李秋宇

摘 要：高速公路具有投資大、社會(huì)影響面廣等特性，現(xiàn)實(shí)中高速公路建設(shè)、運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)多由政府職能部門或大型國有企業(yè)主導(dǎo)，因而高速公路運(yùn)營的質(zhì)效對我國交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展影響深遠(yuǎn)?，F(xiàn)實(shí)中，高速公路運(yùn)營企業(yè)存在治理機(jī)制不完善，即權(quán)力劃分不清、職責(zé)落實(shí)不明的情況，這進(jìn)一步導(dǎo)致全面預(yù)算管理流于形式，完善公司治理體系是保障全面預(yù)算管理落地的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：公司治理；高速公路運(yùn)營；全面預(yù)算管理

高速公路是我國交通體系的重要構(gòu)成部分，具有投資大、社會(huì)影響面廣等特性，現(xiàn)實(shí)中高速公路建設(shè)、運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)多由政府職能部門或大型國有企業(yè)主導(dǎo)，因而高速公路運(yùn)營的質(zhì)效對我國交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。本文以公司治理和全面預(yù)算管理的關(guān)系為起點(diǎn)，闡述全面預(yù)算管理對高速公路運(yùn)營企業(yè)的意義，總結(jié)應(yīng)用中存在的問題，結(jié)合個(gè)人工作實(shí)踐和思考提出優(yōu)化策略，助力高速公路運(yùn)營提質(zhì)增效。

一、公司治理、企業(yè)戰(zhàn)略和全面預(yù)算管理

公司治理從不同角度分析，存在不同層次的概念。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，公司治理在于理順股東、董事、高管和其他利益相關(guān)者的關(guān)系，查找各類關(guān)系相互作用中產(chǎn)生的問題，構(gòu)建一種制衡機(jī)制予以解決；管理學(xué)則認(rèn)為，公司治理的核心在于解決代理問題，以股東利益最大化為目標(biāo)，構(gòu)建的有關(guān)職責(zé)、權(quán)限和考核的一整套機(jī)制?？傮w而言，公司治理是對權(quán)力、責(zé)任和利益分配的動(dòng)態(tài)性制度安排。

全面預(yù)算管理作為控制企業(yè)發(fā)展、落實(shí)公司治理要求的科學(xué)行為，本質(zhì)是為實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)而采用的企業(yè)管理方法和工具集合。在企業(yè)戰(zhàn)略的指引下，合理配置資源，實(shí)現(xiàn)全過程、全方位的管理，促進(jìn)企業(yè)長期戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成和短期盈利目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

可見公司治理是制度安排，屬于上層建筑；全面預(yù)算管理是基礎(chǔ)，是落實(shí)目標(biāo)的具體舉措；二者之間需要目標(biāo)（愿景、使命）來銜接，這便涉及企業(yè)戰(zhàn)略管理。

（一）公司治理與戰(zhàn)略管理

首先，從企業(yè)經(jīng)營的本質(zhì)來看，公司需要不斷強(qiáng)化自身核心競爭力，取得相對競爭優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)持續(xù)獲利的目標(biāo)；核心競爭力的提升則需要企業(yè)卓越的戰(zhàn)略管理能力作為支撐。公司治理是為合理解決矛盾沖突而建立的一系列秩序和規(guī)則，能夠決定和控制企業(yè)戰(zhàn)略方向，是企業(yè)戰(zhàn)略落地的有效保障。

其次，企業(yè)外部的市場競爭和內(nèi)部運(yùn)行，會(huì)促進(jìn)公司治理和管理形成一個(gè)更為系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡。其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是治理層可以決定企業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)向，影響管理層實(shí)施企業(yè)戰(zhàn)略的動(dòng)力；二是管理層通過經(jīng)營和財(cái)務(wù)等戰(zhàn)略的選擇和實(shí)施，促進(jìn)治理層調(diào)整局部的治理結(jié)構(gòu)。

（二）戰(zhàn)略管理與全面預(yù)算管理

第一，戰(zhàn)略管理是全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)。企業(yè)根據(jù)經(jīng)營環(huán)境，結(jié)合現(xiàn)有的資源和能力，設(shè)定企業(yè)戰(zhàn)略管理目標(biāo)；以目標(biāo)為導(dǎo)向，進(jìn)一步選擇預(yù)算管理模式。

第二，全面預(yù)算管理是對戰(zhàn)略目標(biāo)的量化。戰(zhàn)略目標(biāo)是企業(yè)設(shè)定的長遠(yuǎn)發(fā)展方向，缺少具體的執(zhí)行流程和量化的考核指標(biāo)；通過采購、生產(chǎn)、銷售的預(yù)算管理手段，能夠?qū)?zhàn)略具體化，也便于過程控制和考核。

第三，預(yù)算管理應(yīng)用能促進(jìn)戰(zhàn)略管理優(yōu)化。預(yù)算的執(zhí)行、監(jiān)督、分析和報(bào)告機(jī)制，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營中存在的問題，促使企業(yè)調(diào)整和完善戰(zhàn)略。

（三）公司治理與全面預(yù)算管理

首先，公司治理根源于現(xiàn)代企業(yè)的兩權(quán)分離制度，構(gòu)建公司治理結(jié)構(gòu)的目的是解決代理問題，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)和控制的平衡。全面預(yù)算管理能很好地平衡各方力量，既能通過中小股東參與股東會(huì)決策，降低第二類代理成本；也能平衡股東為管理層設(shè)定的績效目標(biāo)，解決激勵(lì)和監(jiān)督不平衡導(dǎo)致的第一類代理問題。

其次，各部門職能和職工崗位職責(zé)能夠通過預(yù)算分解進(jìn)一步明確和細(xì)化。如前文所述，高速公路運(yùn)維多由政府職能部門或大型國有企業(yè)主導(dǎo)，國有企業(yè)的單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)引起的所有者缺失會(huì)導(dǎo)致資源配置效率低下，其中人力資源配置效率低則較為突出。預(yù)算是量化戰(zhàn)略目標(biāo)的手段，預(yù)算分解則是制定業(yè)務(wù)執(zhí)行計(jì)劃的基礎(chǔ)，對照部門職能和職工崗位職責(zé)，能形成更為客觀的考核指標(biāo)體系，進(jìn)而更好地平衡企業(yè)的權(quán)責(zé)利，提高公司治理效益。

最后，預(yù)算管理也是企業(yè)內(nèi)控體系的重要構(gòu)成部分。預(yù)算的剛性控制原則能夠監(jiān)控企業(yè)日常運(yùn)營管理，保證公司治理體系在合理的范圍內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。

總之，全面預(yù)算管理是以企業(yè)戰(zhàn)略管理為基礎(chǔ)，聯(lián)動(dòng)企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展和短期目標(biāo)，通過統(tǒng)籌企業(yè)各項(xiàng)資源，實(shí)現(xiàn)企業(yè)整體效益提升；不僅僅是實(shí)現(xiàn)公司治理的手段，更是企業(yè)治理環(huán)境的重要組成部分。

二、強(qiáng)化全面預(yù)算管理的意義

（一）合理分配資源

高速公路具有運(yùn)營模式和風(fēng)險(xiǎn)相對固定的特點(diǎn)，營收的市場敏感度不高，支出主要為利息、折舊、養(yǎng)護(hù)成本和人員費(fèi)用，也具有相對固定的特點(diǎn)；因而容易實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理。全面預(yù)算管理能夠整合企業(yè)內(nèi)外部業(yè)務(wù)信息，通過客觀的手段（利率談判、造價(jià)評審、收入指數(shù)等），形成系統(tǒng)化的財(cái)務(wù)信息，以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步制定各部門執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和判斷資源需求，統(tǒng)籌企業(yè)資源投入效益更高的領(lǐng)域，提升企業(yè)經(jīng)營質(zhì)效。

（二）提升內(nèi)控效率

全面預(yù)算管理具有全員、全額、全流程的特點(diǎn)，利用預(yù)算這一手段對企業(yè)的各個(gè)部門和各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理控制，對企業(yè)各種財(cái)務(wù)資源和非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行配置，具有較強(qiáng)的管理屬性。通過查找分析預(yù)算執(zhí)行差異，生成財(cái)務(wù)信息反饋給公司決策者，及時(shí)調(diào)整經(jīng)營目標(biāo)和策略，實(shí)現(xiàn)公司合理的發(fā)展。

（三）滿足考評需求

全面預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工作，既能進(jìn)行過程控制和調(diào)整經(jīng)營目標(biāo)，也能通過考核與評價(jià)激勵(lì)員工。全面預(yù)算管理是合理配置資源的一項(xiàng)機(jī)制，人力資源是企業(yè)資源體系的重要構(gòu)成部分，將預(yù)算執(zhí)行情況融入個(gè)人考評體系，能夠充分調(diào)動(dòng)員工的工作積極性。

三、應(yīng)用全面預(yù)算管理存在的問題

企業(yè)全面預(yù)算管理基本流程包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核三個(gè)階段，具體可劃分為六項(xiàng)具體工作：預(yù)算目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督與分析、預(yù)算調(diào)整和預(yù)算考核。下面將從預(yù)算管理的六項(xiàng)具體工作出發(fā)，分析高速公路企業(yè)應(yīng)用全面預(yù)算管理存在的問題。

（一）預(yù)算目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)

預(yù)算目標(biāo)設(shè)定不合理主要體現(xiàn)在兩方面，一是目標(biāo)的非效益性，高速公路社會(huì)屬性較強(qiáng)，運(yùn)營企業(yè)需承擔(dān)部分非效率的經(jīng)營目標(biāo)，也會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)的非效益性；二是科學(xué)管理意識(shí)不夠，預(yù)算管理不能簡單地理解為省錢，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展和凈收益最大化為目標(biāo)。

（二）預(yù)算編制不合理

實(shí)踐中存在以下幾方面問題：一是全面預(yù)算理念不強(qiáng)，業(yè)務(wù)部門提供的基礎(chǔ)信息不全，財(cái)務(wù)全程包干，全面預(yù)算實(shí)際成為財(cái)務(wù)預(yù)算表格；二是博弈思維嚴(yán)重，多方、多層級的利益博弈下，會(huì)導(dǎo)致資源配置效率低下，偏離全面預(yù)算管理的內(nèi)在邏輯；三是預(yù)算編制方法傳統(tǒng)，鑒于相對固定的運(yùn)營特性，高速公路企業(yè)預(yù)算編制往往采用增量預(yù)算法，缺乏考慮各項(xiàng)影響因素，預(yù)算編制合理性不足。

（三）預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

其主要體現(xiàn)在兩方面，一是預(yù)算執(zhí)行和業(yè)務(wù)計(jì)劃的脫節(jié)，業(yè)務(wù)計(jì)劃是預(yù)算的編制基礎(chǔ)，因?yàn)椴捎玫氖窃隽款A(yù)算法，實(shí)際存在預(yù)算數(shù)據(jù)缺乏業(yè)務(wù)計(jì)劃支撐的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行時(shí)隨意性較高，執(zhí)行的準(zhǔn)確性較低；二是多層級管理模式下，各預(yù)算主體存在相對利益訴求，在預(yù)算執(zhí)行層面會(huì)存在較為嚴(yán)重的逆向選擇行為，上限思維會(huì)導(dǎo)致預(yù)算的約束性大打折扣。

（四）預(yù)算監(jiān)督與分析不及時(shí)

預(yù)算監(jiān)督與分析是體現(xiàn)預(yù)算管理效益的重要方面，通過查偏糾正，確保企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中存在監(jiān)督控制力度不足的情況，預(yù)算分析停留在表面，計(jì)算出一系列無重要意義的指標(biāo)，未能以問題為導(dǎo)向設(shè)置預(yù)算執(zhí)行分析體系，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中存在的問題難以被發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)也不能及時(shí)傳遞，嚴(yán)重影響預(yù)算管理的有效性。

（五）預(yù)算調(diào)整不嚴(yán)謹(jǐn)

由于預(yù)算編制的預(yù)測性，初期下達(dá)的預(yù)算可能與未來的經(jīng)營實(shí)際不相符，理論上當(dāng)客觀環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)，應(yīng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。實(shí)踐中可能存在預(yù)算調(diào)整方案未經(jīng)論證，以第三方咨詢單位提供的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，乘以主觀的折扣比例，直接作為預(yù)算調(diào)整數(shù)據(jù)，這不僅會(huì)導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整工作流于形式，更會(huì)導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的直接流失。

（六）預(yù)算考核太寬松

一方面，預(yù)算考核僅考核組織過程和結(jié)果，實(shí)施過程未能重點(diǎn)考核，如預(yù)算是否有相對完整可操作的執(zhí)行計(jì)劃，預(yù)算有無細(xì)化分解到最終預(yù)算執(zhí)行單元（部門、崗位）；另一方面，獎(jiǎng)懲機(jī)制軟化，負(fù)不負(fù)責(zé)無差別，最終會(huì)打消負(fù)責(zé)任員工的工作積極性。

四、優(yōu)化應(yīng)用全面預(yù)算管理的建議

（一）完善公司治理機(jī)制，明確權(quán)責(zé)利清單

現(xiàn)有研究觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建立，設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算管理委員會(huì)，由該委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)預(yù)算管理工作，包括支持預(yù)算編制、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、進(jìn)行預(yù)算考核等。個(gè)人并不認(rèn)同，首先，預(yù)算管理委員會(huì)作為預(yù)算管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，不應(yīng)負(fù)責(zé)具體翔實(shí)的協(xié)調(diào)工作；其次，任何機(jī)構(gòu)的設(shè)置或制度的制定，目的在于控制風(fēng)險(xiǎn)和解決問題，只是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具，真正能夠發(fā)揮作用的還是該工具所代表的治理層力量。

可以從兩方面來完善公司治理機(jī)制，一是以問題為導(dǎo)向，兼顧效率，明確權(quán)力清單、議事規(guī)則和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)；二是預(yù)算管理委員會(huì)下設(shè)辦公室，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人牽頭，各部門負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)預(yù)算管理的具體事務(wù)，解決全員參與度不高的問題。

（二）以目標(biāo)為導(dǎo)向，加強(qiáng)信息聯(lián)動(dòng)

以筆者所在公司應(yīng)用的某財(cái)務(wù)系統(tǒng)為例，初期嘗試授予各部門經(jīng)辦人權(quán)限，由各部門經(jīng)辦人負(fù)責(zé)所在部門預(yù)算的初始編制，各部門負(fù)責(zé)人確認(rèn)后由財(cái)務(wù)部門匯總，實(shí)際效果卻是降低工作效率。原因在于，財(cái)務(wù)預(yù)算表的編制僅僅是程序性工作，安排一個(gè)財(cái)務(wù)骨干匯總、平衡會(huì)更高效。顯然，全員參與編制并不等同于每個(gè)部門都自行開展表格填報(bào)，因?yàn)樘嵘A(yù)算管理質(zhì)量的關(guān)鍵本就不在于預(yù)算編制環(huán)節(jié)，如前文所述，預(yù)算管理六環(huán)節(jié)中，目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析和預(yù)算考核都更為重要。

可以從以下幾方面來加強(qiáng)，一是目標(biāo)設(shè)定，開展更多的現(xiàn)場調(diào)查工作，收集更多的現(xiàn)實(shí)信息，開展更為科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，預(yù)算目標(biāo)的導(dǎo)向性和準(zhǔn)確性會(huì)更強(qiáng)；二是預(yù)算執(zhí)行，制定詳細(xì)的業(yè)務(wù)計(jì)劃和工作任務(wù)清單，各部門、各崗位人員對標(biāo)執(zhí)行，定期對表自查和考核，及時(shí)修正執(zhí)行偏差；三是預(yù)算分析，由預(yù)算管理委員會(huì)研究設(shè)定一個(gè)合理的執(zhí)行偏差率，高于該偏差率的指標(biāo)由主要貢獻(xiàn)部門限期做出分析結(jié)果和拿出應(yīng)對措施；四是預(yù)算考核，與職工個(gè)人評優(yōu)晉升掛鉤，明確獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。

（三）構(gòu)建梯次型人才隊(duì)伍，強(qiáng)化內(nèi)部協(xié)同

人力資源是企業(yè)擁有的最具延展性的資源，企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展需要高素質(zhì)管理人才隊(duì)伍的支撐。首先，注重管理理念的提升：定期召開企業(yè)文化、制度和業(yè)務(wù)交流會(huì)，將企業(yè)長期發(fā)展目標(biāo)、業(yè)務(wù)合規(guī)思維運(yùn)行注入職工的思想深處。其次，提升職工業(yè)務(wù)技能：一是以考證為載體，積累系統(tǒng)性理論知識(shí)，增強(qiáng)員工的執(zhí)業(yè)能力；二是建立內(nèi)訓(xùn)師制度，由業(yè)務(wù)骨干將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提煉為理論，向全體職工介紹所負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，培養(yǎng)職工系統(tǒng)性思維。最后，改革人事管理制度：一是推行員工“能增能減、能上能下”機(jī)制，以危機(jī)感促進(jìn)效率提升；二是以實(shí)績?yōu)閷?dǎo)向構(gòu)建綜合考核體系，建立靈活的用人機(jī)制，激發(fā)員工創(chuàng)造力。

結(jié)束語

全面預(yù)算管理是完善公司治理體系的有機(jī)構(gòu)成部分，完善的公司治理體系也為全面預(yù)算管理落地提供了權(quán)力保障。高速公路運(yùn)營吃的是“守江山”的飯，基礎(chǔ)信息收集、分析和執(zhí)行是落實(shí)好全面預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)，只有謀劃好機(jī)制（流程梳理、風(fēng)險(xiǎn)控制、獎(jiǎng)懲措施），充分調(diào)動(dòng)員工的積極性，才能真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益最大化的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

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（作者單位：四川廣綿高速公路有限責(zé)任公司）