王媛媛

摘要：隨著政府改革提倡社會(huì)管理方式的創(chuàng)新，作為社會(huì)治理主體之一的社會(huì)組織越來(lái)越多的參與到公共事務(wù)的管理中，有效的降低了行政成本并維護(hù)了良好的社會(huì)價(jià)值，這對(duì)于變革中的中國(guó)政府的重要性是不言而喻的。但是也應(yīng)當(dāng)看到，目前我們國(guó)家的社會(huì)組織雖然數(shù)量上呈逐年增多的趨勢(shì)，但是依舊在法律、資金、制度環(huán)境方面受到許多制約，創(chuàng)造改善其所處的制度環(huán)境，是社會(huì)組織健康發(fā)展的必然之路。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；現(xiàn)實(shí)困境；路徑選擇

一、社會(huì)組織的發(fā)展是中國(guó)政府轉(zhuǎn)型的重要背景和推動(dòng)力量

（一）社會(huì)組織的發(fā)展是中國(guó)政府轉(zhuǎn)型的重要背景

如果說(shuō)政府部門是第一部門，營(yíng)利部門是第二部門，那么第三部門就是各種非政府組織和非營(yíng)利組織、社會(huì)中介組織的集合或總稱。這個(gè)概念最早由美國(guó)學(xué)者萊維特使用。除了“第三部門”一詞外，像“自治組織”、“社會(huì)團(tuán)體”、“慈善組織”、“民間自愿組織”等一系列名詞用來(lái)描述這一類的民間社會(huì)組織。在中國(guó)最常用的是社會(huì)組織。社會(huì)組織的出現(xiàn)時(shí)源于公眾對(duì)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”以及對(duì)國(guó)家-市場(chǎng)二元框架爭(zhēng)論無(wú)果的失望。對(duì)社會(huì)公益價(jià)值的追求使得社會(huì)組織能夠參與到社會(huì)治理的過(guò)程中來(lái)，成為社會(huì)治理的主體之一。

我國(guó)社會(huì)組織近年來(lái)發(fā)展迅速，數(shù)量龐大。截至2014年底，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織總數(shù)約60.6萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體31.0萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位29.2萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)4117個(gè)，我國(guó)實(shí)際存在的社會(huì)組織總數(shù)遠(yuǎn)高于此，因?yàn)楫?dāng)前僅社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)或國(guó)際NGO分支可依法注冊(cè)，民政部承認(rèn)依法登記的第三部門僅為總數(shù)的一部分。截止2014年底，全國(guó)各地直接接收社會(huì)捐贈(zèng)款物604.4億元，其中：民政部門直接接收社會(huì)各界捐款79.6億元，其中各類社會(huì)組織接受捐款524.9億元，社會(huì)組織在配合政府提供社會(huì)服務(wù)、防災(zāi)減災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)方面發(fā)揮著巨大作用，這樣規(guī)模的社會(huì)組織的存在是政府在提供公共物品的、解決社會(huì)問(wèn)題的不足方面的補(bǔ)充。

（二）社會(huì)組織的發(fā)展是中國(guó)政府轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力量

按照萊斯·塞拉蒙教授的觀點(diǎn)，社會(huì)組織有民間性、非營(yíng)利性、組織性、自治性、志愿性等特點(diǎn)，在公共服務(wù)和公共管理方面發(fā)揮它的主要功能。

1、在公共服務(wù)方面

（1）監(jiān)督市場(chǎng)。在政府無(wú)法充分發(fā)揮功能的領(lǐng)域，社會(huì)組織可以扮演超然市場(chǎng)監(jiān)督者的角色。（2）監(jiān)督政府。雖然政府組織有防止腐敗、防止弊端的機(jī)制，但仍不能保證其運(yùn)行過(guò)程中的公正無(wú)私。社會(huì)組織可以不斷提醒政府和公民，使政府對(duì)公民盡到其責(zé)任，更關(guān)心公共事務(wù)，提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)給社會(huì)。（3）直接提供公共服務(wù)。對(duì)于政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)的公共服務(wù)和社會(huì)福利的職能的領(lǐng)域，社會(huì)組織可以彌補(bǔ)其不足。（4）維護(hù)良好的社會(huì)價(jià)值。社會(huì)組織對(duì)公共服務(wù)的奉獻(xiàn)精神，對(duì)人、對(duì)社會(huì)的關(guān)懷與關(guān)愛，對(duì)平等權(quán)利的重視，對(duì)參與的重視等，均體現(xiàn)了民主社會(huì)的基本價(jià)值。（5）促進(jìn)積極的公民精神和擴(kuò)大社會(huì)參與。社會(huì)組織所倡導(dǎo)的是積極的公民精神，這種精神強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)積極主動(dòng)地介入公共事務(wù)，對(duì)社會(huì)應(yīng)有仁德與愛心；對(duì)社會(huì)要承擔(dān)個(gè)人的道德責(zé)任；要有利他主義的精神。更重要的是，社會(huì)組織為公民參與公共事務(wù)提供了重要的途徑，也為培養(yǎng)積極的公民精神提供了場(chǎng)所。

2、社會(huì)組織在公共管理方面發(fā)揮的功能

（1）公共行政與公共管理意涵的擴(kuò)大。公共行政與管理不再是政府單方面行使權(quán)力實(shí)施的過(guò)程，而是出現(xiàn)了多元主體，整合包括社會(huì)組織的更多民間意愿，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的良好治理。（2）公共管理的價(jià)值。公共管理不僅僅要重視效率、經(jīng)濟(jì)、效能等問(wèn)題，更要重視 “公共性”問(wèn)題。（3）對(duì)公共服務(wù)的強(qiáng)調(diào)。傳統(tǒng)上公共行政與公共管理比較重視控制，重視管制，而缺乏公共服務(wù)的精神，而社會(huì)組織是一個(gè)以服務(wù)為導(dǎo)向的組織。（4）設(shè)計(jì)更民主、開放的公共組織。社會(huì)組織的最重要的特征在于信息的共享，強(qiáng)調(diào)權(quán)利的非集中化、強(qiáng)調(diào)自主負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)參與與對(duì)話，強(qiáng)調(diào)合作，強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新。

二、轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展存在的問(wèn)題

社會(huì)組織確實(shí)是我們國(guó)家構(gòu)建治理體系、構(gòu)建服務(wù)型政府重要背景和力量。但是它的功能是在嚴(yán)苛的制度與良好社會(huì)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)的，理論上講，社會(huì)組織本應(yīng)更多地受社會(huì)自治體制的影響，但是卻由于中國(guó)轉(zhuǎn)型期所特有的政治、社會(huì)和文化特點(diǎn)，導(dǎo)致其也受到行政體制的較大制約。[1]

中國(guó)的現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境比較復(fù)雜，是由不同層次治理目標(biāo)和行為邏輯的多層次政府構(gòu)成，因此這種制度按環(huán)境內(nèi)部并非是系統(tǒng)整合的，而是暗含著多種相互交織的制度邏輯，并為社會(huì)組織提供了多樣化甚至碎片化的激勵(lì)與約束條件。[2]

其一，從中央政府來(lái)看，中央政府缺乏頂層設(shè)計(jì)，對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展缺乏整體架構(gòu)和系統(tǒng)梳理，政策指導(dǎo)具有含混性。首先，從我國(guó)目前的社會(huì)組織的立法來(lái)看，我國(guó)還沒(méi)有一部專門規(guī)制社會(huì)組織的法律，我國(guó)社會(huì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠有關(guān)部門法和相關(guān)行政法規(guī)部門規(guī)章，不成體系。而且現(xiàn)行法規(guī)中的許多規(guī)定在很大程度上不利于社會(huì)組織的發(fā)展。其次，雖然黨的十八屆三中全會(huì)決定在激發(fā)社會(huì)組織活力方面重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記。但是其他的社會(huì)組織申請(qǐng)注冊(cè)社會(huì)團(tuán)體需有業(yè)務(wù)主管單位，因其業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)團(tuán)體負(fù)有責(zé)任，很多單位是不愿意擔(dān)負(fù)這個(gè)責(zé)任的，所以很多自下而上成立的草根組織很難找到業(yè)務(wù)主管單位，導(dǎo)致很多的草根組織難以注冊(cè)，合法性難以保證。這樣的話就很難享受到政府在資金、政策的扶持，最后難以為繼，逐而消散。最后，缺乏對(duì)社會(huì)組織權(quán)威、常規(guī)性的監(jiān)督機(jī)制。近年來(lái)某些社會(huì)組織出現(xiàn)內(nèi)部管理腐敗，官僚作風(fēng)嚴(yán)重、效率低下等問(wèn)題，以至于出現(xiàn)將捐款、善款沒(méi)有用到實(shí)處，反到為私人尋了利益。

其二，缺乏頂層設(shè)計(jì)，地方政府對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展就處在摸索階段，把扶持力度放在一些慈善公益類、科技類的有提升地方政府政績(jī)之效的一些組織，這也就導(dǎo)致了地方政府人為的篩選了社會(huì)組織的構(gòu)成。而且地方政府也有自己的行為偏好，與自己治理目標(biāo)接近的社會(huì)組織，會(huì)得到青睞。社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域如救濟(jì)、教育、環(huán)保、醫(yī)療等領(lǐng)域發(fā)展迅速，較為活躍。“但對(duì)于存在大量社會(huì)問(wèn)題，迫切需要公民參與的領(lǐng)域，包括一些重要的公共政策領(lǐng)域，如失業(yè)與就業(yè)、社會(huì)保障、勞工權(quán)益保護(hù)、國(guó)際區(qū)域沖突和外交等領(lǐng)域，卻因種種原因極少有社會(huì)組織進(jìn)入”。[3]再者不同地方政府對(duì)社會(huì)組織的注冊(cè)、管理辦法、政策扶持都不相同，對(duì)于跨地區(qū)的開展工作的社會(huì)組織無(wú)疑加大了難度。在一些地區(qū)存在同一團(tuán)隊(duì)采取多區(qū)注冊(cè)的策略，只為了獲得在當(dāng)?shù)氐馁Y金及其他政策支持。

其三，基層政府最終直接與社會(huì)組織打交道，他們掌握本轄區(qū)內(nèi)的公共資源， 與基層政府治理目標(biāo)越接近的社會(huì)組織越能獲得更多的公共資源，這樣就會(huì)導(dǎo)致某些草根組織的內(nèi)體制化，還有一些俱樂(lè)部性質(zhì)的社會(huì)組織獲得的公共資源十分有限。再者，社會(huì)組織在一些社區(qū)活動(dòng)上參與度高，代表參與文體活動(dòng)比賽之類的，但是在參與本區(qū)的重大的公共事務(wù)上卻是受限的。

三、轉(zhuǎn)型時(shí)期推進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展的路徑選擇

推進(jìn)社會(huì)組織的良性發(fā)展必須要改善其所在的制度和社會(huì)環(huán)境。中國(guó)的社會(huì)組織立足于中國(guó)社會(huì)環(huán)境中，僅僅依靠自身的力量想要發(fā)展壯大無(wú)疑是困難的，它必然需要政府的扶持與幫助。

第一，中央政府做好頂層設(shè)計(jì)，對(duì)社會(huì)組織發(fā)展做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，制定指南性文件，指導(dǎo)社會(huì)組織穩(wěn)步向前的發(fā)展。首先，要尊重社會(huì)組織的主體地位，社會(huì)組織不光在公共服務(wù)中發(fā)揮作用，更要在公共管理中占有一席之地，逐步在黨代會(huì)、人代會(huì)中增加社會(huì)組織的代表比例，擴(kuò)大社會(huì)組織的民主參與權(quán)力。[4]在實(shí)踐中地方政府及基層政府要逐步開放一些公共事務(wù)領(lǐng)域允許社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)。其次，建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系。

法律制度的健全才是社會(huì)組織的良性發(fā)展的保障。盡快完善對(duì)社會(huì)組織運(yùn)行明晰化，對(duì)其的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、內(nèi)部運(yùn)行做可視化規(guī)范。使社會(huì)組織的運(yùn)行處于陽(yáng)光下，減少腐敗滋生的可能性。對(duì)社會(huì)組織的管理方式由入口把關(guān)轉(zhuǎn)向?qū)ζ溥^(guò)程管理。逐步取消“掛靠制”給社會(huì)組織創(chuàng)造一個(gè)良好的制度環(huán)境，使其能維護(hù)其合法性、獨(dú)立性和組織權(quán)益的保障。最后，構(gòu)建以支持社會(huì)組織健康發(fā)展的公共財(cái)政扶持體系。資金的缺乏使一些社會(huì)組織處于“半癱瘓”狀態(tài)，公共財(cái)政資金能激發(fā)社會(huì)組織活力，還能引導(dǎo)社會(huì)組織按照國(guó)家意圖活動(dòng)，引導(dǎo)一些合格的民間社會(huì)組織進(jìn)入政府服務(wù)的領(lǐng)域。從地方政府來(lái)看，地方政府要引導(dǎo)不同類型的社會(huì)組織有相近的發(fā)展空間及機(jī)會(huì)，使不同類型的社會(huì)組織都有制度生存空間。還要逐步打破制度壁壘，讓跨地區(qū)工作的社會(huì)組織也能享受到與本轄區(qū)內(nèi)與其他社會(huì)組織同等的待遇和資源。在基層政府層面上，要把社會(huì)組織納入社區(qū)共治和自治的體系中來(lái)，積極探索社會(huì)組織參與到地方治理的新路徑。[5]

第二，對(duì)于社會(huì)組織的培育，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和上海、廣州等地區(qū)在扶持社會(huì)組織的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為社會(huì)組織提供一個(gè)良好的孵化基地。經(jīng)具備基本條件但欠缺獨(dú)立發(fā)展能力的社會(huì)組織，諸如一些公益性和創(chuàng)新性的草根組織，為它們提供政策和資金方面的扶持，提供辦公場(chǎng)地、信息平臺(tái)、項(xiàng)目策劃、能力培養(yǎng)及后勤綜合管理等服務(wù)。還有成立支持性組織，如恩派公益組織發(fā)展中心，以扶持其它社會(huì)組織發(fā)展為宗旨的一類社會(huì)組織，為一些草根社會(huì)組織的發(fā)展提供幫助。在中西部地區(qū)我們可以推廣這類型組織，以幫助中西部的社會(huì)組織落地生根。要鼓勵(lì)民間組織的興起，只有自下而上興起的民間組織越來(lái)越強(qiáng)大，我國(guó)社會(huì)組織才能走向興盛，我國(guó)的公民社會(huì)才能走向成熟。而且要鼓勵(lì)各類的社會(huì)組織扎根基層組織，不能失其本質(zhì)，不至于出現(xiàn)“離岸社團(tuán)”。

第三，隨著社會(huì)需求對(duì)社會(huì)組織人員數(shù)量要求越來(lái)越多，專業(yè)性要求越來(lái)越高，對(duì)于社會(huì)組織工作人員的管理，要健全人才管理、培養(yǎng)機(jī)制，吸引、留住優(yōu)秀人才，防止社會(huì)工作人才進(jìn)一步流失，不斷的優(yōu)化社工人員的工作待遇、工作環(huán)境。

第四，培育公眾的志愿精神和互助品質(zhì)。作為一種來(lái)自社會(huì)的力量，社會(huì)組織是以志愿精神作為其存在與發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力，這是社會(huì)組織的精髓。公眾從思想上認(rèn)同了這些理念，才會(huì)全身心的投入志愿性的活動(dòng)中。（作者單位：陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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