入應(yīng)急管理體系的升級(jí)之中。應(yīng)強(qiáng)化應(yīng)急廣播運(yùn)行機(jī)制的系統(tǒng)性、整體性，通過在機(jī)制設(shè)計(jì)、運(yùn)行、建制等方面一體化集成，使整個(gè)機(jī)制實(shí)現(xiàn)協(xié)作共享、效能提升的目標(biāo)。

首先，在機(jī)制設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，應(yīng)急廣播機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)從整體著眼，應(yīng)急廣播管理體系的設(shè)計(jì)者除了將應(yīng)急廣播用作信息發(fā)布渠道之外，還應(yīng)將其納入危機(jī)事件的事前防控和事后決策環(huán)節(jié)。應(yīng)急廣播具備獨(dú)特的危機(jī)防范功能，理應(yīng)成為應(yīng)急管理機(jī)制中舉足輕重、不可忽視的有機(jī)組成部分。

其次，在機(jī)制運(yùn)行環(huán)節(jié)，強(qiáng)化應(yīng)急廣播體系的外部協(xié)同。突發(fā)事件發(fā)生后，需要政府職能部門、新聞媒體、相關(guān)群眾的社會(huì)聯(lián)動(dòng)。危機(jī)傳播的目的是第一時(shí)間以最小成本、最快速度進(jìn)行危機(jī)信息的有效傳遞。危機(jī)信息傳播工作勢(shì)必涉及眾多部門和組織，建議建立多部門協(xié)同參與的應(yīng)急工作機(jī)制，解決危機(jī)信息快速播發(fā)的關(guān)鍵問題。各部門應(yīng)明確各自領(lǐng)域危機(jī)信息的發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化審核機(jī)制，統(tǒng)一信息格式，明確發(fā)布策略，并以恰當(dāng)?shù)男问焦袒聛?，從而達(dá)到簡(jiǎn)化審核流程、事發(fā)直接播報(bào)的目的。

第三，在機(jī)構(gòu)建制環(huán)節(jié)，推動(dòng)基層應(yīng)急廣播發(fā)展，加大覆蓋面，加大資金投入和專業(yè)人員培訓(xùn)力度，提升應(yīng)急廣播的專業(yè)化水平。在中央、省、市、縣等各級(jí)廣電部門，都應(yīng)設(shè)置一個(gè)能夠在危機(jī)事件來臨時(shí)可以快速啟動(dòng)的應(yīng)急廣播業(yè)務(wù)平臺(tái)，尤其是基層廣電部門，在此方面仍存在盲區(qū)。此外，在各地的一些公共場(chǎng)所，如：廣場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校、商場(chǎng)、車站等地也需要應(yīng)急廣播的覆蓋，建議在廣大群眾生活工作的人員密集地區(qū)增加具有自動(dòng)播放應(yīng)急信息功能的應(yīng)急廣播設(shè)施。

（三）社會(huì)層面：打造習(xí)慣性響應(yīng)的社會(huì)應(yīng)急文化氛圍

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，突發(fā)事件頻頻發(fā)生，我們應(yīng)在全社會(huì)營(yíng)造共同參與和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的文化氛圍。一是應(yīng)面向公眾開展普遍化的應(yīng)急知識(shí)和技能培訓(xùn)，讓更多的人熟練掌握各種應(yīng)急知識(shí)，提升全社會(huì)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、重大事故、突發(fā)意外的能力。二是應(yīng)對(duì)應(yīng)急文化開展常態(tài)化宣傳，幫助公眾自覺養(yǎng)成應(yīng)急觀念。宣傳節(jié)點(diǎn)不僅僅局限于“5·12防災(zāi)減災(zāi)日”等少量特殊日子，而是應(yīng)借助多時(shí)段、多平臺(tái)、多形式對(duì)公眾提升應(yīng)急意識(shí)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，使應(yīng)急文化“入腦入心”，提高社會(huì)整體應(yīng)急水平。三是應(yīng)建立推廣全國(guó)統(tǒng)一的危機(jī)信息音視頻標(biāo)識(shí)，加強(qiáng)各地應(yīng)急活動(dòng)演練，通過模擬實(shí)戰(zhàn)和不斷推廣，培養(yǎng)廣大公眾對(duì)于應(yīng)急標(biāo)識(shí)的認(rèn)知與辨別習(xí)慣，以便于在危機(jī)事件來臨時(shí)第一時(shí)間引起警覺。應(yīng)急知識(shí)技能培訓(xùn)、應(yīng)急文化宣傳、應(yīng)急活動(dòng)演練應(yīng)常抓不懈，要讓“全民應(yīng)急”的社會(huì)治理理念真正內(nèi)化于心、外化于行。

結(jié)語

總而言之，要使應(yīng)急廣播在危機(jī)事件中扮演好自身角色、發(fā)揮好公眾期待的功能，必須通過政府、媒體、社會(huì)三方面的相互協(xié)作共同完成。政府層面應(yīng)進(jìn)一步完善應(yīng)急廣播管理體制機(jī)制，媒體層面應(yīng)繼續(xù)提升應(yīng)急廣播自身建設(shè)水平，社會(huì)公眾層面應(yīng)強(qiáng)化整體危機(jī)傳播意識(shí)和能力。只有實(shí)現(xiàn)各方協(xié)同治理，形成“共治”的合力，才能讓應(yīng)急廣播“物盡其用”。

注釋：

[1]李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].理論月刊，2014（01）：138-142.

[2]陳佳沁.日本廣播應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情觀察[J].中國(guó)廣播，2020（07）：39-41.

[3]周玲，宿潔，王恒.我國(guó)國(guó)家應(yīng)急廣播體系建設(shè)的現(xiàn)狀、問題與展望[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（信息與管理工程版），2016（06）：667-671，677.

[4]李曉北.應(yīng)急廣播：現(xiàn)代化應(yīng)急治理體系的創(chuàng)新[J].青年記者，2021（17）：16-19.

[5]盧六翮.日本應(yīng)急廣播系統(tǒng)——全國(guó)瞬時(shí)警報(bào)系統(tǒng)（J-ALERT）研究[J].廣播電視信息，2016（12）：32-36.

[6]盧君.探索國(guó)家應(yīng)急廣播品牌推廣新模式[J].中國(guó)廣播電視學(xué)刊，2021（07）：124-125.

（作者單位：中央廣播電視總臺(tái)陜西總站）

責(zé)編：周蕾