焦兆莉 新疆福海縣民政局

引言

自財政部門于2018年發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》以來，行政事業(yè)單位根據(jù)績效管理總體要求進(jìn)行積極試點與探索，以構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，從而提高預(yù)算管理水平和政策實施效果。行政事業(yè)單位根據(jù)其業(yè)務(wù)定位與履職特征，在預(yù)算績效管理路徑和操作方法等方面積累了一定的經(jīng)驗，但由于績效管理體系在行政事業(yè)單位的應(yīng)用時間不長，期間難免出現(xiàn)一些應(yīng)用缺陷或操作誤區(qū)，迫切需要在總結(jié)績效管理痛點、難點的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索預(yù)算績效管理優(yōu)化策略。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理特征及其重要性

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理特征

行政事業(yè)單位是財政預(yù)算主體，承擔(dān)著為社會提供公共服務(wù)或產(chǎn)品的重要職責(zé)，其履職過程中的資金收支、項目建設(shè)資金活動都納入在國家財政預(yù)算管理范圍，作為全面預(yù)算管理體系中的重要組成部分，預(yù)算績效管理同樣具有與其功能定位和履職范圍相適應(yīng)的特征，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是全面性。行政事業(yè)單位從預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督到預(yù)算績效目標(biāo)的制定、績效考核指標(biāo)體系設(shè)置的每一個環(huán)節(jié)，并不能僅僅停留于單位或部門層面，或僅僅考慮其自身利益而不顧及國家利益和集體利益，而是需要與財政部門或單位主管部門的決策部署保持一致，其預(yù)算績效管理不僅要重點關(guān)注投入產(chǎn)出率、履職和運(yùn)行成本等財務(wù)指標(biāo)，而且還需將社會效益、生態(tài)效益以及服務(wù)對象滿意度等非財務(wù)指標(biāo)納入預(yù)算績效考核范圍。

二是系統(tǒng)性。強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的目的在于提升財政資源配置效率，提升各單位履職能力和履職效應(yīng)，因此，對于行政事業(yè)單位的預(yù)算績效考核也不僅僅表現(xiàn)為事后考核，而是一項系統(tǒng)化、持續(xù)化的動態(tài)監(jiān)督與管理活動，比如，預(yù)算績效目標(biāo)制定與分解、預(yù)算目標(biāo)和進(jìn)度監(jiān)測、支出項目論證立項及審批、項目績效跟蹤、評估、約談、問責(zé)以及考核結(jié)果應(yīng)用等都是行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系中的重要內(nèi)容。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的重要性

強(qiáng)化預(yù)算單位的預(yù)算績效管理不僅是財稅體制改革、優(yōu)化財政資源配置的需要，更是提升政府治理能力以及維護(hù)政府公信力的必然選擇，因此，預(yù)算績效管理已受到黨中央、國務(wù)院高度重視，并于2018年9月印發(fā)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，這表明預(yù)算績效管理已升到國家戰(zhàn)略部署層面，加快推動和構(gòu)建行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系建設(shè)已成為預(yù)算管理體系中的重點內(nèi)容。

長期以來，行政事業(yè)單位大多存在預(yù)算績效管理與預(yù)算編制相互脫節(jié)、預(yù)算績效目標(biāo)不明確、預(yù)算支出管理制度松弛等方面的管理缺陷，績效理念淡薄、重收支過程而輕績效評價的現(xiàn)象普遍存在，以至于財政資金低效運(yùn)行或閑置浪費(fèi)等問題難以得到有效遏制。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃和全面實施，不僅可以有效補(bǔ)齊當(dāng)前預(yù)算績效管理短板，而且通過在行政事業(yè)單位建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，還在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程方面具有重要意義。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算績效管理職責(zé)不清晰

“誰支出、誰負(fù)責(zé)”是預(yù)算支出管理和績效管理的基本要求，而強(qiáng)化預(yù)算績效管理則也是提升行政事業(yè)單位預(yù)算評估質(zhì)量、項目入庫標(biāo)準(zhǔn)以及支出資金效率的前提，這就需要財務(wù)、業(yè)務(wù)、資產(chǎn)等不同職能部門分工協(xié)作，形成績效管理合力，但在績效管理實踐應(yīng)用中，由于受傳統(tǒng)式科層部門機(jī)構(gòu)設(shè)置方式所影響，行政事業(yè)單位財務(wù)、業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)作度、融合度并不高，特別是在預(yù)算績效管理方面，業(yè)務(wù)部門大多還存在認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為績效管理工作歸屬于財務(wù)部門，績效管理流程與業(yè)務(wù)部門并無交集，因此無需參與和介入其中。而事實上，支出項目評估論證、支出項目建設(shè)周期以及采購、基建、資產(chǎn)管理等具體業(yè)務(wù)事項，財務(wù)部門通常處于信息不對稱或?qū)I(yè)技能不對稱狀態(tài)，需要業(yè)務(wù)部門為財務(wù)部門提供翔實第一手業(yè)務(wù)資料，才能確保預(yù)算編制、預(yù)算績效管理聯(lián)結(jié)成整體，而由于業(yè)務(wù)財務(wù)在預(yù)算績效管理中的職能并不清晰，以至于預(yù)算一體化運(yùn)行機(jī)制難以形成。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定不合理

預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定是否合理，與預(yù)算績效考核評價及其結(jié)果運(yùn)用效果密切相關(guān)，這就要求行政事業(yè)單位根據(jù)各自履職清單、資源配置及需求狀況科學(xué)設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)，并要求績效指標(biāo)可細(xì)化量化、可動態(tài)調(diào)整、可分解落實，然后將其報送財政部門審批并以此作為預(yù)算申請依據(jù)。而在實際運(yùn)行中，部分單位在績效考核指標(biāo)設(shè)計時，往往采取避重就輕的應(yīng)付了事心態(tài)，對變動大或影響因素多的績效指標(biāo)單純依賴于文字描述式定性指標(biāo)體系，而不從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進(jìn)行科學(xué)測算與分解細(xì)化，導(dǎo)致績效考核指標(biāo)缺乏公正性和客觀性；另外，受跨領(lǐng)域?qū)I(yè)能力有限所致，財政部門對各行政事業(yè)單位上報的績效目標(biāo)審核往往流于形式，難以及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效管理路徑、指標(biāo)、權(quán)重等方面的漏洞。

（三）預(yù)算績效評價體系不全面

當(dāng)前，行政事業(yè)單位績效評價體系建設(shè)還處于探索階段，實踐應(yīng)用經(jīng)驗明顯不足，特別是在績效評價范圍、績效評價指標(biāo)等方面的管理缺陷更為突出。首先是績效評價范圍偏窄，由于績效評價過于注重于短期或顯性指標(biāo)考核，或由于內(nèi)控體系不完善等原因所致，預(yù)算績效評價覆蓋面較為有限，雖然行政事業(yè)單位大多將項目支出納入了績效評價范圍，但是對于包括基本預(yù)算收支在內(nèi)的整體預(yù)算評價、預(yù)算管理制度評價則有所忽視；其次是績效指標(biāo)不全面，為規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，財政部從宏觀層面設(shè)置了績效評價三級評價體系，但由于各單位類型不同、履職范圍不同、功能定位不同，需要各單位根據(jù)單位實際細(xì)化績效指標(biāo)體系，而事實上，大部分單位直接套用財政部模版指標(biāo)體系，這與單位實際難以完全匹配，并不能全面反映本單位績效狀況。

（四）預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制不健全

績效運(yùn)行監(jiān)控是績效管理體系中的重要組成部分，所謂績效運(yùn)行監(jiān)控，指的是采用定量分析和定性分析相結(jié)合的方式對績效目標(biāo)完成情況和預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督、控制，并對監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題及時警示與糾偏，而由于行政事業(yè)單位大多并沒有構(gòu)建完善的內(nèi)控體系，在績效運(yùn)行監(jiān)控方面過于依賴于財務(wù)部門，業(yè)務(wù)部門或其他崗位人員的參與度明顯不足，特別是在財務(wù)部門數(shù)據(jù)信息采集能力有限、對業(yè)務(wù)運(yùn)營規(guī)律和相關(guān)政策法規(guī)缺乏了解的情況下，預(yù)算績效監(jiān)控效果明顯不足；正是由于業(yè)財務(wù)融合度低，財務(wù)部門在績效監(jiān)控方面往往浮于表面，難以對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行持續(xù)動態(tài)監(jiān)測，難以對單位預(yù)算績效整體運(yùn)行情況作出全面準(zhǔn)確的評價結(jié)論。

（五）績效評價結(jié)果應(yīng)用不到位

績效評價的目的在于應(yīng)用，只有將績效評價結(jié)果與預(yù)算調(diào)整、資金分配以及個人切身利益掛鉤，并在績效考評過程中嚴(yán)格落實獎懲制度，才能顯現(xiàn)出預(yù)算管理剛性約束力和績效評價結(jié)果的應(yīng)用價值，才能倒逼各預(yù)算單位形成預(yù)算精細(xì)化管理理念，但由于績效評價指標(biāo)、評價結(jié)論并不能得到評價的充分認(rèn)可，績效評價結(jié)果應(yīng)用范圍必然大打折扣，績效評價結(jié)果的激勵或?qū)蜃饔梅浅Ｓ邢蕖?/p>

三、事業(yè)單位全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的對策建議

（一）明確劃分預(yù)算績效管理職責(zé)

預(yù)算績效管理涉及多層級、多部門的履職結(jié)果評價考核，并與各崗位人員經(jīng)濟(jì)利益和職業(yè)晉升密切相關(guān)，為確?？冃гu價工作的公正性和合理性，需要在單位內(nèi)部構(gòu)建完善的組織架構(gòu)體系，以推動績效目標(biāo)設(shè)置、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價以及評價結(jié)果應(yīng)用工作的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部事務(wù)運(yùn)行特征及其績效管理要求，其預(yù)算績效管理組織架構(gòu)設(shè)置可參照以下三層架構(gòu)模式，第一層是績效管理委員會，各單位黨委應(yīng)在績效管理中充分發(fā)揮把方向、定政策的作用，并指定單位分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)績效管理委員會工作籌劃，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)人或單位負(fù)責(zé)人在績效管理制度設(shè)計、預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)測以及預(yù)算評價及其結(jié)果應(yīng)用等薄弱環(huán)節(jié)的組織領(lǐng)導(dǎo)，形成預(yù)算績效管理工作自上而下的強(qiáng)大推動力；第二層是績效管理支撐機(jī)構(gòu)，從財務(wù)和業(yè)務(wù)部門抽調(diào)專人專職處理績效管理日常事務(wù)，督促指導(dǎo)各相關(guān)部門人崗位落實預(yù)算管理政策，并定期對其績效履行情況進(jìn)行監(jiān)測與考核評價，然后將績效監(jiān)測評價結(jié)論反饋到績效管理委員會；第三層是實施機(jī)構(gòu)，明確各業(yè)務(wù)科室、各項目責(zé)任人在績效管理工作中的履職清單、目標(biāo)任務(wù)以及任務(wù)完成時限。

（二）合理設(shè)置預(yù)算績效管理目標(biāo)

首先，要明確預(yù)算績效管理目標(biāo)設(shè)置原則，行政事業(yè)單位績效管理目標(biāo)包括年度所有收入和支出管理，這就需要從收支兩個層面對預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)測算與統(tǒng)籌設(shè)置，必須與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)；預(yù)算支出目標(biāo)設(shè)置要在保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點、保重大項目建設(shè)資金需求的基礎(chǔ)上，更需要本著實事求是、量力而行的原則，防范盲目舉債而給增加政府債務(wù)償還壓力。

其次，要規(guī)范預(yù)算績目標(biāo)設(shè)置流程，預(yù)算績效目標(biāo)指的是單位在資源配置條件下而實現(xiàn)的政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會治理目標(biāo)以及生態(tài)治理目標(biāo)，因此，預(yù)算目標(biāo)設(shè)置并非財務(wù)部門所能獨立完成，而必須需要行政事業(yè)單位注重頂層設(shè)計，從全局角度規(guī)范預(yù)算績目標(biāo)設(shè)置流程，一是要求財務(wù)部門全面收集歷年財務(wù)數(shù)據(jù)信息、項目信息，并采用數(shù)據(jù)模型或軟件對數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析；二是要求各部門根據(jù)履職需求提出預(yù)算績效目標(biāo)，為單位整體預(yù)算提供參考；三是在單位建立績效評估小組或引入第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，對新出臺或到期延續(xù)的重大政策、項目開展事前績效評估，以提升績效目標(biāo)設(shè)置值的科學(xué)性和可行性。

（三）建立健全預(yù)算績效評價體系

行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系所涵蓋的內(nèi)容較為廣泛，既要從財務(wù)角度對預(yù)算資金使用、項目支出的產(chǎn)出、成本指標(biāo)進(jìn)行評價，同時也要采用定性化指標(biāo)對政策執(zhí)行情況進(jìn)行描述，這就需要行事業(yè)單位根據(jù)本地區(qū)、本部門實情，以及預(yù)算績效目標(biāo)，構(gòu)建全面覆蓋一般公共預(yù)算和其他政府預(yù)算在內(nèi)的績效評價體系，首先是關(guān)于一般公共預(yù)算績效評價體系的構(gòu)建，預(yù)算收入績效評價要從收入結(jié)構(gòu)、征收效率以及減稅降費(fèi)政策實施情況等方面進(jìn)行評價，而預(yù)算支出評價則要從投入產(chǎn)出比率、資金與項目匹配度層面進(jìn)行評價，特別是在當(dāng)前財政并不寬松的環(huán)境下，更需要將政府采購、城投債務(wù)等納入績效評價體系；其次是關(guān)于其他預(yù)算績效評價體系的構(gòu)建，比如政府性基金、國有資本、社?；鸬燃{入在行政事業(yè)單位績效管理范圍之內(nèi)，需要對不同類型資本功能采用不同的評價指標(biāo)體系，以全面反映資本或基金的征收標(biāo)準(zhǔn)、收益上繳、支出結(jié)構(gòu)、使用效果情況。

（四）構(gòu)建預(yù)算績效的全過程監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)

首先，要明確績效監(jiān)控內(nèi)容，預(yù)算績效管理并不單指事后環(huán)節(jié)的指標(biāo)考核，而是要求將監(jiān)控視角延伸到預(yù)算執(zhí)行全過程，并對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進(jìn)行及時監(jiān)測與控制，通過績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的“雙監(jiān)控”，以及事前、事中和事后的全覆蓋監(jiān)控，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的預(yù)算績效監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，通過績效目標(biāo)實現(xiàn)程度監(jiān)控管理，可促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)保持一致，而通過預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)控，對重大政策、項目績效進(jìn)行全程、全面跟蹤，則有利于及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的不足與缺陷，從而為預(yù)算調(diào)整或問題整改提供數(shù)據(jù)信息依據(jù)。

其次，要明確績效監(jiān)控方式，構(gòu)建績效監(jiān)控多方聯(lián)動機(jī)制，將績效監(jiān)控聯(lián)動到預(yù)算編制環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)與績效目標(biāo)不相符、不匹配的部門預(yù)算編制，一律不予審核；將績效監(jiān)控聯(lián)動到預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，可及時掌握預(yù)算資金支付進(jìn)度，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行風(fēng)險或其它不規(guī)范問題；將績效監(jiān)控聯(lián)動到預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)，形成監(jiān)控監(jiān)督合力，則有利于績效管理問題的整改落實。

（五）強(qiáng)化預(yù)算績效考核結(jié)果應(yīng)用

預(yù)算績效考核結(jié)果較為全面真實反映了行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行以及政策、項目實施效果情況，如果績效考核結(jié)果得不到應(yīng)用或應(yīng)用范圍有限，那么預(yù)算績效管理的激勵與約束功能就無法得以顯現(xiàn)，而績效結(jié)果能否得到有效應(yīng)用，關(guān)鍵在于發(fā)揮財政部門在預(yù)算管理中的監(jiān)督、指導(dǎo)作用。首先，要求財政部門建立考核結(jié)果通報制度，并對績效考核優(yōu)秀單位給予通報表彰，而對于績效考核結(jié)果差、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果偏差大的單位則要通過約談、問責(zé)的方式進(jìn)行督導(dǎo)，并責(zé)令限期整改；其次，將績效考核結(jié)果與各行政事業(yè)單位相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金分配、項目后續(xù)資金調(diào)整掛鉤，突出績效考核結(jié)果在預(yù)算管理中的約束力和權(quán)威性；最后，將績效考核結(jié)果與公務(wù)員考核、干部政績和選拔任用掛鉤，以強(qiáng)化其績效管理理念、倒逼其規(guī)范履職。

結(jié)語

行政事業(yè)單位的功能定位與履職權(quán)限，決定了其預(yù)算績效管理具有全面性和系統(tǒng)性兩個方面的特征，強(qiáng)化行政事業(yè)單位績效管理體系建設(shè)，不僅可以彌補(bǔ)績效管理短板、構(gòu)建與單位性質(zhì)相適應(yīng)的績效管理體系，而且具有提升國家治理能力、增強(qiáng)政府公信力等方面的國家戰(zhàn)略意義，為此，黨中央、國務(wù)院對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理給予了高度重視，然而，由于績效管理經(jīng)驗不足等方面的原因所致，行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理依然存在職責(zé)不清、績效目標(biāo)設(shè)定不合、績效評價體系不全機(jī)、績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制不健全、績效評價結(jié)果應(yīng)用不到位等方面的問題，需要各單位尋短板、找差距，以問題為導(dǎo)向進(jìn)行優(yōu)化完善。