王艷麗

在土地財(cái)政不可延續(xù)的背景下，現(xiàn)行財(cái)政稅收與轉(zhuǎn)移支付瓶頸愈發(fā)明顯，基層財(cái)政存在巨大的資金缺口，長(zhǎng)期以來(lái)地方政府通過(guò)依靠大量土地出讓金收入緩解自身的資金壓力，但是在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫的背景下，土地出讓金無(wú)法進(jìn)一步發(fā)展，地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大，給地方各項(xiàng)管理帶來(lái)巨大沖擊。解決土地財(cái)政問(wèn)題的根本途徑是要通過(guò)完善財(cái)政稅收體系與轉(zhuǎn)移支付體系，解決基層財(cái)政困難的問(wèn)題。

相關(guān)概念

財(cái)政稅收主要目的是進(jìn)行財(cái)政與征稅管理，是調(diào)整政府財(cái)政收入的過(guò)程，也是以獲得財(cái)政收入為主要目的的方法。轉(zhuǎn)移支付是指政府對(duì)下級(jí)政府補(bǔ)助的方式，轉(zhuǎn)移支付的目的是平衡各地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素不同而產(chǎn)生政府收入差距帶來(lái)的問(wèn)題。

財(cái)政稅收與轉(zhuǎn)移支付的瓶頸

第一，財(cái)政稅收體系存在問(wèn)題。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，地方財(cái)政支出占總體支出比例逐步上升，地方財(cái)政承擔(dān)的責(zé)任較重，存在事權(quán)向低級(jí)政府轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)。在事權(quán)管理方面，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的支出責(zé)任較大，但是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的政府間事權(quán)責(zé)任不明確，在地方政府的財(cái)力大幅下降背景下，任務(wù)卻不斷加重，引發(fā)了一系列矛盾。

第二，轉(zhuǎn)移支付體系不合理。轉(zhuǎn)移支付作為彌補(bǔ)資金缺口的重要方式，轉(zhuǎn)移支付給我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了重要的促進(jìn)性作用。但是隨著我國(guó)過(guò)去幾十年的非均衡性發(fā)展，不同地區(qū)的財(cái)政能力差異較大。同時(shí)轉(zhuǎn)移支付缺乏均等化效應(yīng)，轉(zhuǎn)移支付中還以稅收返還為主，稅收返還不利于提高公共資源配置的均衡性，轉(zhuǎn)移支付有待優(yōu)化。

財(cái)政稅收與轉(zhuǎn)移支付的改革策略

財(cái)政稅收體系改革

1.合理確定事權(quán)

第一，明政府開(kāi)展市場(chǎng)化管理，要按照以下原則執(zhí)行：首先，落實(shí)政府職能原則。中央政府主要是負(fù)責(zé)分配和穩(wěn)定，并承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)。地方政府主要是履行配置的職能，承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)。在事權(quán)的劃分方面，近年來(lái)中央政府和地方政府的職能逐漸趨同。在劃分事權(quán)時(shí)，要充分結(jié)合政府職能的特點(diǎn)進(jìn)行分析。其次，收益性原則。在劃分事權(quán)時(shí)，要根據(jù)相關(guān)服務(wù)事項(xiàng)所受益的領(lǐng)域來(lái)合理確定事權(quán)的范圍，根據(jù)事權(quán)覆蓋的區(qū)域情況不同，對(duì)中央政府的事權(quán)主要是覆蓋全國(guó)范圍的相關(guān)公共管理，地方政府的事權(quán)則只覆蓋地方的管理。通過(guò)劃分事權(quán)機(jī)制能夠確保管理流程更加科學(xué)。再次，從屬原則。從屬原則指的是地方政府比中央政府更具有效率，能夠更加科學(xué)地分配地方的各項(xiàng)公共物品和服務(wù)，因此國(guó)家應(yīng)盡可能將公共管理的職能下放到最低級(jí)別的政府，讓其承擔(dān)相關(guān)工作。

第二，明確事權(quán)劃分的方案。在事權(quán)劃分方面，一是要明確中央和地方政府的事權(quán)范圍，根據(jù)其職權(quán)覆蓋的范圍進(jìn)行合理界定，并進(jìn)一步明確地方政府間的事權(quán)，進(jìn)一步確定省級(jí)市級(jí)、縣鄉(xiāng)級(jí)的事權(quán)范圍落實(shí)到具體的地區(qū)。通過(guò)嚴(yán)格規(guī)定各級(jí)政府的職責(zé)，合理劃分工作的要求，以確保各級(jí)政府的事權(quán)能夠得到執(zhí)行。同時(shí)要落實(shí)轉(zhuǎn)移支付要求，以便完成各項(xiàng)事權(quán)工作任務(wù)。例如在衛(wèi)生技術(shù)方面，中央政府承擔(dān)重大傳染病防治，省級(jí)政府承擔(dān)公共衛(wèi)生資源的布局以及建設(shè)，地方政府承擔(dān)農(nóng)村與社區(qū)的衛(wèi)生服務(wù)以及公共衛(wèi)生政策。

第三，形成法治化的事權(quán)劃分細(xì)則。在事權(quán)劃分方面，雖然我國(guó)出臺(tái)了一定的法律條款，但是事權(quán)劃分環(huán)節(jié)存在地域的區(qū)域性因素，例如在明確事權(quán)時(shí)，往往是下級(jí)政府和上級(jí)政府之間相互妥協(xié)的結(jié)果，沒(méi)有形成具體對(duì)各項(xiàng)工作的界定。為解決這一問(wèn)題，在未來(lái)要進(jìn)一步通過(guò)形成更為詳盡的法律規(guī)范來(lái)明確政府機(jī)關(guān)的事權(quán)。

2.合理分配財(cái)權(quán)

第一，合理劃分稅收。在劃分稅收時(shí)，要對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行分級(jí)管理，明確各級(jí)政府的主體稅種，形成更科學(xué)的分稅制方案。在分稅制方案中，應(yīng)該對(duì)當(dāng)前分稅制體系進(jìn)行改革。例如對(duì)于個(gè)人所得稅，作為調(diào)節(jié)全國(guó)性整體范圍內(nèi)收入的主要稅種，應(yīng)該歸由中央政府，實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)居民收入的合理分配，解決收入分配公平方面的問(wèn)題。例如對(duì)增值稅的分享比例應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整，提高地方政府對(duì)增值稅分享比例，并通過(guò)讓中央和地方政府的所得稅比例進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步提高地方政府的分享比例，以此解決地方政府在當(dāng)前財(cái)政緊缺的問(wèn)題。

第二，進(jìn)一步完善地方稅制體系的建設(shè)。地方稅制建設(shè)目標(biāo)是為地方政府的各項(xiàng)工作提供資金，緩解土地財(cái)政無(wú)法延續(xù)背景下地方政府財(cái)力緊缺的問(wèn)題。通過(guò)讓地方稅收逐漸成為地方政府主要的收入來(lái)源，保障地方各項(xiàng)事權(quán)有序開(kāi)展。通過(guò)增加地方稅收收入，構(gòu)建適合地方的稅收體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方稅系的改革。首先，進(jìn)一步創(chuàng)建以零售稅為主體的地方稅種。在當(dāng)前社會(huì)保障體系日趨完善，為了強(qiáng)化地方政府的財(cái)權(quán)，要通過(guò)進(jìn)一步完善地方稅種，構(gòu)建零售稅。零售稅是在零售環(huán)節(jié)對(duì)商品不再征收增值稅，而是征收零售稅。零售稅的收入全部劃歸省級(jí)政府。同時(shí)通過(guò)將增值稅剔除共享稅的范疇，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府的財(cái)權(quán)。在對(duì)地方政府的主體稅種進(jìn)行確定之后，要進(jìn)一步形成更規(guī)范的管理體系，確保稅收保障體系規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類財(cái)權(quán)的規(guī)范控制與管理。其次，進(jìn)一步拓展財(cái)產(chǎn)稅。財(cái)產(chǎn)稅作為未來(lái)的重要稅種，將成為地方稅的主要稅種。近年來(lái)我國(guó)逐漸將財(cái)產(chǎn)稅的征收納入了改革日程，例如未來(lái)即將征收的房產(chǎn)稅，就是在基于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實(shí)施背景下對(duì)房產(chǎn)所征收的稅種，能夠有效緩解土地財(cái)政不可以延續(xù)背景下地方財(cái)政吃緊的問(wèn)題。

第三，完善地方政府自主發(fā)債的管理機(jī)制。自分稅制改革以來(lái)，地方政府的事權(quán)較大，財(cái)政收入不斷增加，地方政府在土地財(cái)政無(wú)法延續(xù)的背景下，財(cái)政資金的缺口不斷加大，基層財(cái)政困難問(wèn)題較為普遍，在未來(lái)要進(jìn)一步通過(guò)增加地方財(cái)政收入的方式，緩解地方政府只能通過(guò)節(jié)省開(kāi)支的問(wèn)題。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化體系不斷建設(shè)背景下，要求地方政府擁有配套資金，不能僅通過(guò)節(jié)流獲得發(fā)展，還要進(jìn)一步通過(guò)完善上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付以及依靠自身的稅收返還等方式獲得發(fā)展。但是當(dāng)相關(guān)者收入無(wú)法彌補(bǔ)自身的資金缺口時(shí)，就應(yīng)該探索發(fā)債，以避免地方政府進(jìn)一步對(duì)土地出讓金過(guò)度依賴的問(wèn)題。通過(guò)適當(dāng)開(kāi)辟新的融資渠道，有助于讓地方政府職能正常履行，提高公共物品供給水平，從而緩解地方財(cái)政困難的現(xiàn)狀。近年來(lái)地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷增長(zhǎng)，地方政府有必要開(kāi)辟新的融資渠道。地方政府發(fā)債方式，能夠緩解地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中投資高、回收期長(zhǎng)的難題，解決銀行貸款中過(guò)多約束性條件導(dǎo)致難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的問(wèn)題，并通過(guò)發(fā)揮社會(huì)各主體購(gòu)買(mǎi)債券的方式，以優(yōu)化地方的管理體系。在規(guī)范地方政府舉債的過(guò)程中，要設(shè)置一系列規(guī)范的管理制度以及防火墻控制機(jī)制，從舉債主體、舉債用途、舉債方式等環(huán)節(jié)形成嚴(yán)格限制，以確保相關(guān)資金得到規(guī)范使用，并保障所發(fā)行的債務(wù)能夠有序償還。

轉(zhuǎn)移支付體系改革

第一，強(qiáng)化分稅制改革體系的執(zhí)行。轉(zhuǎn)移支付設(shè)立之初其本質(zhì)是為了應(yīng)對(duì)財(cái)權(quán)上移之后基層政府的財(cái)力問(wèn)題，緩和不同層級(jí)之間財(cái)權(quán)匹配不均衡產(chǎn)生的矛盾問(wèn)題，讓各級(jí)政府擁有充足的資金來(lái)發(fā)揮本級(jí)政府的職能。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)重依賴，基層政府的財(cái)政困難局面凸顯，產(chǎn)生這一問(wèn)題主要原因是財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配。解決轉(zhuǎn)移支付制度的問(wèn)題，就要進(jìn)一步深化財(cái)政體制的改革，進(jìn)一步減少財(cái)政層次。例如，通過(guò)積極落實(shí)省直管縣等一系列管理制度，減少政府層級(jí)與精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，讓中間環(huán)節(jié)盡可能壓縮，提高轉(zhuǎn)移支付的效率，并讓轉(zhuǎn)支付的資金落實(shí)到基層政府。

第二，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，逐步取消稅收返還。稅收返還作為我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容，是分稅制以來(lái)所實(shí)施的重要機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)地方政府開(kāi)展各項(xiàng)工作。但是近年來(lái)稅收返還產(chǎn)生的問(wèn)題不斷凸顯，主要原因是難以起到均衡地區(qū)發(fā)展的作用，導(dǎo)致大量資金流向發(fā)達(dá)地區(qū)，落后地區(qū)的服務(wù)水平相對(duì)較弱。雖然當(dāng)前稅收返還的比例在轉(zhuǎn)移支付中相對(duì)下降，但實(shí)際上還留有較大的規(guī)模。在未來(lái)要通過(guò)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，逐步取消稅收返還機(jī)制，構(gòu)建更加規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系。

第三，針對(duì)轉(zhuǎn)移支付情況形成合理的監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)審查資金的情況，確保每筆轉(zhuǎn)出的資金都得到規(guī)范化檢查和監(jiān)督，以確?；鶎诱馁Y金得到規(guī)范控制。在轉(zhuǎn)移支付方面，要形成完善的法制化監(jiān)督機(jī)制，逐步推行各項(xiàng)監(jiān)督策略，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算管理系統(tǒng)。為了進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)規(guī)章，避免轉(zhuǎn)移支付的資金使用去向不透明等問(wèn)題導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)形成科學(xué)、透明的轉(zhuǎn)移支付制度，明確資金支付過(guò)程中的具體權(quán)利和義務(wù)，對(duì)違反轉(zhuǎn)移支付的主體明確責(zé)任，形成責(zé)任追究體系。

第四，完善轉(zhuǎn)移支付的形式。轉(zhuǎn)移支付在各級(jí)政府中有著重要的作用，也是各級(jí)政府財(cái)政收入中的重要組成部分。在開(kāi)展轉(zhuǎn)移支付時(shí)，要明確資金流向的要求，確保財(cái)政資金的分配合理，采取有效的措施解決基層政府財(cái)力困難的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)之間的匹配，以確保中央安排的轉(zhuǎn)移支付資金能夠順利分配到基層政府。在執(zhí)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)要形成科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付形式，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付確保資金的用途得到控制。在對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行優(yōu)化時(shí)，要切實(shí)解決管理工作的問(wèn)題，重視以下要求：首先，進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付。通過(guò)提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，確保在基本公共服務(wù)方面能夠符合均等化支出的要求，為人民群眾創(chuàng)造良好的條件，以提高政府在社會(huì)公共事務(wù)管理工作中的價(jià)值，幫助基層政府實(shí)現(xiàn)順利開(kāi)支，提高管理質(zhì)量。其次，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的體系，保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的總量得到控制，確保專項(xiàng)資金應(yīng)用到最需要之處，形成?？顚Ｓ玫脑瓌t，減少款項(xiàng)被挪用等方面的風(fēng)險(xiǎn)，控制資金浪費(fèi)的可能性，確保專項(xiàng)資金由各級(jí)政府根據(jù)地區(qū)的需要形成合理分配與控制機(jī)制。

第五，進(jìn)一步加大省市級(jí)政府對(duì)財(cái)政支出的責(zé)任。隨著我國(guó)財(cái)政稅收體系的不斷改革，在轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)中要進(jìn)一步強(qiáng)化省市級(jí)政府的支出責(zé)任。首先，在未來(lái)要進(jìn)一步強(qiáng)化省市級(jí)政府的支出責(zé)任，對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)義務(wù)教育提高補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育普及，并且要將農(nóng)村中小學(xué)教師工資納入到分配機(jī)制中。其次，進(jìn)一步完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系。我國(guó)推行新農(nóng)合以來(lái)，在一定程度上解決了看病問(wèn)題。但是農(nóng)村地區(qū)存在著人口數(shù)量大、比重高的特點(diǎn)。在醫(yī)療器械工作中存在管理水平低、覆蓋度低的特點(diǎn)，在未來(lái)要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)助水平，省市兩級(jí)政府在未來(lái)要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助水平。通過(guò)形成完善的扶持機(jī)制，促使醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍得到規(guī)范建設(shè)。再次，進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系。隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)村地區(qū)大量人口進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)。為形成社會(huì)保障機(jī)制，解決人口就業(yè)需求，要根據(jù)公共物品的服務(wù)原則，由上級(jí)政府承擔(dān)一定的財(cái)政支出比例執(zhí)行就業(yè)補(bǔ)助。通過(guò)加強(qiáng)化省級(jí)、市級(jí)對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)和縣級(jí)的就業(yè)扶持力度，形成完善的專項(xiàng)補(bǔ)助機(jī)制，構(gòu)建完善的就業(yè)保障體系。

第六，規(guī)范基層資金使用情況的公開(kāi)機(jī)制。為確保轉(zhuǎn)移支付的資金能夠得到規(guī)范監(jiān)督，要針對(duì)資金使用的內(nèi)容予以公開(kāi)。在基層的工作公開(kāi)過(guò)程中要強(qiáng)調(diào)內(nèi)容全面性，確?；鶎庸ぷ魉薪?jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)都能夠公開(kāi)，尤其是對(duì)于日常財(cái)務(wù)收支、專項(xiàng)資金收入和支出情況、專項(xiàng)資金管理情況等進(jìn)行重點(diǎn)公開(kāi)，對(duì)于基層地區(qū)群眾關(guān)心的重點(diǎn)事項(xiàng)深入公開(kāi)，讓群眾能夠及時(shí)參與到對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督工作中，做到全面公開(kāi)與細(xì)致公開(kāi)，讓群眾有效參與到對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督環(huán)節(jié)。在公開(kāi)的過(guò)程中，要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，確保專項(xiàng)資金管理的相關(guān)內(nèi)容能夠全面受到群眾監(jiān)控，并主動(dòng)接受群眾反饋意見(jiàn)，提高專項(xiàng)資金管理的規(guī)范性。

地方財(cái)政體系的完善是我國(guó)財(cái)政稅收體系改革以及轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)，從分稅制改革以來(lái)，我國(guó)不斷加大對(duì)相關(guān)工作的研究。在當(dāng)前管理體系日趨完善，但是在土地財(cái)政無(wú)法延續(xù)的背景下，地方政府的支出責(zé)任加大，很多地方政府出現(xiàn)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。鑒于當(dāng)前的問(wèn)題，有必要針對(duì)財(cái)政稅收與轉(zhuǎn)移支付工作進(jìn)行研究，形成規(guī)范的管理體系，解決管理流程中的問(wèn)題和矛盾。同時(shí)財(cái)政稅收與轉(zhuǎn)移支付體系的建設(shè)是一項(xiàng)與時(shí)俱進(jìn)的工作，在未來(lái)還要進(jìn)一步完善相關(guān)管理，以促使財(cái)政稅收與轉(zhuǎn)移支付適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。

（作者單位：漯河市沙澧河建設(shè)運(yùn)行保障中心）