謝琦

摘 要：從黨的重要會(huì)議到中央文件，多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、提高村民自治能力以及完善鄉(xiāng)村治理體系，基層治理一直是國(guó)家治理工作的重中之重。其中，基層換屆選舉工作既是體現(xiàn)基層治理水平的一項(xiàng)重要內(nèi)容，本身也是挑選優(yōu)秀基層治理隊(duì)伍的過(guò)程，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)無(wú)論如何都要完成的常規(guī)工作。本文以選舉工作難以推行的D村為研究對(duì)象，從完成上級(jí)要求、幫助自己滿(mǎn)意的優(yōu)秀候選人當(dāng)選和滿(mǎn)足村民意愿三個(gè)目標(biāo)維度，著重闡釋宗族勢(shì)力對(duì)達(dá)成該三維目標(biāo)的影響，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取的措施和策略進(jìn)行解釋和總結(jié)。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，宗族勢(shì)力的消極影響主要體現(xiàn)在大宗族控制選票使得小宗族的優(yōu)秀候選人難以當(dāng)選，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)三維目標(biāo)，采取了行政控制、社會(huì)動(dòng)員、避責(zé)和正式權(quán)力的非正式運(yùn)行等策略。

關(guān)鍵詞：基層選舉；一肩挑；宗族勢(shì)力；基層政府；鄉(xiāng)村治理

一、引言

鄉(xiāng)村振興作為一項(xiàng)戰(zhàn)略部署是在黨的十九大報(bào)告中被提出的，強(qiáng)調(diào)了健全鄉(xiāng)村治理體系的重要性。2019中央一號(hào)文件明確要求“完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定” [1]?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制，增強(qiáng)村民自治組織能力[2]。黨的二十大報(bào)告明確提出“堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向”，為新時(shí)代基層治理工作提出了更高要求。2023年是全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神開(kāi)局之年，中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能，提升鄉(xiāng)村治理效能”。

加強(qiáng)基層黨組織對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹實(shí)施黨和國(guó)家的政策，同時(shí)加強(qiáng)村民自治能力，是推進(jìn)基層治理的兩大方向?；鶎舆x舉決定著基層治理隊(duì)伍的整體素質(zhì)，決定著黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治能否在基層得到有效實(shí)現(xiàn)。一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層，研究基層治理、基層選舉，理解我國(guó)基層社會(huì)治理的痛點(diǎn)、難點(diǎn)及其內(nèi)在邏輯，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、完善國(guó)家治理體系等具有重大意義。

作為我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系中直接面向群眾的基層組織，我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系運(yùn)行的邏輯很大程度上體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理行為上。村“兩委”干部是鄉(xiāng)村治理主體中最基礎(chǔ)的一環(huán)，“兩委”換屆選舉本身是吸納優(yōu)秀分子進(jìn)入鄉(xiāng)村治理體系的過(guò)程，作為主要執(zhí)行者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)重要工作，也反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層重大事務(wù)的治理水平和內(nèi)在邏輯。本文基于對(duì)廣東省Y鎮(zhèn)的實(shí)踐調(diào)研，選取Y鎮(zhèn)政府在選舉過(guò)程中遇到阻礙最大的D村為研究對(duì)象，深入考察D村選舉的實(shí)際困難以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如何推進(jìn)基層選舉工作順利展開(kāi)，進(jìn)而探討基層政府行為及其內(nèi)在邏輯。

二、基層選舉三維目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在國(guó)家政權(quán)體系中的最基層，壓力型體制下，對(duì)任務(wù)和指標(biāo)完成情況的評(píng)價(jià)可操作性強(qiáng)，是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作績(jī)效的重要指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的指標(biāo)與績(jī)效掛鉤的組織環(huán)境，促使其完成上級(jí)政府下達(dá)的指標(biāo)和任務(wù)[3]；同時(shí)，晉升錦標(biāo)賽式的激勵(lì)機(jī)制也是促使地方政府官員落實(shí)各項(xiàng)指標(biāo)、政策的因素[4]。村莊選舉作為上級(jí)政府下達(dá)的例如環(huán)境保護(hù)、扶貧等諸多任務(wù)中的一項(xiàng)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行，保證所有行政村產(chǎn)生新一屆村“兩委”并實(shí)現(xiàn)其中的各項(xiàng)指標(biāo)要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接層層下達(dá)的行政命令，在“上面千條線，下面一根針”的局面下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行日常工作、完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)需要村干部的配合，那么，在選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)想盡辦法讓有能力又聽(tīng)話的合意人選當(dāng)選，尋找自己的“代理人”，以便各項(xiàng)工作、政策的執(zhí)行和落實(shí)[5]。此外，民主選舉是村民自治的重要內(nèi)容，《村委會(huì)組織法》第二條明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織。[6] ”村民是村民自治的主體，村民在民主選舉中的參與主要表現(xiàn)在通過(guò)投票表達(dá)自己的意愿和利益，重視村民意愿、保護(hù)村民自治權(quán)利的行使是貫徹落實(shí)自治制度的客觀要求。胡榮指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉指導(dǎo)組和村選舉領(lǐng)導(dǎo)小組作為選舉的主持者和監(jiān)督者在選舉過(guò)程中需要做到確保較多的村一次性選舉成功并且沒(méi)有村民上訪告狀[7]。周雪光指出，在村莊選舉中地方官員的一項(xiàng)重要任務(wù)是維護(hù)“社會(huì)穩(wěn)定”，防止選舉過(guò)程中出現(xiàn)鬧事、上訪等沖突事件[8]。為了防止此類(lèi)沖突和矛盾發(fā)生，需要尊重村民在選舉過(guò)程中行使自身權(quán)利的意愿。梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層選舉中需要實(shí)現(xiàn)以下三維目標(biāo)：一、完成上級(jí)要求；二、幫助自己滿(mǎn)意的優(yōu)秀候選人當(dāng)選；三、滿(mǎn)足村民意愿。下文將以D村為個(gè)案，梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)現(xiàn)選舉三維目標(biāo)中遇到的問(wèn)題并闡釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所采取的行動(dòng)策略。

（一）村“兩委”選舉主要要求（見(jiàn)表一）

值得注意的是，此次換屆政策上的要求是歷屆以來(lái)最為嚴(yán)格的，分別體現(xiàn)在指標(biāo)性要求和競(jìng)選過(guò)程上：一、對(duì)于“一肩挑”比例的要求是100%；二、“兩委”交叉任職率達(dá)到90%以上；三、競(jìng)選不得有任何拉票行為，即使是“打好招呼”也是不被允許的。 “這次是有史以來(lái)要求最嚴(yán)的，所以各方面我們的介入相對(duì)來(lái)說(shuō)都是會(huì)比較強(qiáng)勢(shì)的。”（2021年1月28日，Y鎮(zhèn)黨政辦古主任如是說(shuō)。）

在2014年之前，該鎮(zhèn)尚未明確提出“一肩挑”的要求，只是“提倡和推進(jìn)兩委干部交叉兼職”。具體要求是：新選出的村（居）黨支部書(shū)記，必須參與村（居）民委員會(huì)主任的競(jìng)選；新選出的村（居）黨支部委員，必須參與村（居）民委員會(huì)委員的競(jìng)選。如不參加競(jìng)選，干部報(bào)酬折半處理（黨支部書(shū)記每人每月275元，黨支委每人每月225元）；但參加了競(jìng)選沒(méi)有選上村（居）委干部的，干部報(bào)酬按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給（如該村干部超編則按平均數(shù)領(lǐng)?。?。

2014年第六屆村兩委換屆選舉時(shí)，明確提出，“推行村、社區(qū)黨組織書(shū)記兼任村（居）委會(huì)主任，‘一肩挑比例達(dá)到90%左右；推行村、社區(qū)黨組織班子成員兼任村（居）委會(huì)班子成員，‘交叉任職比例達(dá)到90%左右。”2017年第七屆的要求則是“村（社區(qū)）黨組織換屆新當(dāng)選的村（社區(qū)）黨組織書(shū)記和委員一般應(yīng)分別參選村（居）民委員會(huì)主任和委員，確保‘一肩挑和交叉任職比例達(dá)到80%以上，原則上要達(dá)到上屆的水平。”到2021年第八屆要求“選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書(shū)記，并通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任，再選舉為村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，全面推行村黨組織書(shū)記‘三個(gè)一肩挑?！贝送猓痛逦徊嫒温毬室_(dá)到90%以上。

可見(jiàn)，Y鎮(zhèn)從通過(guò)薪酬激勵(lì)“兩委”干部交叉任職的方式到明確規(guī)定“一肩挑”的實(shí)現(xiàn)比例再到今年要求全面實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，推行“一肩挑”的態(tài)度和力度都在明顯加強(qiáng)，Y鎮(zhèn)面臨的完成上級(jí)要求的壓力較大。

（二）D村背景

D村共有戶(hù)籍人口904人，常住人口690人，黨員44人，主要有李姓和余姓兩大宗族，其中李姓5、600人，余姓100多人。該村村“兩委”干部定編3人，目前有村“兩委”干部6人，其中：村黨組織委員3人（村書(shū)記為余姓），村委會(huì)委員3人（村主任為李姓），交叉任職率為0%。

由于新一屆村“兩委”任期及各項(xiàng)政策的調(diào)整，尤其是為全面實(shí)現(xiàn)村黨組織書(shū)記“三個(gè)一肩挑”做好鋪墊，從2020年7月開(kāi)始，在新一屆村“兩委”正式換屆選舉進(jìn)行前，該鎮(zhèn)對(duì)各村進(jìn)行了一次全面的摸底調(diào)查，重點(diǎn)研判各村實(shí)現(xiàn)村黨組織書(shū)記三個(gè)“一肩挑”的情況，對(duì)村“兩委”班子提前進(jìn)行了一次調(diào)整。D村在2020年10月組織進(jìn)行了村主任補(bǔ)選，候選人（余姓黨支部書(shū)記）未當(dāng)選為村主任，另一名村民（李姓）得票數(shù)較高，暫未實(shí)現(xiàn)“三個(gè)一肩挑”，于是便擱置到12月正式換屆工作開(kāi)始進(jìn)行。據(jù)Y鎮(zhèn)黨政辦主任介紹，在2020年8月即正式選舉前的過(guò)渡期內(nèi)，“一肩挑”政策在大部分的村都推行的較為順利，而D村是全鎮(zhèn)唯一未實(shí)現(xiàn)村黨組織書(shū)記三個(gè)“一肩挑”的行政村。

（三）宗族勢(shì)力

實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在D村對(duì)選舉目標(biāo)實(shí)現(xiàn)最突出的影響因素是宗族勢(shì)力，且對(duì)選舉產(chǎn)生了消極影響。從學(xué)界對(duì)宗族勢(shì)力消極影響的分析，可以將其概括為以下三個(gè)方面：一、大宗族控制選票，壟斷村干部職位[9]。二、宗族勢(shì)力滲入村級(jí)組織，掌控村莊公共權(quán)力[10]。三、宗族有組織地抵抗政策，引發(fā)群體性暴力事件[11]。下文將以“利益——權(quán)威——秩序”的框架闡釋宗族勢(shì)力的影響在D村的傳導(dǎo)機(jī)制。

利益沖突。在2017年村“兩委”換屆后，以余書(shū)記為代表的村黨組織和以李主任為代表的村委會(huì)之間一直存在著不團(tuán)結(jié)的問(wèn)題，但是余書(shū)記和李主任在職期間，兩人的工作都得到了村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認(rèn)可，而李主任為預(yù)備黨員，不符合競(jìng)選村書(shū)記的條件，所以新一屆村書(shū)記的提名候選人為余書(shū)記，為了方便后面村委換屆實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，需要李主任辭去職務(wù)。2020年8月，在正式換屆選舉之前，召開(kāi)了村民代表大會(huì)，對(duì)李主任辭去職務(wù)進(jìn)行表決，會(huì)上村民表示出強(qiáng)烈的質(zhì)疑和不滿(mǎn)，肯定了李主任在任期間的工作，認(rèn)為沒(méi)有理由讓其辭去職務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部跟村民解釋不是因?yàn)槔钪魅蔚墓ぷ髂睦镒龅貌缓茫且驗(yàn)檎咭?。在此之前，?zhèn)干部也跟李主任進(jìn)行了溝通，李主任本人表示愿意聽(tīng)從鎮(zhèn)黨委安排，跟村民表達(dá)了自愿辭職的意愿，最終表決通過(guò)了李主任的辭職。李主任的辭職，意味著李姓族內(nèi)村民失去了他們的“利益代表人”，村級(jí)公共權(quán)力很可能被外族人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所掌握，導(dǎo)致本族利益受損。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只是因?yàn)椤吧霞?jí)政策”就要求工作成效顯著、獲得村民極高認(rèn)可的李主任辭職，在本族人眼里看來(lái)是一種“沒(méi)有道理”的失范行為。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種失范行為造成了村民利益與國(guó)家利益的沖突，同時(shí)也使得以“兩委”沖突為表征的兩族間的沖突顯現(xiàn)出來(lái)。在隨后的村主任補(bǔ)選工作上，村民的怨氣和不滿(mǎn)便表現(xiàn)出來(lái)，盡管鎮(zhèn)干部和村干部都引導(dǎo)了村民將選票投給余書(shū)記，但得票數(shù)較高的是另一位李姓村民。面對(duì)這種情況，鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自與該位村民深入細(xì)致講解政策，使其自愿放棄參加村主任競(jìng)選資格，并簽訂承諾書(shū)，承諾在換屆選舉中服從組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格遵守?fù)Q屆紀(jì)律，貫徹落實(shí)組織意圖，充分發(fā)揮黨員的帶頭作用。盡管這位李姓村民已經(jīng)放棄競(jìng)選資格，但是余書(shū)記仍未獲得大多數(shù)村民的支持，在過(guò)渡期內(nèi)，D村暫未實(shí)現(xiàn)“三個(gè)一肩挑”，于是便擱置到12月正式換屆工作開(kāi)始進(jìn)行。

權(quán)威帶領(lǐng)。農(nóng)村社會(huì)存在的利益沖突及基層黨政工作人員的行為失范，并因此造成對(duì)鄉(xiāng)村權(quán)威結(jié)構(gòu)的沖擊，是目前農(nóng)村發(fā)生的村民對(duì)抗地方黨政組織的群體性事件之根本性原因[9]。雖然D村“兩委”班子內(nèi)部不夠團(tuán)結(jié)，但余書(shū)記和李主任分別作為各自宗族的村級(jí)公共權(quán)力代表人，實(shí)際上形成了兩族之間的制衡，平衡了村內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這種權(quán)威結(jié)構(gòu)，因?yàn)槔钪魅蔚霓o職而被打破，便引發(fā)了以李姓為主的村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉政策執(zhí)行以及以余書(shū)記為代表的外族人的對(duì)抗。在群體性對(duì)抗中，往往存在較為明確的組織領(lǐng)導(dǎo)者，他們憑借自己的見(jiàn)識(shí)、能力等在村內(nèi)享有較高的威望和影響力，容易聚集集體性力量并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)抗。D村在此之前的四十余年里，村書(shū)記與村主任都由李姓擔(dān)任，且在余書(shū)記之前的李書(shū)記，由于其在職期間內(nèi)為村內(nèi)做出的貢獻(xiàn)較大，如主動(dòng)尋找鄉(xiāng)賢或企業(yè)捐資完善村內(nèi)的基礎(chǔ)公共設(shè)施等，受到村民的愛(ài)戴。雖然李書(shū)記現(xiàn)已退任，仍在村內(nèi)具有較大的影響力和較高的威望，群眾基礎(chǔ)牢固。此外，李書(shū)記與余書(shū)記之間還存在私人恩怨，捏造事實(shí)互相舉報(bào)并在村內(nèi)引起輿論。由此一來(lái)，李書(shū)記作為村內(nèi)的傳統(tǒng)權(quán)威型人物，其對(duì)余書(shū)記連任并兼任村主任以及對(duì)此次選舉政策的態(tài)度，很大程度上影響著村民的態(tài)度，余書(shū)記與李書(shū)記之間的個(gè)人矛盾也經(jīng)由此次換屆擴(kuò)散成宗族間的集體性矛盾。在村內(nèi)權(quán)威人物的帶領(lǐng)下，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)抗的組織性力量更加強(qiáng)大。

秩序建構(gòu)。D村內(nèi)部?jī)纱笞谧逯g有組織性的對(duì)抗直接影響到了選舉政策的執(zhí)行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并對(duì)村莊原有的大族村民將選票集中投給族內(nèi)的某位或某幾位“自己人”，與組織看中的候選人余書(shū)記形成足夠壓制的力量，希望恢復(fù)村莊原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和秩序。而這直接導(dǎo)致了“一肩挑”目標(biāo)的難以實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望構(gòu)建的秩序結(jié)構(gòu)受到重重阻礙?！耙患缣簟闭吣繕?biāo)與村民意愿之間產(chǎn)生的沖突，實(shí)際上也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府期望在村莊構(gòu)建的正式秩序結(jié)構(gòu)與村民希望構(gòu)建的傳統(tǒng)秩序結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了沖突——正式秩序結(jié)構(gòu)希望達(dá)到“兩委”班子團(tuán)結(jié)，便于開(kāi)展工作的目的，而傳統(tǒng)秩序結(jié)構(gòu)的目的在于維護(hù)村內(nèi)各方利益，在權(quán)力上達(dá)成制衡。

（四）目標(biāo)沖突

基層政府在選舉過(guò)程中要實(shí)現(xiàn)三維目標(biāo)，在D村，第一個(gè)目標(biāo)，完成上級(jí)的要求主要體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)村黨組織書(shū)記三個(gè)“一肩挑”。第二個(gè)目標(biāo)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滿(mǎn)意的優(yōu)秀候選人當(dāng)選。由于現(xiàn)任的余書(shū)記和李主任在任期間的工作表現(xiàn)都獲得了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認(rèn)可，但由于李主任不滿(mǎn)足競(jìng)選村黨組織書(shū)記需要黨員身份這一要求，余書(shū)記便成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望當(dāng)選的候選人。新一屆村書(shū)記的提名候選人為余書(shū)記，為了方便后面村委換屆實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，需要李主任辭去職務(wù)，而這引起了村民的不滿(mǎn)并成為了后面宗族矛盾爆發(fā)的導(dǎo)火索，也導(dǎo)致了第三個(gè)目標(biāo)，滿(mǎn)足村民意愿實(shí)現(xiàn)的困難。由此一來(lái)，在D村選舉過(guò)程中，完成上級(jí)要求與幫助自己滿(mǎn)意的候選人當(dāng)選兩個(gè)目標(biāo)間是一致的，即讓余書(shū)記兼任村主任，而這與滿(mǎn)足村民的意愿是互相沖突的，因?yàn)橛鄷?shū)記獲得村民的支持程度比較低。再加上“一肩挑”是必須要完成的硬性指標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)選舉的介入會(huì)越強(qiáng)勢(shì)，由此引起的村民的不滿(mǎn)也會(huì)越強(qiáng)烈，導(dǎo)致“一肩挑”與村民意愿之間目標(biāo)沖突越明顯。

（五）選舉結(jié)果

在正式的村黨組織換屆選舉上，雖然D村黨員只有40人左右，可是余書(shū)記卻沒(méi)有得到過(guò)半數(shù)黨員的支持，連連任書(shū)記都成了困難。為此，鎮(zhèn)政府組建了6個(gè)工作組，由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，進(jìn)村入戶(hù)向黨員群眾大力宣傳換屆政策和換屆紀(jì)律，并與黨員簽訂承諾書(shū)，爭(zhēng)取黨員群眾支持。包括市上、區(qū)上的換屆工作督查小組到該村督查，也引導(dǎo)黨員們要有大局意識(shí)，聽(tīng)上級(jí)黨委的話。據(jù)反饋情況，絕大多數(shù)黨員表示將嚴(yán)格遵守?fù)Q屆紀(jì)律，貫徹落實(shí)組織意圖，余書(shū)記因此得以當(dāng)選，但部分村民代表還是對(duì)政策不夠理解和支持。接下來(lái)便是村委會(huì)的選舉，需要將余書(shū)記依法推選為村主任，期間經(jīng)歷了較為曲折的過(guò)程。在正式投票前召開(kāi)的村民代表大會(huì)上，連新一屆村委會(huì)的候選人名單都沒(méi)有被村民表決通過(guò)?！敖裉焐衔缫頉Q建議名單，一樣通不過(guò)，之前的問(wèn)題沒(méi)有解決?，F(xiàn)在的書(shū)記鎮(zhèn)黨委也批了，已經(jīng)當(dāng)選了，已經(jīng)正式換屆了，但是這個(gè)村主任的建議名單表決還是通不過(guò)，意味著到時(shí)正式選舉也還是個(gè)大難題，確實(shí)不好搞。那個(gè)村子不大，主要是李姓和余姓，李姓5、600個(gè)人，100多個(gè)人斗不過(guò)5、600個(gè)人的嘛?！保?021年2月24日，Y鎮(zhèn)黨政辦古主任如是說(shuō)。）兩大宗族之間人數(shù)差異較大，要實(shí)現(xiàn)書(shū)記和主任的“一肩挑”，在得票數(shù)上達(dá)到規(guī)定條件，是比較困難的。在接下來(lái)的村委會(huì)正式選舉上，遇到的問(wèn)題便是建議名單外的人得票數(shù)高于組織建議人選。

首先是提名候選人投票階段，由于今年的政策要求，“兩委”班子的交叉任職率要達(dá)到90%，所以村委的候選人一般都在支委中產(chǎn)生。為了達(dá)到最大程度的交叉任職，在建議名單上，一般是以下這種情形：主任候選人中其中一位是書(shū)記，另一位是符合參選條件但不為村民所熟知的“陪選人”，剩下四名支委干部都為村委候選人。當(dāng)然，也存在提名的村委干部不是支委干部的情況。正如D村，原村書(shū)記和村主任不是同一人，因?yàn)椤耙患缣簟钡恼咭?，原村主任李主任需要辭職，考慮到村民對(duì)李主任的支持，安撫村民不滿(mǎn)的情緒，再根據(jù)政策指引，“書(shū)記需留任、主任非黨員的，原主任可以依法補(bǔ)選為村委委員或副主任。”這種情況下，不強(qiáng)求村委干部一定在支委中產(chǎn)生，鎮(zhèn)政府向上級(jí)相關(guān)部門(mén)匯報(bào)并征得同意后，將李主任提名為村委副主任候選人。

盡管如此，李姓村民還是不買(mǎi)賬，在村主任這一職位上，得票第一和第四的候選人分別是余書(shū)記和陪選人，而得票第二和第三的都為李姓村民。原則上是將得票第一和第二的候選人正式提名，為了正式選舉階段的順利進(jìn)行，鎮(zhèn)政府必須采取措施“勸退”建議名單外的候選人。首先，對(duì)名單外的候選人進(jìn)行資格審查，如查出不是黨員、有違反計(jì)劃生育規(guī)定或違法占用耕地等問(wèn)題，該候選人自然沒(méi)有資格參與選舉，選舉結(jié)果也是無(wú)效的。其次，如果該候選人是某企業(yè)或單位的員工，則會(huì)通過(guò)其老板或領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行勸說(shuō)?！耙话氵@樣老板出面說(shuō)了，他也會(huì)考慮，萬(wàn)一選舉又沒(méi)選上，工作又沒(méi)了，那多不劃算?！保?021年3月8日，黨政辦古主任如是說(shuō)。）村干部是不能兼職的，所以候選人也會(huì)衡量?jī)烧呃?。再次，?zhèn)上的干部會(huì)對(duì)候選人有無(wú)拉票行為進(jìn)行嚴(yán)格判定，盡管只是口頭上的約定都會(huì)被視作拉票。最后，如果候選人不承認(rèn)拉票，便會(huì)被派出所執(zhí)法人員傳去問(wèn)詢(xún)。古主任提到，雖然該鎮(zhèn)沒(méi)有這樣的情況，但是在別的鎮(zhèn)就有被“抓”進(jìn)派出所關(guān)了幾天后，最后終于承認(rèn)拉票的候選人。通過(guò)以上“軟硬兼施”的方式成功“勸退”后，要求候選人寫(xiě)退出參選聲明或辭職聲明，便達(dá)到了組織意圖人選正式提名的目的。

由于D村的情況最為嚴(yán)峻，為了防止村民干擾選舉，正式選舉投票時(shí)，選委會(huì)的成員和鎮(zhèn)上的干部帶著票箱挨家挨戶(hù)上門(mén)回收選票，投票完畢后，由派出所的執(zhí)法隊(duì)員在旁負(fù)責(zé)監(jiān)管票箱；同時(shí)，選舉的全過(guò)程進(jìn)行錄像，以防村民挑起事端、破壞選舉。盡管前面已經(jīng)做了很多工作，最后正式選舉第一輪的結(jié)果仍然沒(méi)有達(dá)到組織意圖。余書(shū)記的得票數(shù)沒(méi)有過(guò)半，并且村委成員中沒(méi)有婦女干部，那么則需針對(duì)主任以及委員這兩個(gè)職位進(jìn)行第二輪投票。在第二輪投票要求得票數(shù)超過(guò)三分之一則選舉結(jié)果有效的情況下，實(shí)現(xiàn)了書(shū)記與主任“一肩挑”并且村委成員中有婦女的要求?！暗谝惠嗊x舉中，雖然委員該職選出的是男性，但于情于理來(lái)說(shuō)，這個(gè)結(jié)果都是合法且正當(dāng)?shù)?，只不過(guò)因?yàn)榇逦蓡T中必須有女性的要求，卻不得不讓其退出或辭職。而至于怎么讓他退出，是由領(lǐng)導(dǎo)出面，具體什么手段、什么方法也不得而知?！保?021年3月8日，黨政辦古主任如是說(shuō)。）

可見(jiàn)，宗族勢(shì)力對(duì)選舉的消極影響中，大族控制選票，使得小族難以當(dāng)選的情況在D村表現(xiàn)得最為明顯，而暴力抗選和族權(quán)滲透政權(quán)的消極影響表現(xiàn)得不明顯或者說(shuō)不是以結(jié)果的形式表現(xiàn)出來(lái)。盡管宗族有組織性地抵抗了選舉政策的執(zhí)行，但沒(méi)有引發(fā)群體性暴力事件，沒(méi)有出現(xiàn)搗亂、故意砸壞票箱等行為，是因?yàn)榇迕駞⑴c選舉的程度和方式還受到理性經(jīng)濟(jì)人導(dǎo)向的影響。選舉現(xiàn)場(chǎng)布置了相關(guān)部門(mén)的執(zhí)法人員和攝像頭，村民任何破壞選舉的行為都有被記錄甚至被抓進(jìn)派出所的風(fēng)險(xiǎn)，相比于為了選出本族的利益代表人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)行明目張膽的對(duì)抗，村民更在乎自己的眼前的利益是否有可能受損，如果為了不確定的、有可能實(shí)現(xiàn)不了的“代表性”利益，而使自己遭受因破壞選舉而受到懲罰帶來(lái)的面子上或社會(huì)性利益的損失，是得不償失的。而族權(quán)滲透政權(quán)在D村的選舉中沒(méi)有以結(jié)果的形式呈現(xiàn)出來(lái)，而是更多地體現(xiàn)在村民投票的動(dòng)機(jī)和集中選票的舉動(dòng)上。李族村民將選票集中在本族村民上，是出于為本族爭(zhēng)取在村級(jí)組織中的話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而通過(guò)族權(quán)使得村級(jí)公共決策等村級(jí)公共事務(wù)偏向本族、形成權(quán)力較為對(duì)等的村內(nèi)公共秩序的目的，但最終在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)勢(shì)介入下，為了完成“一肩挑”的目標(biāo)，犧牲了大多數(shù)村民的意愿。

三、Y鎮(zhèn)政府的行動(dòng)策略

在D村的換屆選舉中，宗族勢(shì)力對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達(dá)成三維目標(biāo)產(chǎn)生了舉足輕重的影響，導(dǎo)致了原村主任卸任遭到阻礙、現(xiàn)任書(shū)記難以實(shí)現(xiàn)“一肩挑”、以及難以滿(mǎn)足婦女村干部比例要求等困難，實(shí)際上也是完成上級(jí)要求與滿(mǎn)足村民意愿之間的目標(biāo)沖突。在指標(biāo)要求有寬限的情況下，例如“兩委”交叉任職率達(dá)到90%，在完成上級(jí)要求的前提下，可以一定程度上滿(mǎn)足村民意愿，例如將D村村民支持度較高的原村主任補(bǔ)選為副主任，盡管其不是支委成員。在黨組織硬性指標(biāo)要求的情況下，例如要求“一肩挑”比例達(dá)到100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)想方設(shè)法地優(yōu)先完成上級(jí)要求。

在此次村“兩委”換屆選舉過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著壓力型體制下層層加碼的指標(biāo)性任務(wù)。在與該鎮(zhèn)黨政辦主任的交談中，其無(wú)奈地提到完成上級(jí)指標(biāo)任務(wù)與現(xiàn)實(shí)處境的沖突：“省上的政策是說(shuō)提高‘一肩挑的比例，條件成熟的市、縣要實(shí)現(xiàn)百分百。然后我們縣上的領(lǐng)導(dǎo)就認(rèn)為我們縣是成熟的地區(qū)，給我們的任務(wù)就是要實(shí)現(xiàn)百分百。實(shí)際你看D村就十分難實(shí)現(xiàn)百分百，這個(gè)任務(wù)是比較難完成的，現(xiàn)在整個(gè)縣就還剩這個(gè)村?！?可見(jiàn)，壓力型體制注重“硬指標(biāo)”，忽略了基層政府執(zhí)行的實(shí)際條件和能力，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不采取各種策略以促進(jìn)任務(wù)的完成。在D村的選舉目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的困境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的應(yīng)對(duì)措施體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層治理的幾種策略。

（一）行政控制

政策執(zhí)行過(guò)程中的行政控制主要是指基層政策執(zhí)行者制定執(zhí)行規(guī)則、配置政策資源、利用層級(jí)關(guān)系指導(dǎo)和約束組織內(nèi)部成員以及承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)的普通公民行為的能力[2]。在這里，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)或工作人員利用規(guī)則和權(quán)力，約束村民在選舉中的行為，對(duì)選舉程序做出有利于實(shí)現(xiàn)選舉目標(biāo)的解釋。具體表現(xiàn)有：一、當(dāng)有非組織意圖人選得票數(shù)高于組織意圖人選的情況出現(xiàn)時(shí)，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查，限定候選人條件。 “建議名單上的候選人都是經(jīng)過(guò)了聯(lián)審的，而那些他們投票投出來(lái)的人，盡管得票高，也不會(huì)當(dāng)場(chǎng)宣布競(jìng)選結(jié)果，要對(duì)他進(jìn)行資格審查，查計(jì)劃生育啊、查有沒(méi)有違規(guī)占用農(nóng)田啊等等，多多少少都會(huì)有一點(diǎn)問(wèn)題?！保?021年3月10日，黨政辦古主任如是說(shuō)。）通過(guò)資格限定，較容易排除組織意圖外的候選人。二、對(duì)拉票等違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)格判定。選舉規(guī)則規(guī)定，對(duì)拉票賄選的，一律依法依規(guī)取消候選人資格，已經(jīng)當(dāng)選的當(dāng)選無(wú)效。而對(duì)于“拉票”的定義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出了嚴(yán)格的解釋?zhuān)B提前打招呼都算作拉票。這也體現(xiàn)了行政發(fā)包制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為承包方擁有具體的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)[12]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有一定的自主性，對(duì)政策做出利于實(shí)際執(zhí)行的解釋。三、派出公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員維護(hù)選舉現(xiàn)場(chǎng)秩序并全程錄像，使得村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的不滿(mǎn)付諸暴力等形式上需要承擔(dān)相當(dāng)程度的風(fēng)險(xiǎn)和成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正式權(quán)威對(duì)村民潛在的破壞選舉的行為起到了威懾作用。

（二）社會(huì)動(dòng)員

社會(huì)動(dòng)員主要是指政府通過(guò)激勵(lì)、獎(jiǎng)懲、宣傳、示范等手段促使民眾按照政策要求參與配合實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的能力[13]。在這里，主要表現(xiàn)為正面的宣傳式動(dòng)員和負(fù)面的強(qiáng)迫式動(dòng)員。具體表現(xiàn)有：一、拉橫幅、發(fā)放政策和紀(jì)律宣傳手冊(cè)，營(yíng)造選舉活動(dòng)的嚴(yán)肅氛圍。二、通過(guò)村干部、選委會(huì)成員和村民代表引導(dǎo)選民投票，直接告訴選民應(yīng)該把票投給誰(shuí)，同時(shí)宣傳今年政策的變化。村民打電話問(wèn)村干部競(jìng)選村委“搞不搞得到”的時(shí)候，或者對(duì)政策提出質(zhì)疑的時(shí)候，村干部或鎮(zhèn)干部往往回應(yīng)“搞不到”。三、采取流動(dòng)票箱的方式，挨家挨戶(hù)回收選票，D村是全鎮(zhèn)唯一一個(gè)采取挨家挨戶(hù)上門(mén)要求村民投票的，以便保證總票數(shù)和引導(dǎo)村民投票。黨政班主任解釋說(shuō)：“我把票箱都送到家門(mén)口了，不管你投給誰(shuí)，總要來(lái)投票吧?！睂?shí)際上這帶有“強(qiáng)迫”的意味。

（三）避責(zé)

學(xué)界研究表明，政府官員行為存在避責(zé)的傾向。在政府官員避責(zé)的策略中，存在一種表象策略，即通過(guò)各類(lèi)方式塑造公眾感知來(lái)減輕自身壓力[14]。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在解釋為什么要D村村主任辭職時(shí)，強(qiáng)調(diào)是因?yàn)樯霞?jí)政策要求，表示自己也沒(méi)辦法，在村民面前塑造“無(wú)奈的政策執(zhí)行者”的形象，是一種避責(zé)傾向。

（四）正式權(quán)力的非正式運(yùn)作

正式權(quán)力的非正式運(yùn)作，是指權(quán)力的行使者將諸如人情、面子、常理等日常生活原則和民間觀念引入正式行政權(quán)力行使的過(guò)程之中，基于民間社會(huì)中的本土性資源行使權(quán)力[15]。在這里主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過(guò)人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)勸說(shuō)、利誘或逼迫組織意圖外的候選人退出選舉、辭去職務(wù)。例如，某候選人是某企業(yè)的員工，則會(huì)通過(guò)其老板或領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行勸說(shuō)?！耙话氵@樣老板出面說(shuō)了，他也會(huì)考慮，萬(wàn)一選舉又沒(méi)選上，工作又沒(méi)了，那多不劃算?！保?021年3月8日，黨政辦古主任如是說(shuō)。）實(shí)際上是通過(guò)社會(huì)輿論給與候選人壓力，讓候選人不得不考慮自己的社會(huì)評(píng)價(jià)，迫使其退出選舉。再如，D村進(jìn)行村主任補(bǔ)選工作時(shí)，組織意圖候選人未當(dāng)選為村主任，另一名村民得票數(shù)較高，鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)親自與該村民深入細(xì)致講解政策，勸服其放棄參加村主任競(jìng)選資格。這里面蘊(yùn)含著一種“面子”邏輯，即身份地位尊貴的人親自跟你講道理、講政策，已經(jīng)給了你很大的面子了，如果你不接受這個(gè)面子，就是你不懂情理了[15]。在與該鎮(zhèn)某村村書(shū)記交流的時(shí)候，其也提到過(guò)這么一句話：“遇到那些不配合工作的村民，我就會(huì)多去他們家走走，坐下來(lái)談一談，那他也會(huì)認(rèn)為你這么大的領(lǐng)導(dǎo)，都愿意跟我這樣的人面對(duì)面交流，多多少少都會(huì)聽(tīng)話一點(diǎn)。”可見(jiàn)，運(yùn)用人情世故是幫助權(quán)力行使和政策執(zhí)行的重要手段。

四、結(jié)論與討論

本文通過(guò)對(duì)D村選舉活動(dòng)的研究發(fā)現(xiàn)，宗族勢(shì)力是影響“一肩挑”政策順利實(shí)行及換屆選舉的其他目標(biāo)達(dá)成的重要因素。宗族勢(shì)力的消極影響主要體現(xiàn)在大宗族控制選票使得小宗族的優(yōu)秀候選人難以當(dāng)選；族權(quán)滲透政權(quán)主要體現(xiàn)在村民參與選舉的動(dòng)機(jī)上，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)勢(shì)介入，沒(méi)有以消極后果表現(xiàn)出來(lái)；暴力抗選行為由于村民的理性經(jīng)濟(jì)人導(dǎo)向和正式權(quán)力的監(jiān)控也沒(méi)有在D村表現(xiàn)出來(lái)。D村宗族勢(shì)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的對(duì)抗，造成完成上級(jí)要求與滿(mǎn)足村民意愿之間的目標(biāo)沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)“硬指標(biāo)”的壓力，通過(guò)行政控制、社會(huì)動(dòng)員、避責(zé)和正式權(quán)力的非正式運(yùn)行等策略，想方設(shè)法地完成上級(jí)指標(biāo)，在一定程度上犧牲了村民利益。

本文的研究表明，在“壓力型體制”下，縣、鄉(xiāng)政權(quán)為完成上級(jí)下達(dá)的各種指標(biāo)任務(wù)，通過(guò)對(duì)任務(wù)進(jìn)行數(shù)量化的分配并配以相應(yīng)的可量化、可視化的評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)指標(biāo)的完成情況[16]，并以此為依據(jù)進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)懲的機(jī)制。“壓力型體制”重點(diǎn)考慮“硬指標(biāo)”、“強(qiáng)激勵(lì)”，其指標(biāo)和激勵(lì)的設(shè)置常常存在界定不清、互相矛盾的問(wèn)題，忽略實(shí)際關(guān)乎基層利益的目標(biāo)和基層政府執(zhí)行的實(shí)際條件和能力[17]，在這種“壓力型體制”下，基層政府表現(xiàn)出“軟硬兼施”的行動(dòng)特點(diǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)中，難以通過(guò)純粹的正式權(quán)力來(lái)執(zhí)行政策，面臨著被官僚體系內(nèi)部壓力和鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系裹挾的困境[18]。因此，在完成上級(jí)任務(wù)時(shí)可能更愿意采用“軟硬兼施”的方法行使自己的權(quán)力，一是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)代表的國(guó)家政權(quán)不具有完成“不得不完成的工作”的某種權(quán)力，法律或政策等規(guī)定的懲罰措施等失去了效力，地方政府官員偏向于通過(guò)非正式的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的意志；二是因?yàn)楦刹堪逯剖沟面?zhèn)干部與村干部和村民產(chǎn)生了緊密的聯(lián)系，為了在執(zhí)行政策的同時(shí)獲得村民的支持，對(duì)正式權(quán)力的形式會(huì)比較謹(jǐn)慎[15]。

本文展現(xiàn)了基層治理的困境以及基層政府的內(nèi)在行為邏輯，對(duì)基層治理的完善具有一定的參考意義?；鶎又卫砣绾芜_(dá)到政策目標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行能力和村民意愿三者之間的適配，是當(dāng)前提升基層治理能力、完善基層治理體系的重要理論與實(shí)踐議題，值得進(jìn)一步的深入探討。

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