趙佩芳　丁德昌

摘要：宅基地退出是宅基地使用權(quán)人得到相應(yīng)補(bǔ)償后自愿退還給農(nóng)村集體。鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，宅基地退出是解決宅基地閑置的基本方式，為鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)繁榮提供房地依托，為農(nóng)民發(fā)展夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。實(shí)踐中，宅基地退出存在制度不完善、農(nóng)民退出動(dòng)力不足和利益損失等困境。為此，建構(gòu)宅基地退出法律機(jī)制，不僅應(yīng)建構(gòu)宅基地退出民事法律制度，建構(gòu)公平補(bǔ)償機(jī)制和多元補(bǔ)償方式；不僅應(yīng)引入社會(huì)資本，還應(yīng)完善農(nóng)民社會(huì)保障。

關(guān)鍵詞：宅基地退出；自愿；法律機(jī)制

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地退出的內(nèi)涵和價(jià)值意蘊(yùn)

（一）宅基地退出的基本內(nèi)涵

在法律層面上，宅基地退出實(shí)際上宅基地使用權(quán)退出，指宅基地使用權(quán)人自愿將作為宅基地的用益物權(quán)消滅，即擁有使用權(quán)的農(nóng)戶不再擁有用益物權(quán)，從而恢復(fù)所有權(quán)人（集體經(jīng)濟(jì)組織）對(duì)宅基地的完全支配狀態(tài)。實(shí)際上，就狹義而言，宅基地退出包含宅基地使用權(quán)人在得到相應(yīng)補(bǔ)償后自愿退出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將宅基地使用權(quán)人退出的宅基地可能整理復(fù)墾為耕地，也可能轉(zhuǎn)為農(nóng)村建設(shè)用地使用或轉(zhuǎn)讓。就廣義而言，宅基地退出除了狹義的宅基地使用權(quán)退出外，還包含宅基地使用權(quán)主體流轉(zhuǎn)給其他主體。根據(jù)現(xiàn)行的國(guó)家政策，宅基地只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而禁止向城市市民轉(zhuǎn)讓。雖然從邏輯上看，宅基地使用權(quán)人將宅基地流轉(zhuǎn)給其他主體，實(shí)質(zhì)上也是退出了宅基地，也應(yīng)屬于廣義上的宅基地使用權(quán)退出范疇。然而，實(shí)際上宅基地流轉(zhuǎn)大多情況下是和宅基地退出并行概念，宅基地退出概念一般是指狹義的宅基地使用權(quán)退出，即宅基地使用權(quán)人得到相應(yīng)補(bǔ)償后自愿退還給農(nóng)村集體，本文僅就狹義層面的宅基地退出進(jìn)行研討。

宅基地退出具有兩個(gè)基本要素，其一是自愿性，任何地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織不得非法強(qiáng)制作為宅基地使用權(quán)人的農(nóng)民退出自己宅基地。二是補(bǔ)償性，宅基地使用權(quán)人退出宅基地必須得到相應(yīng)合理公平補(bǔ)償。宅基地是農(nóng)民的生活之本、生存之基，宅基地權(quán)益是農(nóng)民最基本的權(quán)益。宅基地具有居住權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重功能。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)民在城鎮(zhèn)居住、務(wù)工和生活，農(nóng)村宅基地的居住保障功能相對(duì)弱化，部分農(nóng)民不需要宅基地保障其居??；此時(shí)宅基地的財(cái)產(chǎn)功能則進(jìn)一步凸顯。農(nóng)民退出宅基地，將永遠(yuǎn)失去自己的居住和生存的土地根本，必須得到公平正義的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償。

（二）宅基地退出之于鄉(xiāng)村振興之價(jià)值意蘊(yùn)

1. 宅基地退出是鄉(xiāng)村振興中解決宅基地閑置的基本方式

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)民移居城市就業(yè)和生活，有力推進(jìn)了我國(guó)城市化進(jìn)程。大量農(nóng)村人口遷居城鎮(zhèn)，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置，造成我國(guó)農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)。不僅如此，農(nóng)村宅基地上的房屋往往年久失修成為危房，不僅影響村容村貌，也是農(nóng)村嚴(yán)重的安全隱患。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2021年中央1號(hào)文件《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)，舉全黨全社會(huì)之力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓廣大農(nóng)民過(guò)上更加美好的生活。鄉(xiāng)村振興必須在政府主導(dǎo)下充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)政府外部推動(dòng)和充分利用農(nóng)村內(nèi)生資源的有機(jī)結(jié)合，才能最終實(shí)現(xiàn)?！巴恋厥秦?cái)富之母”，農(nóng)村最大的財(cái)富是土地。農(nóng)村宅基地作為重要的農(nóng)村土地資源，是國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要財(cái)富。構(gòu)建合理公平的宅基地退出機(jī)制，是解決農(nóng)村宅基地閑置，充分合理地利用宅基地土地資源推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要方式。

2. 宅基地退出為鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)繁榮提供房地依托

黨的十九大報(bào)告首次提出，應(yīng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡奈鍌€(gè)總要求，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)興旺。只有產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)民才能“生活富?！?，“生態(tài)宜居”才能有深厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，才能為“鄉(xiāng)風(fēng)文明”、“治理有效”提供物質(zhì)支持。我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為貧弱、產(chǎn)業(yè)較為單一。激活農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的當(dāng)務(wù)之急。激活農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必須引入鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂、農(nóng)產(chǎn)品加工等作為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。激活農(nóng)村產(chǎn)業(yè)必須要有產(chǎn)業(yè)用房作為支撐。我國(guó)人口眾多，農(nóng)村耕地緊張，國(guó)家規(guī)定了18億畝耕地紅線是必須要堅(jiān)守，耕地原則上是不能作為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用房用地的。只有通過(guò)農(nóng)村宅基地退出，農(nóng)村集體將農(nóng)村居住功能的宅基地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村建設(shè)用地，然后將農(nóng)村閑置的宅基地轉(zhuǎn)讓或出租給社會(huì)資本主體從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，才能有力地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)繁榮，為鄉(xiāng)村振興典型產(chǎn)業(yè)基石。

3. 宅基地退出為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農(nóng)民發(fā)展夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)

“發(fā)展才是硬道理”，農(nóng)民在生存權(quán)得到保障后必然追求發(fā)展，農(nóng)民發(fā)展權(quán)是農(nóng)民追求發(fā)展的權(quán)利。主體的發(fā)展必須依賴于發(fā)展的客體才能實(shí)現(xiàn)。土地是農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)民的命根。雖然在我國(guó)現(xiàn)行體制下，宅基地土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，但在大多農(nóng)民的觀念中，宅基地是唯一屬于自己安身立命的土地資源。宅基地是農(nóng)民最基本的生存之基，也是其發(fā)展之基。宅基地具有居住和財(cái)產(chǎn)雙重功能。在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，由于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不少農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，“洗腳上岸”，其中相當(dāng)比例的農(nóng)民經(jīng)過(guò)多年打拼在城鎮(zhèn)購(gòu)房定居。對(duì)這部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地的居住功能相對(duì)弱化，宅基地財(cái)產(chǎn)功能日益凸顯。引導(dǎo)農(nóng)民在獲得合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯峦顺稣?，是農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的基本路徑。農(nóng)民獲得合理公平的資金補(bǔ)償后退出宅基地，不僅能有效激活長(zhǎng)期閑置的宅基地的資源功能，有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，而且也能夯實(shí)農(nóng)民融入城鎮(zhèn)居住就業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地退出的現(xiàn)實(shí)困境

（一）宅基地退出的法律制度不完善

長(zhǎng)期以來(lái)，包括宅基地在內(nèi)的我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定比較模糊。我國(guó)法律關(guān)于宅基地的規(guī)定大多是一些原則性規(guī)定，缺乏對(duì)宅基地權(quán)利的具體規(guī)定，更不用說(shuō)宅基地退出法律制度了。如我國(guó)《憲法》第三十九條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民的住宅不受侵犯”外，并沒有對(duì)宅基地權(quán)利及退出的規(guī)定。我國(guó)《憲法》雖然規(guī)定我國(guó)包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但由于農(nóng)村集體概念較為含混，產(chǎn)權(quán)歸屬較為模糊。實(shí)踐中農(nóng)村宅基地退出往往是政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)，“作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民因產(chǎn)權(quán)不清晰問題在強(qiáng)行政權(quán)面前維權(quán)不易?！?/p>

《民法典》物權(quán)編第三百六十三條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，也是一個(gè)準(zhǔn)用性法律規(guī)則，并未直接規(guī)定宅基地退出的法律程序及相關(guān)權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任等。《土地管理法》第六十二條雖然是對(duì)宅基地的申請(qǐng)、批準(zhǔn)的管理性規(guī)范，但該法沒有對(duì)宅基地退出的規(guī)定。因此，我國(guó)關(guān)于宅基地的法律法規(guī)中并沒有關(guān)于宅基地退出的系統(tǒng)的具體的法律規(guī)定。

制度的缺失必然導(dǎo)致實(shí)踐的背離。宅基地退出法律規(guī)定的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地退出沒有正式的法律制度可依。面對(duì)地方政府明令農(nóng)戶強(qiáng)行退出宅基地時(shí)，農(nóng)民缺乏明確的法律依據(jù)去維護(hù)自治的合法權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地退出中損害農(nóng)民宅基地權(quán)益的亂象的滋生。

（二）農(nóng)民宅基地退出動(dòng)力不足

現(xiàn)實(shí)中，雖然大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，其中相當(dāng)比例農(nóng)民并在城內(nèi)購(gòu)房居住，但大多農(nóng)民寧愿將宅基地長(zhǎng)期閑置，甚至房屋坍塌也不將宅基地退出退還給農(nóng)民集體，退出動(dòng)力嚴(yán)重不足。這種現(xiàn)象與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下激活農(nóng)村宅基地使用權(quán)的政策也是格格不入的。農(nóng)民宅基地退出動(dòng)力不足原因，一方面在于宅基地補(bǔ)償機(jī)制缺失，宅基地退出補(bǔ)償不合理。在現(xiàn)行政策下，農(nóng)民宅基地不能對(duì)外轉(zhuǎn)讓，只能在農(nóng)民集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，而大多農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為落后，宅基地內(nèi)部轉(zhuǎn)讓價(jià)格往往低廉。我國(guó)大多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，大多農(nóng)民退出宅基地退出無(wú)法獲得充分合理的宅基地退出補(bǔ)償?shù)那闆r下，寧愿閑置不用而不愿無(wú)償或低價(jià)將宅基地退回給集體。另一方面也在于農(nóng)民安土重遷觀念嚴(yán)重。農(nóng)民迫于生計(jì)在城市發(fā)展，有些發(fā)展很好地在農(nóng)村買房置業(yè)，全家融入城鎮(zhèn)生活?；谵r(nóng)村生活的鄉(xiāng)土情結(jié)，已經(jīng)在城鎮(zhèn)購(gòu)房生活的農(nóng)民大多也不愿在補(bǔ)償?shù)土那闆r下退出宅基地?；谝陨显颍r(nóng)民宅基地退出意愿嚴(yán)重不足，導(dǎo)致不少農(nóng)村地區(qū)宅基地大量閑置，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源大量閑置，阻礙了我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程。

（三）宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益受損

在農(nóng)村宅基地退出中，農(nóng)民的土地權(quán)益受損現(xiàn)象嚴(yán)重，一方面宅基地退出補(bǔ)償費(fèi)過(guò)少。譬如江西省銅鼓縣《農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出和取得暫行辦法》第十五條規(guī)定，“對(duì)自愿退出宅基地的，由村集體對(duì)其地上建筑物、構(gòu)筑物進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償：“屬住房的，根據(jù)建筑結(jié)構(gòu)和新舊程度，按建筑面積10～150元每平方米的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；屬?gòu)N房、柴火間等附屬用房的，按占地面積10～30元每平方米的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；戶外的廁所、閑置廢棄的畜禽舍、倒塌的住房、影響村內(nèi)道路及公共設(shè)施建設(shè)的院道等，原則上不予補(bǔ)償。確需補(bǔ)償?shù)模凑嫉孛娣e1～5元每平方米的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?！闭赝顺龅难a(bǔ)償僅對(duì)宅基地上的建筑物、構(gòu)筑物按宅基地面積進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)宅基地使用權(quán)退出就沒有任何補(bǔ)償。宅基地使用權(quán)是農(nóng)民依法從農(nóng)村集體分得建造住房保障其基本居住的土地，具有居住權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性。對(duì)于宅基地使用權(quán)的退出竟然沒有任何補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)以地上建筑物的微薄補(bǔ)償直接代替了宅基地使用權(quán)退出的補(bǔ)償。大多地方政府主導(dǎo)的宅基地退出不僅對(duì)退出宅基地沒有補(bǔ)償，更談不上宅基地退出中對(duì)宅基地發(fā)展權(quán)利益的補(bǔ)償了。宅基地作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化以及鄉(xiāng)村振興的重要土地要素，其中大量宅基地有較為廣闊的發(fā)展空間。宅基地使用權(quán)退出中農(nóng)民土地權(quán)益嚴(yán)重受損，導(dǎo)致農(nóng)民固守宅基地而不愿退出，甚至“談退色變”。農(nóng)民宅基地退出產(chǎn)生抗拒心理，不利于鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中宅基地土地資源的優(yōu)化配置，從而助力鄉(xiāng)村振興的早日實(shí)現(xiàn)。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地退出的法律機(jī)制

（一）明確宅基地民事法律關(guān)系，建構(gòu)宅基地退出法律制度

在鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的雙重推動(dòng)下，引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置的宅基地已經(jīng)日益成為迫切的現(xiàn)實(shí)問題。為了解決宅基地退出中損害農(nóng)民合法權(quán)益的亂象，有效規(guī)范宅基地法律關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)公平合理的宅基地退出法律制度勢(shì)在必行。2018 年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022 年）》明確指出，要建立“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”。

為此，科學(xué)建構(gòu)宅基地法律制度，一方面，明確宅基地退出民事法律性質(zhì)。目前，我國(guó)宅基地法律關(guān)系規(guī)定較為模糊，實(shí)際上宅基地使用權(quán)屬于物權(quán)范疇，宅基地使用權(quán)退出本質(zhì)上屬于物權(quán)變動(dòng)。宅基地法律關(guān)系是宅基地所屬的農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)體之間民事法律關(guān)系。在立法上應(yīng)明確農(nóng)民集體之間的民事權(quán)利主體地位，按照私法屬性規(guī)范農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)體之間關(guān)于宅基地的法律關(guān)系。另一方面，建構(gòu)以權(quán)利保障為核心的宅基地退出法律制度。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，關(guān)鍵在于推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展，核心在于保障農(nóng)民合法權(quán)益。宅基地權(quán)益保障是農(nóng)民土地權(quán)益保障的重要內(nèi)容，必須建構(gòu)以保障農(nóng)民土地權(quán)利為核心的宅基地退出法律制度。從民法角度明確合理界定宅基地退出中農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)體權(quán)利和義務(wù)、退出程序、收益分配、法律責(zé)任等，為農(nóng)村宅基地退出提供法律規(guī)范依據(jù)，將宅基地退出納入法治軌道。

（二）建構(gòu)公平的補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施多元補(bǔ)償方式

目前，大多數(shù)農(nóng)民不愿退出閑置的宅基地，關(guān)鍵在于農(nóng)民宅基地退出的補(bǔ)償機(jī)制不合理，大多地方宅基地退出補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于宅基地價(jià)值，“獲得公平補(bǔ)償，是農(nóng)民自愿退出宅基地的決定性因素，也是相關(guān)制度設(shè)計(jì)的最大難點(diǎn)”。在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，必須建構(gòu)公平合理的宅基地有償退出機(jī)制，才能有效引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置的宅基地。一是建立農(nóng)村宅基地地房評(píng)估機(jī)制。國(guó)家應(yīng)科學(xué)合理制定宅基地地房評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，農(nóng)村宅基地價(jià)值評(píng)估應(yīng)由第三方實(shí)施評(píng)估，評(píng)估時(shí)充分考慮影響宅基地價(jià)值的各方面因素，既要考慮宅基地的當(dāng)前價(jià)值，也要考慮宅基地的發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)價(jià)值。二是建立宅基地補(bǔ)償農(nóng)民參與機(jī)制。為了公平合理補(bǔ)償宅基地退出，應(yīng)保障農(nóng)民宅基地退出的利益表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，充分發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主，必要時(shí)組織聽證會(huì)。政府應(yīng)通過(guò)聽證會(huì)充分重視農(nóng)民的利益訴求，就宅基地是否退出、退出的價(jià)格在法定的程序范圍內(nèi)進(jìn)行公平、公開和公正的裁定。三是成立農(nóng)村宅基地退出交易中心并規(guī)范運(yùn)營(yíng)。農(nóng)村宅基地交易退出中心對(duì)于合理配置農(nóng)村宅基地資源，公平優(yōu)化農(nóng)村退出宅基地價(jià)格具有重要價(jià)值。該中心可分為縣鄉(xiāng)村三個(gè)層次，鄉(xiāng)村兩級(jí)宅基地退出交易中心主要負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地退出信息搜集、發(fā)布，提供給縣級(jí)宅基地退出交易中心向社會(huì)發(fā)布宅基地使用權(quán)退出信息進(jìn)行宅基地使用交易。在政府規(guī)劃范圍內(nèi)，宅基地退出交易中心提供評(píng)估價(jià)格提供供方和需方作參考，讓農(nóng)民集體代表和農(nóng)民個(gè)體一方和社會(huì)用地方自由協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)退出的宅基地使用權(quán)的公平交易。

不僅如此，宅基地退出補(bǔ)償應(yīng)該因地制宜，采用多元宅基地退出方式。由于中國(guó)地域廣大，農(nóng)村閑置的宅基地眾多，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)特別是中西部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍式微。單純靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)積累是無(wú)法合理補(bǔ)償農(nóng)村宅基地退出的，大多地方農(nóng)村集體根本無(wú)力補(bǔ)償農(nóng)民退出的宅基地。因此，在退出方式上，立法應(yīng)因地制宜采取宅基地使用權(quán)退出諸如直接退出集體、政府收儲(chǔ)模式、作價(jià)入股等多元退出模式，從而在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程有力地促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展。

（三）引入社會(huì)資本，助力宅基地退出后農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺

鄉(xiāng)村振興是一個(gè)系統(tǒng)工程，具有一系列指標(biāo)，其中“產(chǎn)業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村振興的核心指標(biāo)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供物質(zhì)支撐。而產(chǎn)業(yè)興旺必須要發(fā)展一定的實(shí)體產(chǎn)業(yè)，實(shí)體產(chǎn)業(yè)必須以房地作為依托。生存權(quán)是最基本的人權(quán)，我國(guó)人多地少，為了確保我國(guó)全體人民基本的衣食保障，國(guó)家規(guī)定的18億畝耕地的紅線任何時(shí)候都不能踐踏。因此，充分利用現(xiàn)有閑置的宅基地土地資源是振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的重要選擇，“吸引當(dāng)?shù)爻鞘匈Y本與人口等要素以入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等方式回歸鄉(xiāng)村，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)”。由于我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度限制，農(nóng)戶無(wú)權(quán)對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的社會(huì)主體自由轉(zhuǎn)讓?，F(xiàn)實(shí)選擇是，農(nóng)民退出閑置宅基地，由農(nóng)村集體以出租等方式對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。問題是，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，無(wú)力對(duì)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)退出進(jìn)行合理補(bǔ)償。如果僅靠政府補(bǔ)貼，中國(guó)地域廣大，政府的公共財(cái)政也是無(wú)力承擔(dān)的。因此，引入社會(huì)主體，充分利用社會(huì)資本發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要路徑。農(nóng)村集體和農(nóng)戶簽訂宅基地退出合同；農(nóng)民集體和社會(huì)主體簽訂宅基地租賃合同。通過(guò)這兩個(gè)合同農(nóng)民，農(nóng)民集體將閑置的宅基地租賃給社會(huì)主體，獲得租金；然后將租金補(bǔ)償給宅基地退出的農(nóng)戶。如此雙贏之舉，將有效推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，一方面，充分利用了農(nóng)村閑置的宅基地，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置；另一方面，農(nóng)村集體利用社會(huì)資本發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的興旺。

（四）完善農(nóng)民社會(huì)保障，保障宅基地退出后農(nóng)民居住權(quán)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng) “一國(guó)兩策” 是制約我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的重大瓶頸。激勵(lì)農(nóng)村閑置的宅基地退出，必須逐步打破城鄉(xiāng)二元機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障。“宅基地退出后的社會(huì)保障是決定宅基地順利退出的關(guān)鍵要素”。為了有效盤活農(nóng)村閑置宅基地，促進(jìn)農(nóng)民退出閑置宅基地，如下幾方面必須重點(diǎn)推進(jìn)。

第一，完善農(nóng)民社會(huì)保障，完善農(nóng)村各種社保機(jī)制。農(nóng)村社會(huì)保障主要包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療、最低生活保障、社會(huì)福利等。在不斷提高農(nóng)村社會(huì)保障水平的基礎(chǔ)上，將進(jìn)城購(gòu)房就業(yè)的農(nóng)民的社會(huì)保障納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系和機(jī)制之中，并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)和城鎮(zhèn)社會(huì)的有機(jī)對(duì)接。

第二，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)民的居住保障，保障退出宅基地的農(nóng)民的居住權(quán)。農(nóng)民退出宅基地最大的擔(dān)心是，害怕創(chuàng)業(yè)失敗或失業(yè)，回到農(nóng)村沒有居住之所。為此，為了盤活農(nóng)村閑置的宅基地，政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民居住保障，保障農(nóng)村退出后仍然居有其所，沒有后顧之憂。如下政策措施可供選擇。一是政府在城鎮(zhèn)建設(shè)公租房，優(yōu)先向退出宅基地的農(nóng)戶提供。二是政府在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置居民集中安置點(diǎn)，按成本價(jià)向宅基地退出的農(nóng)戶出售。三是對(duì)退出宅基地的農(nóng)民發(fā)放城鎮(zhèn)購(gòu)買商品房購(gòu)房補(bǔ)貼。

第三，實(shí)施城鄉(xiāng)教育平等，保障宅基地退出后農(nóng)民子女入學(xué)平等權(quán)。目前，大多城鎮(zhèn)教育主管部門針對(duì)進(jìn)程農(nóng)民的子女入學(xué)設(shè)置了種種障礙，不少進(jìn)城農(nóng)民感到子女就學(xué)難，這也是農(nóng)民不敢隨意退出農(nóng)民宅基地的重要原因之一。為此，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)學(xué)生平等入學(xué)權(quán)，保障宅基地退出的農(nóng)民子女在城鎮(zhèn)入學(xué)享有平等的就讀入學(xué)平等權(quán)。

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＊基金項(xiàng)目：2020年湖南省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計(jì)劃訓(xùn)練項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中的農(nóng)村宅基地退出法律機(jī)制研究”（湘教通[2020]191號(hào)，編號(hào)3283）；湖南省教育廳科研重點(diǎn)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地使用權(quán)退出的法治理論與實(shí)證研究”（21A0415）；湖南文理學(xué)院2020年大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目“論新型城鎮(zhèn)化視野下農(nóng)村宅基地退出的現(xiàn)實(shí)困境及其法律對(duì)策”（YB2021）。

（作者單位：湖南文理學(xué)院文史與法學(xué)學(xué)院）