張立恒 劉寶軍

摘要：國家公園是保護(hù)自然資源的重要方式，已得到世界各國的普遍認(rèn)可。全面推進(jìn)國家公園體制建設(shè)已成為當(dāng)前中國生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。文中梳理和總結(jié)美國、澳大利亞、加拿大、日本和德國5個國家在國家公園管理模式、法律體系構(gòu)建、資金保障機(jī)制方面的經(jīng)驗(yàn)，提出對中國國家公園體制建設(shè)的3個建議：1）采用“垂直型”的政府主導(dǎo)管理機(jī)制；2）建立以國家公園法為上位法，地方管理?xiàng)l例為補(bǔ)充的法律約束體系；3）加快構(gòu)建和完善國家公園多元化資金保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：國家公園；管理體制；法律體系；資金保障機(jī)制；國際經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號：S759.91?? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）02-0083-10

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.05.04.0007

張立恒，劉寶軍.國家公園體制建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒［J］.林草政策研究，2023，3（2）：83-92.

National Park Management System Development： International Experience and Chinas Practices

Zhang Liheng Liu Baojun

（Northwest Surveying and Planning institute of National Forestry and

Grassland Administration， Xian 710048， Shaanxi， China）

Abstract： National park has been widely recognized by countries around the world as an important way to protect natural resources. Comprehensively promoting the construction of national park systems has become an important task in current ecological civilization development. The paper reviews and summarizes the experience of 5 countries， i.e.， the United States， Australia， Canada， Japan， and Germany， in national park management mode， legal system development and financial guarantee mechanism， and proposes 3 suggestions on Chinas national park system development， including： 1） adopting a “vertical” government-led management mechanism; 2） establishing the legal system with national park law as the superior law and regional management regulations as the supplements; and 3） accelerating the establishment and improvement of a diversified funding guarantee mechanism for national parks.

Keywords： national park， management system， legal system， financial guarantee mechanism， international experience

自從1872年美國建立世界上第1個國家公園——黃石國家公園以來［1-2］，澳大利亞、加拿大、日本和德國等發(fā)達(dá)國家相繼效仿美國打造國家公園體系。鑒于國家公園在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、自然資源利用和區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面發(fā)揮的關(guān)鍵作用，國家公園體制已成為世界各國普遍推崇的自然保護(hù)地發(fā)展模式。目前，全球已有200多個國家和地區(qū)建立了國家公園。然而，中國從20世紀(jì)50年代開始才逐步引入國外國家公園的管理理念和模式，國家公園體制建設(shè)起步較晚。2017年9月，國家正式出臺《建立國家公園體制總體方案》，為國家公園體制建設(shè)明確了根本任務(wù)和總體目標(biāo)。同年10月，中共十九大明確提出建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子，對以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系實(shí)施統(tǒng)一管理。直到2021年10月，中國第1批國家公園正式設(shè)立，標(biāo)志著中國國家公園體制建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展并將邁向新的發(fā)展階段。

國內(nèi)外國家公園體制建設(shè)相關(guān)研究主要聚焦于國家公園管理機(jī)制與規(guī)劃、法律體系與制度、資金投入與保障機(jī)制、社區(qū)治理與公眾參與模式等多個方面。隨著中國國家公園體制建設(shè)的有序推進(jìn)，越來越多的學(xué)者針對國外國家公園體制建設(shè)歷程與發(fā)展模式開展研究并歸納總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以期為中國高質(zhì)量推進(jìn)國家公園體制建設(shè)提供有效借鑒。首先，在國家公園管理與規(guī)劃制度方面，吳亮等［3］探析了美國國家公園體系百年發(fā)展歷程中的關(guān)鍵法案沿革，結(jié)合中國自然保護(hù)地體系建構(gòu)特征，建議完善國家公園立法以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性保護(hù)和引導(dǎo)性發(fā)展，并提出由6個層級構(gòu)建規(guī)劃體系及其規(guī)劃制度建設(shè)的設(shè)想。其次，關(guān)于國家公園法律體系建設(shè)，謝一鳴［4］從國家公園管理體制、規(guī)劃和分區(qū)管制、生態(tài)修復(fù)與生物多樣性保護(hù)、公眾參與和信息公開等方面探討了日本的國家公園法律制度對中國國家公園法律體系建設(shè)的啟示。此外，在國家公園資金保障機(jī)制方面，針對當(dāng)前中國國家公園缺乏穩(wěn)定資金投入機(jī)制、資金投入和使用結(jié)構(gòu)不合理的問題，李俊生等［5］提出在國家公園體制建設(shè)試點(diǎn)探索階段，遵循“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”原則，構(gòu)建多元化資金投入機(jī)制；而在穩(wěn)定發(fā)展階段，構(gòu)建中央政府財政撥款為主，地方財政投入為輔，社會積極參與的多渠道資金籌措保障機(jī)制。相較于國外成熟的國家公園體系，中國國家公園在體制機(jī)制建設(shè)與配套制度供給方面仍有差距，在管理體制完善、法律體系構(gòu)建、資金保障機(jī)制等方面仍有很大的完善空間。美國等發(fā)達(dá)國家歷時100多年的國家公園發(fā)展歷程，為中國國家公園體制建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。本文將對美國、澳大利亞、加拿大、日本和德國的國家公園管理體制建設(shè)歷程與模式進(jìn)行歸納梳理，并提煉出各國在國家公園體制建設(shè)中關(guān)于管理機(jī)制、法律體系構(gòu)建、資金保障機(jī)制等方面的有益經(jīng)驗(yàn)，以期為加快推進(jìn)和完善中國國家公園體制建設(shè)提供參考。

1 國外國家公園管理模式

國家公園管理模式是各國基于國情在國家公園建設(shè)實(shí)踐中不斷探索進(jìn)而形成的一套系統(tǒng)性管理方案，是國家公園體制建設(shè)中不可忽視的重要環(huán)節(jié)。按管理主體劃分，世界范圍的國家公園管理模式大致可以分為3類，即以美國為代表的垂直管理、以澳大利亞和德國為代表的地方自治管理、以加拿大和日本為代表的垂直管理和地方自治管理并存的綜合管理［6］。

1.1 垂直管理模式

垂直管理是國際上較早采用的一種國家公園管理方式，以美國最為典型。美國早期設(shè)立的國家公園分別歸屬于陸軍部、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部等部門管理，由于缺少專門的管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致國家公園管理方式混亂、管理水平參差不齊。聯(lián)邦政府和州政府未及時出臺配套的規(guī)章制度，造成國家公園邊界采礦及國家公園內(nèi)放牧、狩獵和亂砍濫伐現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。直至1916年《國家公園管理局組織法》頒布后，美國正式成立國家公園管理局（National Park Service，NPS），確立了由聯(lián)邦政府直接管理國家公園的垂直管理模式［7］。隨著國家公園數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)大，美國聯(lián)邦政府于1995年施行國家公園管理體制改革，在國家公園管理局下設(shè)立7個地區(qū)局，并在每個地區(qū)局下又設(shè)立16個支持系統(tǒng)［8］，形成以“內(nèi)務(wù)部—國家公園管理局—地方辦公室—基層管理機(jī)構(gòu)”為主線的自上而下垂直管理模式，扭轉(zhuǎn)了過去多頭管理的混亂局面。作為最早探索建立國家公園制度的國家，美國構(gòu)建了以垂直管理為主、民間機(jī)構(gòu)輔助、鼓勵地方政府代管的國家公園管理體系。

1.2 地方自治管理模式

地方自治管理是國際上廣泛采用的一種國家公園管理模式，澳大利亞和德國是采用該模式的2個代表性國家。澳大利亞是世界上較早建立國家公園的國家之一，目前已經(jīng)建成國家公園數(shù)量超過600個，主要采用聯(lián)邦政府管理和屬地自治管理2種管理模式［9］。其中，有6個國家公園因自然資源獨(dú)特、生態(tài)地位重要，由聯(lián)邦政府成立的國家公園局管理；其余的則由州政府和屬地共同成立相關(guān)機(jī)構(gòu)自行管理。國家公園局隸屬于環(huán)境和能源部，自上而下由局長或局長助理、司局和處3級構(gòu)成［10］。澳大利亞政府在國家公園管理過程中很重視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾的參與，用法律的形式維護(hù)原住居民的利益，國家公園大多實(shí)行聯(lián)合管理［11］。國家公園管理部門的主要任務(wù)是制定詳細(xì)的日常工作計劃、動植物保護(hù)計劃、與社區(qū)居民的項(xiàng)目合作計劃、公園內(nèi)的森林防火計劃等，保護(hù)好公園內(nèi)的環(huán)境資源和動植物資源，落實(shí)聯(lián)邦政府的發(fā)展計劃。

德國是歐盟國家中人口最多、密度最大的國家，長期的自然資源過度開發(fā)嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。為保護(hù)大規(guī)模的自然演替生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，德國于1970年建立了第1個國家公園——巴伐利亞國家森林公園。德國國家公園為屬地管理，由聯(lián)邦政府構(gòu)建國家公園法律制度框架，并由州政府實(shí)行地方自治管理。聯(lián)邦政府層面，由德國環(huán)保部及其下屬聯(lián)邦自然保護(hù)局負(fù)責(zé)國家公園有關(guān)事務(wù)，主要圍繞國家公園制度框架制定、服務(wù)、引導(dǎo)等方面開展工作，而不直接參與國家公園日常管理。依據(jù)德國憲法規(guī)定，國家公園及自然保護(hù)相關(guān)的法律由聯(lián)邦政府制定，構(gòu)成各州立法的框架條款；各州政府基于聯(lián)邦法律框架條款，結(jié)合本州實(shí)際情況，決定是否建立國家公園并制定州級層面的國家公園法律法規(guī)［12］。另外，德國在處理國家公園各參與部門之間的關(guān)系時，始終遵循“一個部門主導(dǎo)、多方參與協(xié)調(diào)”的原則，由各州專門設(shè)立國家公園顧問委員會和地方政府委員會來協(xié)調(diào)相關(guān)部門之間的關(guān)系。雖然德國國家公園建立時間較晚，但其管理制度及社會背景與中國有較多相似之處：1）人口密度大，地方群眾生活與國家公園建設(shè)沖突較多，其在這方面的管理經(jīng)驗(yàn)可供參考；2）德國在國家公園管理中堅守“讓自然歸于自然”的原則，并注重大尺度荒野保護(hù)，其政策背景與中國國情相似；3）德國在處理國家公園各參與部門之間的關(guān)系時，始終遵循“一個部門主導(dǎo)、多方參與協(xié)調(diào)”的原則，與中國的管理模式相吻合。

1.3 中央和地方共同管理模式

加拿大和日本針對國家公園采用垂直管理和地方自治相結(jié)合的綜合管理模式。雖然設(shè)立國家公園的時間比美國晚十幾年，但加拿大是世界上第1個建立國家公園管理機(jī)構(gòu)的國家，早于美國5年［13］。1911年5月19日，加拿大《自治領(lǐng)森林保護(hù)區(qū)和公園法案》正式頒布，聯(lián)邦政府隨即在內(nèi)政部成立了世界上第1個國家公園管理機(jī)構(gòu)——領(lǐng)土公園局，后改名為國家公園管理局。該機(jī)構(gòu)先后隸屬于加拿大內(nèi)政部、資源開發(fā)部、遺產(chǎn)部等7個國家部門，直到2004年再次調(diào)整隸屬于國家環(huán)境部［14］。相較于美國而言，加拿大國家公園管理局擁有更大的自主權(quán)利，可以自行設(shè)定人力資源機(jī)制，全權(quán)支配國家公園體系的所有收入。由于省或地區(qū)掌握著大部分土地的管理權(quán)，加拿大實(shí)行聯(lián)邦政府與地方政府共同管理國家公園的模式。一般情況下，聯(lián)邦政府設(shè)立的國家公園和省立國家公園實(shí)行不同的管理體制。由聯(lián)邦政府設(shè)立的國家公園實(shí)行自上而下的垂直管理體制，而省立國家公園由各省政府自行管理，不接受聯(lián)邦國家公園管理局的垂直管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)［15］。加拿大國家級和部分省立國家公園還實(shí)行分區(qū)管理，將國家公園功能區(qū)劃分為絕對保護(hù)區(qū)域（擁有原始自然景觀和瀕危生物資源，禁止游客進(jìn)入）、荒野地區(qū)（杜絕人類干擾）、自然風(fēng)景區(qū)（允許開展一定的旅游活動）、戶外娛樂區(qū)（可供民眾休閑娛樂）和旅游城鎮(zhèn)區(qū)（國家公園管理中心）［16］，理順了各功能區(qū)的權(quán)責(zé)關(guān)系，極大地提升了國家公園管理質(zhì)量和功效。

日本是亞洲最早建立國家公園的國家。日本國家公園包括國家所有的土地、地方所有的土地和私人所有的土地，因土地權(quán)屬的特殊性和復(fù)雜性使得國家公園統(tǒng)一管理存在困難，多年來逐漸形成了中央和地方共同管理的模式［17］。日本國家公園由環(huán)境省負(fù)責(zé)管轄，在國家公園數(shù)量較多的地區(qū)，還增設(shè)二級管理機(jī)構(gòu)（自然環(huán)境事務(wù)所）來管理本區(qū)域內(nèi)國家公園相關(guān)事務(wù)。日本還創(chuàng)新性地引入公眾參與管理的理事會機(jī)制，拓寬了公眾參與國家公園建設(shè)和運(yùn)營的渠道，為提升國家公園管理質(zhì)量、優(yōu)化周邊社區(qū)治理、協(xié)調(diào)參與主體利益提供了可行路徑。

2 國外國家公園法律體系

國家公園法律體系建設(shè)是建立和規(guī)范國家公園體制最關(guān)鍵、最根本的任務(wù)。美國、澳大利亞、加拿大、日本和德國都通過頒布國家公園管理相關(guān)法規(guī)條例（表1）來規(guī)范國家公園管理體制機(jī)制。這些國家以立法的形式確立了國家公園的合法性地位，樹立了國家公園管理局及相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的核心地位與權(quán)威，讓國家公園管理和自然資源保護(hù)建立在堅實(shí)的法律基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)了國家公園體制建設(shè)全過程“有法可依、有法必依”的目標(biāo)。以上5國依據(jù)各自頒布的國家公園法規(guī)制定了國家公園發(fā)展規(guī)劃、管理?xiàng)l例和配套法規(guī)，形成了完善的國家公園法律制度體系，為各國國家公園的長期建設(shè)發(fā)展提供了堅實(shí)的法律制度保障。

1） 明確國家層面國家公園法的核心地位。美國國家公園由作為國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的國會提供立法保障，國家公園的邊界確立及變更需要參議院與眾議院的共同表決，在制度層面上保障了國家公園的權(quán)威。為了有針對性地進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)劃，美國制定的國家公園法律法規(guī)幾乎囊括了從宏觀到微觀的各個層面［18］，與國家公園相關(guān)的法律、法規(guī)和工作指南共同構(gòu)成了系統(tǒng)完善的國家公園法律保障體系［19］。日本于1931年頒布《國家公園法》， 1957年被《自然公園法》取代。根據(jù)《自然公園法》，日本的自然公園分為國立公園（國家公園）、國定公園（準(zhǔn)國家公園）和都道府縣自然公園3種形式［17］。其中，國立公園和國定公園通常被認(rèn)為是廣義上的“國家公園”，而前者被視為自然公園體系中的核心主體［20-21］。在幾十年的發(fā)展完善中，日本國家公園法律體系形成了以《自然公園法》為核心法律，涵蓋“規(guī)劃引領(lǐng)、分區(qū)管制、生態(tài)修復(fù)、公眾參與”等方面內(nèi)容的國家公園法律體系［22］。日本的《自然公園法》在國家層面的重要性主要體現(xiàn)在2方面：一是保護(hù)自然環(huán)境。日本政府在國家公園范圍內(nèi)設(shè)立了生態(tài)保護(hù)區(qū)、動植物保護(hù)區(qū)等多個區(qū)域，對自然資源進(jìn)行劃分和保護(hù)。該法律的實(shí)施對于日本的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡起到了重要的作用，也奠定了其在日本國內(nèi)生態(tài)環(huán)境管理中的核心地位。二是促進(jìn)生態(tài)旅游。《自然公園法》的實(shí)施促進(jìn)了日本生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展。國家公園的建立和保護(hù)，為游客提供了一個近距離接觸自然的機(jī)會，同時也為當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。此外，日本的《自然公園法》在國際上產(chǎn)生了廣泛的影響，為其他國家的自然公園管理提供了參考，同時也為國際上的環(huán)境保護(hù)事業(yè)作出了貢獻(xiàn)。

2） 形成系統(tǒng)完善的國家公園法律制度體系。系統(tǒng)完善的國家公園法律體系，涉及國家公園規(guī)劃與管理、資金保障、特許經(jīng)營、公眾參與、資源保護(hù)與利用等方面。1999年，澳大利亞聯(lián)邦通過了《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)條例》（Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999，EPBC），其法律體系重點(diǎn)涵蓋了監(jiān)督管理體制、公眾參與制度、分區(qū)管控制度以及資金保障制度等方面。EPBC法案作為澳大利亞環(huán)境領(lǐng)域的核心法典，規(guī)定了保護(hù)地設(shè)立、執(zhí)法、信息公開、組織架構(gòu)的一般規(guī)范。德國作為國家公園地方自治管理的典型國家，在國家公園法律體系建設(shè)中賦予各州更多自主權(quán)。根據(jù)德國聯(lián)邦憲法規(guī)定，自然保護(hù)方面的工作由聯(lián)邦政府與州政府共同組織開展，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定自然保護(hù)相關(guān)法律的框架條款，各州政府根據(jù)其框架條款制定州政府層面的法律法規(guī)［23］。

3 國外國家公園資金保障機(jī)制

完善的資金保障機(jī)制是國家公園體制有序建設(shè)和有效運(yùn)營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)過長期探索和不斷完善，各國的國家公園資金保障機(jī)制日趨成熟。資金保障機(jī)制在一定程度上反映了各國對于國家公園的價值定位和建設(shè)理念?？傮w來看，各國將財政投入作為國家公園建設(shè)資金的最主要來源，很大程度上凸顯和保障了國家公園的公益性特質(zhì)和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的價值理念；而考慮到國家公園建設(shè)需要龐大的資金投入，僅以財政撥款支持國家公園建設(shè)面臨較大壓力。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，國家公園資金來源通常由財政投入、經(jīng)營性收入、捐贈幾個部分構(gòu)成［24］，而實(shí)行多元化資金保障機(jī)制是世界各國建設(shè)國家公園的通行辦法。當(dāng)前絕大多數(shù)國家所采取的是以財政投入為主、市場與社會投融資渠道為輔的國家公園資金保障機(jī)制，僅有少數(shù)國家建立了以市場投入為主、財政與社會資金投入為補(bǔ)充的資金保障機(jī)制［25］。世界范圍內(nèi)以美國、澳大利亞等為代表的較早開展國家公園體制建設(shè)工作的一些國家在國家公園資金保障機(jī)制方面已經(jīng)積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。

1） 明確國家公園資金來源，豐富投融資渠道。當(dāng)前，世界主要國家普遍通過立法的形式，確立了以財政投入為主導(dǎo)，以市場和社會多元化資金投入為補(bǔ)充的國家公園資金保障機(jī)制，有效保障了國家公園資金來源的長期穩(wěn)定性［18］。國家公園的公益性特征決定了幾乎所有國家公園的運(yùn)營管理都是依賴于政府撥款。美國、加拿大等國家公園運(yùn)營和管理所需的資金絕大部分來源于國會或聯(lián)邦政府的財政撥款［26］，其中美國國家公園資金近90%來自聯(lián)邦政府的財政投入［27］。日本國家公園管理經(jīng)費(fèi)的主要來源包括中央政府的財政撥款和地方政府的籌款。另外，澳大利亞和德國等國家公園資金管理上實(shí)行收支兩條線方式。其中，澳大利亞國家公園資金約50%來源于聯(lián)邦政府撥款，其余部分來自各地動植物保護(hù)組織的募捐、基金捐款和門票收入等［10］；德國國家公園資金主要由州政府財政撥款承擔(dān)，還有少部分來自于社會捐贈。此外，為豐富國家公園的資金來源，世界各國通過激勵社會多元主體深度參與經(jīng)營活動，采用創(chuàng)新方式形成國家公園主體與社會資本的多元合作機(jī)制（表2），如德國通過國家公園協(xié)會、合作伙伴關(guān)系、企業(yè)贊助等渠道獲取融資資金。

2） 嚴(yán)格限制國家公園經(jīng)營性活動。美國、澳大利亞、日本等國家都禁止國家公園管理部門下達(dá)創(chuàng)收任務(wù)，避免因謀求營利性開發(fā)而對國家公園生態(tài)環(huán)境造成破壞。德國所有州的國家公園對游客實(shí)行免費(fèi)開放，而美國、日本等國家的大多數(shù)國家公園也實(shí)行免收門票制度。日本政府嚴(yán)格規(guī)范國家公園內(nèi)的旅游活動，對各種戶外活動也制定了詳細(xì)統(tǒng)一的規(guī)劃，要求國家公園除部分歷史文化古跡和世界性文化遺產(chǎn)等景點(diǎn)實(shí)行收費(fèi)制以外，其余的全部免收門票。特許經(jīng)營活動是美國、澳大利亞、加拿大等國家公園實(shí)現(xiàn)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，以拓展補(bǔ)充性收入的一項(xiàng)重要途徑。以美國為例，一方面，美國國家公園管理局于2006年制定的管理政策明確提出，必須保證國家公園資源和價值不受減損，并通過頒布相關(guān)資源保護(hù)性的法規(guī)，嚴(yán)格限制國家公園內(nèi)的破壞性生產(chǎn)經(jīng)營活動；另一方面，美國《聯(lián)邦土地娛樂加強(qiáng)法案》明確了國家公園合理獲取門票、游憩費(fèi)用等市場化收入的權(quán)利范圍，通過《改善國家公園管理局特許經(jīng)營管理法》等法律，國家公園管理局可通過特許經(jīng)營合同對商業(yè)用途授權(quán)，但需要符合保存國家公園資源和價值的要求。美國國會通過出臺法律的方式來保障特許經(jīng)營的正常實(shí)施，法律明確規(guī)定了經(jīng)營人的義務(wù)與權(quán)利，使企業(yè)的經(jīng)營活動不會影響和破壞對國家公園的保護(hù)［5］。1965年起，美國國家公園管理局要求國家公園內(nèi)的經(jīng)營活動全面實(shí)施特許經(jīng)營制度；到20世紀(jì)末，美國將國家公園特許經(jīng)營權(quán)授予方式變?yōu)楣_競標(biāo)，進(jìn)一步提高了特許經(jīng)營的有效性和競爭性［28］。澳大利亞同樣將開展生態(tài)旅游所得的資金視同于國家財政撥款，由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并最終用于國家公園管理。

3） 規(guī)范國家公園資金的具體用途。美國特別重視國家公園的公益性科研投入，依托政府和非政府成立的科研基金，支持大量科學(xué)家對國家公園的規(guī)劃、保護(hù)、利用及管理等問題開展研究，長期聚焦于生物多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、自然資源利用開發(fā)及歷史文化資源保護(hù)發(fā)展等具體問題，研究成果的應(yīng)用推廣極大地提高了國家公園運(yùn)營管理的科技含量［29］。同時，為增強(qiáng)規(guī)劃決策的科學(xué)性，美國國家公園管理局于1971年成立了丹佛規(guī)劃設(shè)計研究中心，全權(quán)負(fù)責(zé)國家公園規(guī)劃設(shè)計的專業(yè)研究與編制工作［30］，為國家公園體系內(nèi)所有單位提供公園及社區(qū)規(guī)劃、設(shè)計與施工項(xiàng)目管理、承包服務(wù)，及負(fù)責(zé)相關(guān)技術(shù)資源管理等工作，并根據(jù)地區(qū)分局的要求編寫國家公園總體規(guī)劃方案，協(xié)助華盛頓特區(qū)總部編寫規(guī)劃指南［31］。澳大利亞國家公園管理部門還積極組織科學(xué)研究工作，各州的國家公園管理機(jī)構(gòu)每年會投入大量資金用于園內(nèi)動植物研究，對珍稀瀕危動植物進(jìn)行人工繁育，確保瀕危動植物的生存與發(fā)展［32］。德國也十分重視自然體驗(yàn)、森林旅游、科普教育、科學(xué)監(jiān)測和研究等工作的資金投入，從2005年開始對國家公園管理的質(zhì)量和有效性等方面進(jìn)行周期性評估，通過評估及時改進(jìn)工作中的薄弱環(huán)節(jié)，動態(tài)完善國家公園管理體制機(jī)制［33］。

4 中國國家公園體制建設(shè)的建議

國家公園是中國自然保護(hù)地最重要的類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍并實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)。目前，中國已開啟自然保護(hù)地體系建設(shè)新篇章［34］，但國家公園體制機(jī)制仍存在問題，造成國家公園職能界定不清晰、職能履行不到位［35］。具體而言，國家公園管理體制與統(tǒng)一規(guī)范高效目標(biāo)尚有差距、頂層法律與標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不足、多元化資金保障機(jī)制尚不成熟［36］。因此，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，未來中國國家公園體制建設(shè)和優(yōu)化過程需要著重把握國家公園管理模式、法律體系、資金機(jī)制等幾個關(guān)鍵著力點(diǎn)。

4.1 建立健全符合中國國情的管理模式

目前，中國國家公園存在中央垂直管理、省政府垂直管理等多種管理模式［37］。經(jīng)過前期試點(diǎn)和探索，已在國家層面完成了國家公園制度頂層設(shè)計，國家公園體制改革方向和目標(biāo)也得到明確。堅持“生態(tài)保護(hù)第一”的管理理念，穩(wěn)步推進(jìn)國家公園各項(xiàng)保護(hù)管理工作，為國家公園生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)夯實(shí)了基礎(chǔ)［36］。當(dāng)前，中國已實(shí)現(xiàn)了各類自然保護(hù)地統(tǒng)一由一個部門管理，這很大程度上解決了自然保護(hù)地多頭管理問題，但是統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制還未成熟建立。而在相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)借鑒中不能完全照抄，必須探索和構(gòu)建符合國情、具有中國特色的管理模式。因此，中國國家公園管理體制建設(shè)應(yīng)注意以下3方面：

1） 深化自上而下的管理機(jī)制。根據(jù)全民所有自然資源所有權(quán)分級行使原則，所有權(quán)行使方式分為直接行使和代理行使，即國家公園區(qū)域內(nèi)的全民所有自然資源所有權(quán)可由中央委托相關(guān)部門、地方政府代理行使。要樹立國家公園管理局對國家公園集中統(tǒng)一管理的核心地位，避免美國、加拿大等國家早期對國家公園多頭管理而造成的混亂局面。自然資源保護(hù)和利用須在國家公園管理局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之下，經(jīng)審批許可之后進(jìn)行。中央層面致力于國家公園體制基本原則的制定和規(guī)范，而具體管理模式由地方因地制宜制定差異化、適應(yīng)性方案。同時，為實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)的完整性，必要時可突破行政區(qū)劃的限制，從自然保護(hù)區(qū)域的完整性出發(fā)，從國家整體的自然保護(hù)規(guī)劃考慮，商定跨區(qū)國家公園管理職能與權(quán)責(zé)。

2） 強(qiáng)化多元主體共同參與。國家公園屬于國家所有，全民共享。破除保護(hù)地資源管理體制障礙，理順中央與地方政府之間、不同管理部門之間，及管理部門與經(jīng)營主體、民間組織、社區(qū)民眾之間的利益關(guān)系［38］；明確各參與主體的職能與權(quán)責(zé)，強(qiáng)化多元主體參與國家公園建設(shè)和治理的協(xié)同合作機(jī)制?？紤]到中國廣闊地域下各個國家公園的內(nèi)外部環(huán)境復(fù)雜且差異較大，中國的國家公園管理制度適宜以中央垂直管理為核心，并以澳大利亞和日本為鑒，引入公眾參與機(jī)制，聽取多方意見，鼓勵企業(yè)、社區(qū)民眾、社會團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)、相關(guān)專家和個人等共同參與管理。

3） 細(xì)化國家公園管理策略。借鑒加拿大和日本的管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國幅員遼闊、生態(tài)系統(tǒng)多樣的現(xiàn)實(shí)條件，建立“一園一策”的管理模式，即針對某一國家公園特定的資源條件，采用現(xiàn)代化的生態(tài)監(jiān)測、評估方法，建立其特定的管理策略，這對于維持自然資源遺產(chǎn)的原真性和完整性具有重要意義。同時，在充分保障生態(tài)系統(tǒng)不受破壞的前提下，在限定功能區(qū)探索開展科學(xué)研究、自然教育、文旅觀光等公益性活動［39］。

4.2 加快推進(jìn)符合中國國情的國家公園法律體系建設(shè)

中國國家公園法律體系建設(shè)尚處于探索階段，以國家公園法為核心的國家公園法律體系仍未建成?？傮w來說，中國國家公園體制建設(shè)的政策方案是由中央牽頭自上而下的模式，而目前國家公園的地方立法模式呈現(xiàn)出由地方主導(dǎo)“一區(qū)一法”的特點(diǎn)［40］，在頂層制度層面仍缺少統(tǒng)一規(guī)范高效的法律體系支撐。雖然目前已經(jīng)制定了《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《森林公園管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，初步構(gòu)建了自然保護(hù)地法律體系，但其立法目的和要求與國家公園的科學(xué)管理實(shí)踐不太相符，存在適用性不強(qiáng)、權(quán)威性不夠等問題，給日常管理增加了執(zhí)法難度［41］。鑒于此，必須以現(xiàn)有的自然保護(hù)地相關(guān)法律為基礎(chǔ)，大力推進(jìn)國家公園法律制度體系建設(shè)，為中國建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系保駕護(hù)航。

國家公園法律體系建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺和落實(shí)以國家公園法為核心的國家公園法律法規(guī)，以法律的形式樹立國家公園管理局及相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)威，進(jìn)一步完善國家公園及自然保護(hù)地法律體系，讓自然資源保護(hù)與利用做到有法可依、有法必依。國家公園體制建設(shè)作為保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)的公益性事業(yè)，可謂“利在當(dāng)代、功在千秋”，而法律體系建設(shè)關(guān)系到國家公園體制長遠(yuǎn)發(fā)展，其重要性不言而喻。因此，國家公園立法必須立足長遠(yuǎn)、審慎分析，積極開展廣泛深入的立法調(diào)研工作，鼓勵更多利益相關(guān)群體有序有效參與國家公園立法進(jìn)程，全面掌握社情民意，充分聽取社會各界的意見建議，準(zhǔn)確把握國家公園立法的切入點(diǎn)，充分貫徹生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，制定科學(xué)合理、民意性和適用性強(qiáng)的法律法規(guī)。

在以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系中，國家公園法是自然保護(hù)地法律體系的關(guān)鍵組成部分，立法要突出其在自然保護(hù)地法律體系中的特殊性和適用性，關(guān)鍵是厘清國家公園法與自然保護(hù)地有關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)在關(guān)系。國家公園法是依法行政的重要依據(jù)，應(yīng)通過立法明確行政管理人員、社會公益組織、社區(qū)民眾、參與企業(yè)、個人等相關(guān)利益群體的職責(zé)和責(zé)任，以法律的形式明確各方的權(quán)利和義務(wù)。與此同時，要加快建立國家公園標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)體系作為法律制度體系的關(guān)鍵補(bǔ)充，對于落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)、提高國家公園建設(shè)與管理水平具有重要意義。應(yīng)按照國家公園分類指導(dǎo)、國家公園規(guī)劃、用地分類與管控、國家公園監(jiān)管與容量檢測的要求，制定較為完善和詳細(xì)的國家公園標(biāo)準(zhǔn)體系。針對不同屬性的標(biāo)準(zhǔn)明確區(qū)分職能并規(guī)定不同的法律效力；同時，依靠配套法律法規(guī)來保障相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施過程中的可行性和有效性。未來出臺的國家公園法應(yīng)作為國家公園相關(guān)管理?xiàng)l例的上位法，各地可在國家公園法的框架內(nèi)，針對區(qū)域特點(diǎn)，制定與地方實(shí)際相銜接的管理?xiàng)l例，即國家公園法是管理?xiàng)l例的總體指南，管理?xiàng)l例是國家公園法的地方性補(bǔ)充。

4.3 構(gòu)建和完善國家公園多元化資金保障機(jī)制

建設(shè)國家公園的初衷是“保護(hù)具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)”，是一項(xiàng)公益性事業(yè)，而建立以財政投入為主體的資金保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)國家公園建設(shè)初衷與愿景的必然要求和關(guān)鍵保障。當(dāng)前，中國國家公園中央財政投入有限，社會資本投入有意向但是沒有相應(yīng)的資本引入機(jī)制，且缺少法律保障。中國國家公園資金保障機(jī)制主要包括財政方式、市場方式和社會方式。在國家公園發(fā)展初期，地方財政撥款和上級政府專項(xiàng)資金是主要的資金來源［42-43］。同時，國家公園特許經(jīng)營還處于起步階段并存在一系列挑戰(zhàn)。例如，國家公園經(jīng)營主體不明晰，保護(hù)地政府參與經(jīng)營之中，使得政府的管理職能與企業(yè)的經(jīng)營活動混淆，影響政府機(jī)關(guān)對于保護(hù)地的監(jiān)督；此外，缺乏規(guī)范與公開的管理與經(jīng)營流程，存在開發(fā)不規(guī)范的情況［19］。鑒于此，未來中國國家公園應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同發(fā)展階段，建立合理的資金預(yù)算制度、適時調(diào)整資金保障機(jī)制、提高資金利用效率和效能。

1） 建立合理的資金預(yù)算制度。目前國家公園資金的預(yù)算制度是實(shí)行年度預(yù)算申請制度，即以財政部、國家林業(yè)和草原局為代表的上級部門通過評審國家公園經(jīng)費(fèi)收支情況、往年預(yù)算、未來支出3方面決定經(jīng)費(fèi)的發(fā)放。除以上3方面外，上級部門可進(jìn)一步細(xì)化國家公園績效考核標(biāo)準(zhǔn)，即對上一年度國家公園的生態(tài)保護(hù)修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)服務(wù)價值增長等方面的工作成果進(jìn)行檢驗(yàn)，并將考核結(jié)果作為預(yù)算資金發(fā)放的研判標(biāo)準(zhǔn)之一。該模式一方面可以督促國家公園基層管理部門對資金更加精細(xì)化、指向化地使用，提高資金利用效率；另一方面有利于上級部門精準(zhǔn)把握資金的使用方向及途徑，進(jìn)一步完善資金發(fā)放、監(jiān)督、使用制度。

2） 動態(tài)調(diào)整優(yōu)化國家公園資金保障機(jī)制。借鑒其他國家的國家公園資金保障機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，中國應(yīng)根據(jù)國家公園建設(shè)階段的現(xiàn)實(shí)情況差異采取不同的資金保障機(jī)制，適時調(diào)整國家公園資金結(jié)構(gòu)。一方面，在財政主導(dǎo)型國家公園融資機(jī)制下，合理安排中央與地方財政投入比例，兼顧不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政實(shí)力，動態(tài)調(diào)整中央與地方財政投入比重。另一方面，在國家公園建設(shè)初期，加大中央財政資金投入力度，支持和完善國家公園基礎(chǔ)設(shè)施和制度建設(shè)；在國家公園建設(shè)中期和成熟期，在遵循國家公園法律法規(guī)和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的原則下，建立以財政投入為主體、社會多元主體參與的資金保障機(jī)制，鼓勵和引導(dǎo)金融資本、社會資本參與國家公園建設(shè)。

3） 提高國家公園資金利用效率和效能。要研究細(xì)化國家公園財政事權(quán)和支出責(zé)任，既要保障資金運(yùn)用效率，也要兼顧中央與地方財政平衡。因此，需要通過綜合研判，建立與國家公園分級管理體制相匹配的事權(quán)模式，并且通過立法形式形成系統(tǒng)完備的資金支出制度，嚴(yán)格規(guī)范資金來源與用途。與此同時，在不損害生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)的前提下，積極探索國家公園特許經(jīng)營模式，實(shí)行所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)適度分離，完善經(jīng)營管理機(jī)制，有效避免管理體制混亂，如事企不分、重經(jīng)濟(jì)效益、輕資源保護(hù)等弊端，推動國家公園生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與利用和諧發(fā)展。通過提供生態(tài)觀光、自然旅游等多元化服務(wù)，拓寬經(jīng)營性資金來源并吸納部分經(jīng)營性收入用于國家公園運(yùn)營維護(hù)，提升國家公園資金利用效能。

參考文獻(xiàn)

［1］EAGLES P F J.Governance of recreation and tourism partnerships in parks and protected areas［J］.Journal of Sustainable Tourism，2009，17（2）：231-248.

［2］宋海宏，裴思宇.湯旺河國家公園旅游線路與服務(wù)設(shè)施選擇［J］.北方園藝，2018（22）：103-110.

［3］吳亮，董草，蘇曉毅，等.美國國家公園體系百年管理與規(guī)劃制度研究及啟示［J］.世界林業(yè)研究，2019，32（6）：84-91.

［4］謝一鳴.日本國家公園法律制度及其借鑒［J］.世界林業(yè)研究，2022，35（2）：88-93.

［5］李俊生，朱彥鵬.國家公園資金保障機(jī)制探討［J］.環(huán)境保護(hù)，2015，43（14）：38-40.

［6］李婭，余磊，竇亞權(quán).中國國家公園自然教育功能提升路徑：基于國外的啟示與經(jīng)驗(yàn)借鑒［J］.世界林業(yè)研究，2022，35（4）：113-118.

［7］李想，郭曄，林進(jìn)，等.美國國家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置詳解及其對我國的啟示［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2019，41（1）：117-121.

［8］羅芬.1916年前美國國家公園的國家、市場和社會互動關(guān)系及演變［J］.北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019，18（1）：88-92.

［9］張?zhí)煊睿瑸醵?澳大利亞國家公園管理及啟示［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2019，41（8）：20-24，29.

［10］曾以禹，王麗，郭曄，等.澳大利亞國家公園管理現(xiàn)狀及啟示［J］.世界林業(yè)研究，2019，32（4）：92-96.

［11］SMYTH D.Joint Management of National Parks in Australia［M］.Oxford University Press，2010.

［12］莊優(yōu)波.德國國家公園體制若干特點(diǎn)研究［J］.中國園林，2014，30（8）：26-30.

［13］徐大陸.外國國家公園綜述：美國、加拿大［J］.中國園林，1991，7（1）：59-63，53.

［14］蘇楊，胡藝馨，何思源.加拿大國家公園體制對中國國家公園體制建設(shè)的啟示［J］.環(huán)境保護(hù)，2017，45（20）：60-64.

［15］張穎.加拿大國家公園管理模式及對中國的啟示［J］.世界農(nóng)業(yè)，2018（4）：139-144.

［16］劉迎菲.中國森林旅游業(yè)發(fā)展策略研究：加拿大國家公園發(fā)展對我國森林旅游業(yè)發(fā)展的啟示［D］.北京：北京林業(yè)大學(xué)，2004.

［17］趙人鏡，尚琴琴，李雄.日本國家公園的生態(tài)規(guī)劃理念、管理體制及其借鑒［J］.中國城市林業(yè)，2018，16（4）：71-74.

［18］余雷鳴，郭林青，楊姝影，等.國家公園：他山之石與中國實(shí)踐［J］.環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2022（7）：54-57.

［19］張建強(qiáng)，王凱韜，楊東偉.美英國家公園建設(shè)對中國國家公園建設(shè)的啟示［J］.特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2022（8）：50-53.

［20］杜文武，吳偉，李可欣.日本自然公園的體系與歷程研究［J］.中國園林，2018，34（5）：76-82.

［21］馬盟雨，李雄.日本國家公園建設(shè)發(fā)展與運(yùn)營體制概況研究［J］.中國園林，2015，31（2）：32-35.

［22］張信杰，于世勇，于曉斐，等.日本國立公園管理建設(shè)對我國的啟示：以知床國立公園為例［J］.吉林林業(yè)科技，2023，52（2）：41-44.

［23］黃穎利，隋婷，寧哲.德國國家公園管理質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)［J］.世界林業(yè)研究，2017，30（5）：80-83.

［24］周瑞原，宿海穎，秦濤.國家公園融資機(jī)制國際經(jīng)驗(yàn)與啟示：以美國、澳大利亞、日本、德國為例［J］.世界林業(yè)研究，2022，35（3）：93-98.

［25］黃富杰，余吉安，馬曉靜.南非國家公園資金保障機(jī)制及其對中國的啟示［J］.中國園林，2022，38（6）：81-85.

［26］孟憲民.美國國家公園體系的管理經(jīng)驗(yàn)：兼談對中國風(fēng)景名勝區(qū)的啟示［J］.世界林業(yè)研究，2007，20（1）：75-79.

［27］鄭淑玲.當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和管理的一些問題［J］.中國園林，2000，16（3）：14-16.

［28］朱洪革，趙夢涵，朱震鋒.國內(nèi)外國家公園特許經(jīng)營實(shí)踐及啟示：以東北虎豹國家公園為例［J］.世界林業(yè)研究，2022，35（1）：50-55.

［29］李如生.美國國家公園管理體制［M］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2005：1-10.

［30］唐芳林.國家公園理論與實(shí)踐［M］.北京：中國林業(yè)出版社，2017：45-50.

［31］賀艷，殷麗娜.管理總體規(guī)劃動態(tài)資源手冊［M］.上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2016.

［32］汪萬森，張順生，段紹光，等.澳大利亞國家公園考查報告［J］.河南林業(yè)，2002（6）：52-53.

［33］閆顏，唐芳林.我國國家公園立法存在的問題與管理思路［J］.北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019，18（3）：97-101.

［34］蔚東英，張弦清，陳君幟，等.促進(jìn)中國國家公園自然教育系統(tǒng)化建設(shè)的思考［J］.林草政策研究，2022，2（2）：1-9.

［35］王倩雯，賈衛(wèi)國.三種國家公園管理模式的比較分析［J］.中國林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2021（3）：87-90.

［36］李博炎，朱彥鵬，劉偉瑋，等.中國國家公園體制試點(diǎn)進(jìn)展、問題及對策建議［J］.生物多樣性，2021，29（3）：283-289.

［37］臧振華，張多，王楠，等.中國首批國家公園體制試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)與成效、問題與建議［J］.生態(tài)學(xué)報，2020，40（24）：8839-8850.

［38］寧召民.森林公園生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展研究［J］.北方園藝，2008（3）：142-144.

［39］蔚東英，高潔煌，李霄.我國國家公園自然教育公眾需求調(diào)查與分析［J］.林草政策研究，2021，1（2）：55-61.

［40］杜群.中國國家公園立法研究［M］.北京：中國環(huán)境出版集團(tuán)，2018.

［41］張茂莎，周亞琦，盛茂銀.建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的思考與建議綜述［J］.生態(tài)科學(xué)，2022，41（6）：237-247.

［42］邱勝榮，趙曉迪，何友均，等.我國國家公園管理資金保障機(jī)制問題探討［J］.世界林業(yè)研究，2020，33（3）：107-110.

［43］鄧毅，王楠，高燕.國家公園財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革研究［J］.北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2022，21（4）：72-78.