○盧露 何樂(lè) 周科 何帥

1.中國(guó)人民銀行四川省分行 四川 成都 610041

2.中國(guó)人民銀行自貢市分行 四川 自貢 643000

3.中國(guó)人民銀行宜賓市分行 四川 宜賓 644000

引言

黨的二十大報(bào)告提出“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，要完善支持綠色發(fā)展的財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系”。當(dāng)前我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展。綠色金融是發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的重要支撐，其核心是通過(guò)金融端的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)金融資源流向綠色低碳領(lǐng)域。中國(guó)人民銀行金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2022 年末，我國(guó)綠色信貸余額達(dá)22.03 萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)38.5%，在碳中和的綠色金融矩陣中發(fā)揮主體作用。然而，綠色融資項(xiàng)目普遍具有周期長(zhǎng)、前期投入大、短期盈利能力弱等特征，特別是新興戰(zhàn)略和科技型企業(yè)的綠色項(xiàng)目兼具高風(fēng)險(xiǎn)和輕資產(chǎn)特征，相比傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不確定性和風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)更高。在缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制情況下，綠色融資面臨融資難、融資貴等問(wèn)題，難以滿足“雙碳”目標(biāo)下我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)巨大的綠色融資需求。據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)預(yù)計(jì)所需綠色融資總額約140萬(wàn)億元①數(shù)據(jù)來(lái)源于世界經(jīng)濟(jì)論壇與奧緯咨詢聯(lián)合發(fā)布《應(yīng)對(duì)中國(guó)氣候挑戰(zhàn)：為轉(zhuǎn)型提供融資，實(shí)現(xiàn)凈零未來(lái)》報(bào)告。。在此背景下，融資擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的介入有助于提高企業(yè)融資可獲得性、分散金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)，引領(lǐng)撬動(dòng)更多金融資源流入經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型領(lǐng)域，對(duì)推動(dòng)綠色金融賦能經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展意義重大。

基于此，本文通過(guò)分析綠色融資擔(dān)保發(fā)展的理論邏輯，系統(tǒng)探討了我國(guó)融資擔(dān)保發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，深入剖析當(dāng)前我國(guó)綠色信貸融資擔(dān)保特征及存在的問(wèn)題，并借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)濟(jì)體綠色融資擔(dān)保經(jīng)驗(yàn)做法，提出發(fā)揮擔(dān)保作用助力經(jīng)濟(jì)綠色低碳發(fā)展的政策建議。

一、我國(guó)綠色信貸融資擔(dān)保發(fā)展的理論邏輯

（一）綠色信貸融資擔(dān)保發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

1.綠色信貸融資擔(dān)保有助于緩釋銀行機(jī)構(gòu)特定領(lǐng)域綠色信貸風(fēng)險(xiǎn)。綠色信貸作為綠色金融助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要支撐，通過(guò)信貸政策結(jié)構(gòu)性引導(dǎo)和杠桿撬動(dòng)作用，將金融資源配置到綠色領(lǐng)域，助推經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型。近年來(lái)，我國(guó)綠色融資呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)②《中國(guó)綠色金融發(fā)展研究報(bào)告2021》顯示，綠色信貸占整個(gè)綠色金融資金總額的90%以上。。伴隨著綠色信貸的快速增長(zhǎng)，商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理也面臨新的挑戰(zhàn)。如，與氣候和環(huán)境變化相關(guān)的自然或政策風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)使企業(yè)原本正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)遭受沖擊；綠色信貸支持的大多數(shù)新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、投入大、短期盈利能力弱等特征，可能面臨研發(fā)失敗、政策轉(zhuǎn)向、擴(kuò)張過(guò)熱等存在于不同發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；部分小微企業(yè)為謀求低成本資金和國(guó)家政策補(bǔ)貼，將獲得的綠色融資投向非綠色項(xiàng)目以獲取高額利潤(rùn)，導(dǎo)致部分綠色信貸可能存在“漂綠”“洗綠”等風(fēng)險(xiǎn)；綠色信貸資金投資的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，在對(duì)項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)性跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)估的情況下，后期項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)可能存在“偽綠”風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前商業(yè)銀行缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)管理手段，上述潛在風(fēng)險(xiǎn)極易在未來(lái)演變?yōu)閷?shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)，帶來(lái)銀行體系安全隱患。同時(shí)，商業(yè)銀行為完成綠色信貸的考核要求，并盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)收益的不匹配度，傾向于將綠色信貸投向少數(shù)安全邊際相對(duì)較高的領(lǐng)域，如綠色基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)和清潔能源領(lǐng)域（2022年末兩者合計(jì)占綠色貸款總額的70.4%）。這些領(lǐng)域的項(xiàng)目貸款人通常以大中型企業(yè)為主，是具有獲客優(yōu)勢(shì)的大銀行主要服務(wù)對(duì)象，小微企業(yè)和中小銀行參與程度有限，可能導(dǎo)致資金大量集聚于本已飽和的領(lǐng)域，一定程度上導(dǎo)致貸款“綠而不普”“普而不綠”。融資擔(dān)保作為重要的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)渠道，可在一定程度上起到優(yōu)化銀行信貸投放結(jié)構(gòu)、緩釋特定領(lǐng)域信貸風(fēng)險(xiǎn)的作用。

2.綠色信貸融資擔(dān)保有助于提高普惠群體的融資可獲得性。隨著我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，以及“雙碳”目標(biāo)的莊嚴(yán)提出，低碳經(jīng)濟(jì)理念正加速推進(jìn)我國(guó)各行各業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型。我國(guó)近1/3的碳排放來(lái)自農(nóng)村地區(qū)，近一半的碳排放來(lái)自中小微企業(yè)群體，農(nóng)業(yè)和中小微企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型問(wèn)題不可避免。一方面，“三農(nóng)”是國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村在國(guó)家政策扶持下取得舉世矚目的發(fā)展，然而“消耗式”的資源開(kāi)發(fā)利用對(duì)水資源、耕地資源及生物多樣性保護(hù)等帶來(lái)挑戰(zhàn)；另一方面，科創(chuàng)型企業(yè)作為新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)下的領(lǐng)跑者，是穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、促創(chuàng)新的重要生力軍，綠色技術(shù)支持中小企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著催化劑作用。上述領(lǐng)域的大部分涉農(nóng)主體和小微企業(yè)是綠色低碳轉(zhuǎn)型較為迫切的群體，具有較大的綠色融資需求。然而，企業(yè)因自身資質(zhì)弱、抵質(zhì)押物不足等原因，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍存在周期長(zhǎng)、見(jiàn)效收益慢、生產(chǎn)要素確權(quán)登記和抵質(zhì)押評(píng)估難等問(wèn)題，以及科創(chuàng)類(lèi)中小微企業(yè)兼具輕資產(chǎn)、投入大、高風(fēng)險(xiǎn)等特征，缺乏有效抵質(zhì)押物，難以達(dá)到銀行授信準(zhǔn)入門(mén)檻，小微和涉農(nóng)等低碳轉(zhuǎn)型群體的融資缺口迫切需要得到滿足。當(dāng)前“三農(nóng)”、小微等主體依靠自身能力獲得銀行資金支持綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的作用有限，擔(dān)保機(jī)構(gòu)的介入可以有效解決上述群體融資難題，促進(jìn)企業(yè)獲得銀行低成本綠色信貸資金支持。

3.融資擔(dān)保行業(yè)自身業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。我國(guó)融資擔(dān)保行業(yè)經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展變革，經(jīng)歷了行業(yè)起步（1993—2000 年）、快速發(fā)展（2000-2009年）、行業(yè)整頓規(guī)范（2010年至今）等三個(gè)階段，初步形成了以國(guó)有融資擔(dān)保為主導(dǎo)，政策性與商業(yè)性擔(dān)保業(yè)務(wù)共同發(fā)展的行業(yè)格局。十八大以來(lái)，國(guó)家層面陸續(xù)出臺(tái)一系列有關(guān)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)條例（見(jiàn)表1），從頂層設(shè)計(jì)和操作層面逐步完善擔(dān)保業(yè)務(wù)指引和監(jiān)管空白，旨在規(guī)范行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，提高融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)服務(wù)小微和“三農(nóng)”等普惠領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)能力和積極性，有效破解民營(yíng)小微等主體融資難題。當(dāng)前，融資擔(dān)保行業(yè)整體面臨資本實(shí)力薄弱、業(yè)務(wù)增量突破難、風(fēng)險(xiǎn)防控壓力大等困境。在國(guó)家“雙碳”目標(biāo)加速實(shí)施環(huán)境下，各行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展力度前所未有，擔(dān)保行業(yè)如何突破發(fā)展瓶頸，在守正經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上謀求業(yè)務(wù)創(chuàng)新，有力發(fā)揮擔(dān)保乘數(shù)效應(yīng)，支持銀行將更多信貸資源投向綠色普惠領(lǐng)域，成為當(dāng)前融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展迫切需要突破的關(guān)鍵問(wèn)題。近年來(lái)，在大數(shù)據(jù)、金融科技賦能加持下，銀行機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和新興業(yè)務(wù)已逐步向數(shù)字化、智能化、批量化的經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)變革，綠色金融服務(wù)實(shí)體的普惠性、精準(zhǔn)性、直達(dá)性日益凸顯。銀行業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型為融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)突破當(dāng)前發(fā)展困境提供了解決方案。數(shù)字技術(shù)可重塑擔(dān)保機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)拓展、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的能力，推動(dòng)傳統(tǒng)擔(dān)保行業(yè)經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變，通過(guò)金融科技手段破除數(shù)字“鴻溝”，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高風(fēng)控能力，探索“數(shù)字+擔(dān)保”助力“三農(nóng)”、小微等群體低碳發(fā)展的新路徑。

表1 國(guó)家層面有關(guān)融資擔(dān)保行業(yè)的部分政策及監(jiān)管文件

（二）綠色信貸融資擔(dān)保的作用機(jī)制

“雙碳”目標(biāo)下，融資擔(dān)保在降低銀行綠色信貸風(fēng)險(xiǎn)、緩解長(zhǎng)尾客群的融資困境方面具備巨大潛力。相關(guān)研究表明，綠色低碳項(xiàng)目普遍存在信息不透明、資信弱等特征，增加第三方信用擔(dān)保是緩解其融資困境的可行方案（黃子健等，2015）。同時(shí)，綠色項(xiàng)目的信息不對(duì)稱(chēng)使得融資交易存在較高的道德風(fēng)險(xiǎn)，而綠色融資擔(dān)保恰恰具備針對(duì)交易發(fā)生前信息不對(duì)稱(chēng)的補(bǔ)償功能（Berger et al.，2011）。此外，受?chē)?guó)家宏觀調(diào)控政策影響，部分行業(yè)產(chǎn)業(yè)可能面臨不確定的社會(huì)環(huán)境和政策技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)融資擔(dān)?？梢詾闈撛陲L(fēng)險(xiǎn)較高的綠色項(xiàng)目減少風(fēng)險(xiǎn)損失（Gendron et al.，2006），提高風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)效率（鮑靜海等，2014），激發(fā)項(xiàng)目各主體促成融資的積極性（馬曉國(guó)等，2014）。鑒于擔(dān)保機(jī)構(gòu)在促進(jìn)綠色融資發(fā)展中的作用，隨著全球綠色共識(shí)的形成，充分發(fā)揮擔(dān)保公司③根據(jù)《融資擔(dān)保公司監(jiān)管條例》，融資擔(dān)保公司是指依法設(shè)立、經(jīng)營(yíng)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或者股份有限公司。對(duì)于綠色信貸的增信分險(xiǎn)作用，已成為國(guó)際共識(shí)（Pietro，2021）。

擔(dān)保機(jī)構(gòu)、銀行機(jī)構(gòu)和融資主體三者之間構(gòu)成綠色信貸融資擔(dān)保的作用機(jī)制（如圖1所示）。一方面，擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過(guò)評(píng)估融資主體的綠色信用、識(shí)別綠色資產(chǎn)、跟蹤綠色信貸投向、監(jiān)測(cè)信貸環(huán)境效益等舉措，強(qiáng)化對(duì)借款主體綠色投融資行為的規(guī)范。另一方面，擔(dān)保機(jī)構(gòu)為銀行和借款主體提供信用擔(dān)保，當(dāng)借款主體未按合同約定還本付息時(shí)，由擔(dān)保機(jī)構(gòu)向銀行代償。通過(guò)上述渠道，最終實(shí)現(xiàn)降低銀行綠色信貸風(fēng)險(xiǎn)損失，提升信貸主體綠色融資可得性的目的。

圖1 綠色信貸融資擔(dān)保作用機(jī)制

具體來(lái)看，擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以從以下環(huán)節(jié)發(fā)揮對(duì)綠色信貸的增信分險(xiǎn)作用：一是保前識(shí)別環(huán)節(jié)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以通過(guò)獨(dú)立的企業(yè)資質(zhì)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等審核，識(shí)別綠色融資擔(dān)保項(xiàng)目，降低綠色信貸的“漂綠”“洗綠”風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)差異化定價(jià)機(jī)制，為符合條件的“三農(nóng)”和小微等客群進(jìn)行增信（吳晟等，2020）。二是保中管理環(huán)節(jié)，通過(guò)構(gòu)建綠色融資擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警體系，擔(dān)保機(jī)構(gòu)能夠動(dòng)態(tài)追蹤監(jiān)測(cè)綠色信貸的投向及產(chǎn)生的環(huán)境社會(huì)效應(yīng)，強(qiáng)化項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，降低銀行面臨的違約風(fēng)險(xiǎn)（雷曜等，2021）。三是保后代償環(huán)節(jié)，綠色貸款出現(xiàn)違約后，擔(dān)保公司通過(guò)及時(shí)代償大幅降低銀行的不良資產(chǎn)處置成本，并通過(guò)較銀行更加靈活的處理手段實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)化解。

二、我國(guó)綠色信貸融資擔(dān)保實(shí)踐探索及特征

（一）我國(guó)綠色信貸融資擔(dān)保實(shí)踐探索

近年來(lái)，我國(guó)綠色融資擔(dān)保在“雙碳”目標(biāo)推動(dòng)下，圍繞政策引領(lǐng)、產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新及機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等開(kāi)展了系列探索并取得一定進(jìn)展，在支持綠色金融與普惠金融融合發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。

1.開(kāi)展政策引導(dǎo)。人民銀行等國(guó)家相關(guān)部委先后出臺(tái)系列政策，明確提出探索建立專(zhuān)業(yè)化擔(dān)保機(jī)制，支持設(shè)立市場(chǎng)化運(yùn)作的綠色產(chǎn)業(yè)擔(dān)?；鸹蛉谫Y擔(dān)保機(jī)構(gòu)等，穩(wěn)步推動(dòng)綠色融資擔(dān)保發(fā)展（見(jiàn)表2）。同時(shí)，部分地方在構(gòu)建綠色金融框架體系進(jìn)程中，逐步將發(fā)展綠色融資擔(dān)保作為重要組成部分。如，廣東在綠色金融支持“雙碳”行動(dòng)方案④2022年，廣東省印發(fā)《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省發(fā)展綠色金融支持碳達(dá)峰行動(dòng)實(shí)施方案的通知》（粵辦函〔2022〕219號(hào)）。中提出支持設(shè)立服務(wù)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綠色融資擔(dān)保公司，探索發(fā)展專(zhuān)業(yè)化的政府性綠色融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，擴(kuò)大擔(dān)保覆蓋范圍，支持綠色領(lǐng)域投融資；四川在金融支持“5+1”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案中明確，要不斷完善綠色融資分險(xiǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)發(fā)揮銀政擔(dān)各方優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)綠色企業(yè)獲得融資支持；甘肅在國(guó)家級(jí)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，明確五年內(nèi)基本構(gòu)建多元化的產(chǎn)品服務(wù)體系、多層級(jí)的增信服務(wù)保障體系；江蘇在綠色金融指導(dǎo)意見(jiàn)⑤2021年，江蘇省印發(fā)《江蘇省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人民銀行南京分行等部門(mén)關(guān)于大力發(fā)展綠色金融指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（蘇政辦發(fā)〔2021〕80號(hào)）。中強(qiáng)調(diào)，政策性融資擔(dān)保要為綠色小微、綠色農(nóng)業(yè)等提供增信服務(wù)，鼓勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司和社會(huì)資金共同出資設(shè)立綠色產(chǎn)業(yè)擔(dān)?；?，為綠色企業(yè)或項(xiàng)目提供增信服務(wù)。

表2 國(guó)家層面出臺(tái)涉及綠色融資擔(dān)保的部分政策文件

2.出臺(tái)激勵(lì)支持舉措。為有效提升綠色融資擔(dān)保各方主體的積極性，部分地方政府出臺(tái)了具體的激勵(lì)舉措，包括財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、費(fèi)率補(bǔ)貼、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、成立專(zhuān)項(xiàng)分險(xiǎn)基金等。財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、費(fèi)率補(bǔ)貼等政策對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)而言，能在一定程度上起到風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助、彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)損失、緩釋經(jīng)營(yíng)壓力作用；對(duì)向綠色環(huán)保項(xiàng)目給予優(yōu)惠利率支持的銀行而言，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)可有效提高其綠色信貸投放內(nèi)生動(dòng)力。如江蘇針對(duì)開(kāi)展綠色信貸擔(dān)保的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，按不高于擔(dān)保業(yè)務(wù)季均余額的1%進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償；浙江針對(duì)與擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展綠色信貸融資業(yè)務(wù)的銀行，對(duì)當(dāng)年實(shí)際發(fā)生壞賬后的綠色貸款凈損失按承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例給予20%的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償；山東針對(duì)為“綠色產(chǎn)業(yè)貸”提供擔(dān)保、再擔(dān)保費(fèi)率優(yōu)惠的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，進(jìn)行降費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)。

3.探索產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新。與綠色低碳效益掛鉤成為綠色信貸融資擔(dān)保的重要?jiǎng)?chuàng)新路徑（見(jiàn)表3）。一是與具體綠色項(xiàng)目掛鉤的擔(dān)保產(chǎn)品。如，江蘇推出“環(huán)保擔(dān)”產(chǎn)品，重點(diǎn)支持污染防治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)類(lèi)、碳減排類(lèi)等環(huán)保項(xiàng)目。二是與企業(yè)碳表現(xiàn)或碳資產(chǎn)掛鉤的擔(dān)保產(chǎn)品。如，廣東在碳賬戶得分系統(tǒng)基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)“云碳擔(dān)”產(chǎn)品，根據(jù)企業(yè)碳賬戶等級(jí)情況給予貸款授信和擔(dān)保費(fèi)率優(yōu)惠；福建推出“碳排放權(quán)質(zhì)押擔(dān)?！蹦Ｊ剑瑸橛懈挥嗵寂欧排漕~的綠色能源企業(yè)提供融資擔(dān)保。三是與綠色園區(qū)掛鉤的擔(dān)保服務(wù)。如，江蘇創(chuàng)新開(kāi)展“園區(qū)?！睒I(yè)務(wù)，專(zhuān)門(mén)為工業(yè)園區(qū)環(huán)保類(lèi)科技型、中小微型企業(yè)的綠色融資提供擔(dān)保。四是與綠色產(chǎn)業(yè)掛鉤的擔(dān)保服務(wù)。如，四川創(chuàng)新推出“綠色擔(dān)”產(chǎn)品，支持汽車(chē)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型升級(jí)，為出租車(chē)公司提前更換新能源車(chē)提供擔(dān)保。

表3 全國(guó)部分省市地區(qū)綠色融資擔(dān)保產(chǎn)品簡(jiǎn)介

4.推動(dòng)能力建設(shè)。相較于普通擔(dān)保業(yè)務(wù)，綠色融資擔(dān)保在項(xiàng)目識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、增信分險(xiǎn)、損失認(rèn)定等方面具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性。為此，一些擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過(guò)組建專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)、加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理、與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)合作等方式，提升自身綠色專(zhuān)業(yè)能力建設(shè)。如，青島農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限責(zé)任公司組建包括科研及高等院校、數(shù)字化企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的研究團(tuán)隊(duì)，以支持畜牧產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展為抓手，科學(xué)設(shè)定碳邊界、創(chuàng)新構(gòu)建碳足跡核算體系，并根據(jù)核算結(jié)果對(duì)申請(qǐng)擔(dān)保的企業(yè)進(jìn)行貼標(biāo)分類(lèi)，最終向減排企業(yè)提供更低成本、更高額度的政策性擔(dān)保支持。此外，部分地區(qū)還新設(shè)專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)強(qiáng)化對(duì)特定對(duì)象和領(lǐng)域的綠色擔(dān)保支持。如，江蘇成立南京江北新區(qū)綠色融資擔(dān)保有限公司，專(zhuān)門(mén)為轄內(nèi)中小微企業(yè)提供增信服務(wù)；廣州成立科學(xué)城（廣州）綠色融資擔(dān)保有限公司，向科技型、專(zhuān)精特新等中小企業(yè)提供綠色融資擔(dān)保服務(wù)；四川為落實(shí)國(guó)家“雙碳”目標(biāo)，設(shè)立專(zhuān)業(yè)化的擔(dān)保機(jī)構(gòu)——四川發(fā)展融資擔(dān)保公司，助力中小微企業(yè)節(jié)能減排；江西、貴州分別探索組建地方性專(zhuān)業(yè)化綠色融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

（二）綠色信貸融資擔(dān)保業(yè)務(wù)特征——以四川為例

從全國(guó)層面看，盡管當(dāng)前我國(guó)綠色融資擔(dān)保體系建設(shè)呈積極發(fā)展態(tài)勢(shì)，但總體上尚處于起步階段。為進(jìn)一步探清綠色信貸融資擔(dān)保業(yè)務(wù)現(xiàn)狀，本部分以四川為例進(jìn)行分析。四川作為全國(guó)的經(jīng)濟(jì)大省，中小企業(yè)數(shù)量超過(guò)全省企業(yè)總數(shù)的90%，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體超過(guò)1600萬(wàn)戶，近年來(lái)隨著全省經(jīng)濟(jì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，綠色融資擔(dān)保業(yè)務(wù)具有堅(jiān)實(shí)的市場(chǎng)基礎(chǔ)和廣闊的發(fā)展空間。通過(guò)抽取四川21個(gè)市州52家樣本銀行⑥涵蓋國(guó)有銀行16家、股份制銀行1家、城市商業(yè)銀行9家、農(nóng)村商業(yè)銀行19家、村鎮(zhèn)銀行7家，類(lèi)型豐富、分布地域較廣，具有較好的代表性。，對(duì)其2022年綠色信貸融資擔(dān)保業(yè)務(wù)開(kāi)展逐筆統(tǒng)計(jì)分析，并對(duì)相關(guān)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和銀行進(jìn)行走訪，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前四川綠色信貸融資擔(dān)保業(yè)務(wù)具有以下特點(diǎn)：

1.整體占比較低，主要投向綠色屬性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)。2022年，四川52家樣本銀行發(fā)放綠色信貸融資擔(dān)保貸款合計(jì)17.45 億元，僅占當(dāng)年綠色信貸發(fā)放總額的2.94%。樣本銀行普遍反映，當(dāng)前發(fā)放的綠色信貸較少有擔(dān)保機(jī)構(gòu)介入。如，四川某市調(diào)研的14家銀行中僅1家銀行涉及綠色信貸融資擔(dān)保。從投向看（如圖2所示），有擔(dān)保的綠色信貸主要投向節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)（占比34.21%）、基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級(jí)產(chǎn)業(yè)（占比17.99%）和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)（占比17.05%），上述領(lǐng)域均為綠色屬性較強(qiáng)的領(lǐng)域，環(huán)境和政策風(fēng)險(xiǎn)較低。

圖2 樣本銀行綠色信貸融資擔(dān)保業(yè)務(wù)投向分布情況

2.以“銀-擔(dān)”合作模式為主，擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例較高。2022年，樣本銀行合計(jì)開(kāi)展293筆綠色信貸融資擔(dān)保業(yè)務(wù)。其中，57%為“銀-擔(dān)”模式，43%為“銀-政-擔(dān)”模式。兩種模式下，擔(dān)保機(jī)構(gòu)均是風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者?！般y-擔(dān)”模式下，64.67%的業(yè)務(wù)中擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例在80%及以上，38.32%的業(yè)務(wù)中擔(dān)保機(jī)構(gòu)需承擔(dān)100%的風(fēng)險(xiǎn)；“銀-政-擔(dān)”模式下，擔(dān)保機(jī)構(gòu)、銀行的平均分險(xiǎn)比例分別為45.15%和15.83%，擔(dān)保機(jī)構(gòu)仍是主要的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。從不同規(guī)模的擔(dān)保機(jī)構(gòu)看，規(guī)模較大的省級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例通常低于市（縣）級(jí)。如，四川某市轄內(nèi)省級(jí)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例為70%，市（縣）級(jí)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司平均分擔(dān)比例為92%。

3.擔(dān)保對(duì)象較少涉及大中型企業(yè)，超五成為短期普惠小微貸款。從擔(dān)保主體看，綠色融資擔(dān)保對(duì)象基本為科創(chuàng)類(lèi)、制造類(lèi)、工程類(lèi)中小微企業(yè)及部分涉農(nóng)經(jīng)營(yíng)主體，而大中型企業(yè)貸款以信用類(lèi)和抵質(zhì)押貸款為主，較少采用擔(dān)保方式。同時(shí)，由于擔(dān)?？腿盒庞觅Y質(zhì)通常較弱，銀行給予的綠色信貸額度較低、期限較短。樣本中，期限在1年以內(nèi)、1年以上5年以內(nèi)、5年以上的綠色信貸融資擔(dān)保業(yè)務(wù)筆數(shù)占比分別為67.58%、31.06%和1.36%，其中期限在1年以內(nèi)的普惠小微業(yè)務(wù)占全部業(yè)務(wù)數(shù)的51.19%；貸款額度低于1000 萬(wàn)元的業(yè)務(wù)筆數(shù)占到84.30%，其中85.02%為普惠小微貸款。

4.擔(dān)保主要集中于地方法人銀行，大中型銀行的擔(dān)保準(zhǔn)入門(mén)檻較高。調(diào)研顯示，大中型銀行對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)置了較高門(mén)檻，如對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本金、代償率、保證金存入額度等方面要求較嚴(yán)苛，綠色信貸融資擔(dān)保業(yè)務(wù)相對(duì)較少。樣本銀行中，國(guó)有銀行和股份制銀行發(fā)放有擔(dān)保的綠色信貸1.67 億元，遠(yuǎn)低于城商行、農(nóng)商行和村鎮(zhèn)銀行的總和（15.78億元）。從有擔(dān)保的綠色信貸融資占綠色信貸總額的比重看，城商行、農(nóng)商行分別為3.45%和4.53%，國(guó)有銀行和股份制銀行各自為1.29%和0.63%，地方法人銀行明顯高于大中型銀行（如圖3所示）。

圖3 不同類(lèi)型銀行綠色信貸融資擔(dān)保占綠色信貸比重情況

三、我國(guó)綠色融資擔(dān)保發(fā)展面臨的問(wèn)題

（一）綠色信貸業(yè)務(wù)識(shí)別存在標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)短缺問(wèn)題

一是針對(duì)小微、“三農(nóng)”等群體綠色項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏。當(dāng)前綠色金融基于《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019）》明確了211類(lèi)綠色項(xiàng)目分類(lèi)，基本為純綠和淺綠項(xiàng)目，大部分在資金實(shí)力較強(qiáng)的大中型企業(yè)落地，無(wú)需擔(dān)保機(jī)構(gòu)介入。當(dāng)前融資擔(dān)保主要面向小微企業(yè)、“三農(nóng)”等普惠群體，所運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目大多介于綠色和非綠之間，其融資需求以流動(dòng)性貸款為主，而現(xiàn)有綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系尚沒(méi)有適合此類(lèi)借款主體的認(rèn)定支撐。二是第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)不一。部分綠色項(xiàng)目認(rèn)定需滿足復(fù)雜的技術(shù)指標(biāo)條件，且不同認(rèn)證機(jī)構(gòu)所采取的方法標(biāo)準(zhǔn)各不相同，企業(yè)往往需尋求第三方專(zhuān)業(yè)認(rèn)證，門(mén)檻和成本較高。三是面臨評(píng)估數(shù)據(jù)短缺問(wèn)題。企業(yè)環(huán)境信息數(shù)據(jù)主要依靠環(huán)保等行業(yè)主管部門(mén)提供，而數(shù)據(jù)共享機(jī)制不完善使得融資項(xiàng)目綠色效益評(píng)估缺乏足夠的數(shù)據(jù)支撐，綠色融資信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題難以有效解決。標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證評(píng)估體系的不一致一定程度上影響綠色融資擔(dān)保等配套工具的發(fā)展。調(diào)研顯示，由于綠色融資識(shí)別困難，大多擔(dān)保機(jī)構(gòu)未開(kāi)發(fā)針對(duì)性支持產(chǎn)品，同時(shí)綠色信貸融資擔(dān)?；緦儆阢y行綠色信貸的事后分類(lèi)。

（二）擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展綠色信貸融資擔(dān)保業(yè)務(wù)存在內(nèi)在約束

一是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與能力短缺的矛盾。近年來(lái)，相當(dāng)數(shù)量的中小擔(dān)保機(jī)構(gòu)持續(xù)承受經(jīng)濟(jì)下行壓力，擔(dān)保貸款逾期和不良率高，擔(dān)保機(jī)構(gòu)面臨的代償壓力大，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力受到一定程度削弱，難有余力拓展經(jīng)濟(jì)效益屬性本就不強(qiáng)的綠色業(yè)務(wù)。如，四川2022年擔(dān)保機(jī)構(gòu)平均代償率為5.57%⑦數(shù)據(jù)來(lái)源：四川省地方金融組織統(tǒng)計(jì)季報(bào)。，高于銀行合作的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)考核容忍度（一般為3%），大部分機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)化解壓力大，業(yè)務(wù)處于收縮狀態(tài)。二是普惠性與考核要求的矛盾。調(diào)研顯示，當(dāng)前擔(dān)保機(jī)構(gòu)的政策和普惠屬性突出，綠色信貸融資增信一般僅收取1%左右的擔(dān)保費(fèi)，而在銀擔(dān)合作中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比例通常高于70%，收益無(wú)法有效覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，與國(guó)資考核體系下強(qiáng)調(diào)的可持續(xù)，以及資產(chǎn)保值增值等目標(biāo)存在一定沖突，降低了其為綠色融資提供擔(dān)保的積極性，擔(dān)保乘數(shù)效應(yīng)難以有效發(fā)揮。三是風(fēng)險(xiǎn)防控與經(jīng)營(yíng)發(fā)展矛盾。由于目前政策層面針對(duì)銀擔(dān)合作在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例、擔(dān)保費(fèi)率等方面缺少明確、具體的規(guī)定，對(duì)銀行暫無(wú)硬性的最低分險(xiǎn)比例要求，銀擔(dān)合作中銀行占據(jù)主導(dǎo)地位，擔(dān)保機(jī)構(gòu)相對(duì)弱勢(shì)，業(yè)務(wù)實(shí)際開(kāi)展中雙方風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任難以公平劃分，基于風(fēng)險(xiǎn)防控考慮，擔(dān)保機(jī)構(gòu)展業(yè)意愿不強(qiáng)。如，四川部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)目前僅做存量業(yè)務(wù)周轉(zhuǎn)，不再新增擔(dān)保業(yè)務(wù)。

（三）銀行開(kāi)展綠色信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)的內(nèi)生動(dòng)力較弱

受擔(dān)保行業(yè)困境和綠色信貸擔(dān)保客群資質(zhì)弱的影響，銀擔(dān)合作業(yè)務(wù)通常面臨“雙高”風(fēng)險(xiǎn)。由于綠色項(xiàng)目存在信息披露不充分、投資回報(bào)周期長(zhǎng)、資信質(zhì)量差等特征，銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)面臨潛在的綠色信貸不良率攀升、擔(dān)保代償率高企的風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前激勵(lì)約束機(jī)制有限的情況下，銀行與擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作積極性不高，普遍對(duì)合作機(jī)構(gòu)在注冊(cè)資本金、代償率、保證金等方面設(shè)置了較高準(zhǔn)入門(mén)檻，中小擔(dān)保機(jī)構(gòu)較難入圍。如，四川部分銀行將“合作擔(dān)保貸款形成不良”設(shè)置為合作停牌條件，或僅選擇入圍省級(jí)名錄的擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，或下調(diào)與擔(dān)保公司的擔(dān)保授信額度，停止新增業(yè)務(wù)合作等。地方法人銀行合作門(mén)檻略低，但存量急需代償?shù)膿?dān)保貸款因代償流程長(zhǎng)、程序復(fù)雜、貸款實(shí)控人配合處置意愿低等因素影響，使得代償資金難以順利到位，法人銀行機(jī)構(gòu)受制于風(fēng)險(xiǎn)防控壓力大、缺少碳減排政策工具支持等，對(duì)于綠色信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)同樣偏謹(jǐn)慎。調(diào)研顯示，部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)申請(qǐng)融擔(dān)補(bǔ)償基金從提交申請(qǐng)到資金劃撥到位耗時(shí)3—6個(gè)月，甚至部分地區(qū)因地方財(cái)政吃緊，補(bǔ)償資金無(wú)法到位。

（四）綠色融資需求與現(xiàn)有融資擔(dān)保產(chǎn)品適配性低

涉足綠色領(lǐng)域的小微企業(yè)多為技術(shù)創(chuàng)新類(lèi)小微企業(yè)，具有輕資產(chǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)特征，涉農(nóng)主體則存在農(nóng)業(yè)資產(chǎn)定價(jià)評(píng)估難、變現(xiàn)難，缺乏傳統(tǒng)抵押物或信用信息不健全等問(wèn)題，難以基于信用或抵質(zhì)押獲得貸款。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，綠色項(xiàng)目投入大、期限長(zhǎng)，而大多擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)單個(gè)客戶擔(dān)保的信用額度為200 萬(wàn)元，超過(guò)部分需要客戶提供合格抵押物作為反擔(dān)保品，且對(duì)反擔(dān)保品要求較高，如需要房產(chǎn)、土地等硬資產(chǎn)作為抵押，諸如企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、專(zhuān)利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等輕資產(chǎn)均不在反擔(dān)保接受范圍內(nèi)，融資主體通常難以滿足相關(guān)條件。另外，當(dāng)前鮮有專(zhuān)門(mén)針對(duì)綠色低碳領(lǐng)域開(kāi)發(fā)的銀擔(dān)產(chǎn)品，已有的銀擔(dān)合作產(chǎn)品大部分旨在滿足小微、“三農(nóng)”等主體流動(dòng)資金需求，且產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，金額一般在1000萬(wàn)元以下，期限不超過(guò)5年，貸款擔(dān)保期限、用途等與企業(yè)綠色融資不相匹配，難以覆蓋企業(yè)綠色項(xiàng)目周期和融資需求，擔(dān)保反而會(huì)增加企業(yè)融資成本，從而導(dǎo)致企業(yè)申請(qǐng)意愿不強(qiáng)。此外，擔(dān)保存在供需結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位。當(dāng)前綠色信貸融資擔(dān)保貸款占綠色信貸規(guī)模整體偏低，非普惠綠色信貸客戶項(xiàng)目一般采用“信用+集團(tuán)母公司或者關(guān)聯(lián)公司”作擔(dān)保，對(duì)第三方公司的增信需求意愿不強(qiáng)，而普惠類(lèi)綠色信貸客戶對(duì)擔(dān)保融資需求迫切，卻因資質(zhì)差難以獲得擔(dān)保增信支持。

（五）綠色信貸融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的市場(chǎng)配套體制機(jī)制缺乏

一是綠色融資擔(dān)保政策文件缺乏。從有關(guān)綠色融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的政策看，大多是嵌套在金融業(yè)規(guī)劃、綠色金融行動(dòng)方案等文件中，而對(duì)于起步相對(duì)較晚的綠色融資擔(dān)保業(yè)務(wù)缺乏專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)文件指引，其增信助力小微、“三農(nóng)”群體綠色低碳發(fā)展的作用難以得到有效發(fā)揮。二是激勵(lì)約束機(jī)制針對(duì)性不強(qiáng)。綠色信貸融資擔(dān)保的激勵(lì)約束機(jī)制基本歸屬在支持“三農(nóng)”、小微、科創(chuàng)等主體的框架中，有效性和針對(duì)性不足。如，四川實(shí)施的財(cái)政金融互動(dòng)管理辦法中，對(duì)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展的保費(fèi)補(bǔ)貼和業(yè)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)，僅限于支持小微和“三農(nóng)”企業(yè)融資擔(dān)保增量降費(fèi)，暫未單列對(duì)綠色融資擔(dān)保的獎(jiǎng)補(bǔ)。三是綠色金融的市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施有待進(jìn)一步完善。調(diào)查顯示，綠色信息共享、綠色產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、償付機(jī)制等缺位，制約了綠色融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的開(kāi)展。如，在當(dāng)前缺乏強(qiáng)制性信息披露機(jī)制的前提下，綠色企業(yè)信息披露主動(dòng)性不高，且披露的真實(shí)性和完備性難以保證，加之掌握大量環(huán)保數(shù)據(jù)的行業(yè)主管部門(mén)對(duì)外信息共享程度低，政府、銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間形成數(shù)據(jù)信息“孤島”，一定程度上削弱了銀擔(dān)合作質(zhì)效，制約了綠色融資擔(dān)保業(yè)務(wù)拓展。

四、綠色融資擔(dān)保國(guó)際經(jīng)驗(yàn)做法

為引領(lǐng)撬動(dòng)更多資金進(jìn)入綠色低碳轉(zhuǎn)型領(lǐng)域，20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)外一些經(jīng)濟(jì)體在頂層設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)推動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)防控、產(chǎn)品創(chuàng)新等層面進(jìn)行了一系列探索，充分發(fā)揮了催化撬動(dòng)作用支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

（一）政府統(tǒng)籌推動(dòng)，明確重點(diǎn)領(lǐng)域綠色融資擔(dān)保支持范疇

國(guó)外綠色融資擔(dān)保發(fā)展得益于政府層面引領(lǐng)推動(dòng)，通過(guò)立法或?qū)嵤┨囟〒?dān)保計(jì)劃、成立負(fù)責(zé)融資擔(dān)保的專(zhuān)營(yíng)部門(mén)等方式，明確重點(diǎn)支持領(lǐng)域的綠色擔(dān)保范疇，系統(tǒng)推進(jìn)綠色融資擔(dān)保支持經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型。美國(guó)針對(duì)新能源新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展陸續(xù)頒布《能源政策法案》《能源獨(dú)立和安全法案》《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與再投資法案》，設(shè)立能源部貸款計(jì)劃辦公室（LPO），專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)減少或避免空氣污染和溫室氣體排放而采用的創(chuàng)新清潔技術(shù)、可再生能源、電力傳輸和先進(jìn)生物燃料項(xiàng)目擔(dān)保，有效破除綠色項(xiàng)目識(shí)別難、認(rèn)定成本高等問(wèn)題。英國(guó)頒布《貸款擔(dān)保計(jì)劃》明確針對(duì)中小企業(yè)建立融資擔(dān)保機(jī)制，鼓勵(lì)向綠色生態(tài)環(huán)保企業(yè)提供融資擔(dān)保。根據(jù)企業(yè)環(huán)境影響評(píng)估結(jié)果，向環(huán)境友好型企業(yè)提供貸款本金80%的擔(dān)保。瑞典政府出臺(tái)《綠色投資國(guó)家信用擔(dān)保條例》，授權(quán)國(guó)家債務(wù)辦公室為綠色工業(yè)投資提供國(guó)家信貸擔(dān)保。國(guó)家債務(wù)辦公室根據(jù)歐盟分類(lèi)法⑧《歐盟可持續(xù)金融分類(lèi)方案》（EU Taxonomy）于2020年3月發(fā)布，簡(jiǎn)稱(chēng)《歐盟分類(lèi)法》，是《歐盟可持續(xù)發(fā)展融資計(jì)劃行動(dòng)》重要組成部分，為歐洲建立了可持續(xù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)清單，讓歐盟在可持續(xù)政策和法律法規(guī)上處于國(guó)際領(lǐng)先水平。和瑞典環(huán)境法，對(duì)擬擔(dān)保項(xiàng)目的環(huán)境效益、重大風(fēng)險(xiǎn)隱患、企業(yè)環(huán)境和氣候可持續(xù)計(jì)劃等開(kāi)展評(píng)估，明確滿足瑞典環(huán)境目標(biāo)、氣候政策框架、歐盟環(huán)境目標(biāo)等評(píng)估要求項(xiàng)目為綠色工業(yè)投資擔(dān)保支持范疇。

（二）做好風(fēng)險(xiǎn)體系設(shè)計(jì)，激發(fā)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和銀行機(jī)構(gòu)積極性

歐美國(guó)家建立了國(guó)家層面的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制和政府承擔(dān)機(jī)制，有效破解中小擔(dān)保公司風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力不足、緩釋銀行機(jī)構(gòu)對(duì)融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)顧慮、平衡參與主體的風(fēng)險(xiǎn)收益等。一是建立擔(dān)保項(xiàng)目的全流程風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制。美國(guó)能源部貸款計(jì)劃辦公室制定了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制，LPO對(duì)擔(dān)保項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程監(jiān)測(cè)評(píng)估，包括對(duì)項(xiàng)目盡職調(diào)查、項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)跟蹤監(jiān)測(cè)等，直至貸款全額償還。二是建立政府分擔(dān)較高比例風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。國(guó)際上擔(dān)保機(jī)構(gòu)多為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，為使其收益風(fēng)險(xiǎn)盡可能對(duì)等，往往由政府分擔(dān)較高比例風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)能源部計(jì)劃辦公室為部份能源貸款提供高達(dá)貸款本息90%比例擔(dān)保；瑞典債務(wù)辦公室對(duì)綠色工業(yè)投資分險(xiǎn)高達(dá)貸款本金80%；德國(guó)聯(lián)邦政府和州政府會(huì)向擔(dān)保銀行提供超50%比例的反擔(dān)保。三是建立靈活的擔(dān)保退出機(jī)制。擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為促成銀企合作的紐帶，前期通過(guò)提高綠色項(xiàng)目認(rèn)可度，降低承貸機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的不確定性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，在項(xiàng)目建設(shè)后期擔(dān)保穩(wěn)步退出。荷蘭可持續(xù)農(nóng)業(yè)擔(dān)?；穑⊿AGF）對(duì)拉丁美洲和非洲可持續(xù)農(nóng)業(yè)貸款項(xiàng)目擔(dān)保中，SAGF 在項(xiàng)目建設(shè)后期分險(xiǎn)比例逐步降低，3—4年后擔(dān)保基金便退出項(xiàng)目，以此提高基金的運(yùn)作效率和經(jīng)濟(jì)社會(huì)支持效益。

（三）建立完善的內(nèi)控機(jī)制，專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作推進(jìn)綠色項(xiàng)目認(rèn)定和擔(dān)保業(yè)務(wù)開(kāi)展

國(guó)外綠色融資擔(dān)保部門(mén)或?qū)I(yíng)機(jī)構(gòu)通過(guò)建立完善的內(nèi)控機(jī)制，明確部門(mén)職能職責(zé)、專(zhuān)業(yè)高效推進(jìn)綠色項(xiàng)目認(rèn)定和擔(dān)保業(yè)務(wù)開(kāi)展。美國(guó)能源部貸款擔(dān)保計(jì)劃設(shè)立政府特定部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行，由LPO線上篩選項(xiàng)目并對(duì)其開(kāi)展盡職調(diào)查，包括項(xiàng)目技術(shù)、環(huán)境、法律和市場(chǎng)等方面，審查符合條件后再將項(xiàng)目提交內(nèi)部審查委員會(huì)和信用審查委員進(jìn)行信用批準(zhǔn)，批準(zhǔn)通過(guò)即可簽訂貸款擔(dān)保協(xié)議；中美洲和巴拿馬可再生能源項(xiàng)目（ARECA）中，中美洲經(jīng)濟(jì)一體化銀行（CABEI）⑨中美洲經(jīng)濟(jì)一體化銀行（CABEI）是一家多邊金融機(jī)構(gòu)，旨在支持其創(chuàng)始國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)一體化發(fā)展，在2014年發(fā)展戰(zhàn)略中，將環(huán)境可持續(xù)列為主要目標(biāo)，并通過(guò)兩個(gè)綠色信貸擔(dān)保計(jì)劃實(shí)現(xiàn)。一是中美洲和巴拿馬可再生能源投資項(xiàng)目（ARECA），二是中美洲生物多樣性市場(chǎng)項(xiàng)目（CAMBIO）。負(fù)責(zé)實(shí)施該項(xiàng)目，CABEI項(xiàng)目執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目年度運(yùn)營(yíng)計(jì)劃、評(píng)估和預(yù)審、監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行，CABEI 信用委員會(huì)負(fù)責(zé)批準(zhǔn)擔(dān)保協(xié)議，最終由CABEI與經(jīng)認(rèn)定的金融機(jī)構(gòu)簽署貸款擔(dān)保協(xié)議。擔(dān)保機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的內(nèi)控機(jī)制、流暢專(zhuān)業(yè)的職責(zé)分工，推動(dòng)綠色融資擔(dān)保合規(guī)、持續(xù)高效滿足低碳轉(zhuǎn)型領(lǐng)域融資需求。

（四）夯實(shí)配套基礎(chǔ)，確保綠色融資擔(dān)保市場(chǎng)有效發(fā)展

歐美國(guó)家的融資擔(dān)保市場(chǎng)起步早，具有較完善的配套補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制，為綠色融資擔(dān)保發(fā)展提供了有效支撐。德國(guó)聯(lián)邦政府規(guī)定，擔(dān)保銀行若出現(xiàn)損失，可要求股東增資，也可要求政府增加反擔(dān)保比例，并明確各級(jí)政府提供反擔(dān)保時(shí)不收取任何費(fèi)用，擔(dān)保銀行新增利潤(rùn)繼續(xù)用于擔(dān)保業(yè)務(wù)，可免除擔(dān)保銀行公司稅和交易稅。英國(guó)出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)法》，規(guī)定企業(yè)獲得綠色信貸的前提是通過(guò)環(huán)境責(zé)任評(píng)估；制定許可交易激勵(lì)機(jī)制，明確了污染收費(fèi)、征稅、補(bǔ)助及污染者付費(fèi)原則。美國(guó)在清潔能源貸款擔(dān)保計(jì)劃中，提出由政府出面向高風(fēng)險(xiǎn)、但經(jīng)過(guò)技術(shù)證明的清潔能源項(xiàng)目提供貸款擔(dān)保；對(duì)清潔能源項(xiàng)目的新技術(shù)給予稅收激勵(lì)等；在《能源政策法案》中，針對(duì)能源貸款擔(dān)保計(jì)劃制定了涉及消費(fèi)者、傳統(tǒng)能源公司的減稅優(yōu)惠及補(bǔ)助政策。

（五）創(chuàng)新?lián)７?wù)模式，多渠道滿足特定領(lǐng)域綠色主體融資需求

為匹配綠色低碳轉(zhuǎn)型項(xiàng)目的多樣化融資需求，國(guó)際上結(jié)合綠色主體資質(zhì)特征，創(chuàng)新推出多種形式綠色融資擔(dān)保服務(wù)。一是成立專(zhuān)項(xiàng)擔(dān)?；鹬μ囟ㄈ后w綠色融資。瑞士技術(shù)基金為開(kāi)發(fā)和銷(xiāo)售低碳技術(shù)或服務(wù)的初創(chuàng)型及成長(zhǎng)型中小企業(yè)提供貸款擔(dān)保。荷蘭可持續(xù)農(nóng)業(yè)擔(dān)?；穑⊿AGF）為從事可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合作社及中小企業(yè)提供融資擔(dān)保。哥倫比亞國(guó)家擔(dān)保基金（NGF）為中小微企業(yè)提供部分信用擔(dān)保。二是設(shè)立綠色專(zhuān)營(yíng)銀行支持重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。英國(guó)綠色投資銀行（GIB）為英國(guó)海上風(fēng)電行業(yè)、新能源和廢物基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域提供貸款和擔(dān)保支持。紐約綠色銀行（NGB）通過(guò)提供信用增級(jí)和創(chuàng)新信貸工具，支持紐約建筑脫碳、清潔能源、可持續(xù)交通及其他可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)。三是由開(kāi)發(fā)性銀行機(jī)構(gòu)向發(fā)展中國(guó)家可持續(xù)戰(zhàn)略性項(xiàng)目提供擔(dān)保。美洲開(kāi)發(fā)銀行（IADB）靈活擔(dān)保工具（FGI）支持拉丁美洲和加勒比地區(qū)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中小型企業(yè)生產(chǎn)、氣候變化、農(nóng)業(yè)和糧食安全等部門(mén)獲得融資。亞洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）通過(guò)貸款、部分信用擔(dān)保，以及信用證等方式，向太平洋可再生能源計(jì)劃（PREP）項(xiàng)目提供1億美元融資支持。四是成立國(guó)際綠色擔(dān)保公司為發(fā)展中國(guó)家氣候融資提供擔(dān)保。綠色擔(dān)保公司（GGC）⑩綠色擔(dān)保公司（GGC）為第一個(gè)致力于為具有重大氣候適應(yīng)和緩解氣候影響融資提供擔(dān)保的全球性機(jī)構(gòu)。擔(dān)保計(jì)劃系統(tǒng)地降低國(guó)際私營(yíng)部門(mén)對(duì)緩解和適應(yīng)氣候項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)，解決發(fā)展中國(guó)家氣候融資缺口，通過(guò)擔(dān)保支持發(fā)展中國(guó)家發(fā)行具有重大氣候影響的氣候債券和貸款。

五、政策建議

（一）完善標(biāo)準(zhǔn)界定，強(qiáng)化綠色融資擔(dān)保頂層設(shè)計(jì)

一是健全綠色融資的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。鑒于當(dāng)前適用于小微、“三農(nóng)”等主體的綠色標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，暫未明確對(duì)綠色農(nóng)業(yè)和綠色小微界定標(biāo)準(zhǔn)，小微和涉農(nóng)企業(yè)自身實(shí)力較弱，申請(qǐng)“純綠”項(xiàng)目的機(jī)會(huì)較少，建議由政府相關(guān)職能部門(mén)牽頭，明確小微或涉農(nóng)主體綠色融資標(biāo)準(zhǔn)，建立具有可操作性的指引辦法?？煽紤]加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一碳賬戶標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，明確碳賬戶定義、記賬原則、核算標(biāo)準(zhǔn)等，由具有公信力的碳賬戶運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)按年對(duì)市場(chǎng)主體的綠色化程度貼標(biāo)，達(dá)到相應(yīng)綠色等級(jí)的小微或涉農(nóng)主體的融資即可被視為綠色融資，銀行機(jī)構(gòu)根據(jù)貼標(biāo)分類(lèi)情況提供差異化的優(yōu)惠信貸利率貸款支持。二是加強(qiáng)綠色融資擔(dān)保的頂層設(shè)計(jì)。建議由國(guó)家相關(guān)職能部門(mén)或擔(dān)保業(yè)協(xié)會(huì)結(jié)合國(guó)家重大綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，出臺(tái)綠色融資擔(dān)保計(jì)劃，明確擔(dān)保支持行業(yè)范疇和參與主體責(zé)任分工，為擔(dān)保機(jī)構(gòu)綠色項(xiàng)目篩選、評(píng)估及風(fēng)險(xiǎn)管控等提供業(yè)務(wù)操作指引?？山梃b英國(guó)、瑞典經(jīng)驗(yàn)，探索在小微、涉農(nóng)等領(lǐng)域推行擔(dān)保計(jì)劃試點(diǎn)。

（二）健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)渠道，提升各方參與積極性

一是完善融資擔(dān)保支持小微、“三農(nóng)”等發(fā)展的指引辦法，明確銀行及擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，有效削弱銀擔(dān)合作中強(qiáng)勢(shì)方過(guò)度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，提升擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)持續(xù)性。二是設(shè)立政府性專(zhuān)項(xiàng)融資擔(dān)?；鸹蝻L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，推動(dòng)形成涵蓋銀行、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、擔(dān)保、再擔(dān)保公司的多層級(jí)分險(xiǎn)機(jī)制，合理確定各方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例；優(yōu)化代償基金補(bǔ)償機(jī)制，暢通基金審批通道，確保補(bǔ)償資金及時(shí)到位，促進(jìn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)“應(yīng)擔(dān)盡擔(dān)”“敢擔(dān)愿擔(dān)”。三是出臺(tái)綠色融資擔(dān)保專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助政策。建議在總結(jié)當(dāng)前支農(nóng)支小財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，出臺(tái)有關(guān)綠色融資擔(dān)保的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，明確獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持方向、獎(jiǎng)補(bǔ)條件及標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)補(bǔ)資金用途、獎(jiǎng)補(bǔ)資金申報(bào)流程等，鼓勵(lì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)揮增信降費(fèi)作用。對(duì)擔(dān)保支持的涉綠主體，可借鑒美國(guó)能源貸款擔(dān)保計(jì)劃經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施減稅優(yōu)惠及補(bǔ)助政策，降低擔(dān)保主體的綠色融資成本。四是對(duì)綠色金融評(píng)價(jià)排名靠前、綠色普惠金融融合發(fā)展水平高的銀行采取減稅、貼息、納入碳減排支持工具應(yīng)用范圍等方式，提高其為普惠群體提供綠色融資服務(wù)的積極性。

（三）優(yōu)化擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)格局，完善考核評(píng)價(jià)體系

一是探索成立國(guó)家級(jí)綠色融資擔(dān)保公司。鑒于當(dāng)前地方擔(dān)保機(jī)構(gòu)“小、散、弱”現(xiàn)狀，其綠色融資擔(dān)保能力普遍不足，建議借鑒美國(guó)、瑞士經(jīng)驗(yàn)成立國(guó)家級(jí)綠色融資擔(dān)保公司，建立線上擔(dān)保審核機(jī)制，為重點(diǎn)支持領(lǐng)域的融資群體提供長(zhǎng)周期、高額度的擔(dān)保。鼓勵(lì)引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極探索數(shù)字化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，通過(guò)金融科技賦能綠色融資擔(dān)?！白龃蟆⒆鰞?yōu)、做強(qiáng)”，以擔(dān)保體系的轉(zhuǎn)型升級(jí)推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)綠色低碳發(fā)展。二是建立綠色融資擔(dān)保激勵(lì)機(jī)制。明確對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)綠色擔(dān)保業(yè)務(wù)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，加大現(xiàn)有政府性融資擔(dān)保公司的整合力度，鼓勵(lì)國(guó)家融資擔(dān)?；鸺哟髮?duì)綠色融資擔(dān)保業(yè)務(wù)開(kāi)展較好的地方性政府融資擔(dān)保公司的股權(quán)投資和業(yè)務(wù)合作力度，增強(qiáng)地方性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。適度淡化對(duì)政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的盈利要求，推動(dòng)其資本金擴(kuò)充與綠色、普惠融資擔(dān)?？?jī)效掛鉤。三是探索構(gòu)建政策性銀行及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等參與的多元化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系。政策性銀行作為國(guó)家重要的政策執(zhí)行工具，在扶持特定領(lǐng)域發(fā)展、貫徹國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略、執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策中發(fā)揮了獨(dú)特作用。保險(xiǎn)具備天然的風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償、融資增信和資金融通功能。探索構(gòu)建包括政策性銀行機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等主體參與分險(xiǎn)的多元化金融服務(wù)體系，豐富綠色融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)金融工具，借鑒國(guó)外部分經(jīng)濟(jì)體成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)政策性銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)及糧食安全等重點(diǎn)民生領(lǐng)域開(kāi)展綠色融資擔(dān)保業(yè)務(wù)試點(diǎn)。

（四）加快市場(chǎng)配套體系建設(shè)，優(yōu)化市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境

一是建立綠色信息共享平臺(tái)，推動(dòng)不同渠道綠色數(shù)據(jù)整合、共享和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，包括企業(yè)生產(chǎn)能源消耗、海關(guān)稅務(wù)和企業(yè)經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等，完善企業(yè)碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息采集平臺(tái)的功能性建設(shè)，打通銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、環(huán)保能源等行業(yè)主管部門(mén)間數(shù)據(jù)共享壁壘。探索由環(huán)保主管部門(mén)向銀行機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)推送綠色企業(yè)融資擔(dān)保需求信息，建立企銀擔(dān)線上接洽的“一站式”融資擔(dān)保服務(wù)模式，高效促成產(chǎn)融對(duì)接和信貸投放，提高綠色融資擔(dān)保賦能效力。二是搭建綠色低碳類(lèi)產(chǎn)權(quán)登記管理系統(tǒng)，推動(dòng)將碳排放權(quán)、排污權(quán)、環(huán)境技術(shù)、綠色認(rèn)證產(chǎn)品等納入質(zhì)押擔(dān)保范圍，加快完善碳資產(chǎn)市場(chǎng)交易運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化碳市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，有效盤(pán)活綠色貸款主體碳資產(chǎn)，支持企業(yè)項(xiàng)目獲得綠色融資，進(jìn)一步提高減污降碳主動(dòng)性。