韓彬 崔勝濤 唐呈瑞 翟家寧 薛冰

摘要：編制森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃，是自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)的重要內(nèi)容。編制森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理并促進(jìn)森林資源資產(chǎn)保值增值的重要保障，是提高森林資源配置效率的重要政策手段，同時(shí)也是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。當(dāng)前，森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃編制正處于方法探索階段，面臨諸多知識(shí)空白和方法挑戰(zhàn)，在規(guī)劃定位、規(guī)劃邊界、規(guī)劃主體、編制方法等方面有待深入探討。文中針對上述關(guān)鍵問題開展系統(tǒng)剖析，并結(jié)合實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)提出3方面對策建議：1）確定規(guī)劃定位，厘清規(guī)劃邊界；2）廓清與其他規(guī)劃的關(guān)系，確定規(guī)劃主體；3）厘定規(guī)劃編制技術(shù)體系，明確規(guī)劃要點(diǎn)。本研究可為我國自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)的實(shí)踐工作提供思路，為各試點(diǎn)森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃編制提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：森林資源資產(chǎn)；資源規(guī)劃；保護(hù)和使用

中圖分類號(hào)：F205； F062.1? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2096-9546（2023）02-0008-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2022.11.08.0001

韓彬，崔勝濤，唐呈瑞，等.森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃編制關(guān)鍵問題及對策建議［J］.林草政策研究，2023，3（2）：8-13.

Key Issues and Countermeasures of Forest Resource Asset Protection & Use Planning

Han Bin1，2 Cui Shengtao3 Tang Chengrui1，2 Zhai Jianing1，2 Xue Bing1， 4

（1.Institute of Applied Ecology， Chinese Academy of Sciences， Shenyang 110016， Liaoning， China;

2.University of the Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049， China;

3.Liaoning Natural Resources Affairs Service Center， Shenyang 110030， Liaoning， China;

4.Key Laboratory of Liaoning Province for Environmental Computation and Sustainability，

Shenyang 110016， Liaoning， China）

Abstract： Developing the protection and use planning of forest resource assets is an important task of the principal-agent mechanism piloting of natural resource assets ownership. The planning is an important guarantee to realize the unified management of natural resources assets and increase the value-addition of forest resources assets， an essential policy tool to improve the efficiency of forest resources allocation， and a critical part to promote the modernization of harmony between human and nature. At present， the planning formulation is at the stage of methodological exploration， facing knowledge gaps and methodological challenges， and issues such as planning orientation， planning boundaries， planning subjects and formulating methods need to be further discussed. The paper analyzes the above key issues， and comes up with three countermeasures in line with practical work experience， i.e.， determining the positioning of planning to understand the boundary， clarifying its relation with other planning so as to identify the subjects of planning， and defining the technology system for planning formulation to capture the key points of the planning. This study would provide thoughts for implementing the piloting of the principal-agent mechanism of natural resource assets ownership， and also provide references for the pilot projects to formulating the protection and use planning of forest resources assets.

Keywords： forest resource asset; resources planning; protection and use

森林資源資產(chǎn)是我國全民所有自然資源資產(chǎn)的核心組成部分。編制森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃是履行所有者職責(zé)的重要工作之一，是踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念的重要舉措［1］。但當(dāng)前國家尚未出臺(tái)自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃編制的相關(guān)指南和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃編制仍處于試點(diǎn)探索研究階段，具體研究任務(wù)是確定資產(chǎn)規(guī)劃的定位，理順與現(xiàn)行各類保護(hù)、利用和發(fā)展規(guī)劃及國土空間規(guī)劃的關(guān)系等。然而，在地方實(shí)踐過程中卻面臨一系列困惑和難題，例如對規(guī)劃的定位、規(guī)劃邊界、規(guī)劃主體、編制方法等方面仍需要進(jìn)一步探討。因此，本文將針對森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃編制面臨的關(guān)鍵問題和編制要點(diǎn)等進(jìn)行剖析，并提出相關(guān)建議，以期為我國全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)的實(shí)踐工作提供參考，為森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃編制試點(diǎn)研究拓展思路。

1 編制森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃的必要性

1.1 實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要抓手

中共中央一直高度重視自然資源保護(hù)和資源節(jié)約利用，先后提出“生態(tài)文明建設(shè)”“美麗中國”“綠水青山就是金山銀山” “人與自然和諧共生”等發(fā)展理念［2］，并部署了一系列戰(zhàn)略舉措。中共二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求”“必須踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念”，并提出了 “實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，促進(jìn)人與自然和諧共生”的中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。這不僅指明了自然資源對人類社會(huì)發(fā)展的重要性，也間接對中國式現(xiàn)代化建設(shè)中自然資源的保護(hù)和使用方式提出要求，即“人與自然和諧共生”。人與自然和諧共生的現(xiàn)代化作為自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展共贏的發(fā)展道路，將自然資源視為自然資本，認(rèn)為保護(hù)環(huán)境、治理環(huán)境就是增值自然資本。規(guī)劃是政府部門最重要的政策工具之一［3］，以規(guī)劃引領(lǐng)自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用是落實(shí)“人與自然和諧共生”理念的重要抓手［4］，是達(dá)到人與自然和諧共生形態(tài)的宏觀調(diào)控方式。因此，編制森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃從管理視角為森林資源資產(chǎn)保護(hù)提供了具體實(shí)施路徑，推動(dòng)了森林資源資產(chǎn)科學(xué)合理利用及經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化，符合人與自然和諧共生現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)。

1.2 實(shí)現(xiàn)森林資源資產(chǎn)保值增值的重要措施

2015年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出“保護(hù)自然就是增值自然價(jià)值和自然資本的過程，就是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力”，指明自然資源資產(chǎn)保值增值的前提就是優(yōu)先對其進(jìn)行保護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)自然資源永續(xù)發(fā)展和利用的目的。森林資源資產(chǎn)是森林資源中具有稀缺性和產(chǎn)權(quán)明確的部分，既包括具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的經(jīng)營性資產(chǎn)，也包括沒有經(jīng)濟(jì)價(jià)值但具有生態(tài)和社會(huì)價(jià)值的公益性資產(chǎn)，以及兼具經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)價(jià)值的復(fù)合性資產(chǎn)［5］。由此可以看出，森林資源資產(chǎn)的價(jià)值具有多樣性和復(fù)合性，不是單一價(jià)值的體現(xiàn)。因此，森林資源資產(chǎn)保值增值的過程是其多種價(jià)值提升的過程，是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程［6］。這就要求對森林資源資產(chǎn)進(jìn)行全面保護(hù)，使森林的質(zhì)量、覆蓋率、蓄積量，及培育和恢復(fù)效率大幅提升，從而實(shí)現(xiàn)森林資源永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，進(jìn)而滿足人類對森林資源資產(chǎn)價(jià)值的需求。因此，需要編制森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃，對未來森林資源資產(chǎn)保值增值面臨的整體性、長期性、基本性問題進(jìn)行宏觀部署和具體安排，并探索森林資源資產(chǎn)保值增值和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑。

1.3 實(shí)現(xiàn)森林資源資產(chǎn)所有權(quán)管理體制改革的重要依托

全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制改革逐漸成為推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)。《生態(tài)文明體制改革總體方案》對“健全自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”作出部署，具體提出了組建全民所有的包括森林資源在內(nèi)的各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)機(jī)構(gòu)和分級(jí)行使所有權(quán)體制的要求［7］；2019年印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步提出了“強(qiáng)化自然資源整體保護(hù)”“促進(jìn)自然資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用”的主要任務(wù)。由此，完善自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和使用制度已經(jīng)成為所有權(quán)管理體制的重要內(nèi)容之一。根據(jù)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），所有者職責(zé)包括“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”。其中“行使權(quán)利”部分的研究工作之一是“制定統(tǒng)一規(guī)劃，開展自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃研究”；其具體研究任務(wù)是，確定資產(chǎn)規(guī)劃的定位，提出資產(chǎn)保護(hù)和可持續(xù)利用的目標(biāo)、路線、政策、時(shí)序安排，優(yōu)化資源資產(chǎn)布局、結(jié)構(gòu)和配置，理順與現(xiàn)行各類保護(hù)、利用和發(fā)展規(guī)劃及國土空間規(guī)劃的關(guān)系等。因此，探索編制森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃，是森林資源資產(chǎn)所有權(quán)管理體制改革不可或缺的環(huán)節(jié)［8］，是所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)履行職責(zé)主要內(nèi)容之一，是建立健全所有權(quán)管理體系的關(guān)鍵手段之一。

2 森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃編制面臨的挑戰(zhàn)及問題

結(jié)合省級(jí)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作中關(guān)于森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃的專題研究實(shí)踐，以及長期以來編制規(guī)劃的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)和對規(guī)劃編制方法的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃編制和研究仍面臨一些挑戰(zhàn)和亟需解決的問題。

2.1 規(guī)劃定位問題

關(guān)于自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃的類型，《試點(diǎn)方案》作出了資產(chǎn)規(guī)劃屬于行使所有者職責(zé)范疇的功能定位，但現(xiàn)行法律沒有對森林資源資產(chǎn)規(guī)劃作出任何規(guī)定。當(dāng)前，森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃定位尚不清晰，需要將其納入國家規(guī)劃體系語境下，厘清其在國家規(guī)劃體系中的位置，并明確其所屬規(guī)劃類型，進(jìn)一步辨析與發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃之間的關(guān)系，明確規(guī)劃的層級(jí)定位。按照法律類推的技術(shù)方法，可以參照既有規(guī)劃的功能，識(shí)別森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃的類型。另外，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃與非資源型國有資產(chǎn)規(guī)劃的差別在于，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃需要以保護(hù)為前提進(jìn)行規(guī)劃，而非資源型國有資產(chǎn)沒有保護(hù)規(guī)劃，只有考核和監(jiān)督制度。因此，需要研究森林資源資產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的特點(diǎn)，進(jìn)一步明確規(guī)劃定位。

2.2 規(guī)劃對象及邊界問題

規(guī)劃的目的是依據(jù)規(guī)劃分配資源利用的時(shí)序、數(shù)量，本質(zhì)上是協(xié)調(diào)各類利益關(guān)系。按照統(tǒng)一行使全民所有森林資源資產(chǎn)所有權(quán)和分類實(shí)施的要求，理論上，森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃的對象應(yīng)統(tǒng)合全部國有森林資源資產(chǎn)。但由于國家尚未對自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃對象及邊界作出明確要求，當(dāng)前森林資源資產(chǎn)清單仍處于探索編制階段。根據(jù)《試點(diǎn)方案》和《自然資源清單編制指南》的規(guī)定，將黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古3?。▍^(qū)）重點(diǎn)國有林區(qū)范圍內(nèi)102個(gè)單位管理的全民所有森林資源列入中央清單范圍，省級(jí)、市級(jí)的清單范圍則由各試點(diǎn)單位負(fù)責(zé)編制。但根據(jù)當(dāng)前對森林資源資產(chǎn)概念的理解，以清單上的森林資源作為規(guī)劃對象還是以其資產(chǎn)實(shí)物量或價(jià)值量核算的部分資產(chǎn)化的森林資源作為規(guī)劃對象將是規(guī)劃面臨的難題。

2.3 規(guī)劃編制主體問題

按照《試點(diǎn)方案》規(guī)定，編制資源資產(chǎn)規(guī)劃屬于所有者職責(zé)范圍。如何協(xié)調(diào)政府兩種身份的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)適度合一和分離，并協(xié)調(diào)自然資源主管部門委托代理關(guān)系，這需要確定規(guī)劃編制的權(quán)源基礎(chǔ)和主體地位?！对圏c(diǎn)方案》明確了試點(diǎn)主體即實(shí)施方案編制主體，但關(guān)于自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的編制主體尚未提及。在新的規(guī)劃類型提出后，在政府層面必然會(huì)針對規(guī)劃的編制主體、權(quán)責(zé)分配等問題展開一段時(shí)間的博弈［9］。例如，國土空間規(guī)劃最初開始實(shí)施時(shí)就是對于傳統(tǒng)規(guī)劃體系巨大的挑戰(zhàn)，各省發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的部分職權(quán)由自然資源廳負(fù)責(zé)，導(dǎo)致很長一段時(shí)間規(guī)劃編制主體處于無序狀態(tài)，各行政部門也存在一定的爭奪管控權(quán)限、跨部門數(shù)據(jù)難獲取、責(zé)任推諉等現(xiàn)象。森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃是一種新的規(guī)劃探索，涉及多個(gè)利益相關(guān)部門，各行政部門的事權(quán)、由哪個(gè)部門作為規(guī)劃編制主體等問題將面臨不可避免的博弈［10］。

2.4 規(guī)劃編制方法問題

當(dāng)前自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃尚無可參照的規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)劃編制體系上還存在諸多需要探討的問題［11］。在既有的規(guī)劃編制體系中，國家或地方已經(jīng)針對不同的規(guī)劃類型出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化的編制指南，并且構(gòu)建了成熟的規(guī)劃編制模式；同時(shí)，不同的規(guī)劃編制單位也有各自擅長的技術(shù)領(lǐng)域［10］和規(guī)劃編制技術(shù)方法體系。因此，對規(guī)劃編制技術(shù)方法的認(rèn)知和理解也會(huì)存在較大爭議。例如，當(dāng)前各委托代理機(jī)制試點(diǎn)關(guān)于自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃的研究多由自然資源部門組織并委托相關(guān)領(lǐng)域單位進(jìn)行，包括高校、科研單位、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、行政部門、行政部門下屬技術(shù)單位等；但不同試點(diǎn)的委托研究單位差異較大，其研究背景和研究方向都存在差異。這也將使最終規(guī)劃編制方法的研究成果出現(xiàn)百家爭鳴的局面，給未來規(guī)劃編制方法帶來新的困擾。因此，如何完善規(guī)劃編制的技術(shù)流程、確定規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)、明確利益相關(guān)方的范圍和參與程度，以及如何處理不同類型規(guī)劃的銜接和關(guān)系，都將是森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃編制要解決的問題。

3 對森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃編制研究的建議

3.1 確定規(guī)劃定位，厘清規(guī)劃邊界

自然資源規(guī)劃是以資源要素為對象，針對自然資源管理存在問題開展的規(guī)劃管理和空間部署［12］。資產(chǎn)規(guī)劃不同于資源規(guī)劃，“資產(chǎn)”屬性的確認(rèn)突出了產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、產(chǎn)權(quán)管理等規(guī)劃事項(xiàng)。實(shí)際上，森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃是具有一定空間屬性、產(chǎn)權(quán)明確的自然資源資產(chǎn)規(guī)劃。保護(hù)和使用規(guī)劃制度的建立是健全全民所有森林資源資產(chǎn)管理制度的關(guān)鍵，是權(quán)益管理框架基礎(chǔ)性制度的重要組成部分，是森林資源資產(chǎn)保護(hù)利用和保值增值的重要制度保障。按照國家“十四五”時(shí)期自然資源工作的總體部署，“建立全民所有自然資源資產(chǎn)管理體系”是“十四五”期間自然資源工作的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，而“編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)使用專項(xiàng)規(guī)劃”就是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃實(shí)際上是涵蓋生態(tài)保護(hù)、決策科學(xué)、資產(chǎn)管理、價(jià)值提升乃至現(xiàn)代數(shù)據(jù)技術(shù)的綜合性系統(tǒng)性方案，是一項(xiàng)兼具空間屬性、要素屬性、產(chǎn)權(quán)屬性、保護(hù)修復(fù)屬性、價(jià)值增值屬性的新的專項(xiàng)規(guī)劃類型。今后，應(yīng)融合資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)方法、資源管理手段，結(jié)合地理空間信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能、無人機(jī)等綜合技術(shù)手段［13］，采用跨學(xué)科交叉方法盡快摸清全民所有森林資源的數(shù)量、質(zhì)量、分類、分布、權(quán)屬、用途、使用權(quán)、收益等森林資源的實(shí)物量及價(jià)值量等本底情況［14］，完善森林資源清單，建立森林資源資產(chǎn)價(jià)值核算體系和評(píng)估機(jī)制，進(jìn)而確定我國森林資源資產(chǎn)保護(hù)和利用規(guī)劃邊界。

3.2 廓清與其他規(guī)劃的關(guān)系，確定規(guī)劃主體

編制森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃是委托代理權(quán)責(zé)依法行權(quán)履職的主要任務(wù)之一。首先，應(yīng)明確在我國規(guī)劃語境下森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系，才能做好規(guī)劃間的銜接，突出規(guī)劃特色，形成對森林資源資產(chǎn)保值增值切實(shí)有效的規(guī)劃類別，并融入國家規(guī)劃體系。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》中對規(guī)劃關(guān)系的總體解釋，森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃從規(guī)劃等級(jí)和規(guī)劃類型來看都屬于專項(xiàng)規(guī)劃。應(yīng)以5年經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為重要編制上位依據(jù)，以國土空間規(guī)劃為底線基礎(chǔ)，明確其與林業(yè)規(guī)劃、資產(chǎn)規(guī)劃同為專項(xiàng)規(guī)劃，屬于在規(guī)劃目的、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃邊界方面存在差異的不同類別的專項(xiàng)規(guī)劃。此外，規(guī)劃主體是統(tǒng)一行權(quán)履職、建立權(quán)責(zé)清晰的規(guī)劃制度的關(guān)鍵，應(yīng)明確國家級(jí)和省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)委托代理機(jī)制試點(diǎn)縱向多層級(jí)規(guī)劃主體，同時(shí)確定橫向規(guī)劃編制主體、規(guī)劃審批主體、實(shí)施主體，形成縱橫協(xié)同、權(quán)責(zé)清晰的規(guī)劃主體架構(gòu)。這有助于確保森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃編制工作的有序開展和構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施的長效機(jī)制［15］，為全面落實(shí)統(tǒng)一行使所有者職責(zé)、委托代理行權(quán)履職打好基礎(chǔ)。

3.3 厘定規(guī)劃編制技術(shù)體系，明確規(guī)劃要點(diǎn)

作為森林資源資產(chǎn)保值增值的重要政策工具，森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃必須建立一套行之有效、可操作性強(qiáng)的規(guī)劃編制體系，將科學(xué)研究與相關(guān)策略融合起來，在既有規(guī)劃編制方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合森林資源資產(chǎn)的權(quán)屬特征、價(jià)值特質(zhì)、空間屬性［16］，從方法、任務(wù)、機(jī)制、期限等視角統(tǒng)籌部署森林資源資產(chǎn)的空間配置和價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，建立具有引領(lǐng)和示范作用并體現(xiàn)中國式現(xiàn)代化特征的新規(guī)劃。在規(guī)劃編制要點(diǎn)上要明確保護(hù)邊界、保護(hù)等級(jí)區(qū)劃，并要與國土空間規(guī)劃分區(qū)分級(jí)銜接和用途管制對接［13］；另外，應(yīng)制定森林資源資產(chǎn)分類保護(hù)清單，建立科學(xué)可行的保值增值指標(biāo)體系和考核目標(biāo)，明確森林資源資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)物量和價(jià)值量，滿足國家對自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一考核監(jiān)督的要求，實(shí)現(xiàn)森林資源資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。保護(hù)與利用的平衡一直以來是人類與自然共生面臨的難題，過度強(qiáng)調(diào)底線之外的規(guī)劃性會(huì)限制區(qū)域的發(fā)展［17］。因此，編制森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌權(quán)衡森林資源保護(hù)與開發(fā)利用，建立剛性的保護(hù)制度和彈性的發(fā)展機(jī)制，在嚴(yán)守底線的同時(shí)盤活資源的利用價(jià)值，發(fā)揮森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在嚴(yán)格保護(hù)森林資源、提升生態(tài)功能中的基礎(chǔ)性作用，提高資源開發(fā)利用效率［5］。

4 結(jié)語

我國全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制工作正處于初期探索實(shí)踐階段。編制森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃作為委托代理行權(quán)履職工作的重要任務(wù)之一，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化在政策管理上的新嘗試，有助于推動(dòng)森林資源資產(chǎn)的保值增值，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的全面改革。本文結(jié)合委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作的實(shí)踐情況提出了規(guī)劃編制面臨的若干關(guān)鍵問題及相關(guān)建議，未來仍需加快森林資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃具體編制方法和可行性實(shí)施方案的相關(guān)研究及探索。

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