李林杰

（作者單位：浦城縣財政局）

為減輕新冠肺炎疫情給基層財政帶來的壓力，我國于2020 年實行了財政資金直達機制，中央財政向基層市縣直接撥付了1.7 萬億元資金。這種做法充分展現(xiàn)了國家在財政政策方面的管理思路，有助于實現(xiàn)提質(zhì)增效的目標。2021 年，這一政策得到常態(tài)化實施，直達資金規(guī)模從1.7 萬億元擴大到2.8 萬億元，預計資金規(guī)模在未來還有進一步擴大的趨勢。直達機制是數(shù)字財政建設(shè)的產(chǎn)物，其依托信息技術(shù)，推動了財政預算制度的創(chuàng)新[1]。作為一種新型的資金下達模式，直達資金在調(diào)整資金分配方式、提升使用效率等方面的作用非常突出，但同時應(yīng)當對其加強全過程監(jiān)督管理，以充分提高財政資金使用效能。

一、財政資金直達機制監(jiān)管現(xiàn)狀

2020 年以來，我國財政資金直達機制不斷優(yōu)化和完善，使用效益、管理效能都得到全面提升，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：一是資金來源與規(guī)模。2020 年，為了降低新冠肺炎疫情給國家經(jīng)濟發(fā)展帶來的影響，國家財政部門新增財政赤字等增量資金，財政直達資金規(guī)模為1.7 萬億元；2021 年，存量資金達到2.8 萬億元，基本覆蓋中央財政補助各領(lǐng)域。二是資金用途。2020 年受新冠肺炎疫情影響，財政直達資金主要用于保就業(yè)、保民生、保市場主體等方面，目的是促進基層的良性運轉(zhuǎn)，將疫情防控作為常態(tài)化工作對待；2021 年常態(tài)化財政直達資金主要作為民生補助資金；2022 年常態(tài)化財政直達資金主要用于解決就業(yè)問題、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育資助及重大項目建設(shè)等民生領(lǐng)域，旨在為人民群眾的幸福生活提供強有力保障。三是資金管理與分配。2020 年，結(jié)合特殊轉(zhuǎn)移支付、抗疫特別國債等資金的特點，對資金直達流程進行細化處理，只有少部分資金會在省級預留，其他所有財政資金都直接下達市縣，解決基層問題；2021 年后，常態(tài)化財政直達資金兼顧省級統(tǒng)籌的需要，盡可能向基層傾斜。四是資金監(jiān)管。財政資金直達機制會建立專門的臺賬監(jiān)控系統(tǒng)，用于對資金劃撥、使用等進行跟蹤管理；實行常態(tài)化的財政資金直達機制之后，相關(guān)部門將會對資金進行全程管控。在實際工作中，要搭建專門的監(jiān)控系統(tǒng)，形成以中央為主體、各省市縣財政協(xié)同配合的長效管理機制。對所有受益對象進行實名制管理，密切關(guān)注資金走向，確保直達資金能夠切實用于廣大人民群眾。除此之外，還應(yīng)當實行直達資金的定期報告制度，重視監(jiān)督管理工作，基層部門每個月、每季度報送資金的使用與分配情況，由財政部門予以審核和管理，嚴厲處置弄虛作假、虛報冒領(lǐng)的違規(guī)行為。

二、財政資金直達機制常態(tài)化監(jiān)管存在的主要問題

（一）財政資金直達機制監(jiān)管制度體系有待完善

完善的監(jiān)管制度體系是直達資金能夠合理分配、科學劃撥的重要保障，可對使用過程的各環(huán)節(jié)進行管控。對現(xiàn)行的監(jiān)管政策進行分析后可以看出，目前我國在這方面的制度體系仍然有待健全，政策的約束力度不足，無論是在資金監(jiān)督還是人員管理上都存在較大漏洞，很容易引起資金方面的風險。在實際操作中，沒有完善的規(guī)章制度進行引導，相關(guān)管理人員在開展工作時無章可循、無法可依，違規(guī)行為便時有發(fā)生。這些行為會大大影響直達資金的利用率，更有甚者會利用職務(wù)之便，公私混淆，截留、挪用資金，嚴重威脅國有資金的安全性。

（二）財政資金直達機制監(jiān)控系統(tǒng)有待優(yōu)化

原有的財政扶貧資金系統(tǒng)為我國直達資金監(jiān)控系統(tǒng)提供了一定的參照經(jīng)驗，但是無論是在信息收集還是系統(tǒng)功能模塊方面，仍然存在一些問題。首先，直達資金系統(tǒng)的監(jiān)督管控功能比較單一，難以對資金進行全過程動態(tài)化管理，監(jiān)督范圍有限，數(shù)據(jù)追蹤、數(shù)據(jù)管理、信息對比等功能模塊可能比較突出，但是并沒有關(guān)注到預算績效管理、財會數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析等方面的內(nèi)容，系統(tǒng)功能較為單一[2]。其次，數(shù)據(jù)錄入不規(guī)范，滯后性突出。各級預算管理部門負責預算指標數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析和下達工作，要將財政直達資金的支付信息、使用信息錄入系統(tǒng)中，各類信息之間相互獨立，共享程度不高，系統(tǒng)對數(shù)據(jù)格式也有著較高要求，數(shù)據(jù)的及時性得不到保障。再次，信息流、現(xiàn)金流、預算指標流之間不對等、不匹配。在直達資金落實的過程中，資金監(jiān)控系統(tǒng)、預算指標系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)要共同配合，發(fā)揮其作用，但實際情況是這3 個系統(tǒng)之間相互獨立，信息共享難以實現(xiàn)，數(shù)據(jù)信息操作復雜，資金監(jiān)管難度進一步增加。

（三）財政直達資金預算績效管理存在問題

以往，轉(zhuǎn)移支付資金的模式比較復雜，財政直達資金的撥付程序相對來說更加快捷方便，但是一切的國有資產(chǎn)、政府性資金及財政部門劃撥的資金，只要有支出就必須發(fā)揮作用，如果沒有取得預期成效，就應(yīng)當追究相關(guān)部門和負責人的責任，這足以證明預算績效管理的重要意義。就實際情況來看，財政直達資金預算績效方面還存在如下問題：首先，各資金需求部門在制定績效目標時沒有考慮自身發(fā)展，目標偏離實際，并不重視資金績效管理工作，導致在設(shè)置直達資金績效目標時十分隨意，對后期績效管理工作的順利開展產(chǎn)生不利影響[3]。其次，《項目支出績效評價管理辦法》中明確提出，績效評價對象包括單位自評與部門績效評價這兩個部分，但實際情況是納入預算績效管理的主體并不全面，在直達資金預算績效評價中會更加重視項目資金的支出情況。再次，沒有充分利用好績效考評結(jié)果，導致資金使用效率一直得不到提升，造成大量資金和資源浪費。

三、強化直達資金監(jiān)管、提高財政資金效能的對策

（一）加快財政資金直達機制監(jiān)管制度體系建設(shè)

完善的管理制度體系能夠讓財政資金直達機制監(jiān)管工作得到有效落實，因而應(yīng)當健全相應(yīng)的責任制度，明確劃分各主體職責，確保制度中的各項要求落實到位。在建設(shè)相關(guān)制度體系時，可以從以下幾個方面進行：首先，建立健全監(jiān)督管理機制，并在實際應(yīng)用中進行優(yōu)化，密切關(guān)注財政資金的管理與使用環(huán)節(jié)，避免出現(xiàn)管理漏洞。財政資金直達機制目前還處于初步建設(shè)和使用階段，存在一些漏洞，應(yīng)不斷予以完善，在落實過程中堅持黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導，各省市協(xié)同配合，樹立“快速直達”的理念。中央財政部門進行考察并參考歷史數(shù)據(jù)信息之后，將財政資金分配到各個省，由各省級財政部門審核下級提交的預算方案，細化預算目標之后再將資金分配到各個市縣，所有方案必須上報給當?shù)刎斦块T，做好備案工作。這種流程清晰、簡單直接的資金流轉(zhuǎn)機制，能夠突出中央、省級政府的主導地位，有助于資金快速、高效下沉。直達資金預算指標的構(gòu)建必須與實際情況相符，并以健全的制度體系作為重要保障。省級財政部門、各級人大要明確自身的權(quán)責，以保證財政資金能夠有效落實到位。在建立直達資金預算下達環(huán)節(jié)的制度體系時，要確保資金預算指標的一致性，且接受相關(guān)部門的全過程監(jiān)督管控，讓中國人民銀行國庫部門的監(jiān)管職責得到充分展現(xiàn)，尤其是在重點項目上，將跟蹤審計與監(jiān)控結(jié)合起來。其次，做好協(xié)同工作，建設(shè)聯(lián)合監(jiān)管機制。財政資金直達機制監(jiān)管工作并非某一兩個部門的職責，而是需要多個部門參與其中，共同合作，高效聯(lián)合。財政直達資金一定要有實名臺賬，這就需要人力資源部門、民政部門、衛(wèi)生部門的支持，教育部門、社保部門等也要協(xié)同配合，以保障所有信息的真實性[4]。同時，還應(yīng)當定期或不定期進行檢查，對資金去向、用途等予以核實，確保和計劃相符，充分發(fā)揮直達資金在保障基本民生方面的價值。

（二）進一步升級財政直達資金監(jiān)管系統(tǒng)

目前，信息技術(shù)被廣泛應(yīng)用于社會各個領(lǐng)域，極大程度上改變了人們的生活方式，同時也為政府部門開展相關(guān)工作提供了便利，借助先進技術(shù)，中央財政資金可以在短時間內(nèi)準確地下達基層。我國財政管理和現(xiàn)代化技術(shù)的結(jié)合已經(jīng)越來越深入，數(shù)字財稅、電算化、財政大數(shù)據(jù)、智慧財稅、預算一體化等得到了廣泛應(yīng)用，這就要求進一步加強現(xiàn)代技術(shù)和直達資金機制監(jiān)管之間的聯(lián)系。首先，安排專業(yè)人員對直達資金監(jiān)管系統(tǒng)的硬件、軟件等進行升級和優(yōu)化，開發(fā)出多樣化的功能模塊，如動態(tài)追蹤功能、資金異常預警功能等，確保系統(tǒng)具備足夠強大的信息處理與數(shù)據(jù)分析能力，既能對直達資金進行常態(tài)化監(jiān)控，又能準確地作出預測和分析。其次，保證系統(tǒng)能夠在最短的時間內(nèi)將監(jiān)管數(shù)據(jù)、資金撥付數(shù)據(jù)、預算指標數(shù)據(jù)、資金使用情況等進行結(jié)合，讓各級系統(tǒng)無縫銜接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的高效傳輸[5]。

（三）完善財政資金直達機制績效管理制度

在政府財政資金管理中，常態(tài)化財政直達資金是重點內(nèi)容，要將績效理念融入每個環(huán)節(jié)，包括資金分配、使用、監(jiān)督管理等，力求實現(xiàn)全覆蓋、全方位。

首先，將人力資源部門、社保局、市財政局、縣財政局等部門作為單位的自評對象，評價內(nèi)容包括財政資金是否使用合理、管理制度是否健全、是否按照規(guī)定執(zhí)行及資金使用情況等?？冃Ч芾響?yīng)當遵循全過程原則，貫穿直達資金從分配到監(jiān)管的所有細節(jié)，包括中央將預算指標分解到各??；省級財政部門將指標分解到市縣；財政部門設(shè)立實名臺賬；錄入預算指標，由中國人民銀行各級部門進行撥付與管理資金。不僅如此，監(jiān)督工作還應(yīng)該覆蓋所有需要資金的項目，建立完備的項目庫，提升管理水平，保證資金落到實處。

其次，加強績效評價實施管理。一是完善績效目標管理。目標管理是直達資金績效管理的重點內(nèi)容，在設(shè)置目標時應(yīng)當考慮到實際情況，結(jié)合直達資金的時效性、滿意度等作出科學評價。項目主體單位在開展自我評價時，要將預算執(zhí)行率、產(chǎn)生的效益、服務(wù)對象的滿意度等作為績效目標，以直達資金作為重要參照依據(jù)，科學設(shè)計量化的績效考核指標，確保能夠客觀反映實際情況。二是強化績效評價組織管理。省級財政部門收到中央財政劃撥的資金后，結(jié)合實際情況來建立績效評價制度，通過科學的指標展開評價，并將資金細分至各市縣地區(qū)，推動績效評價工作順利開展，由上級部門開展抽樣檢查和隨機審核，確保各單位在自主評價方面的工作落實到位[6]。三是績效評價的實施。一定要貫徹落實事前、事中、事后的全過程管理原則，事前評價主要針對項目績效目標、預算編制等是否科學可行；事中評價是以資金劃撥流程為管理對象，要將及時性、準確性、完整性作為評價的重要衡量標準；事后評價的對象是項目主體，內(nèi)容包括資金支出進度、預算執(zhí)行效果、績效目標的完成情況等。四是績效評價結(jié)果的應(yīng)用?？冃Ч芾碇?，考評結(jié)果應(yīng)用是不可忽視的重點環(huán)節(jié)，要通過書面報告的形式體現(xiàn)出績效管理的實施結(jié)果，做好反饋工作，加強整改。

再次，提升績效管理結(jié)果的利用率。一是建立反饋整改機制，如果發(fā)現(xiàn)直達資金監(jiān)管中存在問題，就要及時提出并妥善解決，以保證使用效益。二是將直達資金與績效評價結(jié)果關(guān)聯(lián)起來，對于收益低、投入高、效率低下的項目，直接取消即可。三是建立健全責任追究制度，如果發(fā)現(xiàn)直達資金劃撥、管理、監(jiān)督中存在違規(guī)違法行為，一定要找到相關(guān)負責部門和負責人[7]。

（四）完善財政資金直達機制信息披露制度

針對財政資金直達機制完善信息披露制度，確保財政資金各監(jiān)督管理環(huán)節(jié)透明公開，明確信息披露范圍，做好獎懲工作。從信息披露范圍來看，要以資金結(jié)構(gòu)、產(chǎn)生的效益、資金總額等作為指標；從信息披露方式來看，查看除預決算報告之外是否還有其他的披露方式；從獎懲措施來看，完善相關(guān)獎懲制度，充分發(fā)揮激勵與處罰的作用。

四、結(jié)語

建立高效立體化財政資金直達機制，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署，應(yīng)堅持在大局下精心謀劃、在大勢中深入推進、在大事上深度作為，充分利用現(xiàn)代化技術(shù)手段的優(yōu)勢，全面提升對直達資金的監(jiān)督管理水平，提高財政資金效能。要加快建設(shè)各方面制度體系，保證監(jiān)督管理各環(huán)節(jié)透明公開，提高整體管理水平，讓直達資金充分發(fā)揮其作用。