劉建恒

(應(yīng)急管理部北方航空護(hù)林總站，黑龍江 哈爾濱 150027)

1 引言

財(cái)政管理當(dāng)中最核心的內(nèi)容就是預(yù)算執(zhí)行管理。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行不僅能夠極大提高預(yù)算的執(zhí)行效率，更有利于各級(jí)各部門落實(shí)經(jīng)濟(jì)政策，從而保證全國(guó)各地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行平穩(wěn)。但是我國(guó)的各級(jí)財(cái)政目前存在著一些突出問(wèn)題，其中最為嚴(yán)峻的問(wèn)題是存量資金的規(guī)模超過(guò)正常比例，收入與支出之間存在巨大缺口。正是面臨著這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，財(cái)政管理部門一定要加快預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)程，清理閑置時(shí)間較久的存量資金，根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況，及時(shí)調(diào)整財(cái)政資金的撥款方向。加快預(yù)算的執(zhí)行，對(duì)于國(guó)家調(diào)控方針的貫徹與落實(shí)以及各區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)都具有現(xiàn)實(shí)意義。

2 現(xiàn)階段我國(guó)預(yù)算執(zhí)行存在的問(wèn)題

從預(yù)算管理的具體流程來(lái)說(shuō)，制定科學(xué)的預(yù)算編制是提高預(yù)算執(zhí)行效率的必然要求，制定合理的財(cái)政資金分配機(jī)制能夠?yàn)轭A(yù)算執(zhí)行奠定良好的基礎(chǔ)。假如負(fù)責(zé)預(yù)算分配的部門能夠編制出科學(xué)合理且詳細(xì)的預(yù)算，就能夠有效避免或減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的資金沉淀，從根源上提高預(yù)算的執(zhí)行效率。預(yù)算執(zhí)行涉及方方面面的內(nèi)容，范圍廣，“戰(zhàn)線”也較長(zhǎng)，因此一定要在關(guān)鍵的環(huán)節(jié)及關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上制定更加細(xì)化的要求，并且保證層層落實(shí)。預(yù)算執(zhí)行的情況已經(jīng)成為評(píng)價(jià)和判斷財(cái)政部門預(yù)算管理水平的最關(guān)鍵指標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行的情況指的是財(cái)政部門對(duì)人民代表大會(huì)審核批準(zhǔn)的年度預(yù)算進(jìn)行逐級(jí)下達(dá)并組織執(zhí)行的情況，具體來(lái)說(shuō)，包括各級(jí)各部門每個(gè)月份預(yù)算資金的實(shí)際撥付情況、國(guó)稅地稅以及財(cái)政這三個(gè)掌握“錢袋子”的部門每個(gè)月份財(cái)稅收入的完成情況，還包括由于某些特殊原因?qū)е聦?duì)年初所制定的預(yù)算進(jìn)行合理增加及適當(dāng)減少的情況。與決算靜態(tài)的結(jié)果不同，預(yù)算執(zhí)行是動(dòng)態(tài)連續(xù)的過(guò)程，因此，預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程就成為了預(yù)算執(zhí)行管理當(dāng)中最關(guān)鍵最重要的內(nèi)容。

我國(guó)的預(yù)算執(zhí)行目前還存在一些突出問(wèn)題：第一個(gè)突出問(wèn)題是不同月份之間的預(yù)算執(zhí)行并不均衡，最后一個(gè)季度的執(zhí)行進(jìn)度在全年中所占的比例尤其高，所以有“臨時(shí)抱佛腳”、突擊花錢，從而拼湊完成年度預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃的嫌疑。第二個(gè)突出問(wèn)題是預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度過(guò)于緩慢，這導(dǎo)致年中財(cái)政存量的資金數(shù)量過(guò)于龐大。根據(jù)近幾年預(yù)算支出的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，國(guó)內(nèi)大部分區(qū)域在第一季度的預(yù)算支出進(jìn)度僅能夠達(dá)到30%，第一二三個(gè)季度加起來(lái)也僅僅能夠達(dá)到預(yù)算支出進(jìn)度的48%。而到了第四季度，預(yù)算支出進(jìn)度飛速增長(zhǎng)，單是第四季度就能夠完成全年預(yù)算支出進(jìn)度的40%，因此存在著臨近年底突擊花錢的重大嫌疑。第三個(gè)突出問(wèn)題是支出進(jìn)度較為緩慢，這嚴(yán)重限制了財(cái)政資金的使用效率，不符合財(cái)政管理精細(xì)化與科學(xué)化的基本要求。

造成這個(gè)問(wèn)題的原因可能在于以下三方面：首先，人大實(shí)行的年度預(yù)算審批制度存在滯后現(xiàn)象，這導(dǎo)致第一季度的支出進(jìn)度非常緩慢；其次，上級(jí)補(bǔ)貼的資金一般集中在年底撥放；最后，超過(guò)預(yù)算的收入一般放在年底的時(shí)候進(jìn)行集中安排。財(cái)政部為了解決預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡的問(wèn)題，多次下發(fā)相關(guān)文件，明確提出要加快預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)程，提高其有效性。

由于導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程較為緩慢的原因并不是單方面的，國(guó)庫(kù)集中收付制度的變革以及會(huì)計(jì)核算所實(shí)行的收付實(shí)現(xiàn)制都可能會(huì)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程過(guò)緩。第一個(gè)原因是國(guó)庫(kù)集中收付制度進(jìn)行了變革，這一變革改變了財(cái)政曾經(jīng)以撥列支的方式?，F(xiàn)在所采取的支出方式是按實(shí)列支，顧名思義就是依據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施進(jìn)度，并結(jié)合用款的實(shí)際需求量確定財(cái)政支出的數(shù)額。在具體的實(shí)施細(xì)節(jié)上，某些支出資金還需要依據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度撥付給項(xiàng)目的勞務(wù)提供方。財(cái)政支出方式雖然與時(shí)俱進(jìn)更新為按實(shí)列支，但是會(huì)計(jì)基礎(chǔ)卻依然沿用傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制，這種不匹配是導(dǎo)致形成資金沉淀的重要原因。第二個(gè)原因是會(huì)計(jì)核算所實(shí)行的方式為收付實(shí)現(xiàn)制，這種會(huì)計(jì)核算方式存在著一些弊端，“實(shí)際支付數(shù)額”與“賬目上記錄的數(shù)額”總是會(huì)存在較大差異。在現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度下，現(xiàn)金的所有收支行為只要在發(fā)生的時(shí)間段內(nèi)都被記作收入或者費(fèi)用，但是與收支行為密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實(shí)際發(fā)生情況并沒(méi)有考慮在內(nèi)。而且各級(jí)政府之間的資金撥款總會(huì)存在一定的時(shí)間差，這些都會(huì)導(dǎo)致財(cái)政在“實(shí)際支付數(shù)額”與“賬目上記錄的數(shù)額”存在較大差異，進(jìn)而引起資金沉淀。

3 美國(guó)預(yù)算執(zhí)行管理的相關(guān)流程

3.1 編制預(yù)算

美國(guó)在預(yù)算執(zhí)行管理方面積累了相對(duì)豐富的經(jīng)驗(yàn)，也取得了較好的成效，我國(guó)可以適當(dāng)進(jìn)行借鑒。美國(guó)預(yù)算的權(quán)利集中在國(guó)會(huì)手中，國(guó)會(huì)牢牢掌握著預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等權(quán)利。財(cái)政年度預(yù)算正式生效始于國(guó)會(huì)審批并通過(guò)，因此美國(guó)不會(huì)存在財(cái)政部門在預(yù)算審批之前就提前撥款的問(wèn)題。

美國(guó)在財(cái)政資金分配上已經(jīng)形成了清晰的流程：第一步，分配初始資金；第二步，自動(dòng)分配；第三步，再次分配。下面依次進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。

第一個(gè)環(huán)節(jié)是分配初始資金，制訂財(cái)務(wù)計(jì)劃。一般由美國(guó)總統(tǒng)提出初始預(yù)算，再經(jīng)國(guó)會(huì)反復(fù)商議和修改后，成為財(cái)務(wù)計(jì)劃的正式版，再由國(guó)會(huì)予以頒布。各級(jí)部門需要依據(jù)本部門的實(shí)際情況，再結(jié)合國(guó)會(huì)頒布的財(cái)政計(jì)劃，制訂合理恰當(dāng)?shù)牟块T財(cái)務(wù)計(jì)劃，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)交給國(guó)會(huì)。國(guó)會(huì)經(jīng)過(guò)審核通過(guò)之后，各部門才能正式實(shí)施預(yù)算執(zhí)行。一般情況下，初始資金的分配計(jì)劃在8月中旬就可以完成。

第二個(gè)環(huán)節(jié)是自動(dòng)分配。在某些特殊情況下，總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室會(huì)發(fā)布不同項(xiàng)目支出如何具體分配的正式公告。在此公告上還明確規(guī)定了各執(zhí)行部門在某些支出上是否能夠在自己的權(quán)限范圍內(nèi)自主決策，假如該執(zhí)行部門的預(yù)算資金總額沒(méi)有超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，那么該部門在國(guó)會(huì)沒(méi)有提出特別要求的情況下，就沒(méi)有將預(yù)算分配報(bào)告提交給總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室，可以自主分配并使用。當(dāng)然，特殊情況除外。每年發(fā)布的自動(dòng)分配的規(guī)定在通常情況下都會(huì)有一些變化，執(zhí)行部門一定要依據(jù)總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室發(fā)布的年度指導(dǎo)信息來(lái)分析自身是否能夠根據(jù)實(shí)際情況自動(dòng)分配。

第三個(gè)環(huán)節(jié)是再次分配。預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際效果可能由于執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生某些意料之外的情況，從而出現(xiàn)與期望相差過(guò)大的問(wèn)題，這就需要總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室依據(jù)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際情況對(duì)初始計(jì)劃進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。執(zhí)行部門則需要依據(jù)實(shí)際的執(zhí)行情況對(duì)支出計(jì)劃進(jìn)行修改，并且將修改后的計(jì)劃和修改說(shuō)明上交給總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室，經(jīng)過(guò)總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室審核裁定以后，執(zhí)行部門才能確定支出計(jì)劃修改的可行性。財(cái)政資金的分配權(quán)通常情況下牢牢掌控在總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室手中，其他政府部門不得參與干涉財(cái)政資金的分配。只要總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室在分配書(shū)上簽了字，分配指令便立即生效。

3.2 解除和延期支出計(jì)劃

美國(guó)國(guó)會(huì)于1874年正式通過(guò)法案的形式建立了對(duì)預(yù)算報(bào)告解除及延期的具體要求。在該法案中還對(duì)如何申請(qǐng)解除支出計(jì)劃以及如何延期支出計(jì)劃提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。

首先是如何解除支出計(jì)劃。解除的意思是取消之前制定的預(yù)算，這種解除必須是在法律的規(guī)定范圍之內(nèi)，國(guó)會(huì)成員和總統(tǒng)都可以提出解除的提議，但是總統(tǒng)的提議需要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)審核同意才可以生效。其次是關(guān)于如何延期。延期指的是延遲或者推遲某項(xiàng)預(yù)算。預(yù)算支出的延期必須經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)的全票通過(guò)才能夠正式執(zhí)行。這就意味著一旦國(guó)會(huì)的某一院不同意延期的提議，那么該提議就不能夠執(zhí)行。

3.3 預(yù)算執(zhí)行報(bào)告

預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告指的是，通過(guò)匯總各級(jí)金庫(kù)報(bào)表以及財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表而形成的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告書(shū)。該報(bào)告書(shū)包括預(yù)算收入支出執(zhí)行情況匯總表格以及相應(yīng)的文字解析，能夠反映出當(dāng)月各部門財(cái)政的收支項(xiàng)目、預(yù)算的完成進(jìn)度以及增多或減少的變化情況等，分析說(shuō)明預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況，并提出相應(yīng)的建議。各執(zhí)行部門必須依據(jù)國(guó)會(huì)發(fā)布的指令在規(guī)定期限內(nèi)準(zhǔn)備好支出計(jì)劃報(bào)告以及預(yù)算執(zhí)行報(bào)告。假如在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，某項(xiàng)條款由于某些特殊原因需要延期或徹底廢除時(shí)，該執(zhí)行部門必須向總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室提供具有說(shuō)服性的材料。假如想要改編預(yù)算報(bào)告，執(zhí)行部門則必須提供更加充足的信息資料。

3.4 預(yù)算執(zhí)行的檢查與監(jiān)督

檢查與監(jiān)督在美國(guó)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中是全方位存在的。美國(guó)法律制度在預(yù)算執(zhí)行這一方面比較健全，政府預(yù)算的執(zhí)行一定要依據(jù)相應(yīng)的法律制度，對(duì)預(yù)算資金的使用、分配、延期和解除等所有的行動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)控。監(jiān)控預(yù)算的執(zhí)行情況是為了減少利息成本，保證實(shí)際的費(fèi)用只由政府進(jìn)行必要活動(dòng)所產(chǎn)生。而對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行不定期檢查則依據(jù)的是政府的支出指令，該指令要求對(duì)各項(xiàng)支出的執(zhí)行情況進(jìn)行全程檢查與監(jiān)督。各個(gè)政府部門都必須按月準(zhǔn)備月度計(jì)劃，并且定期提交詳細(xì)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告。報(bào)告的內(nèi)容和格式都必須按照總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室所提供的要求書(shū)寫，尤其是報(bào)告內(nèi)容必須符合總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室的指導(dǎo)意見(jiàn)。

4 加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的建議

財(cái)政部于2014年5月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，要求要采取有效措施加快資金的支付進(jìn)度，加強(qiáng)對(duì)支出預(yù)算的執(zhí)行管理。

財(cái)政部在接近年中的時(shí)候發(fā)布這個(gè)《通知》，將對(duì)下半年的預(yù)算執(zhí)行情況產(chǎn)生關(guān)鍵性的指導(dǎo)意義。各地區(qū)要認(rèn)真學(xué)習(xí)該文件的精神，結(jié)合本地的實(shí)際情況，制定出符合本地實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行細(xì)則，明確預(yù)算執(zhí)行中各部門的職責(zé)、指標(biāo)管理、考核機(jī)制以及預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制等。

為了提高預(yù)算執(zhí)行的有效性，各級(jí)有關(guān)部門必須明確自身在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的職責(zé)，編制詳細(xì)具體的預(yù)算報(bào)告，并且建立起預(yù)算編制和執(zhí)行有機(jī)聯(lián)系的機(jī)制。財(cái)政部要按照考核指標(biāo)對(duì)下屬各級(jí)部門的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行量化考核，并且要將考核的結(jié)果作為追加預(yù)算安排的重要依據(jù)。

第一，明確財(cái)政部門的管理監(jiān)督職責(zé)以及各部門預(yù)算執(zhí)行的主體責(zé)任。各個(gè)部門是本級(jí)預(yù)算執(zhí)行的主要責(zé)任主體，肩負(fù)著細(xì)化部門預(yù)算、加快預(yù)算支出的進(jìn)度等職責(zé)。各級(jí)部門要制定有效的措施來(lái)加快預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，分項(xiàng)目、分單位落實(shí)預(yù)算執(zhí)行的具體責(zé)任人和工作任務(wù)，明確考核的具體指標(biāo)，完善部門內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制。財(cái)政部門則負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的總體管理、監(jiān)督與協(xié)調(diào)，不斷改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行管理的措施，監(jiān)督指導(dǎo)各有關(guān)部門進(jìn)一步完善自身的預(yù)算執(zhí)行工作，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的時(shí)效性與均衡性。

第二，對(duì)于資金利用率不高、支出進(jìn)度滯后及其引起的資金沉淀等問(wèn)題，財(cái)政部門要依照法律規(guī)定調(diào)整預(yù)算，調(diào)整或者收回其他不必要的支出，從而減少資金沉淀情況的出現(xiàn)，提高資金的使用效益。建立預(yù)算編制與執(zhí)行相結(jié)合的機(jī)制。財(cái)政部門要將各個(gè)相關(guān)部門前一個(gè)年度以及當(dāng)年前三個(gè)季度的支出進(jìn)度作為編制來(lái)年年度預(yù)算的關(guān)鍵性參考。假如某一部門的預(yù)算支出進(jìn)度不能滿足規(guī)定要求，財(cái)政部則可以在本年度內(nèi)不給該部門辦理預(yù)算追加，還要依據(jù)本年度項(xiàng)目沒(méi)有使用的額度去核減該部門來(lái)年的預(yù)算安排。

第三，財(cái)政部要及時(shí)細(xì)化預(yù)算并將細(xì)化后的預(yù)算快速下達(dá)。對(duì)于本級(jí)預(yù)算所安排的資金必須在本級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)之后兩個(gè)月內(nèi)落實(shí)到相應(yīng)的單位與具體項(xiàng)目。假如超過(guò)三個(gè)月還沒(méi)有切實(shí)落實(shí)且不能提供正當(dāng)充足理由的話，則要被收回總預(yù)算，被重新分配用于其他支出。各地區(qū)也要對(duì)上級(jí)下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行及時(shí)分配。

第四，按照既定指標(biāo)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的月度間均衡性進(jìn)行考核。各個(gè)部門都要采取相應(yīng)措施增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的均衡性與計(jì)劃性，加強(qiáng)對(duì)用款計(jì)劃的管理，編報(bào)12個(gè)月份的用款計(jì)劃，并且要嚴(yán)格按照用款計(jì)劃去執(zhí)行，確保預(yù)算在當(dāng)年內(nèi)全部完成。以支出均衡性為總原則，可以將全年的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度定為：前6個(gè)月完成近40%，前9個(gè)月則完成65%左右，全年盡量超過(guò)90%。各部門要結(jié)合工作的實(shí)際需要，提前做好計(jì)劃與準(zhǔn)備，參考?xì)v年的預(yù)算編制情況以及項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，編制好月度的用款計(jì)劃。財(cái)政部則需要加強(qiáng)管理資金的支付，防止出現(xiàn)超出預(yù)算和超出進(jìn)度的撥款。