［摘?要］?新中國成立以來，在黨和國家的高度重視和各種惠農政策的支持下，我國糧食等重要農產品供給在數量和種類上不斷豐富，供給質量不斷提升，居民營養(yǎng)狀態(tài)得到持續(xù)改善。當前，我國農產品穩(wěn)產保供仍面臨農業(yè)資源環(huán)境約束增強導致農產品供給能力增長受限，城鎮(zhèn)化快速推進導致農產品生產成本居高不下，農業(yè)科技支撐能力不足導致農產品生產效率不高，國際貿易環(huán)境惡化導致農產品國際供給不穩(wěn)定等風險和挑戰(zhàn)。進入新時代，為滿足人民對重要農產品供給在數量、質量和結構方面的更高要求，需要優(yōu)化農產品保供的目標、路徑和調控激勵機制，并從國內生產、國內消費和國際進口三個層面采取相應措施。

［關鍵詞］重要農產品；穩(wěn)產保供；現實困境；食物需求管理

［中圖分類號］??F323.5［文獻標識碼］?A［文章編號］?1673-0461（2023）04-0001-10

一、問題的提出

保障糧食等重要農產品供給安全，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，是加快建設農業(yè)強國的重要內容，對于國家經濟安全具有全局性的重大戰(zhàn)略意義。2022年3月6日，習近平總書記看望參加全國政協十三屆五次會議的農業(yè)界、社會福利和社會保障界委員時指出：“要樹立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，掌握人民群眾食物結構變化趨勢，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行?！秉h的二十大報告又再次強調，要“全方位夯實糧食安全根基”，“樹立大食物觀，構建多元化食物供給體系”，體現了新時代新形勢下黨中央對糧食等重要農產品穩(wěn)產保供的高度重視。

新中國成立以來，在黨和國家的高度重視和各種惠農政策的支持下，我國重要農產品供給在數量和種類上不斷豐富，農產品質量不斷提升，居民營養(yǎng)狀態(tài)得到持續(xù)改善。進入新時代，人民對美好生活的需求進一步升級，對糧食等重要農產品供給在數量、質量和結構方面提出了更高要求，消費目標從“吃得飽”不斷向“吃得好”轉變。在此背景下，分析當前我國糧食等重要農產品穩(wěn)產保供的現狀和問題，并在剖析穩(wěn)產保供面臨的風險和挑戰(zhàn)基礎上，提出中長期重要農產品穩(wěn)產保供的思路與對策，對于更好地在大食物觀視角下不斷滿足人民對農產品供給的新要求具有重要意義。

二、我國重要農產品穩(wěn)產保供的現狀與特征

自2004年以來，在國家強農惠農政策的有力支持下，我國農業(yè)進入了持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展的軌道。2004—2021年，我國農林牧漁業(yè)增加值從21?410.7億元增加到86?775.0億元，年均增長8.6%。同期，我國農產品品種不斷豐富，農產品供給在數量和質量上不斷改善，城鄉(xiāng)居民消費需求得到有效滿足，營養(yǎng)狀況得到持續(xù)改善。

（一）供給總量持續(xù)增長，供給種類更加豐富

（1）糧食安全保障能力持續(xù)提升，“谷物基本自給、口糧絕對安全”目標穩(wěn)步實現。我國歷來重視糧食生產，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更加重視糧食安全問題，確定了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀。1949—2021年，我國糧食總產量從1.13億噸增長到6.83億噸，增長了5倍，糧食安全保障能力持續(xù)提升。在數量上，我國糧食生產實現了由絕對短缺向供需基本平衡的歷史遷越，這是中國70年糧食發(fā)展成就的最重要的體現之一［1］。在各項支農惠農政策的支持下，自2013年以來，我國糧食生產一直保持穩(wěn)定發(fā)展，糧食產量始終保持在6億噸以上，2015年以來糧食產量始終維持在6.5億噸以上。當前，中國是全球最大的糧食生產國，糧食產量約占全球糧食生產總量的1/4。

隨著糧食進口的持續(xù)增加，我國糧食自給率①呈下降趨勢，2013—2021年我國糧食自給率從88.2%下降到80.9%。其中，大豆進口規(guī)模增長是我國糧食進口規(guī)模持續(xù)增長的最主要原因，谷物進口量占國內產量的較低（見圖1），“谷物基本自給、口糧絕對安全”目標穩(wěn)步實現。2013—2021年，我國谷物進口量從1?458萬噸波動增加到6?538萬噸，除2021年外谷物自給率均在95%以上，實現了谷物基本自給。2001—2021年，小麥和稻谷自給率的均值分別為98.2%和99.3%。根據FAO公布的最新數據，2001—2019年，小麥和稻谷的國內產量與食用（口糧）消費量比值的均值分別為1.3和1.2，確保了口糧絕對安全。

（2）畜產品和水產品供給快速增加，城鄉(xiāng)居民動物性食物需求得以滿足。隨著經濟發(fā)展和居民消費結構轉型，我國農業(yè)結構呈現農業(yè)占比大幅下降，林業(yè)占比基本穩(wěn)定，牧業(yè)和漁業(yè)占比顯著提高的變化特點。1978—2021年，我國農業(yè)產值占農林牧漁業(yè)總產值的比重從80.0%下降到53.3%，林業(yè)產值占比穩(wěn)定在3.5%～5%范圍內，牧業(yè)產值占比從15.0%上升到27.1%，漁業(yè)產值占比從1.6%上升到9.9%。同期，畜產品和水產品供給快速增加，有效保障了城鄉(xiāng)居民對動物性食物需求的快速增長（見圖2）。

我國肉類總產量整體呈現穩(wěn)步增長趨勢，但由于非洲豬瘟疫情以及新冠肺炎疫情的影響，2019年和2020年肉類產量出現明顯下滑，2021年肉類產能快速恢復，肉類產量達到近9?000萬噸的歷史最高水平。1982—2021年，我國肉類產量增長了5.6倍。在肉類需求向多元化轉變的驅動下，我國肉類生產結構實現了從“一豬獨大”向多元化發(fā)展的轉變，豬肉產量占比下降的同時，禽肉因為價格優(yōu)勢產量占比增長明顯，牛肉和羊肉產量占比穩(wěn)步增加。我國是全球豬肉生產大國，2019年中國豬肉產量占全球豬肉產量的38.6%，對于牛肉、羊肉和禽肉，這一比例分別為9.2%、30.1%和17.0%②。

我國牛奶供給在經歷1999—2007年高速增長階段后，進入了一段較長的徘徊期，2018年以后產量增速加快，2021年產量達到歷史最高值3?683萬噸，大約占全球牛奶產量的5%。1982—2021年，我國牛奶產量增長了21.8倍。我國禽蛋產量和水產品產量變化趨勢基本一致，即經歷前期快速增長后進入低速增長階段。1982—2021年，我國禽蛋產量增長了11.1倍，水產品產量增長了11.5倍。2021年，我國禽蛋和水產品產量分別達到3?408.8萬噸和6?463.7萬噸。

（3）蔬菜和水果供給充足，產量均居世界首位。我國是世界最大的蔬菜生產國，蔬菜產業(yè)發(fā)展成為農村經濟發(fā)展和農民增收致富的重要途徑，也是滿足居民“菜籃子”消費需求的重要保障。經過多年的發(fā)展，我國蔬菜已經徹底擺脫供需短缺，達到平衡有余的階段。1996—2021年，我國蔬菜總產量從3.0億噸增加到7.8億噸，增長1.6倍。近年來，我國蔬菜產業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，一直保持凈出口和貿易順差局面。我國也是世界第一大水果生產國，水果產業(yè)是鞏固脫貧攻堅成果、實現全面鄉(xiāng)村振興的重要依托產業(yè)之一。1996—2021年，我國水果產量從4?652.8萬噸增長到3.0億噸，增長5.4倍。

（4）油料供給不斷增加，生產潛能將進一步釋放。我國油料作物主要包括油菜、花生、芝麻、胡麻籽、葵花籽和其他油料作物，根據FAO數據，當前中國花生產量居世界第一位，油菜籽和芝麻產量均居世界第二位，胡麻籽和葵花籽產量均居世界第四位。1996—2021年我國油料產量從2?210.6萬噸增加到3?613.0萬噸，增長63.4%，在經過之前的較快增長后，油料產量2004年以來保持年均1.0%的速度穩(wěn)定增長。其中，2004—2021年花生產量從1?434.2萬噸增長到1?830.8萬噸，年均增長1.5%；油菜籽產量從1?318.7萬噸增長到1?471.4萬噸，年均增長0.6%。2022年中央一號文件明確指出，要“大力實施大豆和油料產能提升工程”，未來“擴大豆、擴油料”將成為農業(yè)生產的主旋律之一，油料供應將進一步增加。

（二）人均占有量顯著提高，居民消費需求得到有效保障

隨著供給總量的不斷增加，我國居民各類農產品的人均占有量也顯著提高，尤其是水果、牛奶、蔬菜、水產品和肉類產品人均占有量增幅較大（見圖3和圖4），有效保障了城鄉(xiāng)居民對于各類農產品的消費需求。

對于糧食和油料供給而言，我國人均糧食占有量在1996年首次突破400公斤，在經歷1996—2007年的波動后，2008年以來一直高于國際公認的400公斤安全線。1996—2021年，我國人均糧食占有量從412.2公斤提高到483.4公斤，增長17.3%。同期人均油料占有量持續(xù)增加，從18.1公斤提高到25.6公斤，增長41.6%。

對于畜產品和水產品供給而言，1996—2021年，我國肉類人均占有量從37.5公斤提高到63.6公斤，增長69.6%。同期，我國牛奶人均占有量從5.1公斤提高到26.1公斤，增長了407.0%；禽蛋人均占有量從16.1公斤提高到24.1公斤，增長50.3%；水產品產量從26.8公斤提高到45.8公斤，增長70.9%。

對于蔬菜和水果供給而言，1996—2021年，人均占有量提高幅度較大。該期間，我國人均蔬菜占有量從246.1公斤提高到549.0公斤，增長123.0%；人均水果占有量從38.0公斤提高到212.2公斤，增長458.1%。

（三）供給質量穩(wěn)步提升，居民營養(yǎng)狀況持續(xù)改善

黨和國家高度重視農產品質量安全工作，2013年中央農村工作會議提出：“食品安全源頭在農產品，基礎在農業(yè)，必須正本清源，首先把農產品質量抓好。用最嚴謹的標準、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾舌尖上的安全”。同時，修訂公布《農產品質量安全法》，為保障農產品質量安全提供法律保障。農業(yè)農村部（原農業(yè)部）每年開展的國家農產品質量安全例行監(jiān)測結果顯示，2005年以來，我國蔬菜和水產品質量安全監(jiān)測合格率大幅提升，畜禽產品質量安全監(jiān)測合格率一直穩(wěn)定在較高水平。黨的十八大以來，我國農產品質量安全監(jiān)測合格率穩(wěn)定在97%以上。2021年，蔬菜、水果、茶葉、畜禽產品和水產品抽檢合格率分別為97.1%、96.5%、98.0%、98.8%和96.9%。

在農產品質量穩(wěn)中向好保障了“吃得安全”的同時，我國城鄉(xiāng)居民膳食能量得到充足供給，優(yōu)質蛋白攝入增加，營養(yǎng)水平持續(xù)改善。在中國居民收入水平不斷提高的背景下，食物消費結構由傳統(tǒng)的糧食消費為主向注重營養(yǎng)搭配轉變，食物消費中糧食等主食消費比例減少，肉蛋奶和水產品等動物性食品比例增加［2］。根據國家統(tǒng)計局公布的食物消費數據，2013—2019年，我國居民人均谷物消費量減少15.1%；人均肉類、蛋類、奶類和水產品消費量分別提高5.1%、30.5%、6.8%和30.8%③。

從膳食能量供給總量和來源結構上看（見表1），過去40年期間，我國居民每標準人日膳食能量呈下降趨勢，但相對身體活動狀況，居民能量攝入量是充足的。膳食能量中谷物提供的能量占比下降，動物性食物提供的能量占比上升。具體地，居民膳食中谷物供能比從1982年的71.2%下降到了2015—2017年期間的51.5%，動物性食物供能比從1982年的7.9%上升到2015—2017年期間的17.2%。

從三大營養(yǎng)元素攝入情況看，《中國居民膳食指南2022》數據顯示，過去40年雖然我國居民日均蛋白質攝入量變化不大，但優(yōu)質蛋白的攝入量不斷增加，人均動物蛋白的攝入量呈上升趨勢。有研究測算，2021年我國人均動物蛋白需求已處于世界較高水平，扣除全產業(yè)鏈損耗與不可食部分，折合人日均動物蛋白消費量37.7克，與1978年的6.5克相比增加了近5倍，比世界平均水平高13.7%，比亞洲平均水平高29.5%［3］。

（四）進口數量快速增加，國際供給成為國內供給的重要補充

豐富擴大食物來源是樹立大食物觀的應有之義，需要放眼全球，大力拓展國際市場，構建安全穩(wěn)定的食物供應鏈，形成充分利用國內國外兩種資源、兩個市場的食物有效供給大格局［4］。2001—2021年，我國農產品進口額從118.5億美元增加到2?198.2億美元，農產品進口對外依存度從6.2%波動上升到16.3%。1983—2003年，我國農產品貿易一直保持順差，2004年農產品進口總額首次超過出口總額后，農產品貿易逆差不斷擴大，2021年貿易逆差達到1?354.7億美元（見圖5），進口成為滿足國內農產品需求增長的重要來源。

在糧食進口方面，我國稻谷和小麥的進口需求以品種調劑為主，高品質、多樣化品種進口規(guī)模增加，而玉米和大豆的進口主要是滿足畜牧業(yè)快速發(fā)展帶來的飼料糧需求增加。2010—2021年，我國玉米進口量年均增長30.1%，2021年大幅增加到2?835萬噸。我國大豆進口量經歷了由2000年前每年不足1?000萬噸到2020年的超過1億噸。大豆進口增長最快的階段是2007—2017年，進口量從3?082萬噸增加到9?553萬噸，年均增長12.0%。

在肉類進口方面，我國自2008年首次出現肉類貿易逆差以來，肉類產品的進口規(guī)模和進口依存度大幅提高，且肉類進口結構逐漸從以禽肉為主向以豬肉為主轉變［5］。2000—2021年，我國豬肉進口比例從13.5%提高到46.7%，禽肉進口比例從84.1%下降到18.6%。在非洲豬瘟和新冠疫情期間，我國豬肉進口量逐年攀升，2020年達到430.4萬噸，分別是2018年和2019年進口量的3.6倍和2.2倍，有效緩解了國內產需缺口較大帶來的壓力。

在乳制品進口方面，近年我國乳制品進口快速增長，國內新增需求主要由進口來滿足。2010—2021年，進口乳制品折合原料奶的數量年均增長12.9%。值得關注的是，嬰幼兒配方奶粉進口量經過快速增長后，自2020年連續(xù)2年下降。2021年，嬰幼兒配方奶粉進口量下降到26.2萬噸，同比下降22.1%，降幅與2020年相比大幅增加。盡管進口量減少包含了疫情影響和價格上漲的抑制作用，但也反映出當前中國人口數量變化對農產品消費的影響［6］。

在其他農產品進口方面，我國是最大的食用油籽進口國，2021年，進口食用油籽10?205.2萬噸，食用植物油消費的70%以上需要靠進口滿足。近年我國水產品和水果進口增長主要是滿足個性消費需求增長，水果一直是我國的出口優(yōu)勢農產品，但2018年，我國水果貿易首次出現逆差以后水果進口快速增加。2021年，我國水果進口量達759.8萬噸，占國內水果產量的2.6%，同比增長12.9%；水產品進口144.5億美元，同比增長11.8%。

三、我國重要農產品穩(wěn)產保供存在的問題

我國重要農產品穩(wěn)產保供在取得一系列成就的同時，仍面臨供需結構性矛盾凸顯、多種產品對外依存度過高且進口來源高度集中、供給市場價格不穩(wěn)定等問題，值得引起關注。

（一）供需結構性矛盾凸顯，國內飼料糧供給長期不足

我國重要農產品供給在產量維持較高水平的同時，供需結構性矛盾凸顯，品種間供大于求與供給不足并存，尤其是以玉米和大豆為主的飼料糧供不應求問題值得關注。近幾年，作為口糧的稻谷和小麥的國內產出始終維持在較高水平，但國內消費增長乏力，盡管貿易量保持相對穩(wěn)定，但是其庫存不斷提高。對于玉米而言，2016年以來隨著價格市場化，國內玉米的飼料消費量快速增長，去庫存效果明顯。根據國家糧油信息中心的估計數據，2010/2011—2019/2020市場年度中國玉米飼用消費量從1.20億噸上升到1.96億噸，上升了63.3%。對于大豆而言，我國自1996年成為大豆進口國以來，大豆進口量持續(xù)增長，是嚴重供不應求的糧食品種，2015—2021年大豆進口一直維持在8?000萬噸以上。

有研究預測，隨著畜產品需求增長和畜牧業(yè)發(fā)展，未來國內玉米生產增長將低于需求增長，到2025年和2035年需求總量將分別超過國內產量的2?000多萬噸，玉米自給率將下降為92%和82%［7］。根據農業(yè)農村部的預測，2021—2031年大豆生產量和消費量的缺口維持在9?000噸左右［8］。因此，未來中長期玉米和大豆的消費增長速度要遠高于小麥和稻谷消費的增長速度，玉米和大豆的供需缺口較大，保障我國糧食安全的主要問題是畜產品消費增長帶來的飼料糧短缺。

（二）多種產品對外依存度過高，進口來源高度集中

自加入WTO以來，中國農業(yè)與世界市場的關聯程度日益增強，農業(yè)快速融入全球化在很大程度上增加了農業(yè)資源，農產品進口的快速增加使得國內農產品供應更為豐富，可選擇性極大地擴展。與此同時，我國農產品進口也面臨部分產品對外依存度過高且進口來源單一的問題。

從進口數量上看（見表2），我國多種農產品進口量占國內產量的比重較高。2021年，在國內供應趨緊及中美第一階段經貿協議執(zhí)行的背景下，玉米進口量大幅增加到2?835萬噸，是國內玉米產量的10.4%；大豆進口量為9?652萬噸，接近國內大豆產量的6倍，大豆消費量的85%以上需要靠進口滿足。2021年，豬肉和牛肉進口量分別是國內產量的7.0%和33.4%；進口乳制品折合原料奶的數量是國內原料奶產量的60.5%。2021年，我國進口食用植物油1?039萬噸，食用植物油自給率僅大約為30%。

從農產品進口來源的分布情況來看，我國部分農產品進口來源高度集中。2010年以來，我國進口的玉米中，90%以上來自美國和烏克蘭；大豆進口中85%左右來自巴西和美國。2021年，我國乳制品進口總量（折原料奶后）的60%以上來自新西蘭和美國；豬肉產品進口量的50%以上來自西班牙、美國和巴西；油菜籽進口量的90%以上來自加拿大；棕櫚油完全依靠進口，且99%以上進口來自印尼和馬來西亞。

（三）供給市場不穩(wěn)定，豬肉價格頻繁大幅波動

豬肉及豬肉產品是全球重要的肉類消費品之一，也是我國最大眾化的肉類食品。我國是全球重要的豬肉生產和消費大國，2019年，中國豬肉產量接近世界豬肉總產量的40%，豬肉消費量接近全球豬肉消費量的50%。在居民收入水平不斷提高和食物消費轉型升級的背景下，我國豬肉消費量在肉類消費中的占比雖然逐漸下降，但仍為第一大肉類消費品種。2021年，我國豬肉產量占肉類總產量的比重仍高達58.9%。因此，豬肉的穩(wěn)產保供與居民的生活密切相關。

由于生豬生產的周期性及利潤驅動導致的供需錯配循環(huán)，生豬產業(yè)通常存在“豬價下跌—大量淘汰母豬—生豬供應減少—豬價上漲—母豬存欄上漲—生豬供應增加—豬價下跌”的“豬周期”，導致豬肉價格波動頻繁且波動幅度較大。2013年以來，我國豬肉價格經歷了2013—2014年的波動下降、2015—2018年上半年的先上升后下降、2018年下半年至2020年的急速上升后高位震蕩、2021年以來的斷崖式下降后波動反彈等幾個階段（見圖6）。2018年以后，我國進入了新一輪豬周期，非洲豬瘟疫情和周期性因素的疊加，對我國生豬產業(yè)發(fā)展造成較大影響，豬肉價格出現了劇烈波動。2020年，豬肉價格最高時接近60元/公斤，2021年底價格最低時大約21元/公斤。豬肉價格的頻繁大幅波動，進一步影響了生豬養(yǎng)殖主體的預期，不利于豬肉的穩(wěn)定供給。

四、我國重要農產品穩(wěn)產保供面臨的風險和挑戰(zhàn)

新時代保障我國重要農產品穩(wěn)定供給，滿足人民對重要農產品供給在數量、質量和結構方面的更高的要求，還面臨諸多風險和挑戰(zhàn)。主要體現在：農業(yè)資源環(huán)境約束增強導致農產品供給能力增長受限，城鎮(zhèn)化快速推進導致農產品生產成本居高不下，農業(yè)科技支撐能力不足導致農產品生產效率不高，國際貿易環(huán)境惡化導致農產品國際供給不穩(wěn)定。

（一）農業(yè)資源環(huán)境約束增強導致農產品供給能力增長受限

我國資源稟賦條件具有“人多地少水缺”的特征，淡水資源只占世界的5%，可耕地資源只占世界的8%，人口占世界的18.5%。我國為接近全球20%的人口提供了高達95%的食物，創(chuàng)造了舉世矚目的成就，也為全球的減貧事業(yè)做出了具體貢獻。而我國農業(yè)的快速增長是以犧牲資源環(huán)境為代價的，許多地區(qū)出現了地下水下降、耕地質量退化、農業(yè)面源污染等新問題，對農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農產品供給能力增長帶來了巨大挑戰(zhàn)。

我國耕地本底質量較低，基礎地力貢獻率為50%左右，比發(fā)達國家低20個百分點；現有耕地中中低產田占耕地總面積的2/3，其中低產田超過30%；全國耕地土壤有機質平均含量為2.08%，低于世界土壤有機質含量平均水平的43%［9］。盡管近年來在國家政策的推動下，我國每公頃耕地的農藥和化肥使用量已開始下降，農業(yè)廢棄物的資源化利用水平不斷提高，但單位面積耕地的化肥農藥使用量仍處于較高水平。2021年，按播種面積計算的化肥施用強度為307.7公斤/公頃，遠高于世界公認警戒線225公斤/公頃的水平，與美國、歐盟均低于150公斤/公頃的水平相差更大。

在耕地數量方面，根據第三次全國國土調查數據，2009—2019年期間，我國耕地面積減少了1.2億畝，2019年為19.2億畝，堅守18億畝紅線的任務日益嚴峻。而且，近年國家堅持最嚴格的耕地保護制度，積極落實“藏糧于地”戰(zhàn)略，實行耕地輪作休耕制度試點，2016—2021年，輪作休耕試點面積從616萬畝增加到4?000萬畝。在現代農業(yè)發(fā)展水平還有待提高的背景下，全國耕地總面積的減少疊加耕地保護制度實施帶來的實際用于生產的耕地數量的減少，也制約了農產品供給能力的增長。

（二）城鎮(zhèn)化快速推進導致農產品生產成本居高不下

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率持續(xù)提升，尤其是近十年城鎮(zhèn)化快速推進。2010—2021年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從49.9%提高到64.7%，年均增長1.35個百分點。根據中國社會科學院的預測，2025年、2030年和2035年城鎮(zhèn)化率將分別達到67.99%、72.13%和75.27%④。城鎮(zhèn)化率的提高對中國經濟帶來一系列的影響，對農產品生產和供應的影響主要體現在兩個方面，一是城鎮(zhèn)人口的增加將提高對畜產品的需求，進而增加對飼料糧的需求；二是城鎮(zhèn)化率提高的過程也是農村轉移人口增加的過程，農村人口的減少將大幅提高農產品生產的人工成本。

近年來，我國農產品生產的成本不斷攀升，尤其是人工成本和土地成本快速增長。2010—2020年，我國稻谷、小麥和玉米三大主糧的平均生產總成本上漲了66.4%，其中人工成本上漲了81.9%；同期，花生生產總成本上漲了88.9%，其中人工成本上漲了114.3%。2014—2020年，生豬養(yǎng)殖中每公斤主產品的生產成本上漲了52.7%。

從國際比較來看，我國農產品生產的成本競爭力不足。以糧食生產為例，2010—2020年，我國小麥、稻谷、玉米和大豆單位產量的成本分別增長42.3%、57.7%、54.4%和86.0%，而同期美國以上四大糧食作物單位產量的成本分別僅增長-8.7%、3.4%、5.0%和18.8%，遠低于中國成本的增長幅度（見表3）。當前，我國主要糧食品種生產成本已經全面超過美國，且中美飼料糧生產成本的差距更大，2020年我國小麥、稻谷、玉米和大豆單位產量的總成本分別比美國高47.8%、46.4%、100.0%和120.8%。

農產品生產成本不斷攀升的同時，生產利潤空間也不斷壓縮。2011—2019年，三大主糧的平均凈利潤從250.8元/畝下降到-30.5元/畝，2020年得益于玉米價格的上漲三大主糧凈利潤有所回升，達到47.1元/畝。一方面，糧食等農產品生產成本的提高與利潤的下降，對農民的收入增長產生較大影響，導致農民生產意愿普遍下降，對國內配套的農業(yè)生產支持和補貼政策改革提出更多新的要求，提高了穩(wěn)產保供的政策成本。另一方面，考慮到國內工業(yè)化、城鎮(zhèn)化尚未完成，人工成本和土地成本仍將不斷上升，由成本倒掛決定的價格倒掛或將成為常態(tài)，價差驅動型進口壓力有增無減［10］，將對國內農產品生產和農民增收造成巨大沖擊。

（三）農業(yè)科技支撐能力不足導致農產品生產效率不高

近年，我國農業(yè)科技發(fā)展對農產品供給的增長具有重要作用，到2020年底，農業(yè)科技進步貢獻率突破60%，農作物耕種收綜合機械化率超過70%，農作物良種覆蓋率穩(wěn)定在96%以上。但是，當前農產品生產中的關鍵核心技術與農業(yè)發(fā)達國家相比還存在很大的差距。以種業(yè)為例，生物技術等關鍵核心技術的應用是促進種業(yè)快速領先發(fā)展的重要基礎，中國多數生物育種的基礎研究仍然處于“跟跑”階段，難以支撐關鍵核心技術的開發(fā)。就基因編輯技術核心專利而言，目前全球基因編輯技術核心專利共17件，美國有15件，而中國沒有此類核心專利［11］。

農業(yè)科技支撐能力的不足，導致我國農產品生產效率不高。以糧食生產為例，我國糧食單產水平與國際先進國家的單產水平相比還有較大的差距（見表4）。2019年，我國小麥單產375.3公斤/畝，雖然比世界平均水平高68.8%，但卻比世界最高水平低37.0%；稻谷單產遠超過世界平均水平，但比世界最高水平低15.7%；玉米單產為421.1公斤/畝，雖然比世界平均水平高24.8%，但卻僅為世界最高水平的60.0%；大豆單產為124.4公斤/畝，和世界平均水平持平，但僅為世界最高水平的48.9%。

（四）國際貿易環(huán)境惡化導致農產品國際供給不穩(wěn)定

2008年金融危機后，全球增速放緩，發(fā)達國家與發(fā)展中國家以及發(fā)展中國家內部的增長趨勢出現明顯分化，全球化紅利逐漸消退，全球貿易環(huán)境也呈惡化趨勢。近期有所抬頭的逆全球化思潮，尤其是貿易保護主義的潛在復蘇，可能會阻礙可持續(xù)發(fā)展目標、經濟增長以及改善食物安全和營養(yǎng)的進程［12］。與此同時，美國內部經濟和社會問題越來越凸顯，收入不平等程度加劇，結構性失業(yè)問題嚴重，由此引發(fā)民粹主義、貿易保護主義抬頭［13］。國家貿易環(huán)境的變化，增加了我國農產品國際供應的不確定性和不穩(wěn)定性。

以中美貿易摩擦對我國大豆進口格局的影響為例來看，美國于2018年3月單方面對我國發(fā)起貿易爭端，中美貿易摩擦由此開始。大豆是中美農產品貿易規(guī)模最大的單品，2017年自美大豆進口額為139.4億美元，占我國從美國農產品進口總額的57.9%。中美貿易摩擦開始后，大豆成為自美國進口金額絕對值下降最大的單品，2018年我國從美國的大豆進口金額下降為70.6億美元，下降了49.3%。同時，大幅減少來自美國的大豆進口以后，我國對巴西大豆的進口顯著增加，導致2018年來自巴西的大豆占我國大豆進口總量的比例超過2/3，大豆進口來源進一步集中。

五、我國重要農產品穩(wěn)產保供的政策思路

基于我國重要農產品供需形勢及面臨的潛在風險和挑戰(zhàn)，未來保障糧食等重要農產品供給安全的主要思路在于“三個優(yōu)化”，即優(yōu)化農產品保供目標、優(yōu)化農產品保供路徑和優(yōu)化農產品保供調控激勵機制。為此，需要從國內生產、國內消費和國際進口等層面分別施策。

（一）主要思路

（1）優(yōu)化農產品保供目標。糧食安全及農產品穩(wěn)產保供的內涵、保障的手段和水平都應根據經濟社會發(fā)展環(huán)境適時調整。在農產品短缺時代，為了解決人們“吃得飽”的問題，保障農產品特別是糧食的供給數量是首要目標。隨著經濟的發(fā)展，居民的消費需求逐漸從“吃得飽”向“吃得好”轉變，即更加追求農產品的質量和多樣化。2021年，我國人均GDP達到80?976元，按年平均匯率折算達12?551美元，已經開始向高收入國家邁進，人均可支配收入達到35?218元，比2012年翻一番。在此背景下，農產品穩(wěn)產保供的目標應逐漸從主要追求數量向“保產量、提質量、優(yōu)結構”并重轉變。

（2）優(yōu)化農產品保供路徑。我國傳統(tǒng)農產品穩(wěn)產保供的重點在供給側，主要通過促進國內生產、穩(wěn)定國外供給、加強物流體系建設等措施來實現農產品的穩(wěn)定供給。2020年12月召開的中央經濟會議首次提出“需求側管理”，新時代保障農產品穩(wěn)定供給的路徑應該兼顧供給側和需求側，從多領域出發(fā)保供給。要由重在生產領域兼顧流通領域向生產、流通和消費并重轉變，從全鏈條保障農產品有效供給。

（3）優(yōu)化農產品保供調控激勵機制。優(yōu)化農產品保供調控激勵機制根本上就是優(yōu)化政府調控與市場調節(jié)之間的關系。黨的二十大報告再次強調，要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。保障農產品有效供給，在發(fā)揮好政府宏觀調控作用的基礎上，需要讓市場成為資源配置的主要機制，其核心是完善價格形成機制，讓價格真正成為調節(jié)農產品生產和供需關系的信號。

（二）對策建議

（1）改善農業(yè)生產結構，重視飼料糧供給安全?，F有對糧食安全的研究大多將小麥、稻谷、玉米、大豆統(tǒng)稱為“糧食”，并沒有區(qū)分不同糧食類型，在四大糧食品種供需形勢差別較大的背景下，這容易對糧食安全問題造成誤判，不利于相關政策的實施效率。當前“谷物基本自給，口糧絕對安全”的目標已穩(wěn)步實現，畜牧業(yè)發(fā)展帶來的飼料糧短缺是糧食安全的突出問題。促進農產品穩(wěn)產保供的重要任務之一就是保障飼料糧安全，需要通過改善農業(yè)生產結構、健全主產區(qū)利益補償機制、促進飼料糧多樣化、穩(wěn)定國際供給等措施來實現。

（2）強化農業(yè)科技支撐，提高農業(yè)生產效率。加快推進農業(yè)現代化是全面建設社會主義現代化國家的重大任務，是解決發(fā)展不平衡不充分問題的重要舉措，是推動農業(yè)農村高質量發(fā)展和加快建設農業(yè)強國的必然選擇。中國的農業(yè)現代化建設和農產品穩(wěn)產保供必須適應新時代國際國內環(huán)境變化，大力轉變農業(yè)生產方式，不斷推動農業(yè)向良種化、機械化、規(guī)模化、智慧化等方向發(fā)展。為此需要繼續(xù)實施種業(yè)振興行動，加快農業(yè)基礎設施建設，不斷提高數字技術在農業(yè)中的應用。

（3）完善價格形成機制，健全市場信息服務體系。農產品價格波動是由國家政策調整、生產成本變動、生產周期及供求彈性變動等多種因素共同作用引起的，降低多因素對農產品市場的影響需要完善價格形成機制，改善信息傳導不暢通、信息發(fā)布滯后等現狀。不僅要充分發(fā)揮市場在資源配置和價格形成中的作用，健全優(yōu)質優(yōu)價機制，充分發(fā)揮期貨市場發(fā)現價格、管理風險和引導生產的功能。而且要從全國層面統(tǒng)一規(guī)劃健農產品市場信息服務體系，科學適度發(fā)布生產、供需、加工、疫病等信息。同時鼓勵建立農產品行業(yè)協會作為政府相關部門聯系廣大生產者的紐帶，通過行業(yè)協會的信息傳播科學引導生產。

（4）加強食物需求管理，優(yōu)化消費結構減少食物浪費。與《中國居民平衡膳食寶塔》給出的食物最高限量相比，我國居民膳食存在精細糧、食用油、肉類攝入較多而奶類攝入不足等問題。同時，我國食物浪費嚴重，有研究表明我國平均每年損失和浪費3.49億噸食物。兼顧供給側和需求側，加強食物需求側管理，有利于緩解農產品供給端壓力。通過加大宣傳、征收消費稅等方式引導居民合理膳食，推動膳食結構合理轉型。構建食物節(jié)約減損的責任體系，努力形成“政府大力促進、企業(yè)積極自律、社會全面協同、公眾廣泛參與”的共治格局。

（5）暢通國內國際循環(huán)，提升國際供給穩(wěn)定性。黨的二十大再次強調，要“增強國內大循環(huán)內生動力和可靠性，提升國家循環(huán)質量和水平”。在農產品貿易逆差不斷擴大的背景下，應理順“兩種資源、兩個市場”的關系，充分利用國際資源和國際市場，以滿足國內對糧食數量、結構、品質等方面的需求。為提升國際供給的穩(wěn)定性，不僅需要促進農產品進口多元化，推動農產品在區(qū)域結構、渠道來源、運輸路線等方面的多樣化，還需要加強農產品貿易風險監(jiān)測和預警，強化農產品國際市場的監(jiān)測、研判、預警等基礎工作，及時跟蹤全球和重點國家供需動態(tài)，切實提高應對國際市場波動和風險的能力。

［注?釋］

①

自給率用國內產量與表觀消費量（國內產量與凈進口量之和）的比值來衡量。

②?根據國家統(tǒng)計局公布的國內產量和《中國農村統(tǒng)計年鑒2021》公布的世界總產量計算得到。

③?2020年可能由于新冠肺炎疫情的影響，我國居民食物消費呈現人均谷物消費上升、人均肉類消費下降的趨勢。

④?數據為中國社會科學院2021年底發(fā)布的《人口與勞動綠皮書：中國人口與勞動問題報告No.22》預測結果。[BFQ][ZK）]

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Realistic?Dilemma?and?Policy?Thinking?to?Ensure?Stable?Production

and?Sufficient?Supply?of?Important?Agricultural?Products?in?China

under?“Greater?Food”?Approach

Han??Lei

（Rural?Development?Institute?Chinese?Academy?of?Social?Sciences，?Beijing?100732，?China）

Abstract：???Since?the?founding?of?the?Peoples?Republic?of?China，?the?supply?of?important?agricultural?products，?such?as?grains，?has?been?continuously?enriched?in?quantity?and?varieties?since?the?party?and?the?government?attach?much?importance?to?it?and?have?made?various?beneficial?policies?for?agriculture.?The?nutrition?status?of?residents?has?been?continuously?improving?due?to?the?improvement?of?supply?quality.?At?present，?to?ensure?stable?production?and?sufficient?supply?of?import?agricultural?products，?we?are?still?facing?with?some?risks，?such?as?the?low?capacity?of?agricultural?growth?caused?by?increasing?constraints?of?agricultural?resources?and?the?environment，?the?high?production?cost?caused?by?the?rapid?urbanization，?the?low?production?efficiency?caused?by?the?lack?of?scientific?and?technological?support，?and?the?instability?of?international?supply?caused?by?the?deterioration?of?international?trade?environment.?Entering?the?new?era，?in?order?to?meet?the?peoples?higher?requirements?on?the?quantity，?quality?and?structure?of?important?agricultural?products?supply，?it?is?necessary?to?optimize?the?goals，?the?channels?and?the?incentive?mechanism?of?the?supply?of?agricultural?products，?and?take?corresponding?measures?from?the?levels?of?domestic?production，?domestic?consumption?and?international?import.

Key?words：important?agricultural?products;?ensuring?stable?production?and?sufficient?supply;?practical?difficulties;?food?demand?management

（責任編輯：張麗陽）