張友浪 王培杰

(1.中國人民大學，北京100872；2.清華大學，北京 100084)

一、引言

科學推進政府機構(gòu)改革是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。新中國成立以來，為適應時代發(fā)展需要，我國共開展了十一次較大規(guī)模的機構(gòu)改革。機構(gòu)改革已成為完善中國特色社會主義制度體系的重要手段。大量相關(guān)研究成果總結(jié)了過往的實踐經(jīng)驗，或者分析了政府在機構(gòu)改革中“應該”做什么[1]。然而，探討我國機構(gòu)變遷背后具體發(fā)生機制的研究仍然較少。什么因素決定了一個政府機構(gòu)的出現(xiàn)、發(fā)展和消亡？我國機構(gòu)變遷背后存在哪些規(guī)律和發(fā)生機制？回答上述問題不僅有助于學者們基于中國經(jīng)驗提煉出有關(guān)機構(gòu)變遷的理論知識，也有助于為決策者在未來開展機構(gòu)改革提供重要的科學指引。

本文以政策反饋理論為突破口，重新審視我國機構(gòu)變遷的發(fā)生機制。自1990年以來，政策反饋研究在國際上快速興起，但基于中國經(jīng)驗的相關(guān)研究仍然較少[2]。政策反饋理論強調(diào)，政策不僅是政治系統(tǒng)內(nèi)諸要素相互作用的結(jié)果，也是塑造政治系統(tǒng)運行的重要原因[3]。這為解釋機構(gòu)變遷提供了新的理論思路。本文基于政策反饋理論構(gòu)建了一個嶄新的框架以解釋政策變遷導致機構(gòu)變遷的過程與機制。該框架以政策反饋效應的兩個核心解釋機制“闡釋效應”和“資源效應”為基礎(chǔ)，引入決策者和民眾的“學習效應”，分析了政策設計和資源分配對政府主管機構(gòu)合法性和組織能力的影響，揭示了政策變遷與其主管機構(gòu)變遷的相互作用過程。該框架進一步指出，隨著決策者與民眾對政策負面效果的深入學習，其政治偏好的轉(zhuǎn)變會導致公共政策及其主管機構(gòu)變遷趨勢發(fā)生由“強化”向“弱化”的轉(zhuǎn)變。為探索上述框架的適用性，本文搜集大量歷史性政策文本與社會經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)，基于新中國成立以來我國生育政策及其主管機構(gòu)的變遷過程開展歷史追蹤分析。

二、文獻回顧

政府機構(gòu)改革是我國全面深化體制機制改革的重要組成部分。廣義的政府機構(gòu)改革是指對行政管理體制、政府管理方式與管理機制的綜合改革，泛指新中國成立以來的十一次重大政府機構(gòu)改革；狹義的政府機構(gòu)改革是指對某一具體的政府機構(gòu)的設置、結(jié)構(gòu)和職能的調(diào)整。學界已對中國政府機構(gòu)改革歷程做了大量回顧與反思，針對改革的問題、內(nèi)容、特點、創(chuàng)新路徑、演變邏輯與發(fā)展趨勢等展開討論[4]。從研究視角來看，學界從新公共管理[5]、變革管理[6]、央地關(guān)系[7]、條塊關(guān)系[8]等方面討論了政府如何通過機構(gòu)改革適應內(nèi)外部環(huán)境變化；從研究階段來看，學界圍繞政府機構(gòu)在不同時期面臨的問題與挑戰(zhàn)進行探討。例如，政府在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中如何重塑與市場的關(guān)系；如何通過大部制改革解決日益突出的政府機構(gòu)膨脹和行政效率低下的問題[9]；如何通過“放管服”改革降低民眾行政負擔、激發(fā)市場主體活力和創(chuàng)新力[10]；如何通過黨政軍民學一體化機構(gòu)重塑適應新時代發(fā)展要求[11]?？偨Y(jié)上述討論可以發(fā)現(xiàn)，影響政府機構(gòu)變遷的因素主要包括如下四個方面：第一，黨在機構(gòu)變遷中發(fā)揮領(lǐng)導作用。不同時期黨對政府機構(gòu)職能的認識決定了中國政府機構(gòu)變遷的進程與方向[12]。第二，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型是推動機構(gòu)變遷的基礎(chǔ)性力量。從計劃經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟，經(jīng)濟體制變革和發(fā)展水平提升持續(xù)推動政府機構(gòu)變遷[13]。第三，針對行政成本與公共服務績效的綜合考量是導致機構(gòu)改革的直接原因。規(guī)模龐大的政府開支構(gòu)成了巨大財政壓力，優(yōu)化機構(gòu)設置成為現(xiàn)實需要[14]。第四，新興技術(shù)是促進機構(gòu)變遷的關(guān)鍵因素。以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為代表的新技術(shù)沖擊了原有機構(gòu)的運行方式和價值理念[15]。

相對于現(xiàn)有文獻，自20世紀90年代以來，在國際上快速興起的政策反饋理論為解釋我國機構(gòu)變遷提供了新思路，即政策本身作為一種政治力量會影響機構(gòu)變遷。政策反饋是指政策塑造政治環(huán)境中各參與者的態(tài)度、偏好和行為方式，進而影響未來決策的過程[16][17]。目前，學者們主要從四個方面研究政策反饋效應。一是政策如何塑造民眾的認知、態(tài)度和行為方式[18]，如移民政策會影響民眾對身份資格的認定[19]，福利政策會影響民眾對身份地位的理解[20]。此外，在政策實施過程中獲得知識、技能和關(guān)系網(wǎng)絡的民眾的政治參與能力也會顯著提升[21]。二是政策如何影響利益集團的產(chǎn)生、類別、目標和影響力。政策分配的成本和收益會影響團體的形成和發(fā)展[22]。決策者經(jīng)常通過提倡某些政策來動員盟友或抑制反對力量[23]。三是政策如何影響問題認定和議程建立。已有政策會影響決策者和民眾對問題的認知，即哪些問題值得引起關(guān)注并采取行動，從而影響政策議程的設置范圍[24]。四是政策如何影響政府治理形式。政策會塑造公共管理的關(guān)鍵要素，包括組織能力、結(jié)構(gòu)、慣例、運行規(guī)則、文化和權(quán)威等[25]。

現(xiàn)有政策反饋研究仍然存在以下不足。一方面，國內(nèi)學界針對政策反饋效應的研究仍然有限。截至2022年1月1日，根據(jù)中國知網(wǎng)的檢索信息，應用政策反饋理論的核心期刊論文僅有幾篇。盡管如此，郭磊等對基本養(yǎng)老保險政策影響企業(yè)員工年金參保率和繳費率的研究[26][27]，以及郭躍提出的“工具-敘事-反饋”框架[28]，都表明了應用政策反饋理論研究中國問題和解釋中國現(xiàn)象的適用性和前景。另一方面，政策對政府機構(gòu)變遷的反饋效應尚未得到揭示。政策影響機構(gòu)變遷的路徑是什么？反饋效應的具體發(fā)生機制又是什么？這些理論問題亟待進一步研究。因此，本研究旨在通過對現(xiàn)實發(fā)生的政策反饋效應進行總結(jié)和抽象，構(gòu)建具有普遍適用性的分析框架，解析中國公共政策過程中政策變遷與機構(gòu)變遷之間的互動關(guān)系。

三、分析框架：政策反饋與機構(gòu)變遷的過程與機制

本文構(gòu)建了由三類主體(民眾、決策者、政府機構(gòu))和兩類效應(政策反饋效應和學習效應)組成的解釋政策反饋與機構(gòu)變遷的分析框架。其中，闡釋效應和資源效應是政策反饋效應的具體發(fā)生機制。該框架將政策過程中的制定、執(zhí)行、反饋、調(diào)整等環(huán)節(jié)與機構(gòu)變遷過程中的合法性與能力變化結(jié)合起來，并引入決策者和民眾的政策學習環(huán)節(jié)，從而綜合地分析中國公共政策過程中的政策反饋與機構(gòu)變遷過程。具體的發(fā)生機制如圖1所示：新政策自制定起，其政策設計和資源分配通過闡釋效應和資源效應增強政策主管機構(gòu)的合法性和能力，推動機構(gòu)變遷。接著，基于“路徑依賴”[29]和“官僚機構(gòu)擴張本性”[30]，合法性和能力增強的主管機構(gòu)會推動政策的延續(xù)或擴展。進一步，調(diào)整后政策會再次通過闡釋效應和資源效應影響機構(gòu)變遷。與此同時，通過對不同階段政策執(zhí)行效果的政策學習，決策者和民眾的態(tài)度會強化或逆轉(zhuǎn)政策變遷與機構(gòu)變遷的互動趨勢。接下來，根據(jù)政策過程的階段具體分析政策變遷與機構(gòu)變遷之間的互動過程。

圖1 政策反饋與機構(gòu)變遷的過程與機制

政策制定過程主要包含政策設計和政策資源的分配。政策設計是對政策目標、規(guī)則和程序等方面的規(guī)劃[31]。具體來說，政策目標是決策者期望實現(xiàn)的結(jié)果，其內(nèi)涵體現(xiàn)政策的價值和重要程度；程序和規(guī)則規(guī)定了政策執(zhí)行方式。政策資源是指主管機構(gòu)實施新政策所必需的權(quán)威資源、人力資源、經(jīng)費資源和信息資源等[32]。其中，權(quán)威資源是指政策主管機構(gòu)依靠強制手段對政策對象進行管理的能力；人力資源包括公務員數(shù)量和質(zhì)量兩個方面，擁有足夠數(shù)量且合格的公務員是保證政策有效執(zhí)行的必要條件；經(jīng)費資源是維持機構(gòu)正常運行的物質(zhì)基礎(chǔ)；全面、準確和迅捷的信息資源是機構(gòu)高效執(zhí)行政策的基本條件[33]。

新政策自制定起，其政策設計和資源分配通過闡釋效應和資源效應影響政策主管機構(gòu)的合法性和能力。闡釋效應是指政策通過傳遞信息和意義來塑造政策子系統(tǒng)內(nèi)不同主體對主管機構(gòu)的認識和態(tài)度的作用[34]。一方面，就政策設計而言，政策目標的重要程度表明了決策者對政策主管機構(gòu)的支持程度。政策目標的重要意義越突出，表明決策者對該項政策的重視程度也越高。政策規(guī)則和程序塑造了民眾對于機構(gòu)能力和管理權(quán)限的認知。規(guī)則和流程決定著民眾參與政治過程的方式和所能發(fā)揮的作用，其合理性和合法性則影響了民眾對機構(gòu)行為的滿意度。另一方面，資源分配也會影響民眾對機構(gòu)的認知和態(tài)度。例如，出于自利動機，負擔更多而獲益較少的民眾會對政策持負面態(tài)度[35]，進而降低對政策執(zhí)行機構(gòu)的滿意度。因此，政策設計和資源分配通過闡釋效應塑造了政策子系統(tǒng)內(nèi)不同主體對機構(gòu)的態(tài)度，而決策者與民眾對政府機構(gòu)的支持程度和滿意程度則是影響其合法性的關(guān)鍵要素。

資源效應是指政策通過將真實的成本或收益分配給政策主管機構(gòu)來影響其政治參與能力的作用[36]。新政策實施會引起政策資源的分配變化，這會增強或削弱政策主管機構(gòu)的行政級別、管轄范圍、人員編制和財政投入等。可見，政策資源分配通過資源效應塑造了機構(gòu)能力的構(gòu)成要素。出于官僚機構(gòu)擴張的本性，如果主管機構(gòu)的合法性和能力得到增強，那么因?qū)嵤┬抡弋a(chǎn)生的“收益遞增”會促使機構(gòu)遵循“路徑依賴”，推動政策不斷強化[37]。接著，政策的延續(xù)或擴展會繼續(xù)增強機構(gòu)合法性和能力。最終，政策變遷與機構(gòu)變遷會經(jīng)歷互相強化的過程。

在政策執(zhí)行過程中，決策者與民眾還會主動進行政策學習。赫克羅(Heclo)的社會學習理論[38]和霍爾(Hall)的政治學習理論[39]都指出，公共政策中的學習機制是指決策者根據(jù)過往經(jīng)驗或新的外部信息調(diào)整政策目標或工具的有意識行動。普通民眾也會基于個人經(jīng)驗和新的外部信息調(diào)整自己對政策的態(tài)度和看法[40]。在學習效應中，如果政策執(zhí)行效果是符合決策者期望的正面效果，那么，決策者會繼續(xù)保留好的政策設計和政策工具，推動政策的延續(xù)或擴展。民眾也會因提升的收益而對該政策擁有更高的滿意度并表現(xiàn)出更多的支持。與此相反，如果隨著時間推移，政策執(zhí)行的負面效果越發(fā)凸顯，或者政策執(zhí)行產(chǎn)生的失敗后果對現(xiàn)有政策設計和政策工具的合理性構(gòu)成嚴重挑戰(zhàn)，那么，決策者會推動現(xiàn)有政策發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，促使政策縮減甚至終結(jié)。民眾及其組成的各類社會力量基于自身利益也會對決策者施加壓力[41]。總之，決策者與民眾經(jīng)學習機制發(fā)生態(tài)度和偏好的轉(zhuǎn)變，導致了舊政策的消亡和修正后的新政策的產(chǎn)生。

隨著政策設計和政策資源分配發(fā)生根本性調(diào)整，新的政策會再次通過反饋機制推動機構(gòu)向變遷方向發(fā)生轉(zhuǎn)變。一方面，由于政策目標、規(guī)則和程序的改變，新的政策設計通過闡釋效應不斷沖擊原有政策設計塑造下的機構(gòu)。對于無法適應新政策要求的原機構(gòu)，決策者與民眾對其支持度和滿意度會不斷降低。另一方面，被縮減甚至終結(jié)的原政策向原機構(gòu)分配的政策資源會逐步減少直至消失，這又會通過資源效應導致原機構(gòu)的行政層級、管轄范圍、人員編制和財政投入的降低。因此，被弱化的政策再次通過闡釋效應與資源效應弱化了機構(gòu)的合法性和能力。接著，被弱化的機構(gòu)也不再具備維持政策延續(xù)的影響力。于是，一個“政策弱化-機構(gòu)弱化-政策再弱化”的反饋回路便形成。

綜上，闡釋效應、資源效應和學習效應是影響政策變遷與機構(gòu)變遷的核心作用機制。政策制定與政策調(diào)整中的政策設計和資源分配，通過闡釋效應與資源效應，導致機構(gòu)合法性和能力發(fā)生變化。決策者與民眾在政策執(zhí)行中經(jīng)學習形成的態(tài)度反饋導致了政策合法性變化，從而進一步導致政策變遷與機構(gòu)變遷?？傊?，本文構(gòu)建的政策反饋與機構(gòu)變遷的分析框架揭示了政策及其主管機構(gòu)之間的反饋效應。

四、研究方法與資料來源

(一)研究方法與案例選擇

在實證部分，本研究主要運用單案例研究法。應用新的分析框架做單案例分析，有助于深入觀察和分析先前忽略的社會現(xiàn)象[42]，詳細展示框架機制的發(fā)生過程，以此論證新框架的合理性和適用性。

根據(jù)政策反饋機制的特征，依據(jù)如下標準選擇分析對象：第一，政策執(zhí)行時長。經(jīng)過較長的政策執(zhí)行時間后，政策效果和反饋效應才會充分顯露。第二，政策能見度和鄰近度。能見度是指政策帶來的成本和收益的可見程度；鄰近度是指政策對目標群體的直接作用程度。具有高能見度和高鄰近度特征的政策產(chǎn)生的反饋效應通常更強烈[43]。第三，政策主管機構(gòu)的變遷程度。服務于本研究的目的，選擇發(fā)生明顯政策變遷與機構(gòu)變遷的長周期案例更容易觀察政策與機構(gòu)間的互動關(guān)系。

基于此，本研究選擇生育政策作為分析對象。首先，生育政策實施時間跨度長。從新中國成立初期政策萌芽至今，生育政策已歷經(jīng)七十余年，其政策執(zhí)行效果與反饋效應已得到較為充分的顯現(xiàn)。其次，生育政策是中國情境下一項具有高能見度和高鄰近度的政策。作為一項基本國策，生育政策具有覆蓋范圍廣、執(zhí)行力度強、成本收益明顯等特征。最后，生育政策的主管機構(gòu)歷經(jīng)“計生委-人口與計生委-衛(wèi)計委-衛(wèi)健委下屬司”數(shù)次劇烈變遷，政策與機構(gòu)間的互動關(guān)系在此過程中充分顯現(xiàn)。綜上，生育政策是探討中國情境下政策與機構(gòu)間互動關(guān)系的合適個案。

(二)數(shù)據(jù)收集與處理

本研究使用的數(shù)據(jù)主要有兩類：一是對生育政策及其主管機構(gòu)進行歷史追蹤的政策文本數(shù)據(jù)，主要來源于北大法寶數(shù)據(jù)庫、中國政府網(wǎng)和中國共產(chǎn)黨歷次全國代表大會數(shù)據(jù)庫等。依據(jù)相關(guān)性、權(quán)威性和公開性原則，從1949年10月1日至2021年10月1日的3356條中央法規(guī)中篩選出反映生育政策及其主管機構(gòu)變遷的5部法律、32部行政法規(guī)和80部黨內(nèi)法規(guī)。二是反映生育政策執(zhí)行情況及其效果的經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)，來源于國家統(tǒng)計局公布的1949—2020年人口年度數(shù)據(jù)、中國社會質(zhì)量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、《中華人民共和國人口統(tǒng)計資料匯編》《中國人口統(tǒng)計年鑒》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》和中國綜合社會調(diào)查。此外，還參考了相關(guān)中央領(lǐng)導人重要講話稿、新聞報道和歷史資料等。

五、案例描述：生育政策及其主管機構(gòu)的歷史追蹤

(一)生育政策及其主管機構(gòu)的變遷歷程

1.生育政策變遷歷程

生育政策是指“政府制定的影響人們生育行為的法令和措施的總和[44]，這旨在通過控制生育數(shù)量，影響人口增長速度，提升人口發(fā)展質(zhì)量[45]”。如表1所示，我國生育政策的形成和發(fā)展大致經(jīng)歷了以下階段：

初步形成(1949-1961年)：新中國成立初期，“鼓勵生育”的思想是黨內(nèi)共識[46]。人口一普數(shù)據(jù)表明，人口總量已猛增至5.88億人，自然增長率高達23‰。面對嚴峻的人口和經(jīng)濟發(fā)展形勢，黨中央意識到有必要制定人口政策。節(jié)制生育的思想開始受到重視[47]。之后，中央采納了“把人口列入計劃內(nèi)”的設想[48]，并在《全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》中首次提出，“除少數(shù)民族地區(qū)外，均提倡有計劃地生育子女”。

逐步確立(1962-1979年)：三年自然災害后，補償性生育行為引發(fā)新一輪生育高潮。1963年，人口出生率(43.6‰)和自然增長率(33.5‰)均達到歷史最高點，這再次凸顯了控制人口的必要性。1962年，《關(guān)于認真提倡計劃生育的指示》的出臺標志著計劃生育的初步確立。此后，中央不斷在相關(guān)政策文件中強化其重要意義，并要求以城市為重點發(fā)展計劃生育事業(yè)。1971年，國務院批轉(zhuǎn)《關(guān)于做好計劃生育工作的報告》，標志著計劃生育政策邁入以“晚、稀、少”為核心內(nèi)容的實質(zhì)性發(fā)展階段。至1978年底，中央進一步明確了“晚、稀、少”的具體內(nèi)涵[49]。

嚴格實施(1980-2013年)：1980年的《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》(以下簡稱《公開信》)表明中央將計劃生育事業(yè)提升至戰(zhàn)略高度，計劃生育政策進入以“獨生子女”為核心特征的嚴格執(zhí)行階段[50]。此后，從十二大被確定為基本國策，到1982年被寫入憲法，計劃生育政策的重要性被不斷拔高。在1991年，中央要求地方政府將計劃生育擺到與經(jīng)濟發(fā)展同等重要的位置，并制定了一系列旨在推動政策更加嚴格執(zhí)行的補充性政策要求。同期，自上而下的計劃生育立法工作也在如火如荼地推進。相關(guān)法律法規(guī)囊括了生育調(diào)節(jié)要求、獎懲措施、技術(shù)服務和法律責任等方面[51]。

政策調(diào)整(2013年至今)：鑒于人口形勢變化和人口問題凸顯，放松生育限制、推動政策轉(zhuǎn)向成為現(xiàn)實需要。2013年，中央宣布啟動“單獨兩孩”政策。2015年，新修訂的《人口與計劃生育法》規(guī)定，“國家提倡一對夫妻生育兩個子女[52]”。盡管“全面兩孩”政策實施后出現(xiàn)了一輪補償性生育高峰，但是，這并不足以應對長期人口形勢變化[53]。因此，更大范圍且深刻的政策調(diào)整迫在眉睫。2020年底，中央首倡“增強生育政策包容性”。2021年，《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》的出臺意味著“全面三孩”政策的落地。這標志著我國生育政策導向發(fā)生了從限制生育向鼓勵生育的根本轉(zhuǎn)變。

綜上，生育政策發(fā)生了先逐步強化又逐步弱化的演變軌跡。這突出表現(xiàn)在生育調(diào)節(jié)要求和總體任務要求兩個方面。首先，生育調(diào)節(jié)要求的變化存在“強化—弱化”的演變趨勢：“節(jié)制生育—晚、稀、少—獨生子女—單獨二孩—全面二孩—全面三孩”。其次，計劃生育的總體任務內(nèi)容也存在“增加—削減”的演變趨勢：“控制人口規(guī)?！刂迫丝谝?guī)模+綜合人口服務管理—控制人口規(guī)模+綜合人口服務管理+統(tǒng)籌解決人口問題—綜合人口服務管理”。

表1 國家層面的計劃生育政策演變軌跡

2.生育政策主管機構(gòu)的變遷歷程

在政策的不同階段，政府內(nèi)部都設置了相應的行政機構(gòu)負責實施政策。如表2所示，政策主管機構(gòu)的變遷過程大致可分為以下兩個階段：

強化階段(1964-2013年)：在獨生子女政策實施之前，國務院僅相繼設立過兩個臨時性的決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)：國務院計劃生育委員會(1964-1970)和國務院計劃生育領(lǐng)導小組(1973-1981)?！耙惶セ闭哒綄嵤┖螅瑖矣媱澤瘑T會(1981-2013)(以下簡稱計生委)正式成立，并作為國務院常設機構(gòu)負責統(tǒng)籌全國計生工作。經(jīng)過6輪政府機構(gòu)改革，國家計生委的職能范圍逐步擴張，從最初的“執(zhí)行計劃生育政策”到“參與計劃生育相關(guān)政策、法律制定”，接著增加了“人口計劃生育管理和服務”的職能。以1993年和2008年機構(gòu)改革為例，計生委分別新增了“規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)人口與計劃生育工作”[54]和“綜合性人口管理和服務”兩項重要職能[55]。同期，計生委的部門數(shù)量從7個司局增加到9個。人員編制也從最初的60人逐步增加至150人左右[56]。另外，計劃生育事業(yè)經(jīng)費被列入各級政府預算管理，財政投入逐年增加。

弱化階段(2013年至今)：2013年新一輪機構(gòu)改革啟動后，原國家人口計生委被撤并。它的兩個核心職能——“計劃生育管理和服務”和“研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策”——被分別劃入新組建的國家衛(wèi)計委和國家發(fā)改委[57]。而且，新組建的國家衛(wèi)計委21個司中僅有計劃生育基層指導司和計劃生育家庭發(fā)展司與計劃生育職能直接相關(guān)。撤并專門的人口計生部門扭轉(zhuǎn)了其之前的擴張態(tài)勢，加速了該政策主管機構(gòu)影響力的衰減。2018年，國務院再次整合衛(wèi)計委等部門的職責，組建國家衛(wèi)生健康委員會。原計劃生育的相關(guān)職責由衛(wèi)健委下屬的人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司承擔[58]。自此，國務院組成機構(gòu)的名稱中不再保留“計劃生育”字樣，這標志著以控制生育為主要職能的政府機構(gòu)退出歷史舞臺。時隔四年后(2022年8月)，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于同意建立國務院優(yōu)化生育政策工作部際聯(lián)席會議制度的函》，宣布撤銷“計劃生育兼職委員制度”，這意味著履行計劃生育職能的非正式組織也走向消亡。

表2 國家層面主管計劃生育政策的政府機構(gòu)演變歷程

(二)生育政策的效果

1.歷史性成就

自新中國成立以來初步形成計劃生育的思想，到相繼實施以“晚、稀、少”和“一胎化”為核心內(nèi)涵的計劃生育政策，我國在經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后的情況下，用較短時間實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的歷史性轉(zhuǎn)變，有效遏制了人口增長過快的勢頭[59]?？?cè)丝谡际澜缛丝诒戎刂鹉晗陆?，人口自然增長率從最高位的33.5‰下降至3.34‰(見附錄圖1①)，總和生育率降至1.18，與發(fā)達國家水平一致。總體而言，計劃生育政策實施有效緩解了當時的資源和環(huán)境壓力，不僅對實現(xiàn)國家富強和民族振興發(fā)揮著關(guān)鍵作用，而且對維護世界人口穩(wěn)定和促進人類社會發(fā)展具有重要意義[60]。

2.逐漸顯現(xiàn)的負面效果

進入21世紀后，長期強制性生育約束誘發(fā)的人口結(jié)構(gòu)失衡問題日漸凸顯[61]，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，人口年齡結(jié)構(gòu)失衡。如附錄表1②所示，持續(xù)走低的自然增長率和早已跌破人口正常代際更替要求的總和生育率反映出少子化情況嚴重。同時，不斷升高的老齡化率則表明老齡化進程日益加深。根據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)，65歲以上人口占比7.1%。這意味著我國在2000年就已進入老齡化社會?？梢?，計劃生育實施加速改變了人口趨勢，使我國提前進入老齡化社會，即未富先老[62]。伴隨著少子老齡化程度加深，我國的人口紅利逐漸消失?？?cè)丝趽狃B(yǎng)比在2010年左右降至最低點后持續(xù)上升(見附錄圖2③)。未來，養(yǎng)老負擔加重和勞動人口縮減可能削弱經(jīng)濟和社會發(fā)展?jié)摿63]。

其二，人口性別結(jié)構(gòu)失衡。部分地區(qū)農(nóng)村曾推行的“一孩半”政策是誘發(fā)人口性別結(jié)構(gòu)失衡的重要因素[64]。根據(jù)兩次人口普查數(shù)據(jù)，曾施行過該政策的省份的出生人口性別比明顯高于全國平均水平，例如河南、安徽、湖南等。截至2010年，我國的出生人口性別比已上升至121.21。這意味著我國目前是世界上出生人口性別比失調(diào)程度最嚴重、持續(xù)時間最長的國家之一[65]。人口性別比的長期高位失衡已誘發(fā)了光棍危機、婚姻擠壓、家庭不穩(wěn)定、犯罪率上升等諸多社會問題，增加了社會風險程度[66]。

其三，失獨家庭增多。計劃生育要求嚴格控制家庭人口數(shù)量，強制實行“一胎化”。由此形成的子女的唯一性導致家庭結(jié)構(gòu)單一、功能脆弱。一旦內(nèi)外風險疊加，失獨家庭就會產(chǎn)生。據(jù)學者測算，我國目前至少存在數(shù)十萬失獨家庭[67]。這些群體不僅要承受失獨的心理創(chuàng)傷，還要面對“老無所養(yǎng)”下養(yǎng)老、醫(yī)療和生活照料等多方面困境。這種非民眾自愿選擇的“政策性失獨”給我國人口安全與社會穩(wěn)定帶來了隱患。

六、生育政策及其主管機構(gòu)變遷的反饋過程分析

生育政策歷經(jīng)“初步形成-逐步確立-嚴格實施-政策調(diào)整”等階段，呈現(xiàn)“強化-弱化”的變遷趨勢，主管機構(gòu)也發(fā)生了“強化-弱化”的變遷過程。從時間順序觀察，兩者的變遷呈現(xiàn)出：政策強化(或弱化)后，主管機構(gòu)被強化(或弱化)，繼而政策又被強化(或弱化)(見圖2)。那么，政策是否以及如何影響了機構(gòu)變遷，進而影響下一時期的政策走向呢？政策變遷與機構(gòu)變遷方向發(fā)生由“強化”向“弱化”轉(zhuǎn)變的原因又是什么呢？下面將回到上文構(gòu)建的政策反饋與機構(gòu)變遷的過程機制，解釋生育政策與其主管機構(gòu)之間存在的“趨勢一致性”變遷過程。

圖2 計劃生育政策及其主管機構(gòu)變遷歷程

(一)生育政策與其主管機構(gòu)變遷的“強化”過程(新中國成立初期至2013年前后)

其一，政策設計通過闡釋效應促進了機構(gòu)合法性的增強。以《公開信》發(fā)表為標志，黨中央對計劃生育重視程度顯著提升。1982年，計劃生育被確立為基本國策，并被寫入憲法。計劃生育政策政治意義的提升顯著增強了新成立的計生委合法性。此后，國家出臺了6部專門的計劃生育法律法規(guī)。其中，《人口與計劃生育法》標志著計劃生育事業(yè)被上升為統(tǒng)一的國家意志，這賦予了計生委更強的合法性。進入21世紀后，控制人口總量的目標逐步實現(xiàn)。一方面，決策者要求擴展現(xiàn)有政策，將綜合性的人口工作與計劃生育統(tǒng)籌起來。而政策內(nèi)容的擴充進一步強化了計生委職能擴展的合法性。另一方面，基于對政策正面效果的學習，決策者對計生委保持了較高的滿意度。

其二，政策的強化通過資源效應推動了機構(gòu)能力提升。相比此前的非正式領(lǐng)導小組，新成立的計生委是國務院正式組成機構(gòu)，具有清晰明確的行政層級、職責范圍、人員編制和預算管理。之后，每一輪計生政策強化都會引起計生委在各方面能力的強化。例如，三輪機構(gòu)改革后計生委人員編制從50人增至150人左右；計劃生育事業(yè)費從1980年至2010年持續(xù)增長。而且，2000年前后生育政策的強化直接推動了計生委在2003年的職能擴張。計生委依據(jù)新的政策目標拓展了綜合性人口管理職能，并正式更名為國家人口和計劃生育委員會。2008年，人口計生委又新增“擬訂國家人口發(fā)展規(guī)劃”的職能，并且新設立發(fā)展規(guī)劃與信息司?？梢?，其組織規(guī)模和職權(quán)范圍進一步擴張。

其三，能力和合法性不斷增強的計生委不斷利用自身影響力推動生育政策的延續(xù)和擴展。到20世紀末，人口形勢已發(fā)生重大變化，控制人口過快增長的目標已接近實現(xiàn)：自然增長率降至6.95‰，總和生育率為1.22。在此背景下，計生委提出：在繼續(xù)保持原有政策目標的基礎(chǔ)上增加新的目標“提供人口服務”。中央采納了這一建議，決定將人口問題和計劃生育統(tǒng)籌考慮[68]。2001年通過的《人口與計劃生育法》和2006年發(fā)布的《關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》分別從法律和法規(guī)上進一步鞏固了計劃生育政策的基本國策地位。

(二)生育政策與其主管機構(gòu)的“弱化”過程(2013年前后至今)

其一，隨著對政策負面效果的深入學習，決策者和民眾的負向反饋導致政策合法性被降低，直至發(fā)生“弱化”變遷。從整體層面看生育政策對國家和社會的影響：長期低生育率造成的“人口虧損”和“未富先老”會削弱國家發(fā)展?jié)摿?；而“性別結(jié)構(gòu)失衡”和“失獨家庭問題”則會影響社會和諧穩(wěn)定。諸多日益凸顯的問題提醒決策者，應盡快調(diào)整生育政策，放松生育限制。民眾則從個體層面表達政策態(tài)度。全國微觀調(diào)查數(shù)據(jù)表明，各年齡段人群對“政府干預生育行為”持負面態(tài)度的占比逐漸上升。2008年后獨生子女領(lǐng)證率不斷下降的事實也間接表明民眾的響應程度逐步降低(見圖3)。就生育政策而言，其控制人口總量的目標早已實現(xiàn)。當政策執(zhí)行形成的負效應不斷累積時，繼續(xù)維持原有政策的社會經(jīng)濟成本也會相應地持續(xù)增加，決策者和民眾經(jīng)學習機制產(chǎn)生的負向反饋會不斷削弱生育政策合法性，最終推動政策被弱化。

圖3 獨生子女領(lǐng)證率變化(1992-2015) 圖4 計劃生育事業(yè)費用變化(1980-2019)

其二，被弱化的政策接著通過闡釋效應和資源效應導致機構(gòu)合法性和能力被削弱。一方面是主管機構(gòu)的合法性下降，政策被弱化意味著主管機構(gòu)作為政策主要負責單位的身份危機。盡管曾被寄予厚望，但現(xiàn)實問題使決策者逐步意識到僅靠人口計生委無法解決復雜的人口結(jié)構(gòu)和發(fā)展問題。而原有政策約束的放開也會使民眾對現(xiàn)機構(gòu)的存續(xù)價值產(chǎn)生懷疑。另一方面是機構(gòu)能力被削弱，政策被弱化后，機構(gòu)的相關(guān)職能和人員編制被削減。相應地，國家在該領(lǐng)域的財政投入也逐步縮減(見圖4)。2013年，人口計生委被衛(wèi)生部合并組建衛(wèi)計委表明，專門負責“計劃生育”工作的機構(gòu)的能力被大幅削弱。這一趨勢在2018年機構(gòu)改革中再次延續(xù)。

其三，由于被弱化的機構(gòu)不再具有維持政策延續(xù)的影響力，一個“政策弱化-機構(gòu)弱化-政策再弱化”的反饋回路形成。在決策者的學習效應發(fā)揮作用之前，作為重要利益主體的人口計生部門已成為阻礙人口政策適時調(diào)整的“絆腳石”[69]。因此，裁撤相關(guān)機構(gòu)、推動機構(gòu)弱化有利于減少政策變遷阻力。原人口計生委被并入衛(wèi)計委以及之后被裁撤，放開生育限制的機構(gòu)阻力大幅減弱?！皢为毝ァ薄叭鎯珊ⅰ焙汀叭嫒ⅰ钡恼呦嗬^推出實施，原有的限制生育政策也加速衰減?？傊?，如圖2所示，生育政策的“強化”與“弱化”，通過闡釋效應和資源效應，推動了政策主管機構(gòu)的“強化”與“弱化”，接著反作用于政策的進一步“強化”與“弱化”。

綜上，本文提出的分析框架——“政策反饋與機構(gòu)變遷的過程與機制”——揭示了生育政策及其主管機構(gòu)的互動變遷過程：生育政策變遷影響主管機構(gòu)變遷，進而影響下一時期的生育政策變遷。從新中國成立初期至今，生育政策及其主管機構(gòu)共發(fā)生6輪“互相強化變遷”和2輪“互相弱化變遷”。在此期間，決策者和民眾對計劃生育政策執(zhí)行效果的學習效應導致了“強化變遷”階段向“弱化變遷”階段的徹底轉(zhuǎn)變。在“強化”變遷階段，基于對“有效控制人口規(guī)?！钡膶W習，決策者和民眾支持了政策與主管機構(gòu)的強化變遷。但是，隨著決策者和民眾發(fā)現(xiàn)計劃生育實施的負面效果越發(fā)凸顯，其態(tài)度和偏好的根本轉(zhuǎn)變改變了生育政策及其主管機構(gòu)的變遷趨勢。因此，政策反饋與機構(gòu)變遷的過程機制解釋了生育政策與其主管機構(gòu)之間的“趨勢一致性”演變邏輯。

七、結(jié)論與討論

本文從政策反饋效應的兩個核心解釋機制——闡釋效應和資源效應——著手，引入決策者與民眾的學習效應，構(gòu)建了一個理解中國公共政策過程中政策與機構(gòu)之間互動過程的分析框架。通過對生育政策及其主管機構(gòu)的歷史追蹤分析，初步論證了該框架的合理性和適用性，并得出以下結(jié)論：第一，通過闡釋效應和資源效應，政策設計和資源分配會影響機構(gòu)的合法性和能力。合法性或能力增強(削弱)的政府機構(gòu)又會反作用于政策本身。最終，政策變遷與其主管機構(gòu)變遷表現(xiàn)出互相強化或互相弱化的演變狀態(tài)。第二，隨著決策者與民眾對原有政策負面效果的深入學習，其政治偏好的轉(zhuǎn)變會導致政策變遷方向與其主管機構(gòu)變遷趨勢發(fā)生由“強化”向“弱化”的轉(zhuǎn)變。在這一過程中，決策者的政策學習效應尤為關(guān)鍵，特別是在中國情境下，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨對政策的認識與理解是推動政策變遷的關(guān)鍵因素。

區(qū)別于現(xiàn)有文獻中如堡壘式政策倡議聯(lián)盟[70]、間斷均衡模型[71]、公共政策效用論[72]、政策周期理論[73]、政策網(wǎng)絡理論[74]對生育政策變遷機制進行提煉和歸納的研究，本文構(gòu)建的政策反饋與機構(gòu)變遷的過程機制，不僅解讀了政策本身的變遷邏輯，同時也將機構(gòu)變遷納入分析，在政策過程中透視了政策與機構(gòu)之間的互動演化規(guī)律。這為理解政策變遷和政府機構(gòu)變革都提供了全新的視角：作為一種重要的政治力量，政策本身是推動政府機構(gòu)變革的關(guān)鍵因素，而機構(gòu)變遷又會反過來推動政策變遷。本文基于生育政策識別出的框架機制對認識其他領(lǐng)域的機構(gòu)變革同樣具有啟發(fā)意義。

就生育研究而言，本文為下一步生育相關(guān)研究提供了較為充分的知識基礎(chǔ)。最近，“全面三孩”政策的推出，意味著我國生育政策導向由“限制生育”向“鼓勵生育”的根本轉(zhuǎn)變，在生育政策重塑的影響下，新的機構(gòu)變遷可能接踵而至?？傊鳛橹袊厣鐣髁x制度體系的重要組成部分，生育領(lǐng)域的體制機制建設關(guān)乎國家長期發(fā)展?jié)摿?，需要持續(xù)完善。

注釋：

①②③因版面限制，附錄圖表不在正文展示。讀者如有需求，可向作者索取。