王偉進,陸杰華

(1. 國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所 公共管理研究室,北京 100010;2.北京大學(xué) 社會學(xué)系,北京 100871)

黨的十九屆五中全會提出,健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。黨的二十大進一步提出,健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)群眾自治機制。鄉(xiāng)村治理不僅是基層治理的重要組成,也是國家治理的基礎(chǔ),在傳統(tǒng)社會更是如此。理解和健全當(dāng)前我國的基層治理體系,需要把握我國古代基層治理特別是鄉(xiāng)村治理的演變脈絡(luò)與特征,總結(jié)和發(fā)揚鄉(xiāng)村治理的優(yōu)良傳統(tǒng)。已有研究為我們提供了重要啟發(fā)。比如,基于長時段的歷史實證分析,黃宗智認為中國的“國家”和“社會”是緊密纏結(jié)、互動和相互塑造的既“二元”又“合一”的體系,從來都不是現(xiàn)代西方理論所設(shè)定的二元對立、非此即彼的關(guān)系,其重要表現(xiàn)是由國家和社會互動所組成的第三領(lǐng)域特別龐大[1]。再如,針對“皇權(quán)不下縣”的說法,一些研究認為這很難解釋古代基層社會的治理,鄉(xiāng)里、戶籍和賦稅制度是皇權(quán)下縣的三條路徑,古代社區(qū)治理事實上呈現(xiàn)出“皇權(quán)控里、紳權(quán)輔里、民治于里”的結(jié)構(gòu)[2]?？梢?我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理或基層治理中的政府與社會是何種關(guān)系,是二元還是合一,是一個核心問題,我們將帶著這個問題展開分析。

一、我國古代鄉(xiāng)村治理的演變歷程

在很長的歷史進程中,我國鄉(xiāng)土社會的治理是在小農(nóng)經(jīng)濟與王朝統(tǒng)治的大背景下發(fā)生的,不同朝代鄉(xiāng)村治理的模式由當(dāng)時基層治理的矛盾和需要所決定,在繼承中不斷創(chuàng)新。

周朝依托鄉(xiāng)官實行政教合一的禮治?！吨芏Y·地官·大司徒》記載:“五家為比,使之相保;五比為閭,使之相愛;四閭為族,使之相葬;五族為黨,使之相救;五黨為州,使之相赒;五州為鄉(xiāng),使之相賓”,顯示周朝有鄉(xiāng)大夫、州長、黨正、族師、閭胥、比長等各級鄉(xiāng)官,他們在對應(yīng)的基層組織中主持一切政治、軍旅、調(diào)查、教化事宜,形成政教合一的治理體制[3]5。

秦漢以空間為單位,主要采用鄉(xiāng)亭里制。據(jù)《漢書·百官公卿表》記載:“大率十里一亭,亭有長。十亭一鄉(xiāng),鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽訟,收賦稅。游徼循禁賊盜?？h大率方百里,其民稠則減,稀則曠,鄉(xiāng)亭亦如之,皆秦制也。”秦漢郡縣的長官皆是地方官吏,只有三老、孝弟、力田、嗇夫、游徼不是政府委派的村社鄉(xiāng)官。三老是年長的有德人士,是農(nóng)村的領(lǐng)袖,掌教化,下教民眾,上達朝廷。孝弟也是道德領(lǐng)袖,負責(zé)倫理說教與社會風(fēng)尚。力田是農(nóng)業(yè)領(lǐng)袖,負責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。嗇夫負責(zé)聽訟、收稅。游徼負責(zé)治安巡邏和查禁盜賊;亭長與游徼類似。三老、孝弟、力田負責(zé)鄉(xiāng)治的正面,嗇夫、游徼、亭長負責(zé)鄉(xiāng)治的反面。秦漢鄉(xiāng)亭下設(shè)里,秦《尉卒律》規(guī)定“里自卅戶以上置典、老各一人”,《續(xù)漢書·百官志》記載“里有里魁,民有什伍……里魁掌一里百家”。歷經(jīng)三國動亂與東晉南渡,村治的組織結(jié)構(gòu)受到較大破壞。西晉時,嗇夫還存在,但三老從此不再設(shè)置。

隋唐時期,基層治理采取百戶為里、五里為鄉(xiāng)的鄉(xiāng)里制度,設(shè)鄉(xiāng)正和里正。鄉(xiāng)正負責(zé)訴訟爭議,后因不便民等因素被廢止;里正集多種職責(zé)于一身,負責(zé)“按比戶口,課植農(nóng)桑,檢察非違,催驅(qū)賦役”,成為鄉(xiāng)里的實際領(lǐng)導(dǎo)。里正之外,隋唐在市鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村還分別設(shè)有坊正與村正,“掌坊門,管鑰,督察奸非”(1)杜佑著《通典·食貨·鄉(xiāng)黨》(王文錦、王永興、劉俊文等點校,北京:中華書局,1982年)記載:“諸戶以百戶為里,五里為鄉(xiāng),四家為鄰,五家為保。每里置正一人,掌按比戶口,課植農(nóng)桑,檢察非違,催驅(qū)賦役?！T里正,縣司選勛官六品以下白丁清平強干者充”。。五代時,鄉(xiāng)治組織再次遭受動亂沖擊。后周曾令各地歸并鄉(xiāng)村,以百戶為一團,每團選三大戶為耆長,負責(zé)查察奸盜和平均地權(quán)。

宋朝在前期基本沿襲了唐代鄉(xiāng)里體系,設(shè)里正、戶長、耆老等,王安石變法后創(chuàng)立了保甲制度。秦漢至唐宋間整體處于動蕩階段,農(nóng)村組織屢次更改,鄉(xiāng)治精神消解,北宋熙寧時期之后,隨著保甲、鄉(xiāng)約、社倉、社學(xué)等鄉(xiāng)治模式興起,鄉(xiāng)村治理有了較大改善。此時期,程顥在晉城創(chuàng)立保伍法,王安石變法推行(五百家)都?！?五十家)大?！?十家)保式的保甲法,呂大鈞在汲郡藍田推行“呂氏鄉(xiāng)約”,均對后世鄉(xiāng)治產(chǎn)生深遠影響。由于保甲是兵農(nóng)混合組織,與鄉(xiāng)里制并不沖突。南宋時,朱熹大力提倡保甲、鄉(xiāng)約、社倉、社學(xué),鄉(xiāng)村治理體系更為完善。

元代采取里社并行的治理體制。史書上多有里正、廂坊的記載,元朝并行設(shè)有社制,每五十家設(shè)置一社。社長由人民公舉,多為年長、通曉農(nóng)事的人士。賦役事務(wù)歸里正,農(nóng)業(yè)、水利、社倉、救恤等自治事務(wù)由社長負責(zé),后來里正將賦役事宜也推給了社長。元代沒有特別提倡保甲、鄉(xiāng)約,但被認為富有鄉(xiāng)約與保甲的精神,比如社長在勸課農(nóng)桑、勸誡惰民、呈報不敬父兄之人和惡民、興辦水利與社學(xué)、防除蝗蟲等方面發(fā)揮重要作用[3]15-16。

明代在里社基礎(chǔ)之上頗有創(chuàng)新地創(chuàng)設(shè)了針對稅賦和勞役事務(wù)的里甲制度,同時,保甲、鄉(xiāng)約、社倉、社學(xué)等開始相互融合并全面融入鄉(xiāng)治體系。朱元璋時期,政府下詔設(shè)置社學(xué)以教化民眾,頒布內(nèi)容與呂氏鄉(xiāng)約大致相同的圣訓(xùn)六諭,并在后來納入鄉(xiāng)約宣講體系。王陽明巡撫贛南時,推行具有教化功能的保甲法以維持地方治安,創(chuàng)設(shè)混合有呂氏鄉(xiāng)約與圣訓(xùn)六諭內(nèi)容的南贛鄉(xiāng)約。到明末,鄉(xiāng)約與保甲開始互為表里、相互融合,典型的例證是出現(xiàn)了呂新吾的鄉(xiāng)甲約[3]16-22。

清朝沿襲了明朝鄉(xiāng)村治理體系,里甲保甲并行,以保甲為主。各代皇帝對鄉(xiāng)約、社倉、社學(xué)等都比較提倡,但社會控制色彩較濃。借助這些組織,政府實現(xiàn)了依靠當(dāng)?shù)孛癖娺M行自我管理與監(jiān)督、收集不法人員和行為信息及利用宗族組織宣導(dǎo)教條的目的[4]6。在保甲方面,因缺乏德高望重的地方人士倡導(dǎo),各地實施情況差異較大且法規(guī)不一,實際效果明顯不如明朝時期。鄉(xiāng)約方面,康熙頒布圣訓(xùn)十六條代替洪武六諭,使之成為清朝鄉(xiāng)約宣講的主要內(nèi)容。

總體上看,自秦漢以來,封建王朝治理的基本原則未發(fā)生根本變化,只是體系不斷精細,中央集權(quán)不斷加強,法規(guī)更加詳細,監(jiān)視更為嚴(yán)密,控制更為嚴(yán)厲[3]3,基層和鄉(xiāng)村治理也是如此。

二、我國古代鄉(xiāng)村治理演變的主要特征

我國古代鄉(xiāng)村治理伴隨朝代更替與經(jīng)濟社會發(fā)展不斷演變,形成了共性的形態(tài),也呈現(xiàn)出規(guī)律性的發(fā)展趨勢,把握這些主要特征是全面深入認識當(dāng)前我國社會治理的重要基礎(chǔ)。

(一)我國古代鄉(xiāng)村治理的共同形態(tài)

從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的共性特征來看,鄉(xiāng)里始終是鄉(xiāng)村治理的行政基礎(chǔ),鄰里監(jiān)督是社會控制的基本組織形式,宗法組織在自治過程中發(fā)揮重要依托作用,互助互濟是面對災(zāi)荒等突發(fā)事件的重要社會保護機制。這些反映了鄉(xiāng)村治理的基本組織規(guī)律與原則,體現(xiàn)了國家建構(gòu)與鄉(xiāng)村生活的基本要求。

1.鄉(xiāng)里兩級是鄉(xiāng)村治理的基本行政單元

自秦漢至明清,盡管名稱有所變化,縣以下的基層行政組織多是鄉(xiāng)里兩級。東漢應(yīng)劭《風(fēng)俗通》記載漢朝“國家制度,大率十里一鄉(xiāng)”,晉朝是五百戶以上置鄉(xiāng)、百戶置里,隋唐是百戶為里、五里為鄉(xiāng),宋元明清時基層政權(quán)也未超出鄉(xiāng)里的二級架構(gòu)[5]。從表面上看,“里”具有鄉(xiāng)約自治功能,但本質(zhì)上是以村落為基礎(chǔ)的賦役征收單位,而鄉(xiāng)(管、都、保)是介于縣與里之間由若干村落組成的地域性行政單元[6]。

2.宗法組織是鄉(xiāng)村治理的重要依托

家庭是農(nóng)業(yè)社會的基礎(chǔ)單元,家族是鄉(xiāng)土社會不可忽視的治理依托。《禮記》提出,“親親故尊祖,尊祖故敬宗,敬宗故收族,收族故宗廟嚴(yán),宗廟嚴(yán)故重社稷”,反映了中國傳統(tǒng)社會宗親情誼與國家治理間的緊密聯(lián)系。宋朝理學(xué)家程頤、程顥認為,修家譜、設(shè)宗廟、立宗法、開族會是通親情、聚人心、淳民風(fēng)乃至平天下的基礎(chǔ)[7]333-339。在實踐層面,北宋范仲淹曾購置義田義莊以養(yǎng)族人,成為家族互助互濟應(yīng)對風(fēng)險的典范,歷經(jīng)千年,影響深遠,后來南方很多宗族祠堂也具有義莊義田的部分互助功能。歷代政府高度重視發(fā)揮宗法組織的治理作用,比如康熙圣訓(xùn)十六條的第二條便是“篤宗族以昭雍睦”。

宗法組織參與基層治理的理論基礎(chǔ)是儒家內(nèi)圣外王的人生哲學(xué)。在儒家的教義之中,人生經(jīng)修身、齊家、治國、平天下四階段逐漸從自我中心轉(zhuǎn)向社會中心,從利己轉(zhuǎn)向利他,這深刻影響著中國人的成就觀[8]。這里,家庭是連接個人與國家的重要中介,基于社會的家庭化,社會中每一個人對于其四面八方或遠或近的倫理關(guān)系負有或輕或重的義務(wù),同時四面八方與其有倫理關(guān)系的人也對他負有或輕或重的倫理義務(wù)。這種倫理義務(wù)表現(xiàn)為彼此顧恤,互相保障,彼此禮讓,力求相安,許多社會矛盾與問題得到消解,不容易爆發(fā)大的沖突[9]32-33。宗法組織對鄉(xiāng)村治理的影響即使在今天依然顯著。不過,鑒于古代中央大一統(tǒng)邏輯對“編戶齊民”的一貫強調(diào),一些學(xué)者提出不應(yīng)夸大宗族在傳統(tǒng)社會治理中的作用[10]126。

3.鄰里監(jiān)督是社會控制的重要組織形式

早在戰(zhàn)國時期,秦國的商鞅變法就有什伍連坐設(shè)計?！妒酚洝ど叹袀鳌酚涊d:“令民為什伍,而相牧司連坐。不告奸者腰斬,告奸者與斬敵首同賞,匿奸者與降敵同罰”[11]413。漢代沿襲秦什伍制度,《后漢書·百官志》記有“里有里魁,民有什伍,善惡以告。本注曰:里魁掌一里百家。什主十家,伍主五家,以相檢察。民有善事惡事,以告監(jiān)官”。隋唐在鄉(xiāng)里之下也有鄰保編排,《唐六典·戶部尚書》記有“四家為鄰,五家為保。保有長,以相禁約”[12]98。北宋初期仍有鄰保制度,歐陽修曾引用當(dāng)時法令:“諸戶皆以鄰聚相保,以相檢察,勿造非違。如有遠客來過止宿,及保內(nèi)之人有所行詣,并語同保知”[13],但該制度并未普遍推行。同時,程顥在晉城推行兼具治安與救濟互助功能的保伍法,“度鄉(xiāng)里遠近為伍保,使之力役相助,患難相恤,而奸偽無所容。凡孤管殘疾者責(zé)之親戚鄉(xiāng)黨,使無所失;行旅出于途者,疾病有所養(yǎng)”[7]329。后來,王安石推行保甲法,將治安作為唯一職能,但因大臣反對、地方蒙蔽等原因,保甲未能成為全國性制度(2)《宋史·列傳第八十六》載: “保甲之法,籍鄉(xiāng)村之民,二丁取一,十家為保,保丁皆授以弓弩,教之陣法……開封民避保甲,有截指斷腕者……”參見《二十四史》編委會編:《宋史》,北京:線裝書局,2017年,第6005-6013頁。[3]13-15。隨著變法失敗,保甲治安自衛(wèi)功能弱化,主要工作變成催賦,負責(zé)人也變成差役。明朝在基層建立里甲制度,經(jīng)王陽明、呂坤等人提倡,保甲制度在明中后期逐漸成為地方要政。王陽明在南贛提倡的十家牌保甲法,主要通過建立共同責(zé)任制達到偵查犯罪、維持社會治安目的,同時也發(fā)揮勸導(dǎo)作用,寓教化于保甲。呂坤在山西的鄉(xiāng)甲約規(guī)定,“十家內(nèi)選九家所推者一個為甲長,每一家又以前后左右所居者為四鄰,一人有過,四鄰勸化不從,則告于甲長,書之紀(jì)惡簿……如惡有顯跡,四鄰知而不報者,甲長舉之,罪坐四鄰。四鄰舉之,而甲長不報者,罪坐甲長”[14]1061-1085。保甲制度在清朝逐漸得到全面推行,清順治元年即推行十家置一甲、百家置一總甲的總甲制,對于隱匿盜竊等案件,鄰里九家、甲長、總甲沒有報告均須治罪。清朝保甲制度的首要職能是對各街坊和村的戶、人丁及其行蹤進行登記、清查和編審,中心職能是偵查和匯報犯罪行為。太平天國運動爆發(fā)后,以保甲為基礎(chǔ)建立起的團練使得保甲還具有了保衛(wèi)地方的作用[4]59-60、84。

從鄰里互保制度的理論來源看,周禮主張“五家為比,使之相?！?目的在于讓鄰里間出入相友、守望相助、疾病相扶持,體現(xiàn)了儒家仁愛的思想,而秦朝根據(jù)法家思想推行的鄰里監(jiān)督連坐之法是讓民眾相互監(jiān)督,互相擔(dān)責(zé),“教其相率而為暴戾刻核之小人”[15]。應(yīng)當(dāng)看到,秦漢以來歷代互保連坐制度的主要目的是加強治安,但作為一種兵農(nóng)合一的組織方式,編制與監(jiān)督的成本均很高,無限的責(zé)任還導(dǎo)致權(quán)力濫用,成為鄉(xiāng)里勒索百姓的工具[16],歷史上有關(guān)改革遇到的阻力也很大,大多也難以嚴(yán)格執(zhí)行或者普遍推廣。

4.互助互濟是應(yīng)對災(zāi)荒的社會保護機制

社倉是災(zāi)荒時期防止饑民搶掠乃至發(fā)動起義,從而維護國家穩(wěn)定的重要機制,也是富人保衛(wèi)生命財產(chǎn)安全的有效工具[4]210-211。其基本理念是,預(yù)先從政府或有能力、有意愿捐獻糧食的家庭收集糧食,存入糧倉,遇災(zāi)荒時用來幫助窮人。社倉始于隋朝,其扶貧救弱的理念可追溯到儒家的仁政思想,經(jīng)朱熹倡導(dǎo)之后在南宋成為國家性制度。社倉通過常年借貸和賑糶建立互助機制,幫助農(nóng)民生存[17],實現(xiàn)“米價不至騰踴,富家無所牟利,故無閉糴之家;小民不至乏食,故無劫禾之患”[18]卷一八。同是災(zāi)荒時期的社會保護與秩序保障機制,區(qū)別于漢朝與隋唐時期的常平倉和義倉,社倉實現(xiàn)了從城邑向鄉(xiāng)里的拓展,由民間好義舉、有德行的人士而非官方設(shè)立和管理。此后,清朝在雍正、乾隆年間曾大力推行社倉,但由于勸捐難、借還難、任人難等問題,社倉走向廢弛[19],更多由士紳群體自愿捐助和管理、以無償賑災(zāi)為主的義倉開始興起,反映了民間社會力量的壯大[20]。此外,農(nóng)村地區(qū)存在諸多類似的互助組織,比如淮北地區(qū)有籌集喪葬費的“老人會”,達到孝服、棺材、葬禮等事宜互助的目的[21]52。

功能上,我國古代鄉(xiāng)村治理并不是孤立的存在,鄉(xiāng)村治理組織實際上承擔(dān)著維持國家正常運轉(zhuǎn)的五個重要任務(wù):戶籍統(tǒng)計、組織生產(chǎn)(含救濟互助)、稅收征繳與勞役驅(qū)使、維持治安、教化民眾,即“按比戶口,課植農(nóng)桑,催驅(qū)服役,檢察非違”。這其中,戶籍統(tǒng)計(“編戶齊民”)、維持治安、教化民眾直接與鄉(xiāng)村治理相關(guān),組織生產(chǎn)、催征賦役與鄉(xiāng)村治理間接相關(guān),是鄉(xiāng)村矛盾與沖突的主要來源。這些任務(wù)均直接面對民眾,離不開深入到村戶的基層組織與政府代理。實踐過程中,保甲、鄉(xiāng)約、社倉、社學(xué)等具體治理形式本質(zhì)上是鄉(xiāng)治體系的不同面向,承擔(dān)著不同領(lǐng)域的功能。

(二)我國古代鄉(xiāng)村治理演變的趨勢

從變化規(guī)律看,我國古代鄉(xiāng)村治理整體上呈現(xiàn)政府管控不斷加強、不斷向基層深入的態(tài)勢,鄉(xiāng)約宣教化、鄉(xiāng)官差役化是其具體體現(xiàn),這反映了增強國家基礎(chǔ)性權(quán)力的努力。

1.政府管控不斷向基層滲透

隨著中央集權(quán)的加強,古代鄉(xiāng)村治理越來越多地受到國家政權(quán)的控制或干預(yù),基層自治色彩減弱[22]。秦漢時期,在有秩、游徼之外,由三老負責(zé)教化便有很強的自治色彩。到隋朝,因“鄉(xiāng)官判事,為其里閭,剖斷不平”[23]300,鄉(xiāng)正聽訟的職責(zé)被廢除,鄉(xiāng)的功能弱化。到唐朝,里正事實上承擔(dān)鄉(xiāng)里的諸多職責(zé),鄉(xiāng)的功能進一步弱化,基層權(quán)力向州縣集中。自北宋王安石變法后,縣以下的保甲組織開始成為皇權(quán)的載體,國家對基層社會的滲透增強,鄉(xiāng)里自治色彩再次削弱。客觀上,基層行政權(quán)力的縮小、行政人員威信和統(tǒng)治力的下降為士紳和宗族勢力的補充提供了空間[24]。

到明朝,政府管控機制進一步向基層自治機制滲透。例如,圣訓(xùn)六諭與鄉(xiāng)約打成一片,政治宣教開始向民約滲透。再如,王陽明以教化的鄉(xiāng)約精神提倡保甲,鄉(xiāng)約與保甲關(guān)系日益緊密,乃至融為一爐,出現(xiàn)了鄉(xiāng)甲并行的組織主張與實踐[25]。清朝前期實行里甲制,“攤丁入畝”后,里甲開始被保甲所替代。清代保甲承擔(dān)人口管理、賦役、治安、救災(zāi)等一切地方公務(wù),對鄉(xiāng)里的控制更加嚴(yán)密[22],保甲、鄉(xiāng)約也被引入到宗族中,出現(xiàn)了族保系統(tǒng)[26]。在19世紀(jì),鄉(xiāng)約功能一度從宣講轉(zhuǎn)向治安監(jiān)控,與保甲難以區(qū)分。民國時期,政府再度推行保甲制度,將自上而下的政治軌道延伸到家戶,生硬地將按數(shù)目設(shè)置的保甲單位壓在原有自治單位上,破壞了原有的社區(qū)單位、地方自治與民生事業(yè)的開展,也破壞了傳統(tǒng)社會縣下自治對專制政治筑起的防線,進而導(dǎo)致基層行政的僵化[27]379-387。

2.鄉(xiāng)約逐漸從民約發(fā)展成為政府宣教工具

鄉(xiāng)約是由士人階層倡導(dǎo)、村民合作、通過道德教化去規(guī)范社會、謀求大眾利益的治理模式,是中國傳統(tǒng)社會重要的自治形式。鄉(xiāng)約由呂大鈞首創(chuàng),“呂氏鄉(xiāng)約”包括“德業(yè)相勸”“過失相規(guī)”“禮俗相交”“患難相恤”四方面內(nèi)容。鄉(xiāng)約選有約正一二人,負責(zé)感化約眾,主持禮儀賞罰,由全約人員按年齡大小輪流充任值月,負責(zé)組織月會和聚餐,推舉善行惡行,記錄于冊以發(fā)揮勉勵和勸誡作用。北宋時,鄉(xiāng)約還只是地方試驗,經(jīng)朱熹改造后進一步發(fā)展,但也還只是民約。到朱元璋時,圣訓(xùn)六諭和申明亭、旌善亭出現(xiàn)且與鄉(xiāng)約相融合,鄉(xiāng)約開始成為一種教化式的政府宣講控制體系。圣訓(xùn)六諭包括孝順父母、尊敬長上、和睦鄉(xiāng)里、教訓(xùn)子孫、各安生理、無作非為等內(nèi)容,與呂氏鄉(xiāng)約相近,由耆老手持木鐸吟誦巡行鄉(xiāng)里,以警悟民眾。申明亭用于公示惡行,旌善亭用于公示善行。王陽明混合呂氏鄉(xiāng)約與圣訓(xùn)六諭形成南贛鄉(xiāng)約,圣訓(xùn)六諭被正式吸納進鄉(xiāng)約,鄉(xiāng)約也正式因官府提倡而納入鄉(xiāng)治體系,成為一種帶有強迫性質(zhì)的官治工具[3]18、110-117。進入19世紀(jì),鄉(xiāng)約進一步從宣講體系向治安工具轉(zhuǎn)變[4]240。一些學(xué)者指出,因為下層社會文字水平低下與文書傳播成本極高,地主階級政權(quán)對農(nóng)民進行訓(xùn)諭所具有的社會秩序功能必然是有限的[28]。

孟子提出“設(shè)為庠序?qū)W校以教之”“所以明人倫也”[29]65。社學(xué)是鄉(xiāng)村的重要教化機制。北宋時期,程顥任澤州晉城令時,讓各鄉(xiāng)建有義學(xué),甚至親自到學(xué)校為兒童書本訂正斷句,配備老師,教育子弟[7]329。與鄉(xiāng)約類似,社學(xué)發(fā)展進程也是政府加強政治倫理教育的過程,承載的社會教化功能強于人才培養(yǎng)功能[30]。社學(xué)在唐宋時期尚屬私立性質(zhì),至元朝末期得到官方認可與推廣,到明清時期已具有較強的官立性。從效果看,歷代政府并沒有能力對社學(xué)進行統(tǒng)一嚴(yán)格的管理與控制,以至部分社學(xué)被豪姓所掌握[31]。

3.鄉(xiāng)里領(lǐng)袖從鄉(xiāng)官制向差役制轉(zhuǎn)變

賦役經(jīng)催工作歷來是鄉(xiāng)村基層組織的重要實務(wù),以賦役工作為例,鄉(xiāng)官呈現(xiàn)出差役化的發(fā)展趨勢。

秦漢時期,在鄉(xiāng)的層面聽訟和賦稅由嗇夫負責(zé),賦役事務(wù)并不完全獨立。鄉(xiāng)里長經(jīng)本地居民推舉和州縣任命確立,負責(zé)督課農(nóng)桑等事務(wù)。鄉(xiāng)官有官秩、有地位,受人敬重。隋唐時期,鄉(xiāng)的功能弱化,由里正負責(zé)賦役征納,但由于土地兼并嚴(yán)重,人口激增,大量失地農(nóng)民流亡,以均田制、戶籍編制為基礎(chǔ)的租庸調(diào)制難以維持,唐中期推行的兩稅法從“稅丁”向“稅產(chǎn)”轉(zhuǎn)變[6]。由于資產(chǎn)更易藏匿,稅產(chǎn)更為困難[32]175,輪差制出現(xiàn),鄉(xiāng)里工作開始從鄉(xiāng)官制向職役制轉(zhuǎn)變,工作人員地位更為低下[33]。同時,鄉(xiāng)里領(lǐng)袖的選任開始由道德、才能標(biāo)準(zhǔn)向財力、權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變[24]。后唐曾“于每村定有力人戶充村長。與村人議,有力人戶出剩田苗,補貧下不迨”[34]卷一四六,反映了差役的潛在負擔(dān)。宋朝初期仍由里正主管賦役,后來“置戶長,主納賦”,另由耆長負責(zé)盜賊訴訟事宜,賦役經(jīng)催工作向?qū)ｉT化發(fā)展。王安石推行保甲后,在30戶以內(nèi)設(shè)置甲頭1名,由民戶輪流充任來達到完稅納糧的目的[35],鄉(xiāng)里長進一步由有官秩、有地位、領(lǐng)俸祿的鄉(xiāng)官向強制性的徭役轉(zhuǎn)變[22]。

到明朝,由于丁稅工作難以完成,朱元璋下詔編賦役黃冊,實行里甲制,《明史》記載“以一百十戶為一里,推丁糧多者十戶為長,余百戶為十甲,甲凡十人”,里長、甲首主要負責(zé)替政府催征稅賦。明中后期,隨著人口遷移與土地所有權(quán)的變動,以戶籍編排為核心的里甲制開始失效;到張居正推行一條鞭法,將田賦、徭役及其他雜征合并征收,按畝折算繳納,開始不看重人丁。清朝雖然規(guī)定里甲職能不是催征,而是幫助政府負責(zé)人戶登記,但很快變成事實上的經(jīng)催工具[4]123-125。里甲制度并沒有擺脫明朝以來固有的矛盾,即社會經(jīng)濟發(fā)展必然帶來土地買賣和人口流動,進而導(dǎo)致里甲規(guī)模不等和賦役苦樂不均,地主豪強則想方設(shè)法隱匿田產(chǎn)和轉(zhuǎn)嫁賦稅[36]。類似“一條鞭法”,雍正皇帝開始推行“攤丁入畝”,不以人丁為征稅對象,依靠里甲掌握人丁戶籍和征納稅收的機制被保甲替代。由于財政方面的高度中央集權(quán),地方公務(wù)經(jīng)費不足,鄉(xiāng)役重要的實務(wù)是承辦差徭等法外科派,明清時期州縣政府借里長或保長獲取資源的組織架構(gòu)大體一致,雖然鄉(xiāng)役有借機勒索之便,但充任里甲長、保長仍是惟恐避之不及的苦差(3)根據(jù)《清朝文獻通考》的描述,“遇有差役所需器物,責(zé)令催辦;所用人夫,責(zé)令攝管。稍有違誤,撲責(zé)立加,終歲奔走,少有暇時”,可見鄉(xiāng)役地位的低下。。

總體上,鄉(xiāng)里長選任上呈現(xiàn)出從基層舉薦到管控的轉(zhuǎn)變,職責(zé)上日益成為國家在基層的“代理”,監(jiān)督考核中政權(quán)的控制在加強,而且,紳和里的一致性及同構(gòu)性增強[2]。

三、我國古代鄉(xiāng)村治理演變的邏輯

總體上看,我國古代鄉(xiāng)村治理演化是一個有繼承有發(fā)展的過程,形成了相對穩(wěn)定的模式與發(fā)展規(guī)律,形式上日益走向精細化,反映了政府管控的不斷深入,國家政權(quán)與基層社會互動的持續(xù)加深。我國古代鄉(xiāng)村治理和基層治理中政府與社會絕非是“二元區(qū)分”的,更多是“二元綜合”或“二元合一”的。這一演化過程反映了集權(quán)式的中央政權(quán)始終面臨著一個棘手難題,即如何既保持對基層社會的絕對支配地位,又盡可能地培育和利用基層社會的自我調(diào)節(jié)能力,從而實現(xiàn)有效的國家治理[37]。那么,導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理上述特征的深層次原因是什么?

“集權(quán)的簡約治理”從經(jīng)濟的角度提出了解釋。黃宗智提出,中國傳統(tǒng)社會中的政社互動受到“集權(quán)的簡約治理”傳統(tǒng)影響,這包含兩方面的內(nèi)涵:一方面是高度的中央集權(quán),另一方面是基層極其簡約的治理,基層盡可能避免介入村莊事務(wù),基層治理依賴的不單是導(dǎo)致國家負擔(dān)過重的正規(guī)帶薪人員,還有不帶薪、低成本的社會半正式人員。一個高度集權(quán)的中央帝國政權(quán)和一個龐大的小農(nóng)經(jīng)濟社會的長期結(jié)合,既避免了分割的政權(quán),又維護了較低成本的簡約治理[1]。這種傳統(tǒng)集中體現(xiàn)在國家政權(quán)和基層社會互動間產(chǎn)生的“半正式”治理和正義體系,比如,明代以來的會館和商會組織在糾紛調(diào)解中發(fā)揮積極作用,清代有相當(dāng)高比例的訴訟案件由縣衙和村莊社區(qū)互動來審理解決,19世紀(jì)華北平原普遍存在“鄉(xiāng)?！敝贫?清末和民國時期政府和民間協(xié)同創(chuàng)建“勸學(xué)所”等新型學(xué)校,當(dāng)前“拆遷公司”、“勞務(wù)派遣公司”、調(diào)解委員會的興起,等等。在黃宗智看來,今天學(xué)者提出的“行政發(fā)包制”通過對“內(nèi)包”和“外包”的區(qū)分很好體現(xiàn)了政社間的互動互塑關(guān)系。這種互動包括“國家的社會化”和“社會的國家化”兩種形式。一些學(xué)者特別關(guān)注到保甲設(shè)計在降低信息成本、實現(xiàn)有效激勵方面的重要貢獻。與歷史上的其他帝國相比,古代中國之所以能夠?qū)崿F(xiàn)疆域廣大、政府規(guī)模有限情況下的治理,正是依賴保甲制度及其連帶責(zé)任設(shè)置,這一設(shè)計充分利用了分散的信息、降低了信息成本,實現(xiàn)了相互監(jiān)督,它與官僚體制、君權(quán)相權(quán)相制約等設(shè)計共同維持著國家的大一統(tǒng)[38]。

“儒法國家”[39]161-166的概念則從文化層面表達了“集權(quán)的簡約治理”。橫向來看,不同于世界上其他幾大文化,儒教是唯一專門為國家統(tǒng)治設(shè)計的意識形態(tài)。它將國家與社會的關(guān)系視為家庭關(guān)系的擴展與延伸,既為國家統(tǒng)治提供合法性基礎(chǔ),又為臣民生活提供道德準(zhǔn)則;既為社會精英維持了同質(zhì)性的文化,又為社會下層提供向上流動的機會,同時在國家政權(quán)(國家權(quán)力)與儒家精英(意識形態(tài)權(quán)力)間建立起依賴共生關(guān)系。費孝通指出,傳統(tǒng)社會的知識階層并不具有技術(shù)知識,不過獨占著社會規(guī)范決定者的威權(quán)[40]107。縱向來看,“儒法國家”形態(tài)與我國歷史上其他治理形態(tài)的主要區(qū)別在于,一方面以儒家學(xué)說為合法性基礎(chǔ),如強調(diào)修身齊家、鄰里互助、鄉(xiāng)約教化,將儒士階層視為皇權(quán)不可或缺的組成部分;另一方面將工具主義的法家主張作為御民之術(shù),如主張反宗法、編戶齊民、保甲連坐、分權(quán)牽制等,由此形成中央集權(quán)的科層制國家。事實表明,該形態(tài)具有極強的彈性與自我更新能力,自漢初一直持續(xù)到辛亥革命,構(gòu)成歷史上各種鄉(xiāng)村治理模式的基礎(chǔ)。

四、我國古代鄉(xiāng)村治理的影響

自黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”以來,多主體參與農(nóng)村公共事務(wù)管理的思路逐漸確立,并且從理念走向?qū)嵺`。黨的十九大進一步提出建立德治、法治、自治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,充分反映了我國鄉(xiāng)村治理的歷史傳統(tǒng)、時代精神與社會需求,鄉(xiāng)村治理邁入新階段。與此同時,各地的基層治理創(chuàng)新不斷,諸多治理創(chuàng)新元素本質(zhì)上是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式在新時期的具體體現(xiàn)。在鄉(xiāng)約教化、鄰里互助的傳統(tǒng)方面,地方出現(xiàn)了村民議事、鄉(xiāng)約再造、新鄉(xiāng)賢、家風(fēng)文明建設(shè)、農(nóng)民合作社、互助養(yǎng)老、村互保等實踐;在編戶齊民、監(jiān)督管控、什伍互保的傳統(tǒng)方面,地方出現(xiàn)了網(wǎng)格化治理、十戶聯(lián)保等治理模式。這些要素跨越時空的再現(xiàn)表明,儒法文化依然是我國國家治理的重要思想資源,而且鄉(xiāng)村治理的基本任務(wù)大致不變。

(一)村民自治

根據(jù)測算,2015年我國廣義政府雇員占總?cè)丝诒壤秊?.28%,不足美國同期的1/2,遠低于OECD國家的平均數(shù)?？v向看,2010年我國政府官員的總量占總?cè)丝诒戎氐陀诿绹?942年水平[41]。這說明,當(dāng)前我國政府官員占人口比重仍低于世界上的主要國家。因為編制的缺乏、政府職能擴張,加之地方政府的財政支出主要受經(jīng)費使用部門和地方主要負責(zé)人影響,我國政府尤其是地方政府仍雇傭了大量介于政府官員和普通民眾之間的編外人員[42]。在當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理中,這些編外代理人員種類繁多,包括村干部、村組長、網(wǎng)格員、人民調(diào)解員、協(xié)警、寨老、新鄉(xiāng)賢等,他們的廣泛存在源于基層治理隊伍不足的現(xiàn)實。

村委會是當(dāng)前我國農(nóng)村最重要的群眾自治組織,也是最重要的政府代理機構(gòu),村干部在基層治理中扮演代理人與當(dāng)家人的雙重角色。從近處看,我國村民自治制度源于上世紀(jì)70年代末的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革,農(nóng)民逐漸成為自主經(jīng)營的市場主體,但政社合一的人民公社體制迅速瓦解,農(nóng)村面臨公共物品供給的難題為村民自治提供了現(xiàn)實的土壤。1982年,黨的十二大報告提出發(fā)展社會主義民主須發(fā)展基層社會生活的群眾自治,同年頒布的《中華人民共和國憲法》規(guī)定,“城市和農(nóng)村按居民居住地設(shè)立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織”,確立了村委會是農(nóng)村基層群眾自治組織的法律地位。1983年我國村委會數(shù)為31.2萬個,到1990年達到峰值100.1萬個,之后隨著城鎮(zhèn)化推進持續(xù)下降,到2021年仍有49.0萬個。黨的十七大進一步將基層群眾自治制度確立為我國的基本政治制度之一。向遠處追溯,村民自治從農(nóng)民的自發(fā)實踐最終走向國家制度,是對歷史上皇權(quán)無法全面深入鄉(xiāng)村基層與自治傳統(tǒng)的繼承和發(fā)展。

應(yīng)當(dāng)看到,當(dāng)前各地的村民自治實踐遠不止正式制度層面的村委會,還包括各地普遍存在的說事、議事、評事、監(jiān)事類基層民主協(xié)商實踐。例如,江蘇省太倉市一些村莊鑒于村民文化素質(zhì)不高、法律意識淡薄,將治理重心放到加強農(nóng)民思想道德建設(shè)上,依靠老黨員、老干部、德高望重的村民組建群眾性的“公德評議團”,每月組織公德評議會,評議好人好事、鄰里糾紛以及低保資格、公益事業(yè)等公共事務(wù),事實上起到傳統(tǒng)宗法和鄉(xiāng)約治理的作用。又如,廣東省廣州市增城區(qū)下圍村曾因村集體利益不公開、派系林立而成為有名的問題村、上訪村,2013年起通過合理設(shè)計村民議事廳(設(shè)立主持、代表、監(jiān)督、旁聽等席位)、規(guī)范村民議事流程,引導(dǎo)村民通過文明議事、理性溝通、有效協(xié)商來解決公共問題,將村民自治制度落實到位,產(chǎn)生了經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)等方面的綜合效益。再如,浙江省象山縣從2010年起在全縣推廣以“說、議、辦、評”為核心內(nèi)容的“村民說事”制度,通過說事改善了干群關(guān)系,促進了社會和諧,推動了農(nóng)民參與,書寫了“有事多商量、有事好商量、有事會商量”的基層鄉(xiāng)村治理范本。再如,江西省修水縣近年充分依托本地良好的鄉(xiāng)約和家風(fēng)建設(shè)傳統(tǒng),重修村規(guī)民約,在移風(fēng)易俗上取得了成效。

(二)網(wǎng)格管理

從功能上看,保甲制度的一些元素在當(dāng)前的網(wǎng)格化管理、治安群防群控等創(chuàng)新中得到體現(xiàn)。網(wǎng)格化管理的基本思路是,將管理轄區(qū)細分為一個個網(wǎng)格,每個網(wǎng)格設(shè)有網(wǎng)格長或網(wǎng)格員,網(wǎng)格員負責(zé)網(wǎng)格內(nèi)實有人口、流動人口、特殊人群基本信息的登記采集,對責(zé)任片區(qū)的公共安全問題與事件及時采集信息、上報與處置,這些微信息采集優(yōu)勢還服務(wù)于公共管理的改善,預(yù)防和減少了社會矛盾。值得注意的是,信息化技術(shù)極大提升了現(xiàn)代化的信息采集、偵查預(yù)警與應(yīng)急干預(yù)能力。例如,綜治系統(tǒng)推出的“天網(wǎng)工程”和“雪亮工程”使得對信息的采集更為及時系統(tǒng),大數(shù)據(jù)存儲、提取與分析技術(shù)的發(fā)展使得基于信息對公共安全事件與嫌疑人的偵查與預(yù)判預(yù)警更加科學(xué)可靠,后續(xù)的應(yīng)急干預(yù)隨視聯(lián)網(wǎng)、人工智能、無人機等技術(shù)的發(fā)展也更加精準(zhǔn)有效。一些領(lǐng)域、地方還延續(xù)了保甲傳統(tǒng)中的聯(lián)保元素。例如,福建省龍巖市部分村莊按照“住戶相鄰、鄰里守望”的原則,以十戶為一個單元,將住房相鄰的居民組成聯(lián)保單元,選出“十戶長”,負責(zé)聯(lián)保單元成員的日常聯(lián)絡(luò)和分工工作,簽訂聯(lián)保公約,規(guī)定十戶之間進行禁毒監(jiān)管,達到“一家求助、十家聯(lián)動”、相互監(jiān)督、群防群治的目的。類似,天津市靜海區(qū)通過推行“十戶聯(lián)?！敝贫?建立針對傳銷的群防與精準(zhǔn)打擊網(wǎng)絡(luò)。

(三)合作互助

合作互助在鄉(xiāng)村治理中有積極與消極兩種作用形式。其中,社倉是經(jīng)濟上周濟貧乏、相互顧恤的消極形式,合作產(chǎn)銷、使不貧乏是積極的形式。梁漱溟先生認為,中國傳統(tǒng)社會的秩序主要靠禮俗而非法律,未來中國的社會秩序有賴于新禮俗與新組織的培育[9]131,且經(jīng)濟合作組織是新組織的重要組成。盡管社會主義三大改造之前乃至新中國成立之前,我國就存在自發(fā)性的農(nóng)民互助合作組織,而新型農(nóng)業(yè)合作社是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)副產(chǎn)品市場化改革后出現(xiàn)的,它是“小農(nóng)戶—大市場”這一矛盾的產(chǎn)物。法律上,《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》于2007年正式實施,自此農(nóng)民的合作社第一次有了合法身份。2008年,黨的十七屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,提出“按照服務(wù)農(nóng)民、進退自由、權(quán)利平等、管理民主的要求,扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展,使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織”,此后農(nóng)民專業(yè)合作社迅速發(fā)展,從2008年末的11萬戶快速增至2022年末的222萬戶。盡管當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)合作社存在空殼化、大股東控股等問題[43],但考慮到政策優(yōu)惠的刺激、交易費用的減少和規(guī)模經(jīng)濟的效益,合作社的發(fā)展仍有較大潛力,更重要的是,它代表著農(nóng)民基于經(jīng)濟利益將自己組織起來的重要努力。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程中,農(nóng)村經(jīng)濟組織出現(xiàn)了合作社、“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+合作社(或大戶)+農(nóng)戶”等多種具體組織形式,以克服資金不足等問題[44-45]。

在政策鼓勵的合作社之外,農(nóng)民合作互助機制在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會保障、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域普遍存在,形式多樣,成為從基本民生角度化解社會矛盾的重要創(chuàng)新。為破解旅游淡季對經(jīng)濟的沖擊,貴州省臺江縣長灘村村民通過“十戶一體”抱團發(fā)展,發(fā)展蓮藕養(yǎng)魚、刺繡、農(nóng)家樂、山羊、精品水果等多個產(chǎn)業(yè)體,村民根據(jù)自身優(yōu)勢和特長自主選擇產(chǎn)業(yè)體,錯位抵御市場風(fēng)險,搭建了基層脫貧治理的新載體。2016年以來,江蘇省江陰市部分村(居)委會組織村民以家庭為單位,基于自愿原則,通過“村(居)民捐一點、村(社區(qū))集體和社會贊助一點”湊集資金,交由第三方服務(wù)平臺按病種補助住院村民,引導(dǎo)社會力量共建共享了村級互助醫(yī)療保險,大大增強了村民抵抗大病風(fēng)險的能力。針對農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老難題,河北省肥鄉(xiāng)縣等地積極探索老年人互助幸福院、互助探視、時間銀行等機制,抱團提供養(yǎng)老服務(wù),一定程度上緩解了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)滯后的現(xiàn)實問題。從全國來看,城鄉(xiāng)社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施的個數(shù)近年快速發(fā)展,從2014年的4萬個迅速增至2019年的10萬個。

(四)三治融合

德治與法治是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)核,正確認識二者的關(guān)系是三治的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)約是人民自己主持起草法則,相關(guān)探索有利于中國法治化尤其是在鄉(xiāng)村的進程。德治需要法治的維系和發(fā)揚。中國歷史上德政教化的范例很多,唯有鄉(xiāng)約能夠幾千年傳承,就在于它是制度化的德教。新中國成立后的自治制度也正是通過《村民委員會組織法》與《居民委員會組織法》得以穩(wěn)定下來,今后中國群眾自治的提升也有賴于法律的不斷完善。

黨的十九大強調(diào)要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。一方面,在原來法德結(jié)合的治理理念下,強調(diào)了已經(jīng)成為我國民主制度重要基礎(chǔ)的群眾自治制度,使得法治、德治、自治融合銜接的問題凸顯出來;另一方面,又通過基層基礎(chǔ)工作強調(diào)了政治與三治的關(guān)系,三治體系關(guān)系到黨及其政權(quán)的基礎(chǔ)地位,三治體系的完善離不開黨的核心與政治引領(lǐng)作用。歷史上,鄉(xiāng)約、保甲、社倉、社學(xué)都是傳統(tǒng)社會政府控制的重要工具,鄉(xiāng)村享有自主權(quán)并不意味著政府賦予其自治權(quán),而是因為政府無力完全控制或者監(jiān)督鄉(xiāng)村活動[4]314-315。

五、結(jié)論與啟示

基于對不同階段具體模式的分析,我們發(fā)現(xiàn),我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理演變呈現(xiàn)出政府管控不斷深入、鄉(xiāng)約政教化、鄉(xiāng)官差役化等趨勢,同時,鄉(xiāng)里兩級行政架構(gòu)、以宗法組織為依托、鄰里監(jiān)督設(shè)計、互助互濟機制始終是共性形態(tài),體現(xiàn)出政社互動的鮮明特征。理論上,黃宗智的“集權(quán)的簡約治理”以及趙鼎新的“儒法國家”概念分別從經(jīng)濟和文化資源維度提出了內(nèi)在相關(guān)聯(lián)的解釋。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式對當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新有深刻的影響,村民自治、網(wǎng)格管理、合作互助、三治融合均是體現(xiàn)。

展望未來,我國鄉(xiāng)村和基層治理將進一步延續(xù)政社互動的傳統(tǒng)。一方面,可能出現(xiàn)越來越多自下而上且得到政府認可的“國家化”社會組織,另一方面,同時會出現(xiàn)越來越多的由社會高度參與的“社會化”國家機構(gòu),從而實現(xiàn)政府與社會的深度融合和滲透。這其中,尤其需要將社區(qū)視為加強國家社會性職能的窗口,在國家自主性增強的同時,提升社會的自主性,構(gòu)建基層治理共同體,從而實現(xiàn)國家與社會、政府治理與社會調(diào)節(jié)的良性互動[2]。當(dāng)前我國社會治理和基層治理中的一系列轉(zhuǎn)向和要求會強化這種趨勢。一是安全導(dǎo)向。在百年未有之大變局和總體國家安全觀下,安全體系和能力現(xiàn)代化越來越成為較之治理體系和治理能力現(xiàn)代化更高位階的目標(biāo),這可能導(dǎo)致基層治理中進一步強化社會管控。二是風(fēng)險預(yù)防導(dǎo)向。保障安全需要強化風(fēng)險防范,風(fēng)險防范需要風(fēng)險信息的整合和社會主體的協(xié)同,因而社會力量的參與將得到重視。三是服務(wù)導(dǎo)向。基層治理追求將矛盾化解在基層,強化服務(wù)是實現(xiàn)源頭治理的關(guān)鍵,達到這一目標(biāo)同樣需要政府與社會主體更頻繁緊密的互動和合作。四是重心下移轉(zhuǎn)向。國家治理的重心下移,服務(wù)于鞏固政權(quán)的基層基礎(chǔ),服務(wù)于以人民為中心,這必然帶來權(quán)力、責(zé)任、考核、資源、平臺的下沉,這呼喚基層協(xié)同和動員意識的增強。五是智能導(dǎo)向。在數(shù)字社會,數(shù)字技術(shù)賦能基層治理,也新添基層要治理的問題,網(wǎng)格化、12345熱線等表明技術(shù)成為連接各方主體的關(guān)鍵媒介,政社互動模式將得到全新重塑。

應(yīng)看到,基層治理是一個包含多種制度和多個主體的體系。從制度體系來看,社會治理涉及戶籍統(tǒng)計與信息采集、土地與稅收、治安防治、矛盾化解、意識形態(tài)宣教、生產(chǎn)合作、社會保障等多方面工作。從治理主體來看,社會治理涉及各級行政主體、政府代理組織和個人、地方精英、宗族、村民。因此,社會治理并不是一項孤立的工作,需要統(tǒng)籌兼顧,協(xié)同推進,而在這一點上我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的沿革歷程對今天的社會治理實踐具有重要啟示:一是實現(xiàn)德治、法治、自治的有機結(jié)合須基于時代需要,批判性繼承我國傳統(tǒng)治理的思想資源;二是建立健全基層治理組織體系須進一步夯實政權(quán)的基層基礎(chǔ),將治理重心向基層下移須根據(jù)職責(zé)優(yōu)化基層權(quán)力配置;三是優(yōu)化社會治理績效須合理平衡政府管理與社會自治的關(guān)系,積極促進政社的良性互動。