權(quán)志軍 ，文 均 ，李鵬舉

（1.四川輕化工大學(xué)，四川 宜賓 644000；2.宜賓學(xué)院，四川 宜賓 644000）

2022 年，我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十九連豐”。耕地是農(nóng)業(yè)的生命線，《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035 年）》明確指出，全國耕地保護(hù)任務(wù)目標(biāo)為18.65億畝，保持到2035 年不變。18 億畝耕地紅線是為了保護(hù)我國用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地而設(shè)定的限制線，其目的是確保國家糧食產(chǎn)量足夠，保障國民的糧食安全。因此，需要采取一系列科學(xué)措施確保糧食安全和耕地保護(hù)，牢牢守護(hù)耕地紅線。

1 自然資源及耕地資源

宜賓市位于四川省南部，處于川、滇、黔三省結(jié)合部，金沙江、岷江、長江匯流地帶。地形整體呈西南高、東北低態(tài)勢，山地和丘陵占據(jù)90%，平整區(qū)域不足10%，自然地貌整體可概括為“七山一水二分田”[1]。宜賓市國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，宜賓市土地總量為125.16 萬hm2，其中耕地的面積為36.35 萬hm2，占比29.04%；園地4.76 萬hm2，林地66.47 萬hm2，草地、濕地、水域及水利設(shè)施用地等其他用地17.58萬hm2。單從數(shù)據(jù)上看，耕地資源偏緊張，林地資源豐富。

2 耕地保護(hù)存在的問題

2.1 耕地“非糧化”現(xiàn)象

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高，人們的生活需求在不斷變化，對食物結(jié)構(gòu)提出了新的要求。與此同時，有需求就有市場，有市場就有導(dǎo)向作用，全國各地耕地“非糧化”現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重。宜賓市也存在類似情況，如耕地被調(diào)整為種植效益高的經(jīng)濟(jì)作物，如茶葉、果樹、藥材等，其中，茶葉和果樹等經(jīng)濟(jì)作物種植在“搶地、占地”方面表現(xiàn)較為突出，該現(xiàn)象在盛產(chǎn)茶葉和水果的鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得尤為嚴(yán)重。耕地“非糧化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，雖然從經(jīng)濟(jì)角度來看，促使了農(nóng)民的務(wù)農(nóng)積極性提高，但是從糧食安全的長遠(yuǎn)角度看，不利于國家糧食安全保障。

2.2 耕地撂荒現(xiàn)象

撂荒現(xiàn)象可以用“六少六多”來概括：即近郊平原撂荒少，丘陵山區(qū)撂荒多；水田撂荒少，旱地撂荒多；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展好的區(qū)域撂荒少，農(nóng)業(yè)勞動力大量外出的區(qū)域撂荒多；耕作條件好的區(qū)域撂荒少，基礎(chǔ)設(shè)施差的區(qū)域撂荒多；農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度高的區(qū)域撂荒少，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度低的區(qū)域撂荒多；產(chǎn)業(yè)成規(guī)模的區(qū)域撂荒少，傳統(tǒng)種植的區(qū)域撂荒多。雖然耕地撂荒背后有多種原因，但勞動力短缺造成無人耕種是首要問題，勞動力外出打工，沒人種地，只能撂荒。我國素有“精耕細(xì)作”的農(nóng)耕文化，但是改革開放以來，隨著工業(yè)化水平不斷提高，外出務(wù)工收入可觀且獲取直接，加之種植農(nóng)作物收益低、周期長，導(dǎo)致越來越多農(nóng)戶不愿再以“種糧賣糧”為生計(jì)。如宜賓市部分偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)青壯年大量外出務(wù)工，加劇了“空心村”“老人小孩村”的出現(xiàn)，直接導(dǎo)致無可用勞動力，逐漸演變成耕地的“撂荒”現(xiàn)象。

2.3 農(nóng)戶耕地保護(hù)意識差

通過走訪了解到，由于種植水稻、玉米等主流糧食作物需要的水源保障不充分，施肥的技術(shù)掌握不到位，輪作、套作、間作等種植技術(shù)未能良好應(yīng)用，地膜、藥袋、藥瓶等回收意識差，加之從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人年齡普遍偏大、勞作效率低，導(dǎo)致農(nóng)作物產(chǎn)量不高、經(jīng)濟(jì)效益低、耕地質(zhì)量不穩(wěn)定情況，從而直接導(dǎo)致農(nóng)戶的耕地保護(hù)意識有所淡化。具體表現(xiàn)在：一是耕地質(zhì)量保護(hù)意識差，有機(jī)養(yǎng)分補(bǔ)充不足，耕地產(chǎn)出產(chǎn)能降低；二是耕地環(huán)境保護(hù)意識差，面源污染時有發(fā)生；三是占用耕地保護(hù)意識差，修建宅基地、水池等占用耕地情況時有發(fā)生。

3 耕地保護(hù)問題形成的原因

3.1 經(jīng)濟(jì)收益的驅(qū)使

耕地出現(xiàn)“非糧化”“撂荒”及“農(nóng)戶耕地保護(hù)意識差”的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)收益驅(qū)使是最為直接的原因之一。單純從價格看，種植糧食作物比種其他的經(jīng)濟(jì)作物基本要低些。而種植需要的人工、種子、化肥、農(nóng)藥、機(jī)具等成本卻不斷上漲，在交通便捷、網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)達(dá)的當(dāng)下，農(nóng)戶更愿意選擇時間短、見效快、收入相對高的城市務(wù)工，而放棄投入周期長、回收效益慢且充滿不確定性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3.2 耕地保護(hù)的三大主體利益非一致性

耕地保護(hù)參與主體主要有國家層面、地方層面和農(nóng)戶層面，由于他們的出發(fā)點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)不盡相同，導(dǎo)致出現(xiàn)耕地保護(hù)效果的不一致性[2]。具體來說，國家層面是從全局觀、長遠(yuǎn)觀出發(fā)，兼顧了當(dāng)下的糧食安全和生態(tài)效益，在二者之間進(jìn)行充分衡量，并科學(xué)地制定耕地保護(hù)政策，下達(dá)相關(guān)保護(hù)措施；地方層面，因?yàn)椴恍枰y(tǒng)領(lǐng)全局，帶有很強(qiáng)的地方主觀因素，過于追求地方政績，占用耕地發(fā)展工商業(yè)，謀求收益最大化，導(dǎo)致保護(hù)耕地的積極性打折扣；農(nóng)戶層面，在耕地保護(hù)上獲取的經(jīng)濟(jì)利益往往不能滿足其自身要求，在耕地保護(hù)過程中通常處于一種被動且不關(guān)心的狀態(tài)，一旦觸及經(jīng)濟(jì)利益又會迅速高度重視，甚至視為最重要的生產(chǎn)資料。

3.3 耕地土壤質(zhì)量下降

確保糧食安全的目的是自身能提供足夠的糧食，而要達(dá)到總量足夠大的糧食產(chǎn)量，一方面需要可用耕地的數(shù)量足夠多，另外一方面要提高單位耕地面積的產(chǎn)出水平。耕地土壤質(zhì)量下降主要原因是長期過度耕作、過度施用化肥和農(nóng)藥以及農(nóng)業(yè)面源污染[3]，不合理的耕作方式導(dǎo)致對農(nóng)作物的生長和產(chǎn)量產(chǎn)生負(fù)面影響。

3.4 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者文化程度不高

由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，城鄉(xiāng)在教育上的分配不均，低教育水平群體往往在鄉(xiāng)村，加之鄉(xiāng)村青壯年大量外出務(wù)工，留下務(wù)農(nóng)的多為老弱群體。雖然宜賓市在耕地保護(hù)上采取大量的措施，比如推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、開展向家壩灌區(qū)總干渠水利工程建設(shè)、全面推廣田長制等措施，已經(jīng)取得了明顯的成效；但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者普遍年齡偏大，文化素質(zhì)偏低，綜合素質(zhì)總體不高，這在推進(jìn)耕地保護(hù)過程中，可能會出現(xiàn)“上面熱火朝天，下面一切照舊”的一線終端乏力現(xiàn)象。

4 保護(hù)耕地的對策

大力整治耕地撂荒現(xiàn)象，是四川省強(qiáng)化耕地保護(hù)和利用的關(guān)鍵，也是播種面積穩(wěn)定增長的關(guān)鍵。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2022 年底，全省累計(jì)整治農(nóng)戶承包耕地217.6萬畝，撂荒現(xiàn)象得到有效遏制。為持續(xù)推動全市自然資源綜合管理水平提高，守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線，要重點(diǎn)圍繞耕地“非農(nóng)化”、耕地“非糧化”、土地整理、增減掛鉤、土地撂荒等項(xiàng)目，多措并舉做好耕地保護(hù)工作。

4.1 建立健全耕地保護(hù)長效機(jī)制

采取“長牙齒”的硬措施堅(jiān)決糾正違法違規(guī)行為，督促各地依法依規(guī)管理保護(hù)耕地，充分發(fā)揮省級掛牌督辦重大、典型案件對違法占用耕地行為的警示教育作用，建立健全耕地保護(hù)的制度體系，形成長效保護(hù)機(jī)制[4]，守住18 億畝耕地紅線。在上層制度設(shè)計(jì)和制定上，應(yīng)當(dāng)充分考慮實(shí)際情況，如在建立健全相關(guān)的法律法規(guī)或者條例等制度上，可針對當(dāng)前耕地保護(hù)的空白區(qū)、真空區(qū)進(jìn)行補(bǔ)充和完善，特別是在建設(shè)用地方面存在一些有法難依的問題，具體操作要求要有明確的規(guī)定，確保有法可依、有制度可循。另外，在健全制度上還應(yīng)當(dāng)考慮耕地保護(hù)的長遠(yuǎn)重要性，尤其是在規(guī)劃耕地的相關(guān)制度上，要體現(xiàn)嚴(yán)格性、科學(xué)性、合理性，確保新規(guī)劃的耕地要符合“集中成片”的整體思路，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、區(qū)域性糧倉基地等，以便新增加的耕地適合配套使用機(jī)耕道、管道、噴淋系統(tǒng)以及大型農(nóng)機(jī)具等，為新增耕地達(dá)到預(yù)期的“高標(biāo)準(zhǔn)”和“高產(chǎn)”提供保障。

4.2 合理規(guī)劃土地利用

在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，要合理規(guī)劃土地利用，避免過度占用耕地。政府可以制定相關(guān)政策，限制城市擴(kuò)張和工業(yè)用地規(guī)模，優(yōu)先保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。綜合考慮區(qū)域土地整治潛力、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度以及土地整治意愿等多方面因素，進(jìn)行分析評價。優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)及布局，采用工程技術(shù)、土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整等措施，對城市低效土地進(jìn)行必要的改造活動。對低效利用、不合理利用和未利用的土地進(jìn)行整治，對生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害毀損的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，提高土地利用率。由增加耕地數(shù)量為主向增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉(zhuǎn)變，由單純的補(bǔ)充耕地向建設(shè)性保護(hù)耕地與推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地整治管理模式顯著改變且綜合效益有效提升。同時，進(jìn)一步落實(shí)耕地種糧補(bǔ)貼制度[5]，在個別成熟的區(qū)域試點(diǎn)探索土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、農(nóng)戶耕種糧食面積與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、糧食收購與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等多種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼方式，進(jìn)一步提高農(nóng)戶種植糧食的積極性，讓耕地真正成為農(nóng)戶謀生的“生產(chǎn)資料”。

4.3 加強(qiáng)耕地保護(hù)監(jiān)管和恢復(fù)

目前，耕地保護(hù)的措施基本可概括為：抓嚴(yán)耕地用途管制、抓嚴(yán)占補(bǔ)平衡、抓嚴(yán)進(jìn)出平衡、抓嚴(yán)用地審批等[6]。因此，應(yīng)當(dāng)針對耕地當(dāng)前存在的“非糧化”“撂荒”現(xiàn)象進(jìn)行強(qiáng)化監(jiān)管，可以通過試點(diǎn)“田長制”等監(jiān)管辦法和使用衛(wèi)星圖片違法圖斑等先進(jìn)技術(shù)監(jiān)管方式[7]，加大土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管和督察力度。堅(jiān)持“誰批準(zhǔn)誰負(fù)責(zé)”的原則，杜絕“非糧化”現(xiàn)象發(fā)生，規(guī)范“城鎮(zhèn)化”用地審批，特別是要針對高速發(fā)展的城市周邊大興項(xiàng)目建設(shè)、道路建設(shè)、公園建設(shè)以及農(nóng)村亂占耕地建房等領(lǐng)域的督察，防止耕地“非糧化”。應(yīng)當(dāng)加大耕地恢復(fù)力度，生產(chǎn)建設(shè)活動造成耕地?fù)p毀的、能夠復(fù)墾為耕地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先復(fù)墾為耕地，進(jìn)行原地恢復(fù)耕地時，要加強(qiáng)開發(fā)、整理、復(fù)墾土地的持續(xù)利用管理[8]，原地恢復(fù)耕地要科學(xué)合理調(diào)耕，將荒地復(fù)墾調(diào)整為耕地，確保占補(bǔ)平衡和進(jìn)出平衡。同時，應(yīng)當(dāng)對調(diào)耕補(bǔ)充的耕地進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，杜絕“以次充好”“以劣換優(yōu)”情況和驗(yàn)收當(dāng)年和驗(yàn)收后是兩個樣的情況發(fā)生，確保進(jìn)出平衡不僅是數(shù)量的平衡，更是可使用耕地和糧食產(chǎn)量意義上的平衡。

4.4 加強(qiáng)耕地質(zhì)量修復(fù)和提高農(nóng)戶耕地保護(hù)意識

實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。保護(hù)耕地的本質(zhì)是保護(hù)糧食產(chǎn)能，而糧食產(chǎn)能不僅取決于耕地的數(shù)量，同時取決于耕地的質(zhì)量[9-10]。針對農(nóng)田產(chǎn)量低、土壤板結(jié)嚴(yán)重、土壤營養(yǎng)元素缺失以及土壤污染等現(xiàn)狀，要結(jié)合提高農(nóng)戶耕地保護(hù)意識行動，通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技的普及、加快科技人才隊(duì)伍的建設(shè)、加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、加深政策法律意識的普及，建立符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，充分發(fā)揮農(nóng)技人才的關(guān)鍵作用，促進(jìn)耕地土壤修復(fù)的進(jìn)度和力度，進(jìn)而提高現(xiàn)有耕地的單位面積產(chǎn)值和農(nóng)戶耕地保護(hù)的主動性。同時要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排污的監(jiān)管和執(zhí)法力度，減少對耕地的污染，堅(jiān)決杜絕“先污染后治理”和“偷排”情況發(fā)生。

5 結(jié)語

耕地是我國最為寶貴的資源，是糧食生成的命根子，也是人類社會永續(xù)發(fā)展的根本命脈。因此，要堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴(yán)格管控“非糧化”，從嚴(yán)控制耕地轉(zhuǎn)為其他用地，從嚴(yán)查處各類違法違規(guī)占用耕地或改變耕地用途行為。要加強(qiáng)頂層規(guī)劃，因地制宜解決城市發(fā)展和耕地保護(hù)問題，統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)，合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模，提高土地開發(fā)利用效率。優(yōu)化專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化土地使用管理，提高土地資源利用效率，強(qiáng)化土地使用標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)約集約用地評價，大力推廣節(jié)地模式，以保障宜賓市經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。