●劉曉爽

一、市政公用事業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼特點(diǎn)

（一）公用事業(yè)類企業(yè)特點(diǎn)

我國國家工商行政管理局于一九九三年十二月發(fā)布的 《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》中規(guī)定，凡涉及公用事業(yè)經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者稱之為公用事業(yè)企業(yè)。

區(qū)別于一般的商業(yè)企業(yè)，公用事業(yè)類企業(yè)具有一定的特殊性。商業(yè)企業(yè)一般是指以盈利為主要目的，通過運(yùn)用各種生產(chǎn)要素，諸如所有物、資本、技術(shù)和企業(yè)家才能等，向市場提供其生產(chǎn)的商品或服務(wù)，實(shí)行自主經(jīng)營自負(fù)盈虧、且獨(dú)立核算的法人或其他社會經(jīng)濟(jì)組織。與之相比，公用事業(yè)類企業(yè)存在以下主要差異：一是管理目的不同，公用事業(yè)的管理目的通常是謀求社會公共利益；二是具備一定的自然壟斷性；三是傳統(tǒng)公用事業(yè)企業(yè)管理一般以法律手段、行政手段為主，輔以經(jīng)濟(jì)手段；四是其產(chǎn)品、服務(wù)具有長期性、普遍性、公用性以及公益性等特征。

（二）從財(cái)政補(bǔ)貼角度看公用事業(yè)類企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及問題

公用事業(yè)的發(fā)展有效促進(jìn)了我國城市化建設(shè)的快速發(fā)展，推動了我國的現(xiàn)代化進(jìn)程，并對改善我國居民的生活質(zhì)量及生活條件作出了貢獻(xiàn)。但同時(shí)公用事業(yè)型企業(yè)也給國家及地方的財(cái)政管理帶來了諸多挑戰(zhàn)，為了保障民生，國家及地方政府一直將涉及民生的自來水生產(chǎn)、污水處理、煤氣天然氣、垃圾處理等產(chǎn)業(yè)視為保障民生的公益類事業(yè)，長期以來采取低價(jià)格、高補(bǔ)貼的財(cái)政機(jī)制，從而造成了銷售價(jià)格與成本倒掛的情況，并且使得公用事業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)格基本與供求關(guān)系和成本變動的影響脫節(jié)。

我國國有企業(yè)的產(chǎn)生同我國的基本經(jīng)濟(jì)制度以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制密不可分，并普遍缺乏市場競爭力，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

一是財(cái)政補(bǔ)貼固化，妨礙市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的有效運(yùn)行。受長期“低價(jià)格、高補(bǔ)貼”的觀念影響，很多“老”國企缺乏經(jīng)營意識。公用事業(yè)的產(chǎn)品在其所在地區(qū)通常具備一定的壟斷性，消費(fèi)者往往沒有選擇權(quán)，只能被動成為價(jià)格接受者。與此同時(shí)，由于政府給予相對高的補(bǔ)貼，甚至是財(cái)政兜底，造成企業(yè)沒有生存危機(jī)。以筆者參與的某市污水處理廠成本規(guī)制項(xiàng)目為例，企業(yè)有中水供應(yīng)能力，但對主動擴(kuò)展中水銷售市場，提高企業(yè)收益幾乎沒有意愿。

二是財(cái)政補(bǔ)貼支出效益低下。企業(yè)業(yè)財(cái)脫節(jié)，缺乏有效的業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)管控手段，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)流程中各環(huán)節(jié)的成本無法有效衡量，即使企業(yè)想進(jìn)行成本管控或壓縮也不知應(yīng)從何處下手。特別是在缺少有效的財(cái)務(wù)管理方式時(shí)，大部分財(cái)政補(bǔ)貼被用到修補(bǔ)企業(yè)經(jīng)營虧損，造成財(cái)政資金的大量浪費(fèi)，且企業(yè)經(jīng)營效率越來越差，虧損越來越多，從而陷入惡性循環(huán)之中。

三是缺乏科學(xué)的補(bǔ)貼機(jī)制。很多針對公用事業(yè)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼是由企業(yè)和政府協(xié)商確定的，沒有明確的價(jià)值導(dǎo)向，缺乏補(bǔ)貼制定的客觀依據(jù)，缺乏衡量財(cái)政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)機(jī)制，最終造成企業(yè)和政府互相“扯皮”，地方財(cái)政不堪重負(fù)。

二、業(yè)、財(cái)、控融合的管理模式是確定財(cái)政補(bǔ)貼的先決條件

（一）業(yè)、財(cái)融合管理是企業(yè)精細(xì)化管理的前提

業(yè)務(wù)管理雖然是企業(yè)自身的工作，但對于公用事業(yè)類企業(yè)，特別是一些管理理念相對落后的企業(yè)來說，地方財(cái)政及國資監(jiān)管部門應(yīng)持續(xù)關(guān)注企業(yè)的業(yè)務(wù)管理情況，從宏觀角度指導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)的業(yè)務(wù)管理及運(yùn)營情況。例如公益項(xiàng)目新建、改擴(kuò)建，企業(yè)經(jīng)營模式的論證，以及企業(yè)運(yùn)營中遇到重大問題的決策等，各級政府財(cái)政及國資監(jiān)管部門均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管任務(wù)。

業(yè)、財(cái)融合不僅僅作為企業(yè)業(yè)務(wù)的后端，負(fù)責(zé)把企業(yè)的業(yè)務(wù)及運(yùn)營時(shí)的會計(jì)記賬工作做好，而是要以“財(cái)”為抓手去統(tǒng)籌企業(yè)運(yùn)營的方方面面。一是業(yè)、財(cái)融合要讓財(cái)務(wù)管理從業(yè)務(wù)的“前端”做起，從經(jīng)營預(yù)測、經(jīng)營分析入手后，推動全面預(yù)算才能行之有效地做到“業(yè)、財(cái)融合”，而不僅僅是記好賬。財(cái)務(wù)要能夠?qū)ζ髽I(yè)的業(yè)務(wù)戰(zhàn)略提供有效支撐。二是財(cái)務(wù)管理要關(guān)注企業(yè)內(nèi)部成本，在企業(yè)運(yùn)營過程中，有計(jì)劃地記錄、分析、總結(jié)、調(diào)整企業(yè)的成本管理方式，才能切實(shí)做到企業(yè)生產(chǎn)過程中的開源節(jié)流。三是以財(cái)務(wù)分析對業(yè)務(wù)以及經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控。企業(yè)的財(cái)務(wù)管理要時(shí)刻緊盯企業(yè)的業(yè)務(wù)運(yùn)營所涉及的“財(cái)”，例如對現(xiàn)金流的管理、分析、預(yù)測及使用，從而增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營過程中應(yīng)對經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）預(yù)算績效是管理的必要過程

預(yù)算表示一個(gè)經(jīng)營期內(nèi)企業(yè)一系列經(jīng)營活動預(yù)計(jì)的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)成果，是一個(gè)用錢來表示的數(shù)字。而制定這個(gè)數(shù)字，需要進(jìn)行全面分析，并生成預(yù)算績效指標(biāo)。企業(yè)通過“預(yù)算”這一經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)對企業(yè)各部門的財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源根據(jù)經(jīng)營生產(chǎn)的需要進(jìn)行重新分配，將經(jīng)營目標(biāo)以及達(dá)成這一目標(biāo)所需要完成的工作一一細(xì)化成可量化的績效指標(biāo)，從而形成預(yù)算績效指標(biāo)。而通過這一過程所生成的預(yù)算績效指標(biāo)表就是企業(yè)這一預(yù)算周期的經(jīng)營路線圖。例如，為實(shí)現(xiàn)全年銷售額增加10個(gè)億，企業(yè)需要再招聘多少名員工、花費(fèi)多少培訓(xùn)費(fèi)、多生產(chǎn)多少產(chǎn)品或提供什么樣的服務(wù)等。

（三）績效評價(jià)是確定財(cái)政補(bǔ)貼的重要依據(jù)

企業(yè)的預(yù)算已經(jīng)將“預(yù)算”這一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)通過要素分配的方式進(jìn)一步分解為細(xì)化的績效指標(biāo)，而績效評價(jià)的目的就是對這些指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效率和效果的評價(jià)。企業(yè)可以通過對指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效率、效果在運(yùn)營過程中進(jìn)行監(jiān)督或在周期結(jié)束時(shí)進(jìn)行績效評價(jià)，從而進(jìn)行運(yùn)營過程的管理及調(diào)整工作。

地方財(cái)政在評價(jià)補(bǔ)貼是否有效或是否應(yīng)該予以補(bǔ)貼時(shí)，可以通過預(yù)算績效評價(jià)的結(jié)果進(jìn)行計(jì)算。例如財(cái)政部于2022年3月發(fā)布的《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》中所規(guī)定的PPP項(xiàng)目績效付費(fèi)的方式，針對公用事業(yè)企業(yè)也可以通過設(shè)定預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)的方式對財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行準(zhǔn)確核算。

三、城鎮(zhèn)生活污水處理企業(yè)業(yè)、財(cái)、控管理模式實(shí)例探索

（一）公用事業(yè)型企業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)

公用事業(yè)提供產(chǎn)品和服務(wù)的特殊性，也決定了其在生產(chǎn)、經(jīng)營過程中有一定的特殊性，在制定業(yè)、財(cái)、控融合的管理模式時(shí)，需要充分考慮其所具備的特點(diǎn)和假設(shè)因素。以供熱行業(yè)為例，不同城市在冬季溫差巨大，不同城市供熱條件也不一致，不能直接對指標(biāo)生搬硬套。本文以城市生活污水處理為案例，污水處理主要特點(diǎn)如下：

一是建設(shè)期投資規(guī)模大，投資回收期長。污水處理行業(yè)是資金密集型行業(yè)，以筆者目前參與的多個(gè)污水處理企業(yè)案例來看，政府在污水處理廠興建中就已投入了巨大財(cái)力。同時(shí)，污水處理行業(yè)的公益性，決定了污水處理行業(yè)即使是采用PPP、BOT、TOT方式經(jīng)營的污水處理企業(yè)，最短的回收期也多于15年。

二是污水處理是公益性事業(yè)，需要長期補(bǔ)貼經(jīng)營。污水處理廠的運(yùn)營期內(nèi)，首先因?yàn)槲鬯幚懋a(chǎn)出物的特殊性以及污水處理的公益性，污水處理價(jià)格的漲跌由發(fā)改委定價(jià)，并包含在自來水費(fèi)中，屬于污水處理公司不可控因素，污水處理收入與污水處理量沒有直接關(guān)系。其次，自來水中收取的污水處理費(fèi)用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污水處理成本。再次，盡管部分企業(yè)有中水銷售業(yè)務(wù)，但中水水價(jià)依舊遠(yuǎn)低于污水處理成本。所以污水企業(yè)的收入必定低于其運(yùn)營成本，無論是國企自營或是通過PPP、BOT、TOT等形式，地方財(cái)政均需從財(cái)政收入中長期撥付資金來保證污水處理廠的持續(xù)運(yùn)營。

三是區(qū)域性特點(diǎn)。污水處理具有區(qū)域性特點(diǎn)，不同地區(qū)、不同城市、不同氣候下污水處理的投入和處理效果都存在一定的差異。在實(shí)際業(yè)務(wù)中，需要根據(jù)區(qū)域特性合理計(jì)劃。

（二）污水處理企業(yè)業(yè)務(wù)過程梳理

為對城鎮(zhèn)生活污水處理運(yùn)營過程進(jìn)行系統(tǒng)全面的梳理，本文引入“波特價(jià)值鏈”來分析污水處理企業(yè)在經(jīng)營管理過程中涉及的內(nèi)容。

根據(jù)圖1，一個(gè)企業(yè)主要分為基本活動、輔助活動兩大類。

圖1 波特價(jià)值鏈

以污水處理行業(yè)為例，基本活動主要包括：管網(wǎng)來水、進(jìn)水監(jiān)測、污水處理、污水提升、污泥處理、污水排放、中水銷售、中水服務(wù)；輔助活動包括但不限于內(nèi)部管理制度、各類污水處理藥劑采購、技術(shù)改進(jìn)、人力資源管理、財(cái)務(wù)管理、信息管理、后勤管理等。而在整個(gè)污水處理廠的運(yùn)營流程中，污水處理過程又是污水處理廠運(yùn)營中的核心工作內(nèi)容。圖2為筆者參與的以生化處理工藝為主的某污水處理工藝流程示意圖。項(xiàng)目組在確定成本績效標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，主要就是基于該流程圖對每一個(gè)步驟進(jìn)行的量價(jià)討論。

圖2 某污水處理廠污水處理工藝流程示意圖

（三）構(gòu)建績效指標(biāo)

通過對污水處理業(yè)務(wù)過程的梳理，借鑒波特價(jià)值鏈，以及對污水核心環(huán)節(jié)工藝的厘清，構(gòu)建污水處理企業(yè)績效評價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示。并通過遍歷波特價(jià)值鏈的每一個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，使污水處理企業(yè)績效指標(biāo)體系涵蓋污水處理企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的每一點(diǎn)，從而將“績”與“業(yè)”融合。

表1 污水處理企業(yè)績效評價(jià)指標(biāo)體系（參考）

（四）制作預(yù)算編制表

預(yù)算編制表是企業(yè)全面預(yù)算的經(jīng)濟(jì)展現(xiàn)。上文通過對企業(yè)業(yè)務(wù)流程的遍歷整理出全要素企業(yè)績效表后，可將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的要素形成預(yù)算編制表。

一是銷售情況的預(yù)算表。銷售預(yù)算是一個(gè)企業(yè)預(yù)算編制的源頭，一般企業(yè)會先確定收入，然后根據(jù)收入中的量價(jià)關(guān)系 （銷售收入通常等于銷售數(shù)量×銷售單價(jià)），推算出提供生產(chǎn)或服務(wù)的數(shù)量。但污水行業(yè)的特殊性決定了污水處理本身的收入無法通過數(shù)量×單價(jià)的形式體現(xiàn)。此處可以使用歷史平均值作為參考。如果企業(yè)有中水銷售，則需要將中水銷售收入也計(jì)算在內(nèi)，中水銷售可用收入=數(shù)量×單價(jià)的方式計(jì)算。

二是固定資產(chǎn)投入。如前文所述，污水處理行業(yè)屬于資金密集型企業(yè)，其特殊性決定了污水處理行業(yè)的固定資產(chǎn)投入通常資金用量巨大，企業(yè)需對生產(chǎn)經(jīng)營中的固定資產(chǎn)投資進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)算規(guī)劃。

三是成本及費(fèi)用預(yù)算。成本及費(fèi)用預(yù)算是預(yù)算編制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。成本費(fèi)用可分為三類：第一類是主控費(fèi)用，主要呈現(xiàn)污水處理廠污水處理過程中發(fā)生的直接成本，可根據(jù)預(yù)計(jì)產(chǎn)量結(jié)合單價(jià)及經(jīng)驗(yàn)用量來制定相應(yīng)預(yù)算；第二類是可控費(fèi)用，主要是期間費(fèi)用，可以根據(jù)企業(yè)運(yùn)營計(jì)劃，例如員工數(shù)量等參數(shù)確定；第三類是其他費(fèi)用，屬于零散發(fā)生的費(fèi)用，可通過經(jīng)驗(yàn)值確定一個(gè)比例。

（五）確定補(bǔ)貼模型

主管部門應(yīng)事先確定財(cái)政補(bǔ)貼范圍，通常情況下運(yùn)營期成本應(yīng)包括人工成本、直接材料消耗、修理費(fèi)、其他成本費(fèi)用等。與此同時(shí)也應(yīng)考慮特殊情況，以筆者參與的Y市污水處理公司項(xiàng)目為例，該企業(yè)污水處理建設(shè)期的全部投資均為政府出資，那么在年度補(bǔ)貼中，Y市污水處理公司因折舊造成的運(yùn)營損失就不應(yīng)計(jì)入補(bǔ)貼范圍。

當(dāng)一個(gè)年度運(yùn)營期結(jié)束后，主管單位應(yīng)組織進(jìn)行運(yùn)營期績效評價(jià)工作或委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行。由績效評價(jià)小組對該運(yùn)營期的經(jīng)營績效進(jìn)行打分后，主管單位根據(jù)績效得分對運(yùn)營缺口進(jìn)行補(bǔ)貼。以Y市污水處理有限公司為例，最終確定的財(cái)政補(bǔ)貼資金總額=80%×（規(guī)制成本總額-規(guī)制收入總額-企業(yè)其他政府性補(bǔ)貼收入）+20%×（規(guī)制成本總額-規(guī)制收入總額-企業(yè)其他政府性補(bǔ)貼收入）×績效考核系數(shù)。

四、業(yè)、財(cái)、控融合模式下的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)用展望

通過上文對污水處理企業(yè)全流程梳理及全要素覆蓋的績效指標(biāo)整理，企業(yè)可以結(jié)合指標(biāo)更好地設(shè)計(jì)成本費(fèi)用預(yù)算表，同時(shí)也方便根據(jù)計(jì)劃產(chǎn)量推算出數(shù)量指標(biāo)。地方財(cái)政可以通過預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果確定對市政公用類國企的補(bǔ)貼或者付費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。適時(shí)、適度地對企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)考核。

最后需要說明的是，如上文所述的污水處理流程及污泥處置流程，需要經(jīng)過企業(yè)數(shù)年生產(chǎn)數(shù)據(jù)的積累，使企業(yè)的生產(chǎn)數(shù)據(jù)逐漸趨于準(zhǔn)確。此時(shí)參考?xì)v史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的事前績效指標(biāo)設(shè)定可以相對精準(zhǔn)地預(yù)測諸如企業(yè)年度處理量、年度污泥處理量、年度藥劑采購量，同時(shí)結(jié)合采購價(jià)格及成本可以計(jì)算出單位產(chǎn)量、單位藥劑成本等一系列可量化指標(biāo)，企業(yè)在編制新一年度預(yù)算時(shí)，就可以更精準(zhǔn)地自上而下分解預(yù)算、自下而上地填報(bào)預(yù)算，從而將業(yè)、財(cái)、績的管理模式真正融入到企業(yè)管理中。