●周云坤 張 歡

一、引言

近年來， 隨著預算績效管理工作的全面推進， 江西省景德鎮(zhèn)市在提升財政資金使用效率、 發(fā)揮資金效益上取得了明顯成效。 陶瓷產業(yè)作為景德鎮(zhèn)市支柱產業(yè)和特色產業(yè)， 市財政局每年投入大量資金用于支持產業(yè)發(fā)展。 但長期以來涉陶資金分散在各部門，在管理和使用上較為零散，呈現出“撒胡椒面”式的“利益均沾”，不便于統(tǒng)籌管理， 資金的使用效益也難以集中體現。 為用好這些財政資金，市財政局將預算績效管理手段運用到產業(yè)資金的管理上，組織開展了2021 年陶瓷產業(yè)資金綜合績效評價。

二、產業(yè)概況

陶瓷是景德鎮(zhèn)立市之本。 為深入貫徹落實習近平總書記在江西省調研時提出 “要建好景德鎮(zhèn)國家陶瓷文化傳承創(chuàng)新試驗區(qū)， 打造對外文化交流新平臺”的重要指示精神，落實省委、省政府對景德鎮(zhèn)市陶瓷產業(yè)發(fā)展作出的具體要求， 景德鎮(zhèn)市以打造特色產業(yè)發(fā)展新高地作為切入點， 堅定不移實施工業(yè)強市戰(zhàn)略， 計劃用三年時間舉全市之力決戰(zhàn)決勝工業(yè)強市， 實施“三個千億”工程，其中陶瓷產業(yè)作為景德鎮(zhèn)市特色產業(yè)， 將承擔1/3 的重任， 即陶瓷產業(yè)經濟總量三年要突破一千億。 為實現千億目標，景德鎮(zhèn)市提出把先進陶瓷作為陶瓷產業(yè)發(fā)展的主攻方向， 成立了市先進陶瓷產業(yè)發(fā)展推進領導小組，舉全市之力科學、務實推動先進陶瓷產業(yè)發(fā)展， 努力把千年瓷都打造成國際瓷都。

本次評價的對象主要是2021 年財政資金在陶瓷產業(yè)方面的投入，涉及 5 個部門、14 個項目， 資金規(guī)模約5000 萬元，涉及省、市兩級資金。 實施內容主要有：對陶瓷項目進行補助、對陶瓷企業(yè)實施貸款優(yōu)惠、 幫助引進人才、舉辦瓷博會等。

三、績效評價實踐

（一）評價思路

按照“決策－過程－績效”的評價思路對陶瓷產業(yè)發(fā)展資金進行綜合評價。一方面，立足產業(yè)整體，進行整體評價和分析；另一方面，考慮到涉及的項目、部門、資金量較多，從工業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、文化發(fā)展等維度對相關項目、資金進行分類，按照領域進行具體評價。

1.宏觀層面的評價重點。一是關注各類資金所帶來的效益， 如受扶持企業(yè)產值、營業(yè)收入的增長情況，對行業(yè)的稅收貢獻情況等； 二是關注產業(yè)發(fā)展的綜合效益，如陶瓷產業(yè)對經濟、稅收、出口、就業(yè)等的貢獻程度；三是關注財政資金投入方式、 投入結構是否合理；四是關注產業(yè)規(guī)劃是否健全、政府管理是否到位、 發(fā)展環(huán)境是否有利等長期影響因素。

2.微觀層面的評價重點。 一方面，關注各項目決策是否科學、管理是否到位，其中項目決策主要考察項目立項依據是否充分、 立項程序是否合規(guī)、 績效目標是否明確、資金投入是否科學等，項目管理主要考察項目資金是否及時到位、 資金使用率是否達標、資金使用是否合規(guī)、管理制度是否健全、制度執(zhí)行是否有效等；另一方面，關注各項目產出是否達到預期， 項目產出主要考察工作計劃是否完成、質量是否達標、時間是否拖延等。

（二）評價方法

在評價方法上，根據項目實際情況，采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法以及標桿管理法等不同評價方法。 在評價指標體系的設計上，采用“1+5”的方式， 即一個總體評價指標體系和5 個分領域評價指標體系。在成果方面，將形成1 個產業(yè)發(fā)展總報告和5 個分報告。 總報告不僅包括分報告的核心結論和觀點，也會從產業(yè)整體進行分析，得出綜合結論；分報告是總報告的展開， 詳細闡述分領域內產業(yè)發(fā)展現狀、 資金情況、 工作落實情況等，提出具體建議。

（三）評價過程

本次評價分為三個階段：

1.形成評價實施方案階段。 （1）進行前期調研，研發(fā)設計評價指標體系、基礎數據報表體系和調研方案；搜集政策相關資料，全面了解各項目基本情況， 前往各項目單位現場調研， 與相關負責人員進行交流與探討，研發(fā)設計完整的綜合評價指標體系、基礎數據報表體系以及調研與訪談方案，形成工作方案。 （2）征求意見、修改定稿階段。 評價組將工作方案反饋給市財政局及項目主管部門征求相關意見， 并根據相關意見對工作方案進行修改完善， 形成績效評價工作方案終稿。

2.項目實地核查階段。 評價組到各項目主管部門及其他相關單位組織開展訪談等調研，實地采集數據，并對基礎數據進行查驗， 就項目的目標及實施效果等做深入了解。

3.形成評價報告階段。 （1）評價組匯總分析評價數據， 依據制定的評價標準和評分規(guī)則， 對各項目投入產出績效進行量化分析，撰寫綜合項目績效評價報告，針對存在的問題提出改進建議。 （2）評價組將評價報告初稿反饋給市財政局及各項目主管部門征求相關意見， 并根據相關意見修改完善評價報告，形成績效評價報告終稿。

四、評價結論

總體來看， 近年來景德鎮(zhèn)市委市政府多點發(fā)力，通過補助企業(yè)項目、提供貸款貼息、人才入企等措施，推動陶瓷企業(yè)發(fā)展，組織辦展參展、推進招商引資，加強與各方的經貿合作與交流， 從而引導陶瓷產業(yè)產值不斷提升，產業(yè)不斷壯大。但同時也存在幾方面的問題， 該評價針對問題提出相應的建議。

（一）存在的問題

1.財政資金杠桿效應不明顯。 一是陶瓷產業(yè)稅收貢獻度較低。 近三年產業(yè)稅收占地區(qū)稅收的比重平均約為4%，總體產值稅收率平均為10.61%，產值稅收率平均為0.98%， 即每百元產值提供稅收10.61 元，每百元產值提供稅收0.98 元，遠低于總體水平。二是陶瓷產業(yè)出口貢獻率逐年下降。近三年產業(yè)出口額占地區(qū)出口額的比重呈逐年下降的趨勢， 出口增加值占陶瓷產業(yè)增加值的比重均為負數， 陶瓷外需對產值的拉動作用正在減弱。

2.財政資金投入不夠科學。 一方面，資金投入結構不夠合理。 財政涉陶資金使用分散且交叉重復，影響資金使用效果。 主要表現在：一是貸款貼息資金使用分散。 在資金層級上涉及省、市兩級財政資金，在部門層級上涉及多個部門財政資金。 二是企業(yè)補助資金交叉重復。 在補助方向上資金重復率近70%，在補助企業(yè)上企業(yè)重復率近30%，且各企業(yè)獲得扶持資金差異大。 另一方面，財政資金投入方式較為單一， 對于撬動金融和社會資本的力度不足。 當前財政資金支持陶瓷企業(yè)發(fā)展主要是采取無償撥款的形式， 即由企業(yè)提出項目建議書和可行性研究報告，政府管理部門進行審批決策，確定補助額度。 在市場經濟條件下， 這種單一的資金投入方式雖然能有效支持相關企業(yè)發(fā)展， 但是項目扶持決策難以貼近市場要求， 也不利于財政資金使用效益的最大化。

3.資金管理不夠規(guī)范。 一是預算編制不夠科學。預算編制不夠細化，不符合預算與目標相對應的原則， 出現了預算與實際支出不符的情況。二是資金分配依據不夠充分。部門在分配資金時缺少明確的分配依據，隨意性、主觀性較強。三是資金管理制度適用性較低。項目資金管理制度對資金使用要求不夠明確，包括未明確補助資金分配方式、缺少實施過程中資金監(jiān)管要求以及項目結束后的財務驗收和資金跟蹤要求等。四是預算約束不足。個別項目存在超支，部分項目存在較多結余，執(zhí)行率不高。五是部分資金使用不規(guī)范。存在公用經費在專項資金中列支的情況， 不符合專項資金規(guī)定用途。

4.組織管理機制不夠健全。 一是行業(yè)主管部門管理不到位。試驗區(qū)管委會辦公室（原市瓷局）雖是陶瓷行業(yè)主管部門，但由于缺少上下條線， 職能較弱， 難以主導推進各項工作，而當前該部門仍處于部門改革過渡期，工作任務尚不明確， 從而導致試驗區(qū)管委會辦公室（原市瓷局）在陶瓷行業(yè)管理方面的定位不夠清晰。二是統(tǒng)籌協(xié)調機制不健全。由于財政資金的科目分類、 管理體制都是以部門塊塊為主，財政資金分屬多個部門管理，各部門對政策的具體理解、 執(zhí)行和資金使用要求各不相同， 在使用涉陶資金尤其是財政資金扶持陶瓷企業(yè)發(fā)展方面尚未形成有效的協(xié)調機制，在項目立項、審批、資金分配和管理方面，各自為政，各行其是，從而導致項目重復，資金使用分散。三是行業(yè)數據統(tǒng)計不全面。各部門對陶瓷行業(yè)的界定不一致， 造成統(tǒng)計口徑不一。 另外，各部門均專注規(guī)上陶瓷企業(yè)，對規(guī)下企業(yè)和個體戶的管理和引導較少， 相關信息掌握也不全面。 而景德鎮(zhèn)市陶瓷產業(yè)呈現小而散的特征，個體戶眾多，這部分數據的缺失不利于推動手工陶瓷的發(fā)展。

5.項目管理不到位。一是項目質量控制不足。 各部門對于扶持企業(yè)項目的檢查和考核方式主要是中期檢查和期末驗收， 缺乏實施過程中的質量監(jiān)控和進度監(jiān)控， 不利于及時把控項目情況，防范財政資金風險。而在項目驗收完成后， 各部門也沒有建立補助項目和補助企業(yè)的后續(xù)跟蹤機制， 關注項目和企業(yè)的后續(xù)發(fā)展， 如成果轉化情況、 產業(yè)化情況等，不利于財政資金的長效發(fā)揮。 此外，各部門對于補助企業(yè)的信息和數據未進行動態(tài)跟蹤監(jiān)控，不能據此及時調整每年的補助方式、資金分配方案等。二是信息公開不完整。各部門均未公開補助資金分配方案， 甚至部分項目未公示立項結果， 導致多個企業(yè)在官網的“咨詢投訴” 專欄中詢問項目立項和分配結果。

6.績效目標管理不完善。一是部分項目未設置績效目標。二是績效指標設置不夠科學。績效指標與績效目標關聯度較低。

（二）相應的建議

1.整合涉陶資金，形成推進合力。 一是建議統(tǒng)籌整合存量涉陶資金。 要建立系統(tǒng)思維和系統(tǒng)觀念，打破條塊分隔，在市系統(tǒng)形成“一盤棋”工作思想，集中財力，將分散在各部門的碎片化涉陶資金全面統(tǒng)籌集中，整合設立市級陶瓷產業(yè)發(fā)展專項， 設立資金池，實施歸口管理，以解決資金多頭管理、結構固化、投向分散、效率不高等問題。 二是建議調整資金結構，優(yōu)化資源配置。 由資金歸口單位協(xié)同涉及部門共同確定當年度資金投入方案，如貸款貼息、項目補助、企業(yè)補助、人才入企等。重點集中陶瓷企業(yè)貸款貼息資金，集中各部門陶瓷企業(yè)項目扶持、企業(yè)扶持資金，實行統(tǒng)一分配，避免財政資金重復投入。 三是建議綜合考慮上級補助資金。 在分配、使用市級涉陶資金時要充分考慮上級補助資金，尤其是貸款貼息、項目補助、科技特派員等與市級項目性質類似的資金，避免多級資金重復投入到同一個企業(yè)、同一個項目。

2.加強預算約束，規(guī)范資金使用。 一是建議細化預算編制。 要轉變預算編制模式，全面落實預算測算要求， 按照項目計劃實施內容、達成目標、實施計劃等細化項目預算測算， 并通過橫縱向對比等多種方式提高預算編制合理性和精細化水平， 力爭做到每一筆資金都言之有據。 二是建議完善資金管理制度。一方面，要建立和完善涉陶專項資金管理辦法，明確資金使用范圍、使用方式等要求。 涉陶資金各使用方向均應具備完整、適用的管理要求，如企業(yè)項目扶持資金應明確補助項目范圍、 財政資金分配方式、補助標準，健全事中事后資金監(jiān)督機制，建立項目驗收和資金跟蹤收回機制等。另一方面，要完善資金分配方案。運用因素法、 項目法、 因素法與項目法相結合等方法，采用全額補助、定額補助、按比例補助等形式，確定資金分配方式和分配標準，提高資金分配的科學性、合理性。三是建議強化預算執(zhí)行。 一方面，要加強預算約束，資金支出要與預算明細相對應， 既要避免超支，也要減少資金結余；另一方面，要加強預算執(zhí)行監(jiān)控， 對資金使用不規(guī)范的情況要及時予以糾正， 同時按照實際情況及時申報預算調整，提高預算執(zhí)行率。

3.強化組織保障，夯實責任落實。 一是建議充分發(fā)揮景德鎮(zhèn)市先進陶瓷產業(yè)發(fā)展推進領導小組作用。將陶瓷產業(yè)發(fā)展資金的管理職責納入領導小組職責范圍，將試驗區(qū)管委會辦公室、市委組織部、市人社局、市科技局、市工信局、市委宣傳部、市財政局等部門，以及各區(qū)縣主要領導共同納入領導小組成員，同時整合國家陶瓷文化傳承創(chuàng)新試驗區(qū)、先進陶瓷發(fā)展等陶瓷相關工作。 由領導小組研究部署和指導全市陶瓷產業(yè)發(fā)展的各項工作，明確各成員單位職責分工，部署年度工作計劃，督促、檢查和考核各單位工作落實情況等。二是建議完善領導小組辦公室（先陶辦）架構。 領導小組下設的辦公室設陶瓷專項資金管理組， 負責專項資金的日常運作，包括協(xié)調落實各項事宜，跟蹤了解各部門、各區(qū)縣工作進展，建立信息溝通機制，收集、整理、發(fā)布各類信息，組織調研等。 三是建議區(qū)縣設立陶瓷產業(yè)工作小組。負責管理各區(qū)陶瓷企業(yè)、個體戶等，分區(qū)對接、服務陶瓷企業(yè)，管理陶瓷小作坊。

4.加強資金管理，提升管控能力。 針對陶瓷產業(yè)發(fā)展資金，建議按照“統(tǒng)一集中、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核”的模式進行項目和資金管理，由先陶辦把控資金使用方向， 相關職能部門組織項目申報，專家評審提出建議， 先陶辦確定補助項目，財政部門下達資金， 各部門分工聯動抓實績效。 對于應急項目或特別重大項目，可采取“一事一議”方式，由先陶辦提出申請，經領導小組同意后立即組織實施。

5.完善績效目標，銜接預算編制。 一是建議完善績效目標編制。 相關部門在編制預算明細時應按照 《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引 （試行）》（財預〔2021〕101 號）等相關文件要求，進一步分析項目需要解決的主要問題和財政支出的主要意圖、方向，研究明確涉陶資金的總體績效目標，并將其分解為子目標，細化任務清單，設置績效目標和績效指標。指標設計方面，應遵循量化易評原則，能量化的指標盡量量化，對于難以量化的指標，可采用定性表述，但應具有可衡量性，可使用分析評級（好、一般、差）的評價方式評判；指標值設計方面，應當參考相關歷史數據、行業(yè)標準、計劃標準等，科學設定指標值， 指標值的設定要在考慮可實現性的基礎上，盡量從嚴、從高設定，以充分發(fā)揮績效目標對預算編制執(zhí)行的引導約束和控制作用。 二是建議加強績效目標審核。 市財政局要將績效目標作為預算安排和資金撥付的前置條件和必備內容，加強績效目標審核，將績效目標與預算編制實現“同步申報、同步審議、同步批復、同步公開”，未按要求設定績效目標或審核未通過的不得或暫緩安排預算。

五、案例亮點與不足

（一）案例亮點

1.評價模式有所創(chuàng)新。 與一般項目評價相比，本次綜合評價打破了部門條塊分隔，圍繞陶瓷產業(yè)財政資金確定評價范圍， 除專項外，將科技、工業(yè)、文化發(fā)展等專項資金中涉及陶瓷產業(yè)的資金也納入評價范圍， 將產業(yè)資金整體作為評價的著力點，橫向對比，系統(tǒng)考核， 重點關注財政資金對產業(yè)發(fā)展的引導作用和撬動作用。

2.評價結果得到有效應用。 在評價報告形成后，綜合各方意見，市財政局擬定并出臺了資金整合意見，集中財力，調整資金結構，實施歸口管理，按照五個統(tǒng)一的模式，以解決資金多頭管理、結構固化、投向分散、效率不高等問題。

（二）案例不足

1.資金范圍不完整，無法全面反映產業(yè)資金投入現狀。本次評價資金的范圍依據委托方提供的項目清單確定，但是據了解，除納入本次評價的五個單位的涉陶資金外，其他部門也有部分財政資金的投入，因此本次評價資金范圍并非2021 年市級政府投入的全部財政資金。

2.相關數據不全面，無法深入分析財政資金投入所帶來的效益。一方面，全市行業(yè)數據統(tǒng)計中未將陶瓷產業(yè)進行單獨分類， 各部門在履職時也未將陶瓷產業(yè)單獨剝離， 且未能獲取相關稅務明細數據， 因此無法進一步深入分析。另一方面，各部門對受扶持企業(yè)相關數據未作跟蹤收集， 因此本次評價中受扶持企業(yè)相關數據主要來自企業(yè)問卷結果以及部門提供的部分數據， 評價組雖已剔除明顯異常數據以保證數據的相對準確， 但該數據仍不能全面、完整地反映受扶持企業(yè)情況。

六、小結

地方產業(yè)， 尤其是支柱產業(yè)對拉動地方就業(yè)和GDP 以及對財政貢獻度的作用至關重要。 以財政資金為抓手， 以績效評價為手段， 對產業(yè)資金進行綜合績效評價有利于從戰(zhàn)略層面優(yōu)化財政資金投入方式， 提高財政資金使用效益。 本文通過對景德鎮(zhèn)市陶瓷產業(yè)資金進行綜合績效評價， 形成財政資金投入和管理建議， 并協(xié)助地方出臺資金整合實施意見，實現了評價結果的有效應用。