桑玉成 夏 蒙

(復(fù)旦大學(xué)，上海 200234)

2019年11月2日，習(xí)近平在上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察時(shí)指出，“我們走的是一條中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主”[1]。后來，習(xí)近平又在慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上、在黨的十九屆六中全會(huì)上以及在中央人大工作會(huì)議上，都強(qiáng)調(diào)指出了發(fā)展全過程人民民主的重要意義，強(qiáng)調(diào)全過程人民民主是我們黨關(guān)于中國特色社會(huì)主義民主理論的重要概念和重要命題。黨的二十大報(bào)告將發(fā)展全過程人民民主確定為中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的一項(xiàng)重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性。

在習(xí)近平提出全過程人民民主的重大理念之后，理論界掀起了一個(gè)研究全過程人民民主的熱潮。隨著對(duì)全過程人民民主問題研究的深入，很多相關(guān)的問題需要從理論上作出回應(yīng)。本文僅從關(guān)于全過程人民民主的一個(gè)核心概念入手，試圖揭示關(guān)于全過程人民民主的真諦和要義。

一、從盧梭的“公意”到馬克思的“人民意志”

民主的思想實(shí)際上起源于樸素的平等思想。如果從這樣的視角來理解民主的問題，民主在人類早期時(shí)代就已經(jīng)有過實(shí)踐。但就現(xiàn)代民主政治而言，民主的思想和理論產(chǎn)生于資產(chǎn)階級(jí)革命早期的啟蒙運(yùn)動(dòng)。盧梭(Jean-Jacques Rousseau)及其思想就是其中的典型代表。

法國啟蒙運(yùn)動(dòng)的先驅(qū)盧梭作為一位積極倡導(dǎo)民主主義的思想家，用他給出的“the general will”這個(gè)概念，最早也是最為系統(tǒng)地提出了他的民主主義思想。“the general will”通常翻譯成“公意”，也有譯成“普遍意志”，在這里我們無意去研判到底應(yīng)該如何翻譯才能符合盧梭的原意，而是想說明在盧梭的民主主義思想中，“the general will”本質(zhì)上也就相當(dāng)于我們所要言說的“民意”。盧梭是社會(huì)契約論者，他從社會(huì)契約的角度出發(fā)，認(rèn)為國家起源于社會(huì)契約，因此，國家的權(quán)力屬于全體人民，也就是說是人民的共同體構(gòu)成了國家的主權(quán)，這就是“公意”之所在，也是民意政治的經(jīng)典表達(dá)。

盧梭正是通過“公意”的概念，構(gòu)建了他的“主權(quán)在民”思想。在他看來，人民通過“社會(huì)契約”的方式形成了主權(quán)的載體，也即國家。一方面，盧梭破除了歐洲中世紀(jì)以來以神權(quán)和王權(quán)為基礎(chǔ)的主權(quán)構(gòu)建體系，認(rèn)為主權(quán)的真正來源在于處于社會(huì)中的無差別的每一個(gè)人。另一方面，盧梭雖然崇尚“自然狀態(tài)”，但他認(rèn)為為了使人在“社會(huì)狀態(tài)”中擁有自由和幸福，人們不得不以犧牲“自然狀態(tài)”下的某些自由，讓渡出自己的權(quán)利以達(dá)成共同的約定?！懊總€(gè)結(jié)合者及其自身的一切權(quán)利全部都轉(zhuǎn)讓給整個(gè)集體。”[2]在盧梭看來，因?yàn)橹鳈?quán)來源于每一個(gè)人的權(quán)利讓渡，來源于人民普遍的共同的意志，因此人們對(duì)于主權(quán)權(quán)威的服從，其實(shí)質(zhì)還是服從于自身的意志。真正的權(quán)威源于認(rèn)同，而非強(qiáng)權(quán)。只有“約定才可以成為人間一切合法權(quán)威的基礎(chǔ)”[3]，權(quán)威因契約而成，權(quán)力歸于人民。于是，人們通過訂立社會(huì)契約的方式將普遍的人民的意志凝結(jié)成整合的人民的意志，而這一方式便是法律。與此同時(shí)，人們將自己的權(quán)利讓渡得越徹底越毫無保留，人們就會(huì)越緊密地融合于整體，人的公共性就越能夠得到激發(fā)。而對(duì)人的公共美德的提倡則十分貼近古典精神。為此，盧梭主張法律的創(chuàng)制權(quán)不應(yīng)該屬于貴族或精英群體，而直接歸屬于人民，人民應(yīng)該直接參與制定法律，直接行使主權(quán)。他基于主權(quán)不可讓渡、不可分割等特性，反對(duì)當(dāng)時(shí)的一些思想家提出的代議制構(gòu)想。同樣，在社會(huì)契約論的語境下，盧梭將政府置于人民普遍的共同的意志之下，將政府視為主權(quán)與人民之間的橋梁?！罢褪窃诔济衽c主權(quán)者之間所建立的一個(gè)中間體，以便兩者得以互相適合，它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維護(hù)社會(huì)的以及政治的自由?！盵4]如此，對(duì)政府的質(zhì)詢權(quán)和革命權(quán)仍應(yīng)掌握在人民手中。由于他反對(duì)那種代議的制度，所以他認(rèn)為，“英國人民自以為是自由的，他們大錯(cuò)特錯(cuò)了。他們只有在選舉國會(huì)議員的期間，才是自由的，議員一旦選出之后，他們就是奴隸，就等于零了”[5]。

顯然，盧梭所推崇的斯巴達(dá)式的古代城邦的政治形式不大可能成為現(xiàn)實(shí)，而當(dāng)時(shí)英國的代議制又不值得推崇，那么問題的關(guān)鍵便是，什么樣的政治制度可以保證國家權(quán)力的行使體現(xiàn)人民主權(quán)，也就是說，如何保證盧梭所說的“公意”成為現(xiàn)實(shí)。盧梭沒有對(duì)這一問題作明確的解答。馬克思(Karl Marx)在《克羅茨納赫筆記》中摘錄了早期資產(chǎn)階級(jí)作家和法國啟蒙主義者的政治理論著作，其中就摘錄了盧梭《社會(huì)契約論》中關(guān)于“公意”的論述。在《克羅茨納赫筆記》中，馬克思對(duì)西歐各國作了比較歷史研究，從中意識(shí)到對(duì)于人類歷史不能從黑格爾(G.W.F.Hegel)意義上的絕對(duì)精神來理解，發(fā)現(xiàn)人類歷史迄今為止存在過的每一個(gè)統(tǒng)治階級(jí)，都不可避免地“擁抱”了其自身的特殊階級(jí)利益。那么，是否存在一個(gè)可以代表“公意”的階級(jí)呢？馬克思找到了無產(chǎn)階級(jí)。在馬克思看來，無產(chǎn)階級(jí)“由于自己遭受普遍苦難而具有普遍性質(zhì)”[6]。在《〈黑格爾法哲學(xué)批判〉導(dǎo)言》中,馬克思指出，無產(chǎn)階級(jí)是“一個(gè)若不從其他一切社會(huì)領(lǐng)域解放出來從而解放其他一切社會(huì)領(lǐng)域就不能解放自己的領(lǐng)域”[7]。因此，“無產(chǎn)階級(jí)要求否定私有財(cái)產(chǎn)，只不過是把社會(huì)已經(jīng)提升為無產(chǎn)階級(jí)的原則的東西，把未經(jīng)無產(chǎn)階級(jí)的協(xié)助就已作為社會(huì)的否定結(jié)果而體現(xiàn)在它身上的東西提升為社會(huì)的原則”[8]。

馬克思受到了盧梭的多大影響，學(xué)術(shù)界有過不少關(guān)注，實(shí)際上卻難以考證。但就其思想取向來看，馬克思確實(shí)秉承了盧梭“主權(quán)在民”的思想，并做了進(jìn)一步的闡述——主張人民直接掌握國家政權(quán)。在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中，馬克思分析了巴黎公社的組織結(jié)構(gòu)、發(fā)展過程和歷史意義，也論述了他關(guān)于公社和公仆的思考。馬克思認(rèn)為，公社“實(shí)質(zhì)上是工人階級(jí)的政府，是生產(chǎn)者階級(jí)同占有者階級(jí)斗爭的產(chǎn)物，是終于發(fā)現(xiàn)的可以使勞動(dòng)在經(jīng)濟(jì)上獲得解放的政治形式”[9]。公社代表并維護(hù)勞動(dòng)人民的利益，由人民直接行使和監(jiān)督權(quán)力，是嶄新的無產(chǎn)階級(jí)的民主政權(quán)。公社中的公職人員按普選制選舉產(chǎn)生，在公社中維持民主政權(quán)、維護(hù)人民利益，是人民的公仆。

可以看到，無論是盧梭的“公意”，還是馬克思的“人民意志”，都反映了民主政治的核心要義：民意?；蛘哒f，我們也無意在“公意”與“人民意志”之間找到連接點(diǎn)，但是無論是“公意”還是“人民意志”，都直擊了民主政治中的“民意”內(nèi)核。一個(gè)真正屬于人民的政權(quán)，一個(gè)把人民意志作為根本遵循的政權(quán)，一個(gè)一切為了人民的政權(quán)，就是民主政治的本質(zhì)要義。

可見，民主政治本質(zhì)上就是民意政治。曾經(jīng)有學(xué)者把現(xiàn)代民主政治概況為三大特征，即民意政治、法治政治、責(zé)任政治，其中，民意政治毫無疑問是最為基本的特征。

二、用人民的政權(quán)來實(shí)現(xiàn)真正的民意政治

民主的本意是人民的政權(quán)。但是，在現(xiàn)實(shí)中的任何國度或者任何地區(qū)，讓人民都來實(shí)質(zhì)性地執(zhí)掌政權(quán)、處理公共事務(wù)，這是既不可能又不可行的事情。因此，解決問題的最符合邏輯的做法就是，國家的主權(quán)屬于人民，人民通過他們的代表，代表根據(jù)人民的意志，代為人民議政。就是說，作為一個(gè)集合性概念，人民不可能直接執(zhí)掌國家權(quán)力，而執(zhí)掌國家權(quán)力的主體，當(dāng)具有民意的基礎(chǔ)。這也是我們認(rèn)為通過民意政治來理解民主政治的一個(gè)重要緣由。

(一)馬克思主義經(jīng)典著作家的民主主義主張

中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義理論為指導(dǎo)的無產(chǎn)階級(jí)政黨。馬克思主義的根本政治訴求就是推翻資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治，建立由無產(chǎn)階級(jí)執(zhí)政的人民政權(quán)，從而讓民意政治得到真正的體現(xiàn)。馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中明確指出，共產(chǎn)黨人的“最近目的”[10]就是“使無產(chǎn)階級(jí)形成為階級(jí)，推翻資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治，由無產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)”[11]。

如上文所指出的，盧梭是近代民主思想的集大成者，他把人類這種最為樸素也是最為遠(yuǎn)大的政治理想作了理論化的透視，提出了“公意”的思想主張。資產(chǎn)階級(jí)在其發(fā)展的早期，在其生產(chǎn)關(guān)系逐步完備之后，也逐步形成了資本主義的民主政治形態(tài)。所以在《共產(chǎn)黨宣言》里，馬克思、恩格斯說，“現(xiàn)代資產(chǎn)階級(jí)本身是一個(gè)長期發(fā)展過程的產(chǎn)物，是生產(chǎn)方式和交換方式的一系列變革的產(chǎn)物”[12]。在充分肯定了資本主義生產(chǎn)關(guān)系帶來了巨大生產(chǎn)力的同時(shí)，馬克思、恩格斯也明確指出，“資產(chǎn)階級(jí)的這種發(fā)展的每一個(gè)階段，都伴隨著相應(yīng)的政治上的進(jìn)展”[13]，“資產(chǎn)階級(jí)在歷史上曾經(jīng)起過非常革命的作用”[14]。

馬克思、恩格斯在充分肯定資本主義民主相對(duì)于封建貴族政治的歷史進(jìn)步性的同時(shí)，也深刻批判了資本主義民主的局限性和虛偽性。這種局限性和虛偽性的根源正在于資本主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其核心是生產(chǎn)資料的私有制。根據(jù)馬克思主義的基本原理，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，因而在私有制條件下，資本家對(duì)生產(chǎn)資料的壟斷權(quán)必然導(dǎo)致其在政治上的統(tǒng)治權(quán)。因此，盡管當(dāng)時(shí)已經(jīng)建立起了議會(huì)制度，并有選舉制度作為基礎(chǔ)，但是在資本主義私有制條件下，要實(shí)行真正符合民意的選舉往往是不可能的。正因?yàn)槿绱?，恩格?Friedrich Engels)一方面積極號(hào)召歐洲工人階級(jí)要充分利用資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制度，支持各國工人階級(jí)政黨通過普選權(quán)開展議會(huì)斗爭，這樣便有可能使無產(chǎn)階級(jí)爭得統(tǒng)治；另一方面，恩格斯也估計(jì)到，資產(chǎn)階級(jí)為了壟斷政權(quán)是不會(huì)根據(jù)選票而把權(quán)力輕易交出的。于是，在給友人的信件中，恩格斯寫道：“現(xiàn)在可以看到，四十年來，只要善于使用，普選權(quán)在法國是多么好的武器！……甚至可以十拿九穩(wěn)地肯定，只要工人們合理地使用普選權(quán)，就能夠迫使當(dāng)權(quán)者破壞法制，就是說，使我們處于進(jìn)行革命的最有利的地位?！盵15]

可以看到，馬克思恩格斯始終把建立一個(gè)真正屬于人民的政權(quán)作為他們的理論出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。巴黎公社被認(rèn)為是無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的第一次嘗試。馬克思在總結(jié)巴黎公社革命經(jīng)驗(yàn)時(shí)，提出新型無產(chǎn)階級(jí)國家政權(quán)建設(shè)的主張：“公社必須由各區(qū)全民投票選出的市政委員組成，這些市政委員對(duì)選民負(fù)責(zé)，隨時(shí)可以罷免。其中大多數(shù)自然會(huì)是工人，或者是公認(rèn)的工人階級(jí)代表。它不應(yīng)當(dāng)是議會(huì)式的，而應(yīng)當(dāng)是同時(shí)兼管行政和立法的工作機(jī)關(guān)?！盵16]

在馬克思新型無產(chǎn)階級(jí)國家政權(quán)建設(shè)理論中，人民代表機(jī)構(gòu)擁有行政權(quán)和立法權(quán)，實(shí)行“議行合一”的體制；人民代表機(jī)構(gòu)由選民直接選舉產(chǎn)生、接受選民監(jiān)督；政府官員由人民代表機(jī)構(gòu)任命并受其監(jiān)督；人民代表機(jī)構(gòu)是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。在馬克思看來，巴黎公社正是采用了這樣的一種政治設(shè)計(jì)，才使得其真正地能夠體現(xiàn)人民的意志。

1891年，德國社會(huì)民主黨執(zhí)行委員會(huì)向恩格斯征求關(guān)于德國社會(huì)民主黨綱領(lǐng)草案的意見。恩格斯說，“有一點(diǎn)在我看來應(yīng)該而且能夠?qū)懙骄V領(lǐng)里去，這就是把一切政治權(quán)力集中于人民代議機(jī)關(guān)之手的要求”[17]，“可以設(shè)想，在人民代議機(jī)關(guān)把一切權(quán)力集中在自己手里、只要取得大多數(shù)人民的支持就能夠按照憲法隨意辦事的國家里，舊社會(huì)可能和平地長入新社會(huì)”[18]。恩格斯在馬克思“一切有關(guān)社會(huì)生活事務(wù)的創(chuàng)議權(quán)都由公社掌握”[19]的基礎(chǔ)上，提出人民代議機(jī)關(guān)集權(quán)思想；列寧(Lenin)在此基礎(chǔ)上提出“一切權(quán)力歸蘇維埃”的人民代議思想；這些共同構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨人創(chuàng)設(shè)人民代表大會(huì)制度作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)及國家根本政治制度的理論淵源。

與馬克思恩格斯對(duì)資本主義民主的批判一脈相承，列寧后來也指出資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)是虛假的“清談館”。即是說，盡管那種資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)也是通過選舉的方式產(chǎn)生的，但是建立在資產(chǎn)階級(jí)私有制基礎(chǔ)上的政治結(jié)構(gòu)，其本質(zhì)還是少數(shù)有產(chǎn)者的統(tǒng)治工具。之所以說是“清談館”，正是因?yàn)樵谫Y產(chǎn)階級(jí)議會(huì)里，沒有辦法匯集到政治的“民意”。在關(guān)于新型無產(chǎn)階級(jí)國家的構(gòu)想中，列寧提出要實(shí)行公有制，實(shí)行由占人口多數(shù)的無產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治的人民專政?！对诘诙脟叶篷R中關(guān)于土地問題的發(fā)言稿》中，列寧尖銳地指出，“我們這里……是一個(gè)政治機(jī)關(guān)。我們應(yīng)該幫助人民解決經(jīng)濟(jì)任務(wù)和政治任務(wù)，幫助農(nóng)民同地主這個(gè)依靠農(nóng)奴制剝削為生的階級(jí)進(jìn)行斗爭”[20]，號(hào)召國家杜馬要擯棄“空談”而真正成為為人民爭取利益的國家機(jī)關(guān)。這是列寧人民代議制思想的基本觀點(diǎn)?！盀榱私⒐埠椭?，就絕對(duì)要有人民代表的會(huì)議，并且必須是全民的(按普遍、平等、直接和無記名投票的選舉制選出的)和立憲的會(huì)議?！瓰榱私ⅰ嬲砻褚獾摹轮贫?，單是把代表會(huì)議叫做立憲會(huì)議是不夠的。必須使這個(gè)會(huì)議擁有‘立’的權(quán)力和力量?！盵21]列寧十分強(qiáng)調(diào)人民代議機(jī)構(gòu)要按普遍、平等、直接、無記名投票的方式產(chǎn)生，這是人民代表選舉的前提條件?！皬娜嗣駥Ｖ普摰挠^點(diǎn)看……真正全民的立憲會(huì)議……應(yīng)當(dāng)通過普遍、直接、平等和無記名投票的選舉產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)掌握全部權(quán)力，即完整的、統(tǒng)一的和不可分割的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)真正體現(xiàn)人民專制?！盵22]列寧在《革命無產(chǎn)階級(jí)的民主主義任務(wù)》一文中就指出，要在黨的綱領(lǐng)中“用民主立憲制保證人民專制，也就是把整個(gè)國家的最高權(quán)力集中在由人民代表組成的一院制的立法會(huì)議手中”[23]。俄國社會(huì)民主工黨綱領(lǐng)對(duì)此予以了保證：“建立人民專制，即國家的最高權(quán)力全部集中在立法會(huì)議手里，立法會(huì)議由人民代表組成，它是單一的議院。”[24]列寧強(qiáng)調(diào)代議機(jī)關(guān)掌握在人民手中——“全部國家政權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)一定的綱領(lǐng)并且在政府完全對(duì)蘇維埃負(fù)責(zé)的條件下整個(gè)轉(zhuǎn)歸工兵農(nóng)代表蘇維埃的代表”[25]。因此，“為了真正滿足人民群眾的迫切需要，必須建立完備的民權(quán)制度。如果人民群眾不能掌握全部國家政權(quán)，如果在國家中保留某種不是由人民選出的、人民不能更換的、人民完全不能做主的政權(quán)，那就不可能真正滿足大家都感到的迫切需要”[26]。于是，在十月革命期間便有了那句著名的口號(hào)：“一切權(quán)力歸蘇維埃！”在權(quán)力歸屬人民，最高權(quán)力歸屬人民代表機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，列寧還重視人民對(duì)代表享有監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)，指出“任何由選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)或代表會(huì)議，只有承認(rèn)和實(shí)行選舉人對(duì)代表的罷免權(quán)，才能被認(rèn)為是真正民主的和確實(shí)代表人民意志的機(jī)關(guān)”[27]。“正是蘇維埃與勞動(dòng)‘人民’接近，才造成一種特別形式的罷免制和另一種自下而上的監(jiān)督制?！盵28]人民代表機(jī)關(guān)由人民產(chǎn)生，行使國家一切和最高權(quán)力，“真正代表民意”，接受人民監(jiān)督和罷免，這是列寧人民代議思想的主要內(nèi)涵。中國共產(chǎn)黨在政權(quán)建設(shè)方面繼承了列寧思想，以建立人民民主專政的政權(quán)組織形式為目標(biāo)。

(二)中國共產(chǎn)黨人的實(shí)踐和探索

中國共產(chǎn)黨從其誕生的那一刻起，就致力于建立一個(gè)真正屬于人民的政權(quán)。這是由黨所遵循的馬克思主義的指導(dǎo)思想和以人民為中心的階級(jí)基礎(chǔ)所決定的。

早在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨就在江西瑞金進(jìn)行了人民政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐探索。那一時(shí)期，中國共產(chǎn)黨在實(shí)際控制區(qū)域內(nèi)創(chuàng)建了人民政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)，召開了中華工農(nóng)兵蘇維埃第一次全國代表大會(huì)，成立了中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府，并經(jīng)由蘇維埃代表大會(huì)通過了憲法大綱、土地法、勞動(dòng)法、婚姻法等法律文件。當(dāng)時(shí)中國共產(chǎn)黨就確定，中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府是以工農(nóng)為主體的人民民主政權(quán)，最高權(quán)力屬于中華工農(nóng)兵蘇維埃第一次全國代表大會(huì)。這一時(shí)期，中華蘇維埃的政權(quán)性質(zhì)、政權(quán)組織形式及層級(jí)、蘇維埃代表的產(chǎn)生方式、制度實(shí)踐和制度名稱等，基本都是按照蘇聯(lián)1924年憲法來制定的。周恩來曾指出，“關(guān)于蘇維埃，不管名詞是否妥當(dāng)，但蘇維埃是工農(nóng)代表會(huì)議，它與資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)制度是有原則區(qū)別的”[29]。

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，民族矛盾上升為當(dāng)時(shí)社會(huì)的主要矛盾。在這種情況下，1937年第二次國共合作建立了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。與此同時(shí)，中國共產(chǎn)黨建立的蘇維埃政權(quán)改編為陜甘寧邊區(qū)政府，并在邊區(qū)政府建立與民國地方政權(quán)名稱形式相一致的縣、區(qū)、鄉(xiāng)各層級(jí)的基層政權(quán)。1940年3月，為更好地團(tuán)結(jié)社會(huì)各階級(jí)抗戰(zhàn)，建立愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，中共中央在邊區(qū)政府建立“三三制”的參議院制度?！叭啤弊鳛檎?quán)組織原則主要是指，在機(jī)關(guān)人員構(gòu)成上，共產(chǎn)黨員、非黨進(jìn)步分子和中間分子各占參議席位的三分之一?？梢哉f，“三三制”大大擴(kuò)展了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主基礎(chǔ)。毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中指出：“抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的選舉政策，應(yīng)是凡滿十八歲的贊成抗日和民主的中國人，不分階級(jí)、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?？谷战y(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的產(chǎn)生，應(yīng)經(jīng)過人民選舉。其組織形式，應(yīng)是民主集中制?！盵30]在《論聯(lián)合政府》中，毛澤東說，“在日本侵略者被打倒之后，在全部國土上進(jìn)行自由的無拘束的選舉，產(chǎn)生民主的國民大會(huì)，成立統(tǒng)一的正式的聯(lián)合政府。沒有人民的自由，就沒有真正民選的國民大會(huì)，就沒有真正民選的政府”[31]。不同于第一次國內(nèi)革命時(shí)期，這一時(shí)期，中國共產(chǎn)黨人主張國民大會(huì)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)。“國民大會(huì)要是真正代表人民的，要是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，要掌握國家的大政方針，決定抗日救亡的政策和計(jì)劃?！盵32]雖然名稱發(fā)生變化，但全國人民代表大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的政權(quán)建設(shè)理論，繼承了巴黎公社“議行合一”與列寧“一切權(quán)力歸蘇維?！钡慕M織原則。這一系列組織原則在民意政治的框架下得以形成。

1940年2月，毛澤東在《新民主主義論》中明確提出，“沒有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國家。中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級(jí)代表大會(huì)選舉政府。但必須實(shí)行無男女、信仰、財(cái)產(chǎn)、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合于各革命階級(jí)在國家中的地位，適合于表現(xiàn)民意和指揮革命斗爭，適合于新民主主義的精神。這種制度即是民主集中制。只有民主集中制的政府，才能充分地發(fā)揮一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反對(duì)革命的敵人”[33]。這是毛澤東第一次正式提出人民代表大會(huì)制度，并將國家權(quán)力歸于人民代表大會(huì)的制度原則概括為民主集中制。1945年國民黨撕毀《雙十協(xié)定》、悍然發(fā)動(dòng)內(nèi)戰(zhàn)，第二次國共合作破裂，邊區(qū)政府的參議會(huì)制度也隨之結(jié)束。中國共產(chǎn)黨人在陜甘寧邊區(qū)、晉察冀邊區(qū)以及內(nèi)蒙古、東北、華北等地帶領(lǐng)人民，相繼召開各級(jí)人民代表會(huì)議，產(chǎn)生各級(jí)人民政府。1948年4月，毛澤東在晉綏干部會(huì)議上發(fā)表講話，“只有基于真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會(huì)議，才是真正的人民代表會(huì)議。這樣的人民代表會(huì)議，現(xiàn)在已有可能在一切解放區(qū)出現(xiàn)。這樣的人民代表會(huì)議一經(jīng)建立，就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)?shù)厝嗣竦臋?quán)力機(jī)關(guān)，一切應(yīng)有的權(quán)力必須歸于代表會(huì)議及其選出的政府委員會(huì)”[34]。

1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議召開，頒布了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》?！豆餐V領(lǐng)》中規(guī)定：“人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府。各級(jí)人民代表大會(huì)由人民用普選方法產(chǎn)生之?！盵35]中國人民政治協(xié)商會(huì)議是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，但在“普選的全國人民代表大會(huì)召開以前，由中國人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國人民代表大會(huì)的職權(quán)”[36]。1952年12月24日，全國政協(xié)常委會(huì)舉行擴(kuò)大會(huì)議，周恩來代表中共中央提議定期召開全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。會(huì)議認(rèn)為，新中國成立之初由全國政協(xié)代行全國人民代表大會(huì)的過渡時(shí)期已經(jīng)過去，我國即將進(jìn)入大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新時(shí)期，為適應(yīng)這一新時(shí)期的國家任務(wù)，必須召開全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。1953年1月，在中央人民政府委員會(huì)第二十次會(huì)議上，毛澤東說，“三年來，大陸上的軍事行動(dòng)已經(jīng)結(jié)束了，土地改革已經(jīng)基本完成了，各界人民已經(jīng)組織起來了，辦全國選舉工作的條件已經(jīng)成熟”[37]。1953年，全國范圍內(nèi)舉行由人民普選產(chǎn)生的鄉(xiāng)、縣、省(市)各級(jí)人民代表大會(huì)；1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開。

人民代表大會(huì)制度依據(jù)1954年憲法建立，形制上以蘇聯(lián)1936年憲法規(guī)定的蘇維埃制度為樣板，但也并不完全相同——“人民代表大會(huì)制屬于蘇維埃工農(nóng)兵代表大會(huì)制的體系，完全不同于資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)制……人民代表大會(huì)和蘇維埃也是有不同的。蘇聯(lián)是兩院平行制，除聯(lián)盟院外，還有民族院……此外，蘇聯(lián)只是工人和農(nóng)民兩個(gè)階級(jí)的聯(lián)盟，而中國是四個(gè)階級(jí)的聯(lián)盟”[38]。

從組織結(jié)構(gòu)上來說，人民代表大會(huì)是中華人民共和國的立法機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)也是民意表達(dá)機(jī)關(guān)，而所有這些角色的核心定位，即是要保障人民代表大會(huì)成為“真實(shí)代表民意”的有效制度安排。習(xí)近平在2021年10月召開的中央人大工作會(huì)議上指出：“人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的重要制度載體，也是黨在國家政權(quán)中充分發(fā)揚(yáng)民主、貫徹群眾路線的重要實(shí)現(xiàn)形式”[39]，“人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷擴(kuò)大人民有序政治參與”[40]。

三、吸納、整合、尊重民意：全過程人民民主的必然要求

關(guān)于全過程人民民主的理念和主張，客觀上與西方國家“唯選舉主義”的民主形成了對(duì)照。全過程人民民主的根本目的，正是為了在整個(gè)的政治過程中，使“民意”得到最大程度的實(shí)現(xiàn)。正如習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議上所指出的：“一個(gè)國家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主……如果人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，只有競選時(shí)聆聽天花亂墜的口號(hào)、競選后就毫無發(fā)言權(quán)，只有拉票時(shí)受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主?！盵41]正是在這樣的意義上，我們實(shí)行的是一種全過程的民主，即國家法律、公共政策等，都是通過廣泛聽取了人民的意見、充分吸納了民意的基礎(chǔ)上才得以制定的。

注重政治過程的民意基礎(chǔ)，是詮釋全過程人民民主的基本要義。正因如此，習(xí)近平還指出：“要保證人民依法行使選舉權(quán)利，民主選舉產(chǎn)生人大代表，保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實(shí)到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程，確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音。要完善人大的民主民意表達(dá)平臺(tái)和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制，推進(jìn)人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中。”[42]政治過程是一個(gè)復(fù)雜的過程，即使用通常所說的五大民主鏈條即“民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”[43]來說，每一鏈條都涉及如何吸納、整合和尊重民意的問題。

如前所述，在經(jīng)典民主理論中，國家權(quán)力屬于人民。但誠如盧梭所言：“如果按照民主制的嚴(yán)格意義來說，民主制過去沒有、現(xiàn)在沒有、將來也不會(huì)有。因?yàn)槲覀儾荒芟胂竽敲炊嗟娜嗣駸o休無止地來討論國家的事情?！盵44]可以說，盡管盧梭提出了“公意”的命題，但是他所設(shè)想的那種真正的完全的民主制構(gòu)想并沒有現(xiàn)實(shí)意義，這也正是他悲觀地認(rèn)為民主制度“不會(huì)有”的原因。在現(xiàn)實(shí)政治中，倒是不被盧梭認(rèn)可的“代議民主”成為了人們廣泛接受的普遍觀念。在這樣的代議民主制下，由人民推舉或選舉出一定數(shù)量的代表來代為人民議政，而這是建立在首先承認(rèn)人民具有對(duì)于國家的平等權(quán)力的基礎(chǔ)之上的。正是在這個(gè)意義上，選舉制度——即享有權(quán)力的人民通過平等自由的選舉，產(chǎn)生出他們的代表，并通過這樣的代表，來吸納、整合、尊重人民的意志，將經(jīng)過整合的民意帶到政治過程之中，就成了關(guān)鍵之關(guān)鍵。

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”“根據(jù)這樣的憲法原則，我們的人民代表就成了人民的代言人，他們參加人大會(huì)議，在人代會(huì)上反映人民的利益、愿望和要求，并以此影響法律和政策的制定?！盵45]同時(shí)，根據(jù)全過程人民民主的要求，中國政府、各政黨以及所有能夠?qū)彩聞?wù)做出權(quán)威性決定的結(jié)構(gòu)，都存在一個(gè)在其政治過程中，充分反映人民利益、愿望和要求的宗旨。

一直以來，政治結(jié)構(gòu)吸納民意的基本路徑，就是深入人民群眾之中，廣泛聽取并整合各方面的意見，再將意見帶到政治過程之中。因此，深入人民群眾的頻度和深度，有效吸納人民群眾意見的程度，直接能夠說明政治結(jié)構(gòu)尊重民意的意識(shí)、能力和水平[46]。數(shù)字時(shí)代的來臨，從根本上改變了政治過程吸納、整合和尊重民意的方式。在數(shù)字時(shí)代，人民可以通過互聯(lián)網(wǎng)渠道便捷地反映和表達(dá)意見；于政府而言，可以更加及時(shí)、全面地掌握人民的意見。把握時(shí)代發(fā)展的特點(diǎn)，有三個(gè)方面的變化：第一，互聯(lián)網(wǎng)民意的吸取范圍人數(shù)更大、階層更廣泛，更加有利于政治過程吸納、整合和把握民意；第二，互聯(lián)網(wǎng)民意有真有假，但民意本身不存在真?zhèn)?，也即，“真?shí)的民意是一種民意，虛假的民意也是一種民意”[47],需要在政治過程中加以甄別；第三，互聯(lián)網(wǎng)征集和吸納民意逐漸成為政治過程中的一種正式的工作機(jī)制，亟須在法律、制度層面上確定互聯(lián)網(wǎng)民意吸納的正當(dāng)性和重要性。