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        義務(wù)教育教師績效工資政策執(zhí)行困境及其對策

        2023-03-16 00:42:24黃想
        經(jīng)濟研究導(dǎo)刊 2023年4期
        關(guān)鍵詞:績效工資義務(wù)教育教師

        黃想

        摘? ?要:義務(wù)教育教師績效工資政策的實施對傳統(tǒng)工資制度相對固化的“大鍋飯”狀態(tài)起到了一定緩解作用,對于促進我國義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展、加強教師隊伍建設(shè)具有重要的意義。然而,各地在落實該政策的過程中出現(xiàn)各種執(zhí)行偏差,以至偏離了績效工資政策的價值導(dǎo)向,未能充分調(diào)動教師的工作積極性。為此,以績效工資政策的價值初衷為出發(fā)點,進一步深入探究教師績效工資政策的執(zhí)行障礙,發(fā)現(xiàn)執(zhí)行困難的表現(xiàn)主要是主體執(zhí)行政策不規(guī)范、責(zé)任不明確、績效考核過于片面等等?;诖?,建議要明確各級主體責(zé)任、完善績效工資考核制度、保障教師參與績效工資改革。

        關(guān)鍵詞:教師;義務(wù)教育;績效工資;執(zhí)行困境

        中圖分類號:G551.2? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A? ? 文章編號:1673-291X(2023)04-0116-03

        2008年12月,我國相繼頒布《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于做好義務(wù)教育學(xué)校教師績效考核工作的指導(dǎo)意見》,實施績效工資制度,開展績效考核,旨在激發(fā)教職工的工作熱情和主動性。然而該政策實施十多年來,激勵效果并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。2021年我國推出“雙減政策”,部分學(xué)校相繼推出“課后服務(wù)”,并將此納入教職工績效工資的考核目標(biāo)。但是如何才能在績效工資中體現(xiàn)出教職工真實績效、使教職工感受到公平,始終困擾著管理者。

        一、義務(wù)教育教師績效工資政策執(zhí)行的相關(guān)概念

        (一)績效工資

        在現(xiàn)代漢語中,“績”指成果、功業(yè),“效”指效果、功用,工資指基于員工的勞動投入而定期支付的貨幣報酬??冃ЧべY是指基于員工的工作表現(xiàn)或工作效果而支付的貨幣報酬,具有浮動性、獎勵性、激勵性三大特點。赫茲伯格的雙因素理論指出,個體工作的動力會受保健因素和激勵因素的影響。一般情況下,績效工資由基礎(chǔ)工資、獎勵績效、職務(wù)工資和職稱工資等組成,義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資主要包括基礎(chǔ)性績效考核工資和獎勵性績效考核工資,而獎勵性績效工資是影響教師工作動機的激勵因素,它將教職工的收入與其工作績效掛鉤,優(yōu)績則優(yōu)酬,以此激發(fā)教師投身工作的積極性。

        (二)政策執(zhí)行

        美國公共政策研究學(xué)者艾莉森曾提出在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中90%取決于政策的執(zhí)行,由此引發(fā)了國內(nèi)外學(xué)者對公共政策執(zhí)行研究的關(guān)注。教育政策是公共政策的一部分,不同的學(xué)者從不同角度對教育政策執(zhí)行進行了研究。吳志宏認(rèn)為,教育政策執(zhí)行即政策執(zhí)行者根據(jù)政策的指示和要求進行動態(tài)調(diào)整的過程,在這一政策執(zhí)行過程中難免遇到梗阻和偏差,這就需要不斷對執(zhí)行路徑進行優(yōu)化以及改革教育管理體制機制,以達(dá)到政策初衷。袁振國表示,教育政策執(zhí)行其實就是政策實施的過程,即將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行行為,并在此基礎(chǔ)上達(dá)到政策的預(yù)期效果。綜合各種觀點,筆者認(rèn)為教育政策執(zhí)行是一種將教育理念轉(zhuǎn)化為教育決策在實踐中落地并根據(jù)實踐進行修正和再制定的過程。

        二、義務(wù)教育教師績效工資執(zhí)行困境分析

        (一)地方與義務(wù)教育學(xué)校政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差

        中央政府、地方政府與義務(wù)教育學(xué)校作為教師績效工資政策執(zhí)行過程中的三大主體,會受到不同的制度制約和相關(guān)影響,從而形成各自的政策執(zhí)行邏輯。在政策執(zhí)行的過程中,地方政府、義務(wù)教育學(xué)校不僅要傳達(dá)上級的政策愿景,還要考量地區(qū)實際情形,從而對政策的適用性及其可行性做出正確評估,進而基于其利益最大化做出政策選擇。各地對政策的解讀與落實不僅與當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟環(huán)境相關(guān),同樣也受政策傳達(dá)者和政策執(zhí)行者自身執(zhí)政能力的影響。義務(wù)教育學(xué)校的管理層不只是績效考核方案的制訂者與執(zhí)行者,同時也須接受績效考核,既享有分配公共利益的權(quán)利,也可在此過程中追求自身的利益。雙重身份使得其在政策執(zhí)行過程中可能存在“失控”現(xiàn)象,可能存在“政策變通”、“政策附加”、“政策扭曲”等不規(guī)范的行為。政策的有效執(zhí)行離不開對政策的準(zhǔn)確理解,然而地方和學(xué)校乃至于教師對政策的理解僅停留在政策條文的字面意思,對于政策的目標(biāo)和執(zhí)行路徑一知半解,并未認(rèn)真對內(nèi)容進行細(xì)化分析,以至于在執(zhí)行過程中偏離了政策目標(biāo),甚至出現(xiàn)了“先跟風(fēng)后改進”的現(xiàn)象。為了完成上級下發(fā)的績效工資改革任務(wù),在制訂績效工資實施方案時忽略了本地的實際情況,導(dǎo)致執(zhí)行形式大于政策內(nèi)容。

        (二)績效考核未反映真實績效

        績效考核指標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置是考核評價過程中的重要一環(huán),然而形成科學(xué)統(tǒng)一的績效考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系仍有難度。首先,績效考核指標(biāo)難以確定。國家出臺績效工資政策實施方案之后,地方緊接著制定了教師績效考核的參考指標(biāo),但是地方多是“拿來主義”,偏離實際??冃ЧべY政策遵循“多勞多得,優(yōu)績優(yōu)酬”原則,但教師的勞動對象是學(xué)生,人才培養(yǎng)質(zhì)量短期內(nèi)難以測量,這就造成教師勞動在數(shù)量和質(zhì)量上都具有模糊性、難操作性和滯后性。我國早已從應(yīng)試教育轉(zhuǎn)向追求素質(zhì)教育,鼓勵學(xué)生德、智、體、美全面發(fā)展,單憑學(xué)生的學(xué)習(xí)成績、競賽排名等無法準(zhǔn)確衡量教師的工作質(zhì)量。其次,績效考核標(biāo)準(zhǔn)難以衡量。不同學(xué)科、不同職位的老師所要承擔(dān)的工作任務(wù)、工作強度不同,普通老師和學(xué)校管理層的工作重心也不同,因此,對其投入勞動的評價不能通過簡單的計時或計數(shù),而教師的績效評判標(biāo)準(zhǔn)都要考慮這些因素,而且學(xué)校地理位置、辦學(xué)水平迥異,所以很難制定統(tǒng)一的評判標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)生的全面發(fā)展離不開各科老師的團結(jié)合作,很多義務(wù)教育學(xué)校對于教師績效的考核側(cè)重于教師本身投入勞動所得的成果,團隊合作在考核中占比很小甚至是不參與考核,這就造成了部分老師注重自我價值的實現(xiàn)而忽視了團隊之間的交流合作,造成學(xué)校內(nèi)部的矛盾,從而影響日常教學(xué)工作。

        (三)績效工資的激勵效果未達(dá)到理想狀態(tài)

        義務(wù)教育階段實行教師績效工資政策是為了吸引更多優(yōu)秀人才投身教育事業(yè),激勵教師提高教學(xué)質(zhì)量、改善教學(xué)思維、創(chuàng)新教學(xué)方法。獎勵性績效工資作為績效工資中真正發(fā)揮激勵效果的部分,其數(shù)額大小、比重高低、分配方式等都會影響績效工資的激勵效價。在績效工資的執(zhí)行過程中,要由學(xué)校負(fù)責(zé)制訂分配方案。盡管國家相關(guān)政策規(guī)定績效工資作為發(fā)揮激勵作用的重要手段,堅持以“多勞多得”為原則,杜絕“穿新鞋走老路”重回“大鍋飯”,但仍有部分學(xué)校平均發(fā)放績效工資,導(dǎo)致成果不同的教師收入相同,付出的勞動不能和結(jié)果成正比,降低了教師對績效工資政策的獲得感。有的地方以常規(guī)津補貼的名義發(fā)放績效工資,然而常規(guī)性津貼的發(fā)放一般根據(jù)崗位或地區(qū)的特殊性設(shè)置,較少考慮教師的工作績效。義務(wù)教育績效工資是以“同級同酬”外加“績效”為原則進行發(fā)放的,也就是說,不同職稱等級的教師其績效工資數(shù)額的比重是不一樣,對于那些高級職稱的教師而言,績效工資在職稱工資面前數(shù)額較小,對其激勵效果就大打折扣。國家規(guī)定“教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平”,并致力于推進、落實此項政策,但多地公務(wù)員平均工資仍高于教師平均工資,雖然公務(wù)員與教師都享有多種津補貼,但是津補貼發(fā)放的形式、種類、占比存在較大差異,未達(dá)到教師對于績效工資的期待值,打擊了教學(xué)工作者投身教育行業(yè)的積極性。

        三、完善義務(wù)教育學(xué)??冃ЧべY實施的對策和建議

        (一)明確各層級主體責(zé)任,建立監(jiān)督問責(zé)機制

        績效工資政策精準(zhǔn)落地需要中央、地方、學(xué)校等多層級主體的共同參與,需要多個部門的協(xié)調(diào)配合??冃Э己瞬粌H僅是學(xué)校對教師的考核,也是對整個績效工資執(zhí)行主體落實工作的考核,所以應(yīng)明確相關(guān)執(zhí)行主體的工作內(nèi)容和工作職責(zé),并作為其績效工資發(fā)放的分配依據(jù),避免權(quán)力的交叉和空白。缺乏監(jiān)督的權(quán)力是可怕的。對于教師績效工資政策執(zhí)行可以考慮建立多主體共同參與的監(jiān)督問責(zé)機制。首先,教育部門可以建立教師對績效工資政策及績效考核的申訴通道,確保教師有效提出復(fù)議的權(quán)利得以行使。其次,學(xué)校層面應(yīng)建立教職工反饋機制,使每一位教師在遭遇不公平績效考核時能及時與學(xué)校相關(guān)管理人員進行溝通。最后,要鼓勵教師積極參與學(xué)??冃Э己朔桨傅闹朴?,賦予教師對績效工資政策執(zhí)行過程進行監(jiān)督的權(quán)利,使績效工資政策執(zhí)行工作在陽光下進行。

        (二)完善績效考核機制

        教育部門應(yīng)根據(jù)政策制定績效考核辦法,并舉辦研討會聽取不同批次、不同區(qū)域的教師、專家的建議,以此加強對學(xué)校制度考核方案的指導(dǎo)與審核。在制訂績效考核方案時應(yīng)以科學(xué)、合理、人性化為出發(fā)點設(shè)計考核指標(biāo),如師生比例、管理者的實際貢獻(xiàn),避免或減少考核指標(biāo)過度量化造成的考核不公平。由于教師教學(xué)的特殊性,許多教職工工作的成果難以用數(shù)據(jù)來進行計算,因此,對于那些無法量化的績效考核指標(biāo)應(yīng)加入定性評估,定性考核與定量考核相結(jié)合更能體現(xiàn)績效考核機制的人性化、合理化。譬如,對于教師提供的“課后服務(wù)”,不能單單以課時來計算績效,還應(yīng)對其質(zhì)量進行考核。

        學(xué)校涉及到不同的利益主體和不同的崗位,還涉及年齡、職稱、學(xué)科、職位等,管理層應(yīng)制定科學(xué)、合理的多類型考核標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)馬斯洛需求理論,人有五種需求層次,不同的人生階段需求不同。多類型考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計可以從不同需求層次有針對性地激勵教職工,使不同人生階段的教職工都有發(fā)展的可能??冃Э己藰?biāo)準(zhǔn)不能僅從教學(xué)成果、師生關(guān)系、個人奉獻(xiàn)等維度進行制定,還應(yīng)對育德育人、學(xué)術(shù)成就等方面進行制定;還可借鑒英國的義務(wù)教育教師績效工資制度中將績效工資與專業(yè)發(fā)展水平相結(jié)合的做法,通過對專業(yè)發(fā)展水平的評定給予教師不同級別的績效工資。

        (三)完善義務(wù)教育經(jīng)費保障機制,縮小城鄉(xiāng)差距

        義務(wù)教育教師績效工資政策的實施離不開財政經(jīng)費的保駕護航。為了推動義務(wù)教育事業(yè)持續(xù)、均衡的發(fā)展,統(tǒng)籌分配城鄉(xiāng)教育資源,應(yīng)持續(xù)完善教育經(jīng)費保障機制,以城鄉(xiāng)一體化為出發(fā)點統(tǒng)籌設(shè)計義務(wù)教育經(jīng)費保障機制,從而增強政策的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。中央層面應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟情況、教育情況、師資力量情況等合理確定教育經(jīng)費,對于薄弱地區(qū)應(yīng)提高經(jīng)費份額。各級政府應(yīng)在自身可調(diào)配的經(jīng)費范圍內(nèi)進行統(tǒng)籌分配,加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付能力并確保按時按額撥付到位。明確績效工資中基礎(chǔ)性工資和獎勵性工資的承擔(dān)主體及承擔(dān)比例,減輕縣級政府的財政壓力,避免出現(xiàn)因財政赤字導(dǎo)致績效工資不能按時足額發(fā)放的情況。協(xié)調(diào)各級部門在銀行開設(shè)教師績效工資??钯~戶,確保筆筆款項來去清白,并設(shè)立教師績效工資監(jiān)管責(zé)任制,對于擅自挪用、改變款項用途的嚴(yán)肅追究其法律責(zé)任。

        (四)提高教師在績效考核中的地位,賦予教職工話語權(quán)

        首先,應(yīng)維護教職工的知情權(quán),確??冃Э己斯_、公正和透明。各地教師績效考評的知情權(quán)主要體現(xiàn)在對考核過程、考核結(jié)果知情,為此,可建立績效考核公告平臺,在考核前進行預(yù)告,考核后對結(jié)果進行公示,并可在此平臺上查閱績效考核中各部分的占比及金額,讓教師充分了解考核過程、考核細(xì)則及考核結(jié)果??冃Э己似脚_的建立保證了教職工的知情權(quán)及績效考核程序上的公平性,增加了教職工對學(xué)??冃Э己斯ぷ鞯恼J(rèn)可和信任,更深刻地理解了績效工資的政策內(nèi)容。

        其次,尊重教職工的意見表達(dá)權(quán),認(rèn)真聽取教職工的利益訴求。學(xué)校組織內(nèi)部有多個利益群體,如各級管理人員、班主任、主副科老師等。在教師績效考核的過程中需要協(xié)調(diào)不同利益主體的需求,以多種方式聽取各方面的意見。在義務(wù)教育教師績效考核的過程中,可建立意見反饋通道,以廣泛聽取教職工的利益訴求。績效工資政策的愿景是提高教師教學(xué)的積極性和主動性,若是績效考核僅僅由考核小組單方面執(zhí)行,而忽視了教職工的需求,那么績效工資就偏離了政策的激勵導(dǎo)向。因此,績效考核過程是一個教職工與領(lǐng)導(dǎo)層之間雙向互動的過程,教職工將自己對績效考核的過程、結(jié)果等方面存在的疑惑通過意見反饋通道及時向考核部門交流,考核部門在一定時間內(nèi)對績效考核的數(shù)據(jù)和資料進行全面分析,并公正、客觀地給予教職工答復(fù),從而提高教職工對績效考核的認(rèn)同感。

        參考文獻(xiàn):

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