袁健子++袁正新

[摘要]旅游資源是構成旅游活動的三大要素之一。文章通過對張家界旅游資源現狀進行分析，剖析張家界旅游資源保護法律機制存在的問題，即法律保護理念缺乏，立法保障體系不完善，缺乏統(tǒng)一的管理體制，執(zhí)法監(jiān)督機制不健全；同時提出相應對策，對研究張家界旅游資源保護的法律機制具有重要意義。

[關鍵詞]旅游資源；法律機制；張家界

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621218

1張家界旅游資源現狀分析

11張家界旅游資源基本概況

張家界為湖南省西北部的一個著名旅游城市，其位于武陵山脈，其所轄區(qū)縣共計四個，分別為武陵源區(qū)、永定區(qū)、桑植縣、慈利縣，其幅員遼闊，轄區(qū)面積共計約9563平方千米，所住人口總數在160萬左右，其包含19個少數民族，共計約115萬人口，其中土家族占多數，是著名的少數民族聚集地。張家界的氣候特點為：四季分明，氣候適宜，年平均氣溫在16度左右，為亞熱帶季風濕潤性氣候。以旅游立市的張家界，旅游資源豐富而獨特，以武陵源核心景區(qū)為例，其作為著名的自然生態(tài)景區(qū)最主要的地貌特征為石英砂巖峰林，景區(qū)面積在396平方千米左右，景區(qū)包含各種壯麗景觀，同時被譽為“大自然的迷宮”“擴大的盆景、縮小的仙境”。

12張家界旅游資源保護現狀

121旅游資源開發(fā)的過度商業(yè)化

旅游資源區(qū)或景區(qū)的發(fā)展方向逐漸趨于商業(yè)化，這也進一步加快了對旅游資源的破壞。一方面，開發(fā)或投資旅游的企業(yè)或個體有意將開發(fā)旅游資源視為發(fā)展旅游經濟產業(yè)，在開發(fā)旅游資源過程中將旅游經濟功能作為其出發(fā)點，尤其是房地產企業(yè)為謀取巨額經濟利益而大肆新建土木，進行廣泛的旅游開發(fā)，極大地破壞了當地的旅游資源，在獲取經濟利益的同時付出了破壞生態(tài)環(huán)境的巨大代價；另一方面，中國地方政府為了更好地貫徹落實全民招商政策，力爭早日完成招商工作，肆意滿足或者遷就旅游投資商或開發(fā)商，即使是后者的要求不合理，政府部門也只能視而不見，任由其破壞旅游資源，其目的僅僅是為了獲取一紙招商簽約。市政府對張家界景區(qū)上游地帶布局不合理的賓館、店鋪、招待所、商場及居民和管理服務機構等進行了拆遷，都是資源區(qū)或景區(qū)過度商業(yè)化的典型例證。

122核心景區(qū)內環(huán)境污染嚴重

張家界核心景區(qū)主要由三大景區(qū)18個景點組成，以這部分景點的中心進行相關旅游項目的開發(fā)和建設，并慢慢地建成了6個服務接待站，包括中湖、天子山、袁家界等。然后，在投資開發(fā)過程中缺乏合理的方案策劃，加之環(huán)境保護意識薄弱，最終造成該生活區(qū)內存在嚴重的環(huán)境污染現象。張家界旅游業(yè)在不斷發(fā)展的同時，在旅游過程中產生的巨大旅游垃圾，以張家界森林公園為例，其日產垃圾量共計在65噸左右，旅游高峰期，每天平均每米游道就會有25～40千克垃圾產生。雖然武陵源建立了幾座無害化處理廠，但是其垃圾處理有限，難以將景區(qū)內產生的垃圾全部處理掉。此外，景區(qū)旅游垃圾也嚴重影響了水、空氣及聲環(huán)境質量。

123旅游環(huán)境保護措施滯后

我國旅游業(yè)的發(fā)展現狀以開發(fā)為主，缺乏環(huán)境保護意識。僅有少數旅游景點實施了資源與環(huán)境監(jiān)測并指導了合理的旅游活動管理方案。調查數據顯示，每年都有部分旅游景區(qū)因旅游資源開發(fā)而被破壞，旅游資源日益退化。在張家界市武陵源景區(qū)金鞭溪的上游及索溪峪的中下游，分別建有張家界國家森林公園和索溪峪接待區(qū)，上述兩個服務區(qū)主要負責游客的接待工作。張家界武陵源景區(qū)旅游品牌建設已取得較好成就，吸引了大批游客，但是與旅游發(fā)展的配套環(huán)境保護政策還略顯滯后，景區(qū)產生的大量生活污水未經過凈化處理就直接排入溪流，超過了溪水自凈能力，嚴重污染了景區(qū)環(huán)境，威脅著自然生態(tài)的平衡。

2張家界旅游資源保護法律制度存在的問題

21法律保護理念缺乏

我國多數旅游者未形成自覺的旅游環(huán)境保護觀念，缺乏足夠的旅游資源環(huán)境保護的法律意識。特別是最近文化層次不同的游客數日益增加，使得旅游環(huán)境保護意識整體上呈下降趨勢，世界各地都有出現破壞旅游環(huán)境的不文明現象。在我國，現在依然沒有建立專門的機構或者部門對導游開展環(huán)境保護培訓，提升其環(huán)保意識，更為嚴重的是部分保護區(qū)甚至沒有導游或者導游沒有加大宣傳環(huán)境保護知識，不僅沒有以身作則進行環(huán)境保護，部分導游甚至帶來了一些負面影響，如其自身都隨意丟棄垃圾、隨意雕刻等。

22立法保障體系不完善

《憲法》第9條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源為國有，同時也明確了法律規(guī)定集體也有森林、山嶺、草原、荒地等自然資源，國家保護珍稀動物和植物以及保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個人利用任何手段保護侵占或者破壞自然資源?！董h(huán)境保護法》規(guī)定的是對生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境的保護，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等。所以，《環(huán)境保護法》是我國資源與環(huán)境保護的根本法和專門法，也是旅游資源保護的主要法律依據。盡管在2007年國家旅游局出臺了《關于旅游資源保護暫行辦法》，規(guī)定的是對各級旅游部門的行政規(guī)章，屬于部門規(guī)章。這些法都在資源保護方面進行了法律規(guī)定、明確了法律責任，但目前，我國暫沒有旅游資源保護基本法。

23缺乏統(tǒng)一的管理體制

當前，旅游資源管理體制條塊分割，管理權責不明，多頭管理反而造成管理不當，難以實現資源的合理保護，尤其是同屬于不同行政層級和行政區(qū)劃交界處的旅游區(qū)，缺乏規(guī)范的管理方案，難以有效地保護生態(tài)和旅游環(huán)境。武陵源的旅游管理體制為“兩塊牌子，一套人馬”，即包含風景名勝區(qū)管理委員會和地方人民政府兩個主要負責部門，是多頭管理體制的代表。武陵源風景區(qū)擁有多種旅游頭銜，如國家5A級旅游景區(qū)、世界自然遺產地、國家級森林公園等，其擁有較多的管理機構和身份，是“多頭管理”和“多重身份”的遺產地的代表。

24執(zhí)法監(jiān)督機制不健全

1988年前，張家界武陵源風景區(qū)所轄4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，之前是由3個縣級城市組成，在當時是比較有名的貧困山區(qū)。在張家界旅游業(yè)迅猛發(fā)展的同時，各級地方政府挖掘了該貧困地區(qū)所具備的巨大開發(fā)潛力以及可能帶來的巨大經濟利益，然后開始出現嚴重的旅游資源和項目開發(fā)競爭現象，在布局上產生了一系列重大問題，如重復建設旅游服務設施上，以張家界核心景區(qū)水繞四門和天子山為例，兩者都建有旅游生活接待區(qū)，使得旅游服務設施略顯臃腫，只會加重生態(tài)環(huán)境保護壓力。當地政府主管部門也曾對部分不合理建筑項目持反對態(tài)度，但由于武陵源為湖南省具有代表性的貧困地區(qū)，旅游開發(fā)帶來的經濟利益蒙蔽了部分高層雙眼，造成上級部門未將環(huán)境保護政策貫徹落實到實際中來，這也是張家界缺乏足夠的旅游資源法律保護意識的主要原因之一。

3張家界旅游資源保護法律制度的對策

31確立可持續(xù)發(fā)展的旅游資源保護立法理念

旅游資源是張家界旅游業(yè)生存和發(fā)展的物質基礎。張家界想要可持續(xù)發(fā)展旅游產業(yè)就必須嚴格保護旅游資源，協(xié)調好旅游資源的開發(fā)和保護關系，遵循“保護優(yōu)先”的原則。國家旅游局頒布實施的《旅游資源保護暫行辦法》中提到，在開發(fā)旅游資源的同時必須首先考慮資源的保護，合理開發(fā)利用資源，做好資源開發(fā)和保護的監(jiān)管與協(xié)調，踐行社會主義科學發(fā)展觀。旅游資源為非再生性物質，這就要求我們必須以保護旅游資源為主，嚴禁過度、盲目地肆意開發(fā)旅游資源，在保證旅游資源被合理保護的基礎上制定科學而合理的旅游資源開發(fā)管理方案，保證旅游資源的可持續(xù)利用。

32完善旅游法律體系

在多數法制健全的國家中，其都會構建完善的法律體系來解決各種實際問題，而與旅游有關的法律體系的構建不僅包括憲法，也包括地方性法律法規(guī)及旅游景區(qū)內部管理方案。然而，不可否認的是我國并未構建完善的環(huán)保法律體系，也缺乏最基本的法律框架，各種部門并未達成統(tǒng)一的法律意識及法律文件。生態(tài)環(huán)境的保護關系到人類的長遠生存和發(fā)展，是任何一個國家發(fā)展都必須落實的一項重要任務，是保障地區(qū)旅游發(fā)展的基礎，加快構建和完善相關旅游法律體系是保護旅游資源，規(guī)范旅游開發(fā)的重要舉措，有助于協(xié)調好旅游資源的開發(fā)和利用，實現旅游資源的可持續(xù)利用，確保人與自然的和諧統(tǒng)一。

33明確旅游資源保護的管理體制

我國對旅游資源進行管理的體制是一個部門、地區(qū)分割的管理體制，在立法中旅游資源管理體制的設計應破除“條塊分割，各自為政”的分散局面，參照旅游資源的生態(tài)屬性，按照統(tǒng)一管理的目標和要求，確立管理機關通過合理的制度安排，協(xié)調各利益主體之間的利益關系，形成旅游資源相關主體之間的制衡機制同時，要處理好經營權與所有權之間的關系，使旅游資源保護的管理體制得以順利運行，對旅游資源保護有職責的部門各司其責，密切配合，在各級黨委和政府的統(tǒng)一領導下做好對旅游資源的保護工作。同時，還應根據旅游資源保護法律法規(guī)的規(guī)定，具體結合地區(qū)自身實際情況開展執(zhí)法保護。

34建立完整有效的法律監(jiān)督保護體系

任何權力都應當有所制約，旅游開發(fā)經營權也不例外，其必須受到法律的監(jiān)督。張家界雖然是旅游城市，但是在經濟發(fā)展方面依然相對滯后，缺乏規(guī)范的市場經濟管理，未構建完善的法治體系，缺乏成熟的經營和管理體制，經營者不惜以破壞旅游資源和生態(tài)環(huán)境為代價來謀取巨大的經濟利益。所以，構建和完善合理而系統(tǒng)的景區(qū)開發(fā)和保護監(jiān)管體系是保證旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要措施。

各級地方政府部門必須按照合同規(guī)定來確立旅游經營權的出讓權和歸屬權，經營方在開發(fā)經營過程中必須嚴格遵守國家制定的各項法律法規(guī)，必須建立專門的資源保護基金，明確和追究破壞生態(tài)環(huán)境的違法者責任，以經濟賠償或制裁的方式來加大資源與環(huán)境保護力度，適當分離經營權和所有權，確立各自責任、義務及權利。在做好政企、事企及管理權與經營權分開的同時不斷構建和完善相關的法律保護監(jiān)督體系。

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