江飛濤

近年來，世界主要經(jīng)濟(jì)體均加強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)政策的應(yīng)用，并將產(chǎn)業(yè)政策作為國(guó)家之間進(jìn)行科技、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)應(yīng)用的重要政策工具，貿(mào)易保護(hù)、大額補(bǔ)貼、技術(shù)轉(zhuǎn)讓管制等政策又重新成為政策工具箱中的重要選項(xiàng)，由此也帶來了貿(mào)易摩擦、地緣政治形勢(shì)更加嚴(yán)峻等問題，這也為中國(guó)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策帶來了新的挑戰(zhàn)。

一、產(chǎn)業(yè)政策曾是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中常用的政策工具

19世紀(jì)下半葉至20世紀(jì)上半葉期間，產(chǎn)業(yè)政策在國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)中尤其是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中是常用的政策工具。在這一期間，英、法、美、德、日等國(guó)都在其發(fā)展過程中采用了產(chǎn)業(yè)政策，以此作為在重要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域獲取國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的工具。在這一時(shí)期，這些國(guó)家常用到的產(chǎn)業(yè)政策工具包括高關(guān)稅、進(jìn)口許可、進(jìn)口限額以及其他非關(guān)稅壁壘，外商投資與經(jīng)營(yíng)許可或?qū)μ囟I(lǐng)域外商投資的限制甚至是禁止，對(duì)于重要產(chǎn)業(yè)的大量財(cái)政補(bǔ)貼，工業(yè)間諜與技術(shù)竊取，對(duì)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的管制等（張夏準(zhǔn)，2009）。這類政策均具有強(qiáng)干預(yù)、保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的特征，推行這類政策的要點(diǎn)是允許關(guān)閉本國(guó)市場(chǎng)和保護(hù)支持本國(guó)企業(yè)，卻要求他國(guó)開放市場(chǎng)，旨在為本國(guó)企業(yè)尋求不對(duì)稱的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在這一時(shí)期，這類政策在各大國(guó)中的廣泛使用是引起嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易摩擦、地緣政治沖突與大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)甚至是兩次世界大戰(zhàn)的重要原因之一。

第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著殖民主義的廢除，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)生重大調(diào)整，GATT及后續(xù)WTO規(guī)則的建立，大大約束了各發(fā)達(dá)大國(guó)采用強(qiáng)干預(yù)、強(qiáng)保護(hù)性產(chǎn)業(yè)政策的空間（文貫中，2019）。各發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸從強(qiáng)干預(yù)、強(qiáng)保護(hù)性的選擇性產(chǎn)業(yè)政策體系轉(zhuǎn)向以競(jìng)爭(zhēng)友好、側(cè)重激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)擴(kuò)散為特征的功能性產(chǎn)業(yè)政策。與此同時(shí)，GATT及后續(xù)WTO規(guī)則仍為欠發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)提供了較大空間。在戰(zhàn)后至20世紀(jì)70年代初期，日本實(shí)施了具有較強(qiáng)貿(mào)易保護(hù)色彩的產(chǎn)業(yè)政策，關(guān)稅壁壘，各種或明或暗的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘、對(duì)于國(guó)外企業(yè)投資的各種限制政策，由國(guó)家控制的技術(shù)引進(jìn)政策等。隨著日本經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，從20世紀(jì)60年代末起，日本與美國(guó)等國(guó)之間的貿(mào)易摩擦加劇。20世紀(jì)70年代末，日本逐漸大幅減少各類貿(mào)易保護(hù)類、強(qiáng)干預(yù)類的產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)友好的功能性產(chǎn)業(yè)政策體系。同樣的事情也發(fā)生在韓國(guó)，在20世紀(jì)50年代至80年代期間，韓國(guó)實(shí)施了與日本相類似的產(chǎn)業(yè)政策，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展韓國(guó)與美國(guó)等國(guó)的貿(mào)易摩擦加劇，受到WTO規(guī)則的約束也不斷加強(qiáng)；20世紀(jì)80年代以后，韓國(guó)逐漸始推動(dòng)其產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型。

戰(zhàn)略性貿(mào)易理論為理解大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)背景下的產(chǎn)業(yè)政策提供了一個(gè)重要的分析框架。戰(zhàn)略性貿(mào)易理論指出，由于存在生產(chǎn)和研發(fā)上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、“干中學(xué)”以及長(zhǎng)期積累效應(yīng)，采用補(bǔ)貼投資與研發(fā)、限制進(jìn)口、補(bǔ)貼出口、限制關(guān)鍵技術(shù)轉(zhuǎn)讓等產(chǎn)業(yè)政策能起到幫助本國(guó)企業(yè)搶先進(jìn)入特定產(chǎn)業(yè)部門并有效打擊該產(chǎn)業(yè)別國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的作用。黃群慧和賀俊（2023）認(rèn)為，當(dāng)新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)在國(guó)家間具有直接的競(jìng)爭(zhēng)性甚至對(duì)抗性，則以實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策幫助新興產(chǎn)業(yè)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是有必要的。戰(zhàn)略性貿(mào)易理論的進(jìn)一步分析表明，當(dāng)一國(guó)采用保護(hù)與支持本國(guó)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，另一國(guó)必然會(huì)采取同類政策予以回應(yīng)，從動(dòng)態(tài)的角度來看，甚至?xí)霈F(xiàn)兩國(guó)之間的政策不斷加碼的結(jié)果。

二、產(chǎn)業(yè)政策重新成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重要政策工具

近年來，隨著新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的深入發(fā)展，全球主要經(jīng)濟(jì)體圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域的科技與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，并紛紛制定系列產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)戰(zhàn)略來幫助本國(guó)關(guān)鍵領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)與企業(yè)的發(fā)展。美國(guó)圍繞先進(jìn)制造、新一代通信技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能、生命科學(xué)等優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域以及技術(shù)領(lǐng)先戰(zhàn)略支撐體系，相繼制定《國(guó)家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃》、《國(guó)家寬帶計(jì)劃》、《國(guó)家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》、《關(guān)鍵和新興技術(shù)國(guó)家戰(zhàn)略》、《2021年美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》、《芯片與科學(xué)法案》、《2022年通脹削減法案》等支持政策。歐盟相繼提出《戰(zhàn)略規(guī)劃2019-2024》、《歐洲工業(yè)戰(zhàn)略》、“地平線歐洲”計(jì)劃（2021-2027），加大公共基金對(duì)科技創(chuàng)新與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)支持。德國(guó)和法國(guó)共同發(fā)布《德法共同產(chǎn)業(yè)政策宣言》，通過加大創(chuàng)新投資、給予行業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼、牽頭組建壟斷性企業(yè)等方式重構(gòu)歐盟國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；德國(guó)還出臺(tái)《高科技戰(zhàn)略2025》、《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》等提升關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新能力。日本發(fā)布“第六期科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃”，加快科技創(chuàng)新速度。韓國(guó)發(fā)布《制造業(yè)復(fù)興發(fā)展戰(zhàn)略藍(lán)圖》，努力打造“創(chuàng)新先導(dǎo)型制造強(qiáng)國(guó)”。

在關(guān)鍵領(lǐng)域補(bǔ)貼政策的大大加強(qiáng)。例如美國(guó)總統(tǒng)拜登于2022年8月9日在白宮簽署《2022年芯片和科學(xué)法案》（CHIPS and Science Act 2022），該法案授權(quán)對(duì)美本土芯片產(chǎn)業(yè)提供巨額補(bǔ)貼和減稅優(yōu)惠，并要求任何接受美方補(bǔ)貼的公司必須在美國(guó)本土制造芯片。該法案為芯片和公共無線供應(yīng)鏈創(chuàng)新（ORAN）提供542億美元的財(cái)政資金支持以及為半導(dǎo)體制造業(yè)的投資提供25%的投資稅收抵免。而在《2022年通脹削減法案》中，美國(guó)政府將為電動(dòng)汽車、關(guān)鍵礦物、清潔能源及發(fā)電設(shè)施等領(lǐng)域的投資與研發(fā)提供大量補(bǔ)貼。而《歐盟芯片法》中計(jì)劃投入430億歐元用于支持歐盟成員國(guó)的芯片生產(chǎn)、試點(diǎn)項(xiàng)目和初創(chuàng)企業(yè)。其中，110億歐元將投資于先進(jìn)制程芯片技術(shù)的研發(fā)。日本的《2050年碳中和綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略》則計(jì)劃設(shè)立總額達(dá)2萬億日元的“綠色創(chuàng)新基金”，以推動(dòng)新一代蓄電池、氫能源利用和供給、CO2固定和再利用等技術(shù)發(fā)展。

主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)管制被強(qiáng)化。近些年來，以美國(guó)主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以保障產(chǎn)業(yè)與技術(shù)安全為名義，采用多樣化的產(chǎn)業(yè)政策工具手段，以加強(qiáng)在人工智能、先進(jìn)計(jì)算、數(shù)據(jù)分析、半導(dǎo)體、機(jī)器人、生物醫(yī)藥、先進(jìn)材料等先進(jìn)技術(shù)上的管制，尤其是對(duì)中國(guó)轉(zhuǎn)讓這些技術(shù)上的管制。美國(guó)相繼出臺(tái)的政策或措施有《出口改革管制法》、《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代法》、司法部“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃（China Initiative）”、《無盡前沿法案（2021）》中相關(guān)政策、強(qiáng)化實(shí)體清單管理等。歐盟實(shí)施《外商直接投資審查條例》強(qiáng)化對(duì)敏感經(jīng)濟(jì)技術(shù)領(lǐng)域的外商投資監(jiān)管，通過“出口管制新規(guī)”全面升級(jí)針對(duì)軍民兩用產(chǎn)品和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控工具等技術(shù)的出口管制。日本推出總額18.2億日元的“重要技術(shù)管理體制強(qiáng)化事業(yè)”防止關(guān)鍵、敏感技術(shù)流向國(guó)外，并通過修訂《外匯法》、“出口貿(mào)易管理令”等加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)投資審查和關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)品出口管制。

在關(guān)鍵領(lǐng)域強(qiáng)化本土產(chǎn)業(yè)鏈布局。美國(guó)拜登下令全面審查關(guān)鍵供應(yīng)鏈脆弱性問題，推行“購買美國(guó)貨”投入4000億美元預(yù)算購買本土商品與服務(wù)，增強(qiáng)本土制造能力，同時(shí)強(qiáng)化與歐、日、澳等民主同盟國(guó)的供應(yīng)鏈合作機(jī)制。歐盟宣布多元化供應(yīng)鏈審查計(jì)劃，推進(jìn)供應(yīng)鏈安全相關(guān)立法，旨在六個(gè)戰(zhàn)略領(lǐng)域減少對(duì)外依賴，意圖重構(gòu)自主彈性的供應(yīng)鏈。德國(guó)《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》強(qiáng)調(diào)維持完整工業(yè)價(jià)值鏈特別是關(guān)鍵核心產(chǎn)業(yè)鏈的完整性對(duì)于大國(guó)至關(guān)重要。2020—2022年日本政府開展了三批“基于供應(yīng)鏈對(duì)策的國(guó)內(nèi)投資促進(jìn)事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助金”，用以推動(dòng)關(guān)鍵領(lǐng)域的日本企業(yè)將供應(yīng)鏈搬回日本國(guó)內(nèi)。

總體上來看，近年來全球各大國(guó)在關(guān)鍵領(lǐng)域均強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)政策與戰(zhàn)略部署，巨額補(bǔ)貼、以安全為名的貿(mào)易保護(hù)或其他各種或明或暗的貿(mào)易保護(hù)、技術(shù)出口管制與技術(shù)封鎖等政策被大大強(qiáng)化，重新成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重要手段。還需要指出的是，新的產(chǎn)業(yè)政策體系有個(gè)值得關(guān)注的新特點(diǎn)：一是主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為獲得更為有利的競(jìng)爭(zhēng)地位還加強(qiáng)了在科技與技術(shù)管制、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全等領(lǐng)域的合作，并合作推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的重構(gòu)；二是產(chǎn)業(yè)政策越來越具有系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性，突出了產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)屬性、政策之間的協(xié)同性。

三、中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策面臨的挑戰(zhàn)

在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)及產(chǎn)業(yè)政策成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的背景下，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策面臨新的挑戰(zhàn)，需要做出新的調(diào)整。

第一，中國(guó)需要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的體系性與戰(zhàn)略性。當(dāng)前，世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體均在關(guān)鍵領(lǐng)域強(qiáng)化了長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的制定與部署，并以此協(xié)同產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、貿(mào)易政策、安全政策甚至是外交政策來為本國(guó)創(chuàng)造更為有利的競(jìng)爭(zhēng)條件，而中國(guó)往往被視作重要的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。這需要中國(guó)更為主動(dòng)地在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，務(wù)必要有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、長(zhǎng)期戰(zhàn)略意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，要充分考慮其他國(guó)家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略對(duì)我方的影響以及主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手對(duì)我方戰(zhàn)略與策略的可能應(yīng)對(duì)方式，以長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)具體政策的制定實(shí)施進(jìn)而形成戰(zhàn)略合力。此外，還應(yīng)建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)政策合作研究機(jī)制，建立起對(duì)于關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)展態(tài)勢(shì)、各國(guó)政策與戰(zhàn)略動(dòng)態(tài)及影響、我方總體戰(zhàn)略與具體應(yīng)對(duì)策略的長(zhǎng)期合作研究機(jī)制，以支撐國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的決策。

第二，中國(guó)制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)需要平衡好發(fā)展與安全、平衡好保障長(zhǎng)期戰(zhàn)略安全與短期維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的關(guān)系。近年來，中國(guó)與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在產(chǎn)業(yè)與科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，貿(mào)易摩擦加劇，美國(guó)等國(guó)家在科技及關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈領(lǐng)域與中國(guó)“脫鉤”、“斷鏈”的風(fēng)險(xiǎn)加大。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，在關(guān)鍵技術(shù)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，美國(guó)聯(lián)合其盟友試圖建立起將中國(guó)排除在外的全球創(chuàng)新與生產(chǎn)分工合作體系。這將制約中國(guó)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，壓縮中國(guó)的發(fā)展空間，威脅到中國(guó)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略安全。短期維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定與安全，長(zhǎng)期在戰(zhàn)略性與關(guān)鍵前沿技術(shù)領(lǐng)域?qū)で蟾欣l(fā)展的外部環(huán)境與戰(zhàn)略空間，需要成為產(chǎn)業(yè)政策的重要考量，尤其是后者更為重要。如何安全與發(fā)展并舉，如何在應(yīng)對(duì)短期脫鉤斷鏈風(fēng)險(xiǎn)與提升長(zhǎng)期戰(zhàn)略安全空間之間進(jìn)行協(xié)同，對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策提出挑戰(zhàn)。

第三，需要更為有效的產(chǎn)業(yè)政策。大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇需要制定更為有效產(chǎn)業(yè)政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)，完善產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施機(jī)制，這會(huì)帶來一系列新的挑戰(zhàn)。在保護(hù)性產(chǎn)業(yè)政策與更高水平制度性對(duì)外開放政策之間如何選擇、協(xié)調(diào)或平衡？在國(guó)產(chǎn)替代與開放創(chuàng)新、利用全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)與創(chuàng)新資源方面如何選擇、協(xié)調(diào)與平衡？如何更好協(xié)同中央政府與地方政府的產(chǎn)業(yè)政策，減少資源配置扭曲的同時(shí)又不降低地區(qū)分散試錯(cuò)的積極性？這都將為中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定實(shí)施帶來新的挑戰(zhàn)。