周倩 屈瑩 秦挺鑫

摘 要：開展標準化工作是提升應急避難場所建設(shè)工作質(zhì)量和管理方式的重要措施，同時也是強化應急避難場所高質(zhì)量建設(shè)的有效途徑，然而我國尚未構(gòu)建系統(tǒng)完善的應急避難場所標準體系。本文通過梳理我國應急避難場所現(xiàn)狀，分析了應急避難場所建設(shè)管理存在的不足，根據(jù)標準體系構(gòu)建的原則和方法，構(gòu)建包含基礎(chǔ)通用標準子體系、設(shè)計建設(shè)標準子體系、管護使用標準子體系、效果評價標準子體系在內(nèi)的應急避難場所標準體系框架，并提出標準體系建設(shè)實施措施，以期為我國應急避難場所建設(shè)、防災減災標準化工作提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：災害，應急避難場所，標準體系

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.11.002

0 引 言

近年來，隨著地震、山洪、臺風等自然災害的頻繁發(fā)生，應急避難場所啟動次數(shù)也隨之增加，如：2 0 21年臺風“煙花”登陸時緊急轉(zhuǎn)移143萬余人，2022年瀘定地震緊急安置人口5萬余人，2023年北京731暴雨轉(zhuǎn)移12.7萬余人[1]。應急避難場所作為政府救災的一項重要安置措施，在災害發(fā)生時能夠為受災群眾提供緊急避險和臨時安置的安全空間，伴隨災害沖擊的愈發(fā)加劇，人類對應急避難場所的需求和依賴也在不斷增強[2]。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國已建成約13萬個應急避難場所，主要應對地震、洪澇、地質(zhì)等災害，可為超7億人提供安全庇護。盡管數(shù)量和規(guī)模上已經(jīng)達到空前水平，但由于我國尚未建立系統(tǒng)完善的應急避難場所標準體系，多地場所建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導致地區(qū)間場所建設(shè)水平差距過大，不利于防災減災能力的提升。因此，為推動應急避難場所統(tǒng)籌發(fā)展，提升避難場所規(guī)劃、建設(shè)、管護、使用等要求，急需構(gòu)建全國應急避難場所標準體系，為建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范、適應新發(fā)展要求的應急避難場所提供技術(shù)支撐。本文通過梳理我國應急避難場所標準化現(xiàn)狀，提出現(xiàn)階段構(gòu)建全國應急避難場所標準體系的必要性，依據(jù)標準體系構(gòu)建原則，從全生命周期角度提出全國應急避難場所標準體系框架，以期為推動我國應急避難場所的標準化、規(guī)范化發(fā)展提供參考和借鑒。

1 我國應急避難場所標準化現(xiàn)狀

我國應急避難場所標準化工作開始于2003年，中國地震局與北京市人民政府聯(lián)合建成了我國首個規(guī)范性應急避難場所—— 元大都遺址公園地震應急避難場所[3]。2004年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強防震減災工作的通知》（國發(fā)〔20 0 4〕25號）文件首次提出“要結(jié)合城市廣場、綠地、公園等建設(shè)，規(guī)劃設(shè)置必需的應急疏散通道和避險場所，配置必要的避險救生設(shè)施” [4]。隨后，中國地震局印發(fā)了《關(guān)于推進地震應急避難場所建設(shè)的意見》（中震發(fā)救〔2004〕188號），明確要求要在全國范圍內(nèi)全面推動地震應急避難場所的建設(shè)。2007年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國家防震減災規(guī)劃（2006-2020年）》中也提到“在省會和百萬人口以上城市將應急避難場所和緊急疏散通道、避震公園等內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃，拓展城市廣場、綠地、公園、學校和體育場館等公共場所的應急避難功能，設(shè)置必要的避險救生設(shè)施” [5]。此后，住建部、原安監(jiān)總局、中國地震局等有關(guān)部門先后出臺國家標準和行業(yè)標準指導全國應急避難場所建設(shè)，2018年之前應急避難場所一直處于各地、有關(guān)部門和行業(yè)分散建設(shè)與管理的狀態(tài)。

截至2023年8月，我國已發(fā)布實施的應急避難場所國家標準、行業(yè)標準、地方標準共計48項。其中，國家標準4項，行業(yè)標準3項，地方標準41項，這些標準的出臺與實施，對各地避難場所規(guī)范建設(shè)起到重要的技術(shù)支撐作用。在應急設(shè)施配置方面，GB 21734-20 08《地震應急避難場所場址及配套設(shè)施》作為應急避難場所研究領(lǐng)域第一個強制性國家標準，首次提出將地震類應急避難場所劃分為I、II、III類的分類思想，指出場所選址應避開的自然災害和事故災難風險種類，基于地震避難場所類別提出配置相應的基本設(shè)施、一般設(shè)施和綜合設(shè)施，為地震應急避難場所的設(shè)計、建設(shè)或改造提供了借鑒，對于推動發(fā)展全國應急避難場所的標準化工作具備里程碑式意義。在場所設(shè)計方面，住建部于2015年發(fā)布了GB 51143-2015《防災避難場所設(shè)計規(guī)范》，該標準從建筑設(shè)計角度給出了防災避難場所、避難場地、避難建筑等多個術(shù)語定義，同時提出了將避難場所分為緊急避難場所、固定避難場所和中心避難場所3種類型，并就場所選址、功能布局、總體設(shè)計、場地設(shè)計、建筑設(shè)計和避難設(shè)施設(shè)計等多個維度形成技術(shù)規(guī)范。在管護運行方面，GB/T 33744-2017《地震應急避難場所 運行管理指南》的發(fā)布實施填補了我國在避難場所運行管理方面的標準空白，該標準是以保障場所安全運行、服務(wù)受災群眾為出發(fā)點，將管理學思想與應急避難結(jié)合形成技術(shù)標準條款，按照災前、災中、災后3個階段提出了地震應急避難場所的日常管理、應急啟用、安置運行和安置運行結(jié)束4個發(fā)展階段的工作內(nèi)容和要求。隨著應急避難場所研究深度和實踐基礎(chǔ)的不斷健全完善，GB/T 35624-2017《城鎮(zhèn)應急避難場所通用技術(shù)要求》提出將城鎮(zhèn)應急避難場所劃分為I、II、III類，從基礎(chǔ)通用角度規(guī)定場所選址、布局、避難設(shè)施和應急轉(zhuǎn)換關(guān)鍵內(nèi)容與要求。此外，北京、深圳、福建等多個城市根據(jù)區(qū)域內(nèi)災害風險特征，制定專門應對地震、臺風、暴雨等多災害類型應急避難場所相關(guān)標準，適應區(qū)域災害風險特征，用于指導本行政區(qū)域內(nèi)的場所建設(shè)。

現(xiàn)行的應急避難場所國家標準和行業(yè)標準大部分是在2018年之前發(fā)布實施的，在一定時期內(nèi)為應急避難場所建設(shè)提供了技術(shù)支撐，但由于當時尚未建立標準體系，各部門在標準制定方面缺乏溝通、銜接和相互借鑒，標準間應急避難場所的定義和界限并不一致，分類原則和方法無法達到統(tǒng)一，指標和技術(shù)內(nèi)容存在交叉重復、甚至矛盾沖突，給地方應急管理部門在實際建設(shè)執(zhí)行時造成很大困擾。2018年機構(gòu)改革后，由應急管理部統(tǒng)籌推進全國應急避難設(shè)施建設(shè)，指導各地應急避難場所相關(guān)工作，在此情況下為推動統(tǒng)一規(guī)范標準化的應急避難場所建設(shè)，有必要構(gòu)建系統(tǒng)科學的全國應急避難場所標準體系，為應急管理工作提供著力點，同時也為未來技術(shù)標準制修訂等工作提供藍圖和規(guī)劃。

2 標準體系構(gòu)建

2.1 構(gòu)建原則

（1）系統(tǒng)完善，全面成套

構(gòu)建全國應急避難場所標準體系，覆蓋涉及應急避難場所規(guī)劃、建設(shè)、設(shè)計、管護使用、評估認定等方面所有內(nèi)容，涵蓋了應急避難場所建設(shè)發(fā)展的全生命周期，保證標準體系的系統(tǒng)、完善、全面成套。

（2）挖掘共性，統(tǒng)籌兼顧

從應急避難場所頂層設(shè)計考慮，挖掘基礎(chǔ)通用標準，形成規(guī)范一致的共性領(lǐng)域要求，解決應急避難場所長期以來內(nèi)涵概念不一致、分類分級、技術(shù)指標難以統(tǒng)一的矛盾局面，為統(tǒng)籌規(guī)范其他技術(shù)標準提供抓手。

（3）對標需求，重點保障

應急避難場所最核心功能是為群眾避險避難提供安全的場所環(huán)境，因此必須保障受災群眾在安全的場所中有飯吃、有水喝、有地兒住。聚焦衣食住行等現(xiàn)實需求，重點開展場所安全設(shè)計、空間布局、應急設(shè)施配置、物資供應和人員管理等標準規(guī)范，保障應急避難場所災時應急效能的發(fā)揮。

（4）協(xié)調(diào)銜接，兼容開放

提升風險防患能力，統(tǒng)籌安全與發(fā)展，銜接大安全大應急框架下的國家應急管理體系、應急管理標準體系，強化應急避難場所與應急管理標準之間的配套作用，吸收國外應急避難場所典型經(jīng)驗，以技術(shù)規(guī)范形式融入我國標準化工作，進一步提高應急避難場所的規(guī)范性和安全性。

2.2 標準體系框架構(gòu)建

我國應急避難場所標準體系框架主要包括基礎(chǔ)通用標準子體系、場所規(guī)劃標準子體系、設(shè)計建設(shè)標準子體系和運行管理標準子體系4個部分。標準體系框架如圖1所示。

基礎(chǔ)通用標準子體系。基礎(chǔ)通用標準是指在一定范圍內(nèi)，可供應急避難場所全生命周期普遍使用的一般的、基礎(chǔ)的、通用的標準，具有普遍適用性、指導性意義，可為標準體系中的其他標準提供研制基礎(chǔ)。該標準子體系主要包括術(shù)語標準、符號標準、通用技術(shù)標準、分級分類標準、信息編碼標準、工作指南等。根據(jù)全國標準信息公共服務(wù)平臺查詢可知，當前由應急管理部牽頭制定的《應急避難場所術(shù)語》《應急避難場所分級及分類》《應急避難場所標志》等3項國家標準正在研制當中，為其他相關(guān)標準研制提供基礎(chǔ)性支持。

場所規(guī)劃標準子體系。建好用好管好應急避難場所是踐行“人民至上，生命至上”重要理念的具體表達。應急避難場所規(guī)劃作為城市防災減災規(guī)劃的重要組成部分，應當與城市總體規(guī)劃、防災減災規(guī)劃銜接配套，并保障與城市總體規(guī)劃實施的一致性。該標準子體系主要用于應急避難場所專項規(guī)劃、場所選址、功能布局等參考使用的標準，一般包括發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、功能規(guī)劃等。目前，尚未制定應急避難場所相關(guān)規(guī)劃類標準。

設(shè)計建設(shè)標準子體系。應急避難場所的存在和完善，事關(guān)公共安全和人們的生命財產(chǎn)安全，而建設(shè)設(shè)計決定了其空間位置、功能作用、建筑安全性、設(shè)施設(shè)備完善性等重要內(nèi)容，因此必須嚴格把控建設(shè)設(shè)計環(huán)節(jié)標準。該子體系主要由設(shè)計、建設(shè)、設(shè)施設(shè)備、物資配置等5個部分組成，主要用于指導應急避難場所在功能布局設(shè)計、工程施工、項目驗收、應急設(shè)施配置和應急物資配置等方面提供服務(wù)。

運行管理標準子體系。管理使用是決定應急避難場所能否發(fā)揮最大效用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要由平時管護、災時運維、信息系統(tǒng)管理、場所評估認定、監(jiān)督反饋等5個內(nèi)容構(gòu)成，能夠為處理場所建成后管理運維各項事宜，及為場所掛牌認定、應急啟用前和啟用后的緊急評估提供依據(jù)。

3 應急避難場所標準制定的重要方向

通過對標準體系框架的構(gòu)建及相關(guān)標準梳理發(fā)現(xiàn)，我國應急避難場所標準仍然存在嚴重缺失，現(xiàn)有標準不足以支撐大安全大應急框架下建設(shè)多功能、綜合型應急避難場所的需求，因此有必要結(jié)合我國現(xiàn)實需求，從標準層面考慮應急避難場所建設(shè)管理的全生命周期管理。并提出以下標準研制計劃，見表1。

4 結(jié) 論

本文梳理分析我國應急避難場所標準化現(xiàn)狀，基于全國應急避難場所建設(shè)發(fā)展不統(tǒng)一、不規(guī)范、缺乏統(tǒng)籌的現(xiàn)狀，構(gòu)建涵蓋規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管護使用等環(huán)節(jié)的應急避難場所標準體系，并立足于缺失領(lǐng)域提出重要標準研制建議，旨在為應急管理部門人員開展避難場所工作提供技術(shù)支持，同時也為未來建設(shè)更高標準、更高質(zhì)量的應急避難場所提供標準助力。

參考文獻

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