張雨

(廣西民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院 廣西南寧 530000)

據(jù)我國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國老齡化程度13.5%，雖低于深度老齡化的14%標(biāo)準(zhǔn)，但據(jù)世界銀行預(yù)測，到2027年我國將由老齡化社會轉(zhuǎn)入老齡社會[1]?！笆奈濉币?guī)劃明確提出要構(gòu)建居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)，醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)相結(jié)合的普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系，并對智慧養(yǎng)老的未來發(fā)展提供了方向。當(dāng)下少子化現(xiàn)象顯現(xiàn)，“421”的家庭格局占比增大，年輕人忙于工作沒有足夠的時間和精力照顧和陪伴老人，出現(xiàn)了空巢老人、獨(dú)居老人，傳統(tǒng)的社區(qū)居家養(yǎng)老已經(jīng)不能滿足部分老年人的生活需要，因此，從新時代老年人多元的需求出發(fā)，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的智慧社區(qū)居家養(yǎng)老模式應(yīng)運(yùn)而生，該模式對于滿足養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)在需求，完善養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制具有積極作用。在我國的養(yǎng)老服務(wù)供給中，實(shí)行以政府為主導(dǎo)，營利性組織為輔，非營利組織補(bǔ)充的多元主體參與格局，在這種多中心治理下，養(yǎng)老服務(wù)不再是一種單向的政府治理行為，而是鼓勵多個主體積極參與到智慧社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)，使之進(jìn)一步向現(xiàn)代化和專業(yè)化導(dǎo)向升級。

1 多中心治理與智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)

1.1 理念提出

“智慧社區(qū)居家養(yǎng)老”服務(wù)模式基于“智慧養(yǎng)老”而生，智慧養(yǎng)老最早源于英國生命信托基金，這是一種打破時間和地域束縛，使老年人享受高質(zhì)量服務(wù)的養(yǎng)老方式[2]。圍繞老年人的生活照料、健康管理、安全保障、應(yīng)急救助、娛樂休閑和學(xué)習(xí)分享等諸多方面，通過現(xiàn)代智能設(shè)備為老年人服務(wù)，促進(jìn)老年人在物質(zhì)生活和精神生活的不斷提高。現(xiàn)階段，對于智慧社區(qū)居家養(yǎng)老，國內(nèi)外學(xué)者對其還沒有準(zhǔn)確的概念界定。該文中，智慧社區(qū)居家養(yǎng)老是智慧養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老的結(jié)合體，以社區(qū)為依托、以家庭為單位，以社區(qū)智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺為核心，將政府、服務(wù)商、服務(wù)人員、老人及社區(qū)緊密結(jié)合，在互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的技術(shù)覆蓋下，老年人能夠住在長期生活的社區(qū)里，通過服務(wù)平臺自由選擇需要的家政服務(wù)或健康服務(wù)，享受高質(zhì)量的養(yǎng)老。

1.2 兩者的契合

奧斯特羅姆夫婦在邁克爾·波蘭尼“多中心”的基礎(chǔ)上發(fā)展形成了“多中心治理”理論[3]，意在加快轉(zhuǎn)變政府角色，使公共物品生產(chǎn)供給與公共事務(wù)治理上有多個主體。近年來，我國有學(xué)者提出在公共事務(wù)的處理上，多中心治理應(yīng)從我國國情出發(fā)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，打破單中心的政府治理模式，使治理權(quán)力逐漸下沉，構(gòu)建政府、市場和社會三維框架下的多元共治，在公共產(chǎn)品上提倡多元供給，使社會更加富有活力和效率[4-5]。在養(yǎng)老領(lǐng)域中服務(wù)供給是核心的一環(huán)，面對老年群體日益龐大，養(yǎng)老需求逐漸多樣化，只憑政府的力量不能夠提供面面俱到的服務(wù)，將多中心治理模式引入智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，從老年群體的需求出發(fā)，使服務(wù)供給從“單個中心”走向“多個中心”具有重要意義[6]。將政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)和企業(yè)提供的個性化養(yǎng)老服務(wù)以及社會組織的自發(fā)助老愛老同步推進(jìn)的同時，又要明晰三者之間的關(guān)系。

1.3 參與主體的職責(zé)、邊界與互動

作為養(yǎng)老服務(wù)供給的參與者，應(yīng)該明晰各自的作用范圍、角色定位、參與地位，以及在服務(wù)供給過程中的權(quán)力劃分與邊界。

1.3.1 公共服務(wù)的主要供給者——政府

政府的職責(zé)是提供直接服務(wù)如政府購買，以及間接服務(wù)如政策制定、財政支持和監(jiān)督評估等。但在政府履責(zé)過程中，也有職責(zé)不清現(xiàn)象，例如：地方政府回避養(yǎng)老事業(yè)責(zé)任、市場登記準(zhǔn)入的門檻設(shè)置較低、非營利組織監(jiān)良莠不齊、政府過度擠壓市場力量參與、非營利組織和營利組織的尋租行為、管理缺位以致福利供給有限、供給失衡問題。政府部門應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)政策、資金和服務(wù)這3 個方面的責(zé)任意識，強(qiáng)化從老年人的需求出發(fā)提供福利性供給。

1.3.2 個性化養(yǎng)老服務(wù)的代表——營利組織

智慧社區(qū)居家養(yǎng)老在建設(shè)中需要市場的資金、技術(shù)以及人才加入其中，營利組織能夠預(yù)測養(yǎng)老市場的熱點(diǎn)，敏銳地捕捉到老人的需求并進(jìn)行適時調(diào)整，這種優(yōu)勢是政府和非營利組織無法企及的，但同時養(yǎng)老服務(wù)的福利性限制了營利組織的利潤空間。企業(yè)從理性人角度出發(fā)，以實(shí)現(xiàn)利潤最大化為目標(biāo)，企業(yè)會考慮老年人的支付水平來提供服務(wù)，很容易出現(xiàn)“市場失靈”現(xiàn)象。與此同時政府與營利組織進(jìn)行著博弈，政府運(yùn)用政策規(guī)章、財政補(bǔ)貼等直接影響著商家，但市場也在操縱著進(jìn)入養(yǎng)老業(yè)的資本、技術(shù)和人才，市場與政府在避免過度民營化和爭取利潤最大化間博弈。

1.3.3 養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)充者——非營利組織

非營利組織一方面通過承接政府購買的部分養(yǎng)老服務(wù)，彌補(bǔ)政府資源配置的不足，另一方面又擔(dān)任著監(jiān)督者的角色，對政府分配給營利組織的服務(wù)補(bǔ)貼和扶持資金等進(jìn)行監(jiān)督，防止其出現(xiàn)違規(guī)行為。當(dāng)下政府與非營利組織間的關(guān)系愈發(fā)錯綜復(fù)雜，非營利組織對政府的依賴性加強(qiáng)，如何能夠在與政府合作提供公共服務(wù)的同時保持自身的獨(dú)立性是非營利組織所要面臨的問題。另外，部分民非養(yǎng)老組織開始將重點(diǎn)放在市場運(yùn)作上，與營利組織產(chǎn)生了競爭關(guān)系，這種異化行為使其身份界定和辨別上變得模糊，背離了作為政府和市場補(bǔ)充作用的初衷。

2 多中心治理下我國智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的問題

2.1 政府層面

2.1.1 低參與率與資金壓力并存

智慧社區(qū)居家養(yǎng)老的運(yùn)行主要依托于智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺，而當(dāng)下平臺的保密技術(shù)還不夠成熟，老人出于保護(hù)意識不愿提交或謊報信息，使服務(wù)平臺無法準(zhǔn)確識別老人的需求而精準(zhǔn)提供服務(wù)；此外，“數(shù)字鴻溝”的存在使老人與當(dāng)代智能化社會差異變大，而相關(guān)部門疏于培訓(xùn)，老年人對智慧養(yǎng)老的概念了解不足，使該模式的價值被低估。另外，養(yǎng)老事業(yè)是一項(xiàng)福利性工程，政府承擔(dān)兜底作用，在智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺的前期建設(shè)和后期維護(hù)上都需要投入大量資金，地方政府也面臨著財政經(jīng)費(fèi)不足問題。種種原因?qū)е吕夏昃用?、社會組織、物業(yè)企業(yè)以及養(yǎng)老企業(yè)未能有效參與到智慧養(yǎng)老建設(shè)中來，導(dǎo)致智慧社區(qū)服務(wù)平臺面臨著成本高、效率低的問題，制約著智慧社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展。

2.1.2 頂層設(shè)計及監(jiān)督評估體制不合理

由于智慧社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展還未成熟，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置也在摸索之中，政府發(fā)布的文件大多只停留在“建議”和“倡導(dǎo)”階段，缺乏針對該養(yǎng)老服務(wù)的可直接用于指導(dǎo)實(shí)踐的政策文件。另外，在協(xié)同合作上也呈現(xiàn)“多龍治水”現(xiàn)象，在智慧養(yǎng)老的實(shí)際運(yùn)作中經(jīng)常會出現(xiàn)部門條塊管理，在涉及市場、政府、社會、老年群體這幾個參與者時，缺少完善的溝通機(jī)制，未能共享和及時反饋信息而造成養(yǎng)老服務(wù)的碎片化供給、供給重疊、供給盲區(qū)等問題，不能準(zhǔn)確甄別老年人的需求來實(shí)現(xiàn)高效供給。最后，地方政府為完成績效任務(wù)，對智慧社區(qū)居家養(yǎng)老建設(shè)的監(jiān)管偏向于注重數(shù)量，缺少對服務(wù)質(zhì)量的專業(yè)評估調(diào)查與反饋，種種原因?qū)е吗B(yǎng)老服務(wù)效果的不盡如人意。

2.2 市場層面

2.2.1 服務(wù)及管理人員專業(yè)水平不足

智慧社區(qū)居家養(yǎng)老的推行需要高水平人才，但當(dāng)下專業(yè)護(hù)理人員的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求，多數(shù)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的護(hù)理人員是年齡偏大、受教育程度偏低的婦女，衛(wèi)生意識不強(qiáng)且缺少正規(guī)資質(zhì)認(rèn)證，而社區(qū)服務(wù)中心配備的醫(yī)護(hù)人員，并未系統(tǒng)接受過針對老年群體的健康培訓(xùn)。另外，許多專業(yè)醫(yī)護(hù)院校畢業(yè)的年輕人對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)存在排斥心理，認(rèn)為服務(wù)人員社會地位不高、薪資不理想，這直接導(dǎo)致養(yǎng)老業(yè)的新生力量不足，專業(yè)人才供需上出現(xiàn)不平衡且矛盾狀態(tài)，難以激發(fā)養(yǎng)老行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

2.2.2 服務(wù)質(zhì)量及智慧產(chǎn)品錯位

智慧養(yǎng)老是新興行業(yè)且具有福利性質(zhì)，利潤空間尚不清晰，企業(yè)在資金、精力，以及服務(wù)質(zhì)量上不愿對此行業(yè)進(jìn)行過大投資。政府通常采取財政補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠鼓勵企業(yè)進(jìn)入，但這種行為易引發(fā)服務(wù)商之間的“補(bǔ)貼戰(zhàn)”，老年人根據(jù)優(yōu)惠力度來選擇服務(wù)商而忽視了自身真正所需的養(yǎng)老服務(wù)，而服務(wù)商也因客戶源不穩(wěn)定出現(xiàn)頻繁進(jìn)出場現(xiàn)象，最終影響服務(wù)效果。另外，智慧養(yǎng)老公司也相應(yīng)推出智能產(chǎn)品，但產(chǎn)品生產(chǎn)成本大、價格高，結(jié)合我國“未富先老”的情況，不太符合老年人的消費(fèi)水平，且一些智能手表、手環(huán)等穿戴設(shè)備，存在容易損壞、防水性能差等問題[7]，性價比不高，老年人購買欲望低，智慧產(chǎn)品推行受阻。

2.3 社會及家庭層面

非營利組織雖響應(yīng)國家提出的助力老愛老的口號，但未深入涉足老年人的養(yǎng)老問題，為提高本組織的競爭力，會在社區(qū)內(nèi)舉辦敬老活動、文藝表演等，強(qiáng)制老年人到場觀看，引起老年人的反感，而年輕學(xué)生作為最有活力的群體也沒有真正參與到社區(qū)的老年服務(wù)中，學(xué)校舉辦的敬老活動大多是搞形式、走流程，以至于敬老活動變成“面子工程”，沒能真正融入養(yǎng)老事業(yè)中，使養(yǎng)老服務(wù)供給低效。雖然非營利組織的社會力量強(qiáng)大，但在引導(dǎo)全社會形成敬老愛老風(fēng)氣上效果并不明顯，公民參與敬老活動的熱情不高，對于智慧社區(qū)居家養(yǎng)老的觀念淡薄，家庭作為居家養(yǎng)老的內(nèi)在潛力未完全發(fā)揮，老年人從家庭得到精神慰藉較少，而這種精神需求完全依靠智慧養(yǎng)老來解決是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

3 發(fā)達(dá)國家居家養(yǎng)老領(lǐng)域多中心治理的經(jīng)驗(yàn)

3.1 政府規(guī)范引導(dǎo)

發(fā)達(dá)國家政府一方面通過頒布政策法律直接支持居家養(yǎng)老，另一方面進(jìn)行資源整合，構(gòu)建政府、市場、社會組織多元主體對養(yǎng)老進(jìn)行間接支持[8]。日本由于最早進(jìn)入老齡化，在養(yǎng)老立法上較為完善，先后頒布了《老年人福利法》和《老年長期護(hù)理保險法》，英國設(shè)立了《工作與家庭法案》和《照料者（認(rèn)可和服務(wù)）法案》，同時還設(shè)立了完善的照護(hù)津貼制度，中央提供普惠式津貼，地方設(shè)置審查式照護(hù)服務(wù)[9]，為居家老人的照護(hù)提供制度支持。在協(xié)助老年人智慧化養(yǎng)老的探索中，澳大利亞政府牽頭成立在線第三齡大學(xué)（U3A Online）開展遠(yuǎn)程教育[10]，利用互聯(lián)網(wǎng)為不同地區(qū)和文化背景的老年人提供學(xué)習(xí)資源，彌補(bǔ)老年人的數(shù)字鴻溝。在美國，“自然形成退休社區(qū)”（NORC）提出政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社區(qū)公民、服務(wù)商等參與者運(yùn)用公共權(quán)力，通過平等協(xié)商方式進(jìn)行社區(qū)治理以實(shí)現(xiàn)服務(wù)需求供給最優(yōu)[11]。

3.2 社會組織的愛老助老

社會組織和公民也參與養(yǎng)老服務(wù)中，在美國的NORC 社區(qū)內(nèi)，居民本身不僅是被服務(wù)者，也是志愿者，發(fā)揮著自身力量積極參與到社區(qū)的決策中[11]，日韓兩國的居家養(yǎng)老服務(wù)涉及精神慰藉、物質(zhì)補(bǔ)給、護(hù)理人才等多方面，日本設(shè)立了“緊貼型服務(wù)”，由社區(qū)內(nèi)的志愿者執(zhí)行“友愛訪問員派遣制度”，委托低齡老年人定期訪問高齡老人，避免其“孤獨(dú)死”[12]。韓國更注重對年輕人“孝”道的培養(yǎng)，鼓勵年輕人照護(hù)老年人，另外還經(jīng)常通過由非營利團(tuán)體來營運(yùn)的社會福利館對居家老年人提供服務(wù)[12]，同時韓國政府還在民間組織間設(shè)立了競爭機(jī)制，以期社會組織能夠提供更為多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。

3.3 企業(yè)提供技術(shù)支持

企業(yè)在養(yǎng)老中提供了相應(yīng)的技術(shù)支持，美國推出了快樂養(yǎng)老保險，參保的老人通過參加保險公司的社交活動起到了強(qiáng)身健體、減少抑郁的作用，保險公司所承擔(dān)的因病理賠額也因此得到大幅度降低，實(shí)現(xiàn)了共贏[13]。日本作為深度老齡化國家，研發(fā)的“海豹寶寶PARO”是一種“神經(jīng)邏輯治療機(jī)器人”，老人可以與之交流以緩解焦慮，對阿爾茨海默癥的治療有所效果，在英國、德國等西方國家也得到了廣泛運(yùn)用[14]。日韓兩國不僅在適老產(chǎn)品上有所創(chuàng)新，在居家養(yǎng)老的護(hù)理人才培養(yǎng)上也較為先進(jìn)，從業(yè)人員需經(jīng)專業(yè)考試、培訓(xùn)、取得資格證后進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)工作，而這種專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人員正是我國所缺少的。

通過以上發(fā)達(dá)國家的居家養(yǎng)老的經(jīng)驗(yàn)，我國需要在頂層設(shè)計上需進(jìn)一步完善，提供居家養(yǎng)老的制度支持，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)適老化以縮小老年人數(shù)字鴻溝。養(yǎng)老企業(yè)應(yīng)更具社會責(zé)任感，精準(zhǔn)識別老年群體需求提供相關(guān)智慧產(chǎn)品，加強(qiáng)對專業(yè)護(hù)理人才的培養(yǎng)，社會組織在全社會弘揚(yáng)“孝”文化，增加年輕人的參與以及鼓勵低齡老年人積極老齡化，以期推動養(yǎng)老服務(wù)供給多元化，化解老年服務(wù)的供需矛盾。

4 多中心治理下我國智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)化路徑

4.1 政府引領(lǐng)多方面完善治理機(jī)制

第一，政府應(yīng)引領(lǐng)建設(shè)老年用戶信息庫、服務(wù)資源數(shù)據(jù)庫和服務(wù)記錄數(shù)據(jù)庫這3 個數(shù)據(jù)庫[15]，形成全覆蓋的信息化管理數(shù)據(jù)庫，使數(shù)據(jù)庫與服務(wù)商的資源共享更加協(xié)調(diào)。第二，政府加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)平臺的監(jiān)管，打擊平臺對個人信息泄露的違法行為，用立法形式規(guī)范平臺運(yùn)營，增加老年群體增加信任感和參與率。第三，作為智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃者，應(yīng)頒布針對性政策文件來保障運(yùn)行，文件的規(guī)范應(yīng)涉及政府、非營利組織、老年居民和企業(yè)，劃分好每個領(lǐng)域應(yīng)執(zhí)行的政策，同時將治理重心下移，發(fā)揮社區(qū)和基層作用來完善養(yǎng)老服務(wù)供給。第四，政府需要建立多元籌資機(jī)制，改變投資渠道單一模式，減輕財政壓力，通過委托經(jīng)營、PPP 模式緩解養(yǎng)老服務(wù)供給不足狀況，為智慧養(yǎng)老做好資金支持[16]。

4.2 市場積極參與，提升社會責(zé)任感

在政府制定和執(zhí)行政策過程中，養(yǎng)老企業(yè)應(yīng)發(fā)揮協(xié)同治理的作用，加強(qiáng)同政府的聯(lián)系，給予政府相關(guān)的技術(shù)指導(dǎo)和建議，提高政府政策制定的科學(xué)性、合理性。另外，我國的養(yǎng)老技術(shù)公司應(yīng)增強(qiáng)研發(fā)能力，開發(fā)更符合老年人消費(fèi)水平及需求的高質(zhì)量電子產(chǎn)品，例如：緊急求救系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)等智慧家居以保障老年人居家生活安全，同時改進(jìn)智能手環(huán)、智能手表等便攜式設(shè)備的性能，使之更能符合老年人的使用習(xí)慣和需求。與此同時，養(yǎng)老服務(wù)是一個長期的福利性事業(yè)，這要求企業(yè)在追求利益的同時增強(qiáng)社會責(zé)任感，不為搶占市場份額而降低服務(wù)品質(zhì)，損害老年群體利益。最后，培養(yǎng)專業(yè)管理人員與服務(wù)人員是壯大該養(yǎng)老服務(wù)模式的保障，企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)從業(yè)人員的正規(guī)化培訓(xùn)，提高員工素質(zhì)，從人力資源的供給上完善養(yǎng)老行業(yè)服務(wù)人員系統(tǒng)，這對于全面提高養(yǎng)老行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量具有現(xiàn)實(shí)意義。

4.3 提升社會組織和公民參與率

首先，非營利組織作為社會組織的代表，應(yīng)真正做到為老年人的養(yǎng)老服務(wù)盡心盡力，志愿者可以通過定期訪問獨(dú)居老人和空巢老人以提供精神慰藉，在社區(qū)內(nèi)舉辦人們喜聞樂見的書法展、歌唱比賽等文藝活動，鼓勵老年人積極參與。其次，提高“孝”文化的宣傳力度，鼓勵年輕人加入公益組織，并借鑒“時間銀行”服務(wù)模式參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，促進(jìn)全社會敬老愛老的良性循環(huán)。再次，針對政府發(fā)展智慧社區(qū)居家養(yǎng)老的財政困境，社會各組織可以通過福利基金和企業(yè)募捐進(jìn)行資金籌措，為養(yǎng)老事業(yè)出一份力。最后，智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式以居家為基礎(chǔ)，應(yīng)發(fā)揮子女和家庭的力量，增加對于老年人的精神和生活照料的責(zé)任感，鼓勵低齡老年人發(fā)揮積極老齡化的精神，參加到智慧社區(qū)居家養(yǎng)老的治理中，實(shí)現(xiàn)老有所安、老有所樂。