肖彤

PPP項(xiàng)目模式是政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。這種模式逐漸成為工程建設(shè)的主流模式，運(yùn)營(yíng)管理作為全生命周期中十分關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，覆蓋可研、投資、設(shè)計(jì)、施工與運(yùn)營(yíng)等整個(gè)PPP項(xiàng)目全生命周期，有著基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性和決定性作用。以運(yùn)營(yíng)管理為主要抓手，精細(xì)調(diào)研，保證項(xiàng)目功能最大化，源頭上降低投資成本；在過(guò)程中優(yōu)化設(shè)計(jì)，嚴(yán)控施工質(zhì)量與成本，優(yōu)化項(xiàng)目資源配置，充分結(jié)合各方訴求、實(shí)施措施和造價(jià)差的綜合經(jīng)濟(jì)分析，既避免了不必要的成本消耗，減少易產(chǎn)生后續(xù)運(yùn)營(yíng)期質(zhì)量問(wèn)題的隱患，又合理地縮短了建設(shè)期。

一、引言

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。

二、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理目的

目前，我國(guó)PPP項(xiàng)目模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展迅猛，許多PPP項(xiàng)目已逐漸進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。項(xiàng)目公司作為PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理承擔(dān)主體，提供了包含經(jīng)營(yíng)服務(wù)、維修養(yǎng)護(hù)、運(yùn)行管理等多種公共服務(wù)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期各個(gè)環(huán)節(jié)的工作至關(guān)重要，直接展現(xiàn)了服務(wù)的水平與能力。因此，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期管理工作十分重要，涉及的運(yùn)營(yíng)管理模式選擇應(yīng)全周期考慮，提早謀劃，科學(xué)進(jìn)行決策。而政府目前對(duì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制還缺乏具體詳實(shí)的指導(dǎo)意見(jiàn)，因此有必要研究分析社會(huì)資本參建的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制中存在的關(guān)鍵問(wèn)題。建立資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)體系的目的，旨在完善公司承擔(dān)主要運(yùn)營(yíng)責(zé)任的PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理體系，規(guī)范公司資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理程序，健全運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任機(jī)制，提高運(yùn)營(yíng)工作效率，防控運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效益，推動(dòng)建筑行業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的良性發(fā)展。

三、 資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目分類(lèi)

根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)內(nèi)容和難點(diǎn)可大致分為以下7類(lèi)：

四、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)管理體系

在公司資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理結(jié)構(gòu)中，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理決策小組負(fù)責(zé)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案等重要事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)審決策。資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)部是負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌公司PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理工作，指導(dǎo)和支持運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位PPP運(yùn)營(yíng)工作開(kāi)展，監(jiān)控PPP運(yùn)營(yíng)實(shí)施成效的職能管理部門(mén)。PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)籌備階段后，公司根據(jù)運(yùn)營(yíng)管理需要，指定運(yùn)營(yíng)公司作為運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和管理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)具體實(shí)施工作，對(duì)項(xiàng)目公司或運(yùn)營(yíng)承包商運(yùn)營(yíng)工作實(shí)施管控。運(yùn)營(yíng)公司即運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位負(fù)責(zé)其所在地區(qū)PPP項(xiàng)目可研、設(shè)計(jì)、施工階段的運(yùn)營(yíng)介入和運(yùn)營(yíng)管理工作，為做好“全生命周期”運(yùn)營(yíng)管理提供基礎(chǔ)支持。項(xiàng)目公司系指為實(shí)施PPP項(xiàng)目需要而設(shè)立的專(zhuān)門(mén)公司，是PPP合同約定的法律上的運(yùn)營(yíng)責(zé)任主體。

五、 資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理流程

運(yùn)營(yíng)管理流程包括以下幾個(gè)階段：項(xiàng)目可研階段、項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工階段、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)籌備階段、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段以及項(xiàng)目移交階段。

（一）項(xiàng)目可研階段

應(yīng)與業(yè)主方溝通PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)以及績(jī)效指標(biāo)體系，明確項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)范圍、運(yùn)營(yíng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)成本的計(jì)價(jià)方式、具體構(gòu)成如項(xiàng)目大中修、恢復(fù)性維修等責(zé)任界定和費(fèi)用承擔(dān)主體等主要內(nèi)容，分析運(yùn)營(yíng)難點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)要求，準(zhǔn)確測(cè)算項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收支。對(duì)于有多個(gè)子項(xiàng)目的，應(yīng)爭(zhēng)取按子項(xiàng)目分別進(jìn)入運(yùn)營(yíng)和付費(fèi)期。運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)組織運(yùn)營(yíng)專(zhuān)業(yè)人員參與新拓展 PPP 項(xiàng)目的可研報(bào)告編制，關(guān)注項(xiàng)目績(jī)效考核評(píng)價(jià)、運(yùn)營(yíng)效益評(píng)價(jià)等內(nèi)容；參與PPP 項(xiàng)目投資合同的評(píng)審工作，應(yīng)確保投資合同滿足項(xiàng)目可研條件，重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效考核內(nèi)容。根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況，應(yīng)逐步建立所在地運(yùn)營(yíng)成本數(shù)據(jù)庫(kù)。

（二）設(shè)計(jì)施工階段

設(shè)計(jì)階段應(yīng)視情況邀請(qǐng)運(yùn)營(yíng)專(zhuān)業(yè)人員或運(yùn)營(yíng)行業(yè)專(zhuān)家參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)審圖環(huán)節(jié)，基于運(yùn)營(yíng)管理工作經(jīng)驗(yàn)和要求對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)設(shè)計(jì)提出具體意見(jiàn)，理論上確保項(xiàng)目各類(lèi)設(shè)施適應(yīng)運(yùn)營(yíng)工作的要求。施工階段應(yīng)結(jié)合運(yùn)營(yíng)需求，于施工期內(nèi)視情況組織運(yùn)營(yíng)專(zhuān)業(yè)人員考察施工現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)際施工情況（包括設(shè)計(jì)變更等）提出意見(jiàn)和建議，不斷優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工方案，做好建設(shè)期成本控制。

（三）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)籌備階段

項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)前的一年為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)籌備期，該階段的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理工作由公司指定的運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位負(fù)責(zé)完成，目的是在項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)前完成運(yùn)營(yíng)籌備，為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)開(kāi)展提供支撐。

1.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)交接工作

地區(qū)公司負(fù)責(zé)在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)籌備期后及時(shí)組織項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)交接，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)部、運(yùn)營(yíng)公司、項(xiàng)目公司參加，地區(qū)公司需向運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位提供項(xiàng)目從可研到實(shí)施階段的涉及運(yùn)營(yíng)的全套資料，包括但不限于兩評(píng)一案、可研報(bào)告、招投標(biāo)文件、PPP 合同等，做好資料交底。

2.運(yùn)營(yíng)前期準(zhǔn)備工作

運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位應(yīng)建立項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理體系和組織架構(gòu)，建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，理順對(duì)接關(guān)系，保障運(yùn)營(yíng)工作順利開(kāi)展。梳理項(xiàng)目概況、付費(fèi)模式、運(yùn)營(yíng)收支、實(shí)施過(guò)程、交/竣工時(shí)間、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、運(yùn)營(yíng)范圍、運(yùn)營(yíng)責(zé)任邊界劃分、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、運(yùn)營(yíng)期限等項(xiàng)目基本情況。運(yùn)營(yíng)收支測(cè)算應(yīng)考慮項(xiàng)目公司層面運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用，同時(shí)，明確運(yùn)營(yíng)依據(jù)，梳理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的行業(yè)政策法規(guī)、運(yùn)維技術(shù)規(guī)范、地方收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)維相關(guān)定額、行業(yè)批復(fù)文件、績(jī)效考核辦法和項(xiàng)目實(shí)施方案、實(shí)施批復(fù)及 PPP 合同等內(nèi)容。

3. 運(yùn)營(yíng)方案

運(yùn)營(yíng)方案應(yīng)包含項(xiàng)目情況、運(yùn)營(yíng)依據(jù)、運(yùn)營(yíng)目標(biāo)、運(yùn)營(yíng)模式、運(yùn)營(yíng)管理制度、管理機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置、運(yùn)營(yíng)工作實(shí)施計(jì)劃、運(yùn)營(yíng)成本控制和收入保障措施、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施、移交方案，并將項(xiàng)目基本情況表、委托合同、項(xiàng)目各方責(zé)權(quán)分配表、培訓(xùn)方案、管理制度清單、政策法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)目錄及相關(guān)具體工作程序流程圖表等文件列為運(yùn)營(yíng)方案附件。

4. 運(yùn)營(yíng)承包商管理

應(yīng)通過(guò)多渠道積極尋找各專(zhuān)業(yè)類(lèi)別富有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和績(jī)效考核應(yīng)對(duì)能力的優(yōu)秀運(yùn)營(yíng)承包商，建立并豐富運(yùn)營(yíng)承包商資源庫(kù)。承包商審查內(nèi)容包括整體運(yùn)營(yíng)管理情況、已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目情況、已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目近兩年績(jī)效考核成績(jī)等資料。需要考察的運(yùn)營(yíng)承包商，組織相關(guān)人員進(jìn)行實(shí)地考察，考察內(nèi)容需重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理情況、工作人員訪談、行業(yè)主管部門(mén)和公眾評(píng)價(jià)情況等。

5.合同管理

運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位負(fù)責(zé)組織運(yùn)營(yíng)合同的起草、談判、報(bào)審和簽署工作，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)部給予指導(dǎo)和支持。起草委托運(yùn)營(yíng)合同時(shí)，應(yīng)詳細(xì)明確運(yùn)營(yíng)范圍、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、運(yùn)營(yíng)期限、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)與要求、合同價(jià)款與支付安排、運(yùn)營(yíng)期履約擔(dān)保、各方的權(quán)利義務(wù)、運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核、保險(xiǎn)、違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決等關(guān)鍵內(nèi)容，要求第三方運(yùn)營(yíng)公司提供履約擔(dān)保，將委托費(fèi)用支付與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤，最大限度規(guī)避委托運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。委托運(yùn)營(yíng)合同的核心條款約定應(yīng)與項(xiàng)目投資決策意見(jiàn)、項(xiàng)目可行性研究、投資合同相關(guān)內(nèi)容保持原則一致。在運(yùn)營(yíng)實(shí)施過(guò)程中，如運(yùn)營(yíng)合同條件發(fā)生變更，需要簽訂對(duì)運(yùn)營(yíng)合同各方具有法律約束力的補(bǔ)充協(xié)議等文件時(shí)，應(yīng)按原合同審批流程審批權(quán)限進(jìn)行審批。

6.項(xiàng)目接收工作

運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位應(yīng)在項(xiàng)目交/竣工驗(yàn)收前制定好項(xiàng)目接收計(jì)劃，梳理接收清單，明確接收標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。重點(diǎn)核查是否存在因設(shè)計(jì)施工問(wèn)題導(dǎo)致的質(zhì)量和安全隱患風(fēng)險(xiǎn)，提前明確施工質(zhì)量責(zé)任和日常維護(hù)管理責(zé)任，做好運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)排查及相應(yīng)處置工作。運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位應(yīng)按照運(yùn)營(yíng)方案中制定的管理架構(gòu)，提前做好或要求運(yùn)營(yíng)承包商做好人員的安排、招聘、培訓(xùn)工作。在PPP合同中有明確約定運(yùn)營(yíng)起始時(shí)間的，以PPP合同約定為準(zhǔn)。在PPP合同中未明確約定的，運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位應(yīng)協(xié)調(diào)政府及實(shí)施機(jī)構(gòu)，以文件、函件、會(huì)議紀(jì)要等書(shū)面方式明確項(xiàng)目的進(jìn)入運(yùn)營(yíng)及付費(fèi)的時(shí)間。

（四）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)工作由運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位負(fù)責(zé)完成，確保項(xiàng)目績(jī)效考核成績(jī)和運(yùn)營(yíng)效益，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資回款和合理收益創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。

1.做好項(xiàng)目年度運(yùn)營(yíng)計(jì)劃

具體應(yīng)包括運(yùn)管目標(biāo)、運(yùn)營(yíng)環(huán)境分析、年度運(yùn)營(yíng)策略及重點(diǎn)工作任務(wù)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對(duì)策略等內(nèi)容。在運(yùn)營(yíng)組織實(shí)施工作開(kāi)展過(guò)程中，參照項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案，按照審批后項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)計(jì)劃并結(jié)合試運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，組織實(shí)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)工作。具體包括運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)管理、制定項(xiàng)目資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)手冊(cè)、維養(yǎng)管理、安全應(yīng)急管理等。

2.加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程管控

視情況采取視頻調(diào)研和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研相結(jié)合的方式，對(duì)PPP項(xiàng)目開(kāi)展運(yùn)營(yíng)情況調(diào)研。視頻調(diào)研內(nèi)容包括但不限于：項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況、年度計(jì)劃完成情況、績(jī)效考核情況、重點(diǎn)工作完成情況、當(dāng)前項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施等?，F(xiàn)場(chǎng)調(diào)研主要包括聽(tīng)取運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位運(yùn)營(yíng)情況報(bào)告、調(diào)研項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)現(xiàn)場(chǎng)、檢查運(yùn)營(yíng)方案執(zhí)行情況、拜訪績(jī)效考核部，同時(shí)形成調(diào)研報(bào)告。

3.做好運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核管理工作

應(yīng)參照項(xiàng)目PPP合同、補(bǔ)充協(xié)議等相關(guān)文件，圍繞項(xiàng)目考核內(nèi)容，做好項(xiàng)目績(jī)效考核管理工作，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)部負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)績(jī)效督導(dǎo)。根據(jù)PPP合同約定的運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核條款，組織編制績(jī)效考核保障手冊(cè)，建立運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目?jī)?nèi)部考核程序及考核成績(jī)預(yù)警機(jī)制，明確責(zé)任劃分工作。運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位應(yīng)在政府實(shí)施績(jī)效考核工作開(kāi)始前完成各項(xiàng)目預(yù)考核工作，提前改進(jìn)并完善不合格事項(xiàng)。資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)部對(duì)照年初公司批準(zhǔn)的項(xiàng)目年度運(yùn)營(yíng)計(jì)劃，定期擬定PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核計(jì)劃，針對(duì)性地開(kāi)展運(yùn)營(yíng)績(jī)效督促工作。對(duì)可能無(wú)法達(dá)到年初各項(xiàng)指標(biāo)預(yù)期的項(xiàng)目下達(dá)經(jīng)營(yíng)績(jī)效督促通知單，督導(dǎo)運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位提交經(jīng)營(yíng)績(jī)效強(qiáng)化措施，降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）項(xiàng)目移交階段

“正式運(yùn)營(yíng)期滿前一年”至“運(yùn)營(yíng)期滿”或合同約定的移交準(zhǔn)備期，為項(xiàng)目移交階段，運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位要牽頭做好項(xiàng)目移交工作，完成投資回款、PPP項(xiàng)目公司清算，總結(jié)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，為今后同類(lèi)型項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)奠定基礎(chǔ)。運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位須在項(xiàng)目進(jìn)入移交階段后啟動(dòng)項(xiàng)目移交準(zhǔn)備程序，按照運(yùn)營(yíng)方案中已確定的移交流程，逐步推進(jìn)項(xiàng)目移交工作。按照合同約定，邀請(qǐng)相關(guān)部門(mén)共同組成項(xiàng)目移交委員會(huì)（小組），全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的移交工作。運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位應(yīng)與政府行業(yè)主管部門(mén)（績(jī)效考核管理部門(mén)）在不晚于運(yùn)營(yíng)期結(jié)束前明確項(xiàng)目具體的移交程序、范圍。運(yùn)營(yíng)主責(zé)單位應(yīng)按照與政府行業(yè)主管部門(mén)（績(jī)效考核管理部門(mén)）協(xié)商的移交流程，做好項(xiàng)目移交儀式安排和后勤保障工作，確保項(xiàng)目順利移交。在項(xiàng)目投資回款、擔(dān)保（或保函）等款項(xiàng)全部收回并順利完成移交后，地區(qū)公司負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目公司清算或股權(quán)轉(zhuǎn)讓工作，后期要做好PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作。

六、綜述

PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理工作充滿多邊性和多樣性，給投資公司帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)同時(shí)也帶來(lái)機(jī)遇，為保證高質(zhì)量的運(yùn)營(yíng)管理，需要投資公司做到以下幾方面：人才梯隊(duì)配置合理，組織架構(gòu)設(shè)置科學(xué)，各部門(mén)有效聯(lián)動(dòng)，考察考核機(jī)制健全，不斷提高運(yùn)營(yíng)管理水平，及時(shí)轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)管理思路和方式，真正做到“前期策劃先行、中期嚴(yán)格把控、后期考核反饋”。

（作者單位：陜西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院）