胡瑜華

在社會發(fā)展新時期，機關(guān)事業(yè)單位用人形式采取多軌制，非在編人員的檔案管理模式也體現(xiàn)出多樣化。本文以尤溪縣機關(guān)事業(yè)非在編人員的管理現(xiàn)狀為例，闡述了非在編人員檔案管理存在的問題并提出了勞務(wù)派遣用工制度下加強機關(guān)事業(yè)單位非在編人員檔案管理的對策。

非在編人員指的是公務(wù)員、事業(yè)編制以外的工作人員，如合同工、臨時工、勞務(wù)派遣工?，F(xiàn)階段，機關(guān)事業(yè)單位都會使用一些非在編人員，主要分布在行政機關(guān)事業(yè)單位從事技術(shù)性、服務(wù)性等崗位上，他們不占單位編制又有著相對固定工作內(nèi)容，是機關(guān)事業(yè)單位用人制度的重要補充。所以，要重視非在編人員的人事檔案管理，體現(xiàn)人事管理上的規(guī)范化，提高非在編人員的集體歸屬感。

一、非在編人員的管理現(xiàn)狀

（一）非在編人員以勞務(wù)派遣方式用工

由于社保養(yǎng)老金制度的多軌制，機關(guān)事業(yè)單位的編內(nèi)人員與企業(yè)職工分別執(zhí)行兩種不同的養(yǎng)老金制度，其養(yǎng)老保險繳交、養(yǎng)老金發(fā)放方式均不同。機關(guān)事業(yè)單位的非在編人員是執(zhí)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保制度。為了解決非在編人員的養(yǎng)老保險參保問題，2019年尤溪縣出臺了《機關(guān)事業(yè)單位聘用的非在編人員實行勞務(wù)派遣實施辦法的通知》，規(guī)范了機關(guān)事業(yè)單位非在編人員以勞務(wù)派遣的方式用工，按照《社保法》的有關(guān)政策規(guī)定，把非在編人員的養(yǎng)老保險納入到企業(yè)社保體系，這種用工方式在法律意義上確認(rèn)了勞務(wù)派遣機構(gòu)是用人單位。同時2020年3月實施的《政府購買服務(wù)管理辦法》也明確規(guī)定，機關(guān)事業(yè)單位以勞務(wù)派遣方式用工的，不得納入政府購買服務(wù)范圍，規(guī)避了政府人事管理風(fēng)險，保護非在編人員的合法權(quán)益。

（二）非在編人員的隊伍不斷增長

據(jù)統(tǒng)計，尤溪縣2022年非在編人員共計3317人，占機關(guān)事業(yè)單位人員總數(shù)的36.1% ，其人事管理的必要性逐漸顯露出來。近年來，機關(guān)事業(yè)單位工作人員老齡化嚴(yán)重，且工作任務(wù)逐年增多，造成單位用人緊張，但受體制編制的限制，有的單位多年無法招聘編內(nèi)人員，如尤溪縣林業(yè)局早年機構(gòu)龐大在編人員多，因機構(gòu)改革，多年來人事編制執(zhí)行“退五進(jìn)一”進(jìn)行縮編，編內(nèi)人員逐年減少，經(jīng)過多年縮編工作人員數(shù)量明顯不夠，但擴編又較難解決，為了解決人員需求和編制之間的矛盾，只能聘用非在編人員來解決用人不足的問題。

（三）非在編人員的流動性大

一是機關(guān)事業(yè)單位非在編人員身份復(fù)雜多樣，有實用型人才、專業(yè)技術(shù)人員、年齡偏大人員、大學(xué)畢業(yè)未就業(yè)人員等，他們受體制、工作環(huán)境、工資待遇、身體健康等諸因素影響，主要還是“編制”問題無法解決，非在編人員出現(xiàn)頻繁離職、轉(zhuǎn)崗；二是由于受到地方財政經(jīng)費的限制，在經(jīng)費無法足額撥付到位的前提下，非在編人員的工資待遇和編內(nèi)人員的差異性大，給非在編人員的心理造成不平衡感，出現(xiàn)了機關(guān)事業(yè)單位年年招人、年年缺人的現(xiàn)象。

二、非在編人員檔案管理存在的問題

（一）管理主體單位不明確

尤溪縣在政策上明確，機關(guān)事業(yè)單位非在編人員以勞務(wù)派遣方式用工。勞務(wù)派遣機構(gòu)為法律關(guān)系上的“用人單位”，機關(guān)事業(yè)單位為實際工作中的“用工單位”，在《勞務(wù)派遣暫行管理規(guī)定》中沒有明確規(guī)定勞務(wù)派遣人員的檔案管理的主體單位。派遣公司認(rèn)為用人單位是他們在工作中的實際管理人，有義務(wù)對其進(jìn)行檔案管理，而用工單位認(rèn)為派遣機構(gòu)是法律上的用人單位，有責(zé)任對他們的檔案材料進(jìn)行收集歸檔，這種用人和用工單位的職責(zé)分工不明確導(dǎo)致檔案管理的主體不明確 。

（二）檔案管理意識淡薄

大多數(shù)非在編人員沒有建立個人的人事檔案，其原因有兩個。一是非在編人員本人的原因。部分非在編人員對個人資料檔案進(jìn)行保存的觀念淡薄，認(rèn)為非在編人員就是臨時工，隨時會離崗走人，人事檔案可有可無，如一些人員在離職時，隨意離開，沒有辦理相關(guān)離職申請手續(xù)，單位無法辦理其相關(guān)的檔案移交手續(xù)；二是單位或派遣機構(gòu)的管理人員的原因。認(rèn)為與非在編人員簽訂勞動用工合同即可，其他的人事檔案管理覺得沒必要、無所謂，對他們的年度考核、獎懲材料等個人重要信息材料，不及時收集，不及時補充，不重視歸檔，原始材料留置在非在編人員個人手上，最后造成遺失，導(dǎo)致部分非在編人員在單位工作期間經(jīng)歷空白或信息不全，可能影響其以后工作生活的其他手續(xù)，如退休待遇的辦理等。

（三）檔案傳遞不規(guī)范。

非在編人員在入職機關(guān)事業(yè)單位前，曾經(jīng)就業(yè)多個單位、時間長短不一，各就業(yè)單位的檔案管理情況不盡相同。一是入職時用工單位無法看到非在編人員的初始及入職本單位之前歷史人事檔案，這部分檔案記錄著非在編人員以前的學(xué)習(xí)和工作經(jīng)歷，如參軍政審等情況，現(xiàn)就業(yè)單位逐一追查之前的檔案費時費力，因此難以接收到非在編人員入職之前的人事檔案信息。二是入職后非在編人員在工作的過程中，會產(chǎn)生很多應(yīng)歸入個人檔案的材料，這些多而繁雜的材料、給現(xiàn)單位人事管理增加了較大的壓力，因其之前本身檔案的不齊全不完整，加上這些檔案材料往往難以收集轉(zhuǎn)遞到非在編人員初始人事檔案中，也造成現(xiàn)單位對非在編人員檔案收集整理和傳遞不重視的原因。三是非在編人員離職或被辭退后，本應(yīng)該及時將其在機關(guān)事業(yè)單位工作期間的檔案材料移交給其戶口所在地的人才交流中心或新入職單位，但由于非在編人員的檔案管理不規(guī)范，也會出現(xiàn)檔案不及時或不傳遞給相關(guān)部門的現(xiàn)象。

（四）檔案收集不規(guī)范

非在編人員的工作閱歷豐富，大多就業(yè)單位對其檔案管理不規(guī)范，人事檔案極易出現(xiàn)材料不準(zhǔn)確、不連續(xù)現(xiàn)象。一是信息不準(zhǔn)確。曾經(jīng)就業(yè)的單位對人事檔案的管理水平不一，如不同服務(wù)單位提供的年度考核、獎懲等個人材料差異性大，其真實性難以辨別。二是收集不完全。不同的就業(yè)單位在用工的過程中對員工的管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不同，如一些單位忽視了對員工的年度考核管理等，造成信息不夠全面，后續(xù)進(jìn)行人事檔案利用時，由于資料不全失去了檔案價值。三是收集不及時。由于非在編人員對自身人事檔案管理重視程度不夠，導(dǎo)致檔案材料收集過程中配合度不高，有些歸檔材料不及時上交，在檔案內(nèi)容上缺乏連續(xù)性。四是管理不規(guī)范。非在編人員與編內(nèi)人員檔案分開管理，使得非在編人員的檔案管理被弱化，由于受到人員、資金、場地等因素的影響，非在編人員一些新生的檔案無法及時進(jìn)行歸檔，使得非在編人員的檔案管理工作邊緣化。

三、加強機關(guān)事業(yè)非在編人員檔案管理的對策分析

機關(guān)事業(yè)非在編人員人事管理是機關(guān)事業(yè)單位人事管理的重要組成部分，非在編人員人事檔案管理也是機關(guān)事業(yè)單位做好聘用人員管理工作的一個重要組成部分。重視非在編人員的檔案管理，實現(xiàn)人員管理公平、身份公平，激發(fā)非在編人員在工作中的主動性、創(chuàng)造性。

（一）明確管理主體，重視非在編人員的檔案管理

以尤溪縣的機關(guān)事業(yè)單位的非在編人員的管理模式為例，非在編人員的雙重管理單位是機關(guān)事業(yè)單位（用工單位）和勞務(wù)派遣機構(gòu)（用人單位），同時檔案管理責(zé)任也是雙重的。機關(guān)事業(yè)單位與勞務(wù)派遣機構(gòu)就非在編人員勞務(wù)派遣協(xié)議簽訂前，要先經(jīng)過充分的溝通協(xié)商，條款中明確對非在編人員檔案管理的有關(guān)事項，約定好雙方的職責(zé)范圍，協(xié)同合作，共同做好機關(guān)事業(yè)單位非在編人員的人事檔案管理工作。對非在編人員檔案管理分為兩種情況，一種是合同約定由勞務(wù)派遣機構(gòu)管理非在編人員檔案。因勞務(wù)派遣機構(gòu)與非在編人員是法律上確認(rèn)的勞動關(guān)系，勞務(wù)派遣機構(gòu)要主動擔(dān)負(fù)起非在編人員的檔案管理職責(zé)，要與機關(guān)事業(yè)單位做好溝通、并協(xié)調(diào)配合，建立非在編人員在職期間人事管理檔案，把非在編人員在工作過程中產(chǎn)生的相關(guān)材料信息，包括勞動合同、職工登記表、年度考核登記表、在職攻讀學(xué)歷資料、職稱評聘有關(guān)資料、工資調(diào)整有關(guān)資料、離職解聘有關(guān)資料等及時收集歸檔；另一種是按合同約定由機關(guān)事業(yè)單位自行管理非在編人員人事檔案的，勞務(wù)派遣機構(gòu)應(yīng)主動配合收集整理好非在編人員的入職和離職時的相關(guān)資料，并復(fù)印一套予以留存，以備用工單位對非在編人員檔案查詢和補漏。

（二）創(chuàng)新管理模式，提高非在編人員的集體歸屬感

加強對非在編人員的檔案管理，能體現(xiàn)出單位對非在編人員的關(guān)懷，可以有效提高非在編人員的歸屬感，改善其職業(yè)心態(tài)。創(chuàng)新建立機關(guān)事業(yè)單位用工管理與勞務(wù)派遣機構(gòu)用人管理相結(jié)合的非在編人員的檔案管理制度。一是教育、衛(wèi)生部門等專業(yè)技術(shù)人員或機關(guān)事業(yè)單位的引進(jìn)人才、高技能人才，他們是機關(guān)事業(yè)單位重要崗位的非在編人員，如職業(yè)中專學(xué)校外聘的職業(yè)技能實用型人才等，由用工單位自主管理其檔案。機關(guān)事業(yè)單位與非在編人員實際上是用人關(guān)系，由用工單位來對這部分人員進(jìn)行檔案管理，這樣能夠得到他們的認(rèn)同，增強其主人翁意識，有利于推動工作的開展；二是由于機關(guān)事業(yè)單位自身編制的不足，難以做到對所有的非在編人員進(jìn)行檔案管理，對于非核心、技術(shù)含量低、替代性、流動性大的非在編崗位人員，如服務(wù)、后勤崗位等檔案委托給勞務(wù)派遣機構(gòu)負(fù)責(zé)管理，有利于解決機關(guān)事業(yè)單位用人不足的問題。

（三）加強檔案宣傳，完善非在編人員的檔案材料收集

要加強檔案宣傳，讓編外員工充分認(rèn)識人事檔案與自身的利益，如養(yǎng)老保險辦理、退休金計算等息息相關(guān)，增強把有存檔價值的材料進(jìn)行妥善保存的意識。首先是勞務(wù)派遣機構(gòu)在為非在編人員辦理入職進(jìn)行材料收集時，除了登記個人基本信息外，還應(yīng)及時登記其入職本單位前的就業(yè)基本信息，并注意登記其之前人事檔案保管機構(gòu)的名稱、地址和聯(lián)系方式，在需要查檔或調(diào)檔時，可以用函調(diào)的形式調(diào)閱非在編人員歷史人事檔案信息。其次由派遣公司負(fù)責(zé)管理的非在編人員檔案資料，如工資表、獎懲材料、年度考核等的收集，先在用工單位進(jìn)行匯總整理，并在材料分類整理時再次審核其信息準(zhǔn)確性和材料規(guī)范性，避免失實的個人資料入檔，最后要及時移送到派遣公司進(jìn)行立卷歸檔，并在檔案信息數(shù)據(jù)庫中及時添加新的數(shù)據(jù)信息。

（四）規(guī)范轉(zhuǎn)遞手續(xù)，保持非在編人員檔案的完整性

由于非在編人員的頻繁流動，對檔案轉(zhuǎn)遞提出更高的要求。其檔案安全、順暢的轉(zhuǎn)遞將成為確保非在編人員檔案完整齊全的重點環(huán)節(jié)。在檔案管理過程中，做到人在哪檔案在哪，檔案與人不能脫節(jié)，并按時間要求及時歸檔并錄入檔案管理系統(tǒng)。首先非在編人員在入職時要把需要移交至人才交流中心或派遣機構(gòu)的一切檔案材料要及時移交；非在編人員離職后，離職單位應(yīng)及時把其檔案移交到新入職的工作單位。接收檔案的單位在對材料進(jìn)行審核后，做好接收檔案登記，移交時要做好轉(zhuǎn)接手續(xù)簽字，以便后續(xù)檔案材料追蹤。同時要遵守《檔案法》的相關(guān)規(guī)定，檔案傳遞應(yīng)通過檔案專門傳遞通道或?qū)Ｈ怂腿?，不得交給非在編人員本人自帶，避免在檔案中被加入未經(jīng)審核的，對個人有利的資料，或被抽取對其本人不利的材料等，保證檔案的真實性、完整性、可利用性。

（五）加強檔案隊伍建設(shè)，提高非在編人員的檔案管理質(zhì)量

勞務(wù)派遣機構(gòu)要適應(yīng)新經(jīng)濟形式下單位用人制度多元化、非在編人員用工管理模式多樣化發(fā)展的需求，建立專業(yè)化的檔案人才隊伍。據(jù)了解，縣級派遣機構(gòu)的檔案業(yè)務(wù)人員基本上都不是檔案專業(yè)畢業(yè)，對檔案專業(yè)的要求與標(biāo)準(zhǔn)大多不熟悉。勞務(wù)派遣機構(gòu)一要提高檔案人才培養(yǎng)的意識，重視檔案專業(yè)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，保證有充足的人力資源來承接非在編人員的檔案管理工作，做到檔案管理業(yè)務(wù)制度化、規(guī)范化。二要鼓勵檔案業(yè)務(wù)工作人員加強培訓(xùn)，主動參與檔案主管部門組織的崗位初任培訓(xùn)、檔案脫產(chǎn)培訓(xùn)等，才能逐步了解檔案管理的知識點和整體要求，不斷更新檔案理論知識，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。三要不斷地在檔案管理工作實踐中總結(jié)和摸索才能熟練掌握檔案工作技能技巧。加強與機關(guān)事業(yè)單位的聯(lián)系，做好檔案收集的銜接工作，原則上做到檔案材料“應(yīng)歸盡歸”，掃清檔案管理中的薄弱環(huán)節(jié)，如對哪些材料需要歸檔做到心中有數(shù)、紙質(zhì)材料做好保管工作等，才能勝任機關(guān)事業(yè)單位委托的非在編人員檔案管理工作，在實踐中不斷提高檔案服務(wù)能力。

（六）加大信息開發(fā)，提升檔案管理水平

勞務(wù)派遣機構(gòu)和機關(guān)事業(yè)單位要充分運用現(xiàn)代信息手段，管理雙方都應(yīng)該建立非在編人員人事檔案信息庫，對約定檔案管理的非在編人員進(jìn)行統(tǒng)一建檔，對入職的人員檔案內(nèi)容進(jìn)行核對，如姓名、政治面貌等個人基本信息，保證個人信息準(zhǔn)確，為檔案的可靠性和可利用性奠定基礎(chǔ)。在檔案管理信息系統(tǒng)的開發(fā)時，把非在編人員的檔案管理納入信息系統(tǒng)中，結(jié)合大數(shù)據(jù)和辦公自動化系統(tǒng)，實現(xiàn)編內(nèi)、編外人員檔案信息共同管理，讓非在編人員的人事檔案管理在信息時代也能達(dá)到制度化、科學(xué)化、規(guī)范化。

勞務(wù)派遣用工方式的建立，把機關(guān)事業(yè)單位多元化的用人制度推向相對簡單化，非在編人員的檔案管理以約定的方式確立管理主體，給非在編人員的檔案管理的規(guī)范化帶來了新的契機。勞務(wù)派遣機構(gòu)和機關(guān)事業(yè)單位要建立健全檔案管理制度，加大加快檔案管理的信息化水平，大力提高非在編人員檔案管理的工作效率。

（作者單位：三明市尤溪縣勞務(wù)派遣有限公司）