山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬雨楊

我國(guó)目前面臨著耕地人均數(shù)量少、質(zhì)量總體水平相對(duì)較低、耕地后備資源不足的土地資源現(xiàn)狀以及不少地方存在盲目用地、城鎮(zhèn)村用地超標(biāo)、違法用地的現(xiàn)實(shí)問題，又進(jìn)一步出現(xiàn)了耕地面積數(shù)量銳減，開發(fā)區(qū)用地閑置情況嚴(yán)重，城鎮(zhèn)土地利用效率低、土地資源不協(xié)調(diào)等土地管理各方面問題，使得加強(qiáng)土地管理工作任務(wù)更加艱巨。因此，加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的使命我們責(zé)無旁貸，才能進(jìn)一步把加強(qiáng)土地管理貫徹落到實(shí)處。

一、我國(guó)目前土地資源現(xiàn)狀及土地管理中的問題

（一）我國(guó)土地資源現(xiàn)狀

1.土地資源特點(diǎn)

我國(guó)土地總面積960萬(wàn)平方公里（144億畝)，土地資源總量豐富、人均不足，人均土地面積僅占0.54公頃，很多地區(qū)的人均耕地面積尚不足1畝，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。山地多,平原少是我國(guó)土地資源的顯著特點(diǎn)，據(jù)粗略計(jì)算，山地、高原、丘陵的面積約占我國(guó)土地總面積的69%，平原約占31%，同時(shí)我國(guó)水土資源不盡協(xié)調(diào)。

2.耕地?cái)?shù)量少

第三次全國(guó)土地資源調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，全國(guó)耕地面積為19.179億畝，從“三調(diào)”的數(shù)據(jù)看，“二調(diào)”以來的10年間，全國(guó)耕地減少了1.13億畝；由此可見我國(guó)耕地面積減少的情況依然嚴(yán)峻。

3.耕地質(zhì)量差

日前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》，公布全國(guó)及不同區(qū)域耕地質(zhì)量現(xiàn)狀，將全國(guó)20.23億畝耕地質(zhì)量等級(jí)由高到低依次劃分為一至十等，平均等級(jí)為4.76等，一至三等的耕地占耕地總面積的31.24%，四至六等的耕地占耕地總面積的46.81%，七至十等的耕地占耕地總面積的21.95%，由此可見我國(guó)耕地總體質(zhì)量水平較低，耕地質(zhì)量集中于中低等別，優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量較少。

（二）土地管理中存在的問題

1.違法用地問題嚴(yán)重

據(jù)中國(guó)新聞周刊報(bào)道，公司或個(gè)人主導(dǎo)的土地違法案件，數(shù)量上占80%，所涉土地面積占20%，而政府主導(dǎo)或參與的土地違法案件，數(shù)量上僅占20%，但所涉土地面積則高達(dá)80%。城鎮(zhèn)建設(shè)的加快和開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的大量設(shè)立，一些單位未經(jīng)批準(zhǔn)違法占地建房現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；另外，我國(guó)法律法規(guī)中，對(duì)于土地方面的約束和管理?xiàng)l款也是不健全的，導(dǎo)致執(zhí)行力和可操作性不到位，不但沒有形成依法用地的良好社會(huì)風(fēng)尚，還出現(xiàn)了不少非法占用、轉(zhuǎn)讓、出租、買賣土地等違法行為[1]。

2.盲目用地嚴(yán)重，出現(xiàn)大量閑置土地

我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地過度膨脹，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)大于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度，城鎮(zhèn)建設(shè)用地目前利用是非常的不合理,在某些地區(qū)，城鎮(zhèn)化已演變成“攤大餅”式的城鎮(zhèn)急劇擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)，城郊的大量農(nóng)耕用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地[2]。目前全國(guó)存在很多城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)用地面積遠(yuǎn)超過政府批準(zhǔn)的開發(fā)指標(biāo)，一味地去外擴(kuò)城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)，而開發(fā)區(qū)內(nèi)部卻出現(xiàn)了很多被閑置浪費(fèi)的土地，出現(xiàn)“空心化”問題，一些已經(jīng)廢舊的廠房、已經(jīng)倒閉的大型商場(chǎng)賓館、已經(jīng)搬遷遺留下來荒廢掉的大學(xué)校區(qū)等等土地浪費(fèi)情況在大城市內(nèi)部都隨處可見。由于企業(yè)原因、政府原因造成的土地閑置分別占 46%、54%，因規(guī)劃調(diào)整和征地拆遷難等原因造成的閑置占 60% 以上[3]。

二、土地管理的必要性和重要性

（一）土地管理的必要性

1.客體必要性

土地管理的客體歸根到底是土地資源，土地資源的數(shù)量是有限的。從自然角度說，土地資源本身具有不可替代性和可更新性，而土地資源的可更新性是有一定限度的，如果人類肆意開發(fā)土地資源，破壞了土地資源的可更新性，造成生態(tài)惡化將是不可逆的后果，最終危害的是人類自身；土地資源是一種較為稀缺的物質(zhì)資源，土地?cái)?shù)量的有限性也決定了土地資源供給的稀缺性[4]；土地資源具有增值性，在土地上追加投資的效益具有持續(xù)性。所以有效地處理好社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源有效利用的關(guān)系是當(dāng)下土地管理的重中之重。

2.主體責(zé)任性

土地管理的主體包括國(guó)家、政府、企業(yè)、社會(huì)上從事土地研究的各界人士等，針對(duì)我國(guó)土地管理中的各類問題，土地管理的主體需要明確自身的責(zé)任和任務(wù)，國(guó)家級(jí)政府部門制定出臺(tái)相應(yīng)管理?xiàng)l例后，需要各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合當(dāng)?shù)刈陨砬闆r對(duì)管理?xiàng)l例進(jìn)行貫徹落實(shí)，國(guó)家有關(guān)部門需要定期到各地市進(jìn)行檢查，同時(shí)利用相關(guān)技術(shù)對(duì)土地資源利用狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，而后對(duì)于違反條例規(guī)定的問題進(jìn)行追究問責(zé)，也會(huì)根據(jù)各地市反饋上來的情況進(jìn)行進(jìn)一步的條例修改；而從事土地相關(guān)研究的人士需要根據(jù)土地資源利用中存在的問題進(jìn)行深入分析，結(jié)合最新的研究技術(shù)和方法提出解決方案，“把論文寫在祖國(guó)的大地上”。同時(shí)，耕地保護(hù)也應(yīng)該是廣大村民、村民小組、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣等在內(nèi)的相關(guān)部門與單位的共同責(zé)任與目標(biāo)，確認(rèn)保護(hù)耕地是各位公民的責(zé)任[5]。

（二）土地管理的重要性

1.對(duì)于客體的意義

做好土地管理相關(guān)工作，對(duì)于土地資源本身具有深遠(yuǎn)意義。做好土地管理就是在保護(hù)和合理利用我國(guó)的每一寸土地，雖然土地?cái)?shù)量是有限的，但是如果對(duì)于閑置土地加以合理利用和改良而不是荒廢，就能夠更大程度激發(fā)土地資源的內(nèi)在價(jià)值，對(duì)于整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)向好發(fā)展產(chǎn)生一種正向促進(jìn)作用，從而有利于土地的生產(chǎn)性和可更新性的提升。

2.對(duì)于主體的意義

從各個(gè)責(zé)任主體層面落實(shí)好土地管理，第一，有利于完善我國(guó)土地相關(guān)的法律體系，保障人民土地方面的合法權(quán)益；第二，有助于解決我國(guó)現(xiàn)存的土地管理過程中的問題，減少土地違法案件，促進(jìn)社會(huì)公平；第三，有利于盤活開發(fā)區(qū)土地資源，提高城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用效率，解決鄉(xiāng)村“空心化”問題，同時(shí)更好助力我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展。

三、結(jié)合實(shí)際應(yīng)用提出土地管理建議

（一）針對(duì)違法用地現(xiàn)象

當(dāng)前，城鎮(zhèn)規(guī)劃部門進(jìn)行違法用地監(jiān)測(cè)與查處的主要手段是借助高分辨率影像進(jìn)行人工判讀，并結(jié)合實(shí)地調(diào)查的方式[6]，這種作業(yè)方式的主要缺點(diǎn)是人力成本高、效率低下。為了解決這一問題，依據(jù)高分辨率影像特征，利用圖像識(shí)別領(lǐng)域的變化檢測(cè)技術(shù)進(jìn)行違法用地變化的自動(dòng)化及智能化檢測(cè)十分必要?；诘匚锓植继卣鞯淖兓瘷z測(cè)方法,有效結(jié)合了違法用地分布理論知識(shí)與變化檢測(cè)技術(shù)，基于試驗(yàn)區(qū)的光譜—空間特征，對(duì)感興趣變化區(qū)域進(jìn)行自動(dòng)提取,可以有效輔助人工作業(yè)，提高生產(chǎn)效率，節(jié)約成本[7]。這種基于高分辨率遙感影像數(shù)據(jù)的變化檢測(cè)技術(shù)可應(yīng)用于土地執(zhí)法監(jiān)測(cè)中，快速有效發(fā)現(xiàn)疑似新增違章，為后續(xù)的城市違章用地實(shí)地查處提供技術(shù)支撐。

（二）針對(duì)盲目用地和閑置土地問題

為了有效盤活閑置土地、提高土地資源要素的配置效率，自然資源部正在通過“増存掛鉤”機(jī)制努力解決各地批而未供和閑置土地過多的問題[8]，從而調(diào)動(dòng)地方政府盤活閑置土地的積極性，提高城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)土地的利用效率，重在促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，減少因擴(kuò)張占用的土地浪費(fèi)問題。

（三）耕地保護(hù)，加強(qiáng)立法措施

其一，我們目前還沒有在全國(guó)系統(tǒng)構(gòu)建起耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、地類、布局、利用等全方位、全要素的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系[9]。需要逐步建立健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度，完善監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，建立全國(guó)耕地資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，定期發(fā)布監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果。其二，耕地“非糧化”問題是種植主體本身所享有的土地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)與國(guó)家政策目標(biāo)、社會(huì)公共利益之間的沖突的反映；化解種植主體收益的權(quán)利與表征社會(huì)公共利益的糧食安全之間的沖突需要借助經(jīng)濟(jì)法學(xué)中的國(guó)家干預(yù)理論，通過賦權(quán)、限權(quán)、激勵(lì)為導(dǎo)向的方式，構(gòu)建一套兼顧市場(chǎng)效益與公共利益安全的治理系統(tǒng)[10]。其三，為嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，2021年印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》提出，建立耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地“進(jìn)出平衡”制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地用途轉(zhuǎn)換的全面管控，補(bǔ)上了耕地用途管制的制度短板[11]。

四、結(jié)語(yǔ)

依據(jù)目前我國(guó)土地資源現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為應(yīng)該呼吁社會(huì)各界更加深刻地認(rèn)識(shí)到土地管理的必要性和重要性，加強(qiáng)土地管理工作是當(dāng)務(wù)之急，這項(xiàng)工作并非一日之功，需要土地管理的相關(guān)人士因地制宜對(duì)土地管理工作不斷進(jìn)行改革和完善。在這個(gè)艱巨而漫長(zhǎng)地過程中，難免會(huì)遇到許多問題與挑戰(zhàn)，這就需要更加深入而耐心的研究。只有做好了我國(guó)的土地管理工作，才能確保土地這一人類賴以生存的非常重要的物質(zhì)資源能夠?yàn)槿嗣駧砀喔ｌ怼?/p>