武頔 天津醫(yī)科大學

引言

為提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，防范廉政風險，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），對行政事業(yè)單位建立與實施單位層面及業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的主要內(nèi)容等進行了詳細規(guī)定。根據(jù)《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》（財會〔2015〕24號）文件要求，行政事業(yè)單位應(yīng)積極推進內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行。結(jié)合目前高校固定資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，梳理建立完備的固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系，能夠幫助高校提升風險識別及風險預警能力，防范可能發(fā)生的舞弊現(xiàn)象，進一步保證國有資產(chǎn)的安全和完整。

一、內(nèi)部控制在高校固定資產(chǎn)管理中的意義

固定資產(chǎn)在高?？傎Y產(chǎn)中占較大比例，是其總資產(chǎn)構(gòu)成中尤為重要的部分。高校固定資產(chǎn)管理涉及采購、使用、日常維護、調(diào)撥、盤點、報廢等多個環(huán)節(jié)，以內(nèi)部控制視角重新審視固定資產(chǎn)管理各業(yè)務(wù)流程，對提升高校固定資產(chǎn)管理水平的重要意義主要體現(xiàn)在：第一，建立完備的固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度體系，可以使一切工作有章可循。第二，明確資產(chǎn)歸口管理部門、配備專業(yè)的管理人員、嚴格執(zhí)行崗位人員的定期輪崗可以為固定資產(chǎn)管理營造良好的業(yè)務(wù)環(huán)境。第三，分析識別固定資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)的內(nèi)控風險點、建立風險預警機制、制定風險控制措施，能夠有效防范、規(guī)避可能面臨的風險，優(yōu)化固定資產(chǎn)管理流程，及時處理已經(jīng)發(fā)生的問題，避免造成國有資產(chǎn)的浪費和流失。

二、高校固定資產(chǎn)管理問題分析

（一）內(nèi)控環(huán)境不健全

良好的內(nèi)控環(huán)境是完善固定資產(chǎn)管理內(nèi)控流程，保障內(nèi)部控制運行效果的前提。高校固定資產(chǎn)管理內(nèi)控環(huán)境現(xiàn)狀主要呈現(xiàn)出以下問題：第一，資產(chǎn)管理意識淡薄，崗位人員專業(yè)能力不足。高校資產(chǎn)管理員多由教師及教輔人員兼職，其工作重心往往以教學、科研活動為主，資產(chǎn)管理意識及專業(yè)性難以保證。第二，制度體系建立不完備。高校固定資產(chǎn)管理相關(guān)制度性文件建立不全面、不及時，無法為順利開展后續(xù)工作提供制度依據(jù)。第三，管理架構(gòu)設(shè)置不完善，未執(zhí)行嚴格的不相容崗位職責分離。高校固定資產(chǎn)因其類別的多樣性，具體管理可能涉及多個業(yè)務(wù)部門，如未能及時設(shè)立統(tǒng)一的歸口管理機構(gòu)，則固定資產(chǎn)管理工作將分散而無序。同時，不相容崗位職責分離執(zhí)行的不嚴格不規(guī)范，給高校固定資產(chǎn)管理也帶來了一定的風險。

（二）風險評估工作不到位

高校由于風險防范意識不足，缺乏風險預警及風險預判能力，認為在形成了單位內(nèi)部控制手冊、內(nèi)部控制制度匯編后，內(nèi)控工作就告一段落，而定期的風險評估往往被忽視，不利于對固定資產(chǎn)管理工作的風險規(guī)避。有的高校雖每年開展風險評估，但缺少對評估反饋問題的后續(xù)整改跟蹤。另外，評估工作常常由內(nèi)控建設(shè)的牽頭部門，即財務(wù)部門或?qū)徲嫴块T組織進行，風險評估的指標體系側(cè)重于經(jīng)濟業(yè)務(wù)層面，對固定資產(chǎn)管理相關(guān)的指標設(shè)置不夠充分。

（三）控制活動執(zhí)行不力

控制活動在內(nèi)部控制中占據(jù)著核心地位，通過梳理建立內(nèi)部控制手冊，高校已經(jīng)針對各業(yè)務(wù)風險點制定了一系列控制措施，但在具體的控制活動執(zhí)行過程中仍表現(xiàn)出執(zhí)行不到位的問題。例如，在購置環(huán)節(jié)，由于缺乏科學論證，導致固定資產(chǎn)購置不能充分結(jié)合部門的真正需求制定采購計劃，呈現(xiàn)出購置隨意的問題。在使用環(huán)節(jié)，未能建立完善的固定資產(chǎn)調(diào)撥制度及流程體系，難以將固定資產(chǎn)調(diào)撥到有實際使用需求的院系（部門），造成較大程度的資產(chǎn)浪費，固定資產(chǎn)閑置比例較高。在驗收環(huán)節(jié)，驗收程序簡單走過場，或驗收不及時，時隔幾年仍未完成驗收，進而導致固定資產(chǎn)不能滿足使用需求，資產(chǎn)入賬、計提折舊不及時。在盤點環(huán)節(jié)，盤點時間隨意而沒有定期化，盤點范圍僅針對當年新增資產(chǎn)，而非截至盤點時點的所有固定資產(chǎn)，盤點工作流于形式。

（四）內(nèi)部信息與溝通不及時

目前，高校大多建立了自己的固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，同時啟用了網(wǎng)絡(luò)版系統(tǒng)，以實現(xiàn)各院系（部門）資產(chǎn)管理員固定資產(chǎn)的錄入、調(diào)撥、處置等線上操作。但我們也發(fā)現(xiàn)，仍有高校存在固定資產(chǎn)調(diào)撥隨意，未在固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)中及時更新調(diào)撥情況的問題，導致無法實現(xiàn)實時動態(tài)管理、系統(tǒng)反映的信息不準確。另外，固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財務(wù)賬務(wù)系統(tǒng)尚未實現(xiàn)接口對接，對賬工作仍需大量依靠人力，兩個系統(tǒng)間信息共享度低，“信息孤島”現(xiàn)象大大降低了資產(chǎn)管理工作效率。

（五）內(nèi)部監(jiān)督力量不足

高校固定資產(chǎn)管理體系中，歸口管理部門應(yīng)負責對學校各固定資產(chǎn)分管部門的管理工作進行日常監(jiān)督、檢查，分管部門應(yīng)做好對各資產(chǎn)使用單位日常資產(chǎn)管理、維護的指導與監(jiān)督工作。但在實際工作中，高校固定資產(chǎn)規(guī)模較大，資產(chǎn)管理部門人力有限，單位日常的內(nèi)部監(jiān)管責任并沒有真正履行。另外，高校內(nèi)審工作常以領(lǐng)導干部離任審計、經(jīng)濟責任審計、建設(shè)項目審計等為重點，缺乏對學校固定資產(chǎn)管理方面的日常審計監(jiān)督，在內(nèi)部控制運行情況的監(jiān)督與評價方面更顯得經(jīng)驗不足。

三、基于內(nèi)部控制的高校固定資產(chǎn)管理優(yōu)化分析

鑒于上述高校固定資產(chǎn)管理中存在的問題，為規(guī)范固定資產(chǎn)管理工作流程，防范國有資產(chǎn)流失，高校應(yīng)及時從內(nèi)控環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五方面進行優(yōu)化完善。具體如下：

（一）增強資產(chǎn)管理意識，完善固定資產(chǎn)管理制度制定，建立歸口管理體系

高校固定資產(chǎn)管理應(yīng)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導、歸口管理、分級負責、責任到人”的管理體制，建立三級管理體系，包括：由歸口管理部門負責固定資產(chǎn)管理的統(tǒng)籌與監(jiān)督；由各資產(chǎn)分管部門分管不同類別的固定資產(chǎn)；由各院系（部門）作為固定資產(chǎn)實際使用單位，負責固定資產(chǎn)的日常管理與維護。具體管理架構(gòu)設(shè)置如圖1所示：

圖1 高校固定資產(chǎn)管理架構(gòu)

此外，高校應(yīng)加大對固定資產(chǎn)管理經(jīng)辦人員的宣傳與培訓，幫助牢固樹立固定資產(chǎn)管理內(nèi)控意識，增強控制活動的執(zhí)行力。固定資產(chǎn)歸口管理部門需及時建立并完善包括固定資產(chǎn)管理辦法、固定資產(chǎn)出租出借管理辦法、固定資產(chǎn)處置管理辦法（實施細則）等相關(guān)文件制度，為具體工作提供制度性依據(jù)。高校人事部門應(yīng)著手擬定內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位管理辦法，對固定資產(chǎn)管理不相容崗位的范圍及職責分離機制進行明確劃分。

（二）建立常態(tài)化風險評估機制，提升風險識別及風險預警能力

1.成立風險評估工作小組

高校應(yīng)成立以單位負責人為組長，以各內(nèi)部控制相關(guān)業(yè)務(wù)處室負責人為成員的風險評估工作小組，負責對學校內(nèi)部控制建設(shè)存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀的評估，常規(guī)評估每年至少進行一次，重大變化應(yīng)及時對經(jīng)濟活動風險進行重新評估。

2.全面梳理識別風險點，定性風險等級

高校應(yīng)全面梳理識別各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風險點，依托概率分析法和風險坐標圖法對風險發(fā)生的概率及風險的影響程度進行分析，完成風險評級。高校固定資產(chǎn)管理涉及的風險控制點應(yīng)主要包括：固定資產(chǎn)采購（采購計劃編制與審批、采購執(zhí)行、驗收、入庫與報銷、供應(yīng)商管理）；固定資產(chǎn)日常使用及管理；固定資產(chǎn)調(diào)撥（調(diào)撥申請與審批、調(diào)撥執(zhí)行）；固定資產(chǎn)出租出借（計劃申請與審批、公開招租執(zhí)行、出租出借評價）；固定資產(chǎn)盤點（盤點計劃編制與審批、賬賬核對、開展盤點、盤盈盤虧情況處理）；固定資產(chǎn)報廢處置（報廢申請與審批、報廢執(zhí)行）。

（三）結(jié)合風險點制定控制措施，規(guī)范內(nèi)部控制流程

按照內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)定，高校應(yīng)嚴格執(zhí)行內(nèi)部審批流程，防范越權(quán)審批風險，制定并執(zhí)行切實有效的控制措施。除一些常見風險控制點外，高校還應(yīng)關(guān)注以下業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)對應(yīng)風險點控制措施的完善，具體包括：

1.采購環(huán)節(jié)

供應(yīng)商管理：由采購申請院系（部門）經(jīng)辦人員根據(jù)合同履約過程填寫履約反饋表，提交至采購歸口管理部門。采購歸口管理部門定期組織對供應(yīng)商的評價工作，匯總分析各供應(yīng)商的供貨及服務(wù)情況，包括供貨速度、供貨質(zhì)量、服務(wù)水平、報價、技術(shù)支持等，形成供應(yīng)商資源庫。

2.調(diào)撥環(huán)節(jié)

調(diào)撥申請與審批：調(diào)撥雙方提前溝通，確認調(diào)撥資產(chǎn)情況。調(diào)出院系（部門）資產(chǎn)管理員在資產(chǎn)管理系統(tǒng)中提交調(diào)撥申請，相應(yīng)負責人審批通過后，由調(diào)入院系（部門）資產(chǎn)管理員及負責人逐級審核，確認調(diào)撥資產(chǎn)是否符合需求。

調(diào)撥執(zhí)行：調(diào)入院系（部門）資產(chǎn)管理員、接收領(lǐng)用人對調(diào)入的固定資產(chǎn)進行驗收，資產(chǎn)歸口管理部門負責人審批確認。

3.出租出借環(huán)節(jié)

出租出借計劃申請與審批：固定資產(chǎn)所屬院系（部門）組織對固定資產(chǎn)出租出借的可行性論證，編制可行性論證報告和書面申請，提交至資產(chǎn)歸口管理部門審批，經(jīng)學校“三重一大”決策程序?qū)徸h通過后上報上級主管部門審批。

公開招租執(zhí)行：資產(chǎn)歸口管理部門根據(jù)上級批復開展招租工作，確定承租人后，與中標單位簽訂租賃合同，由資產(chǎn)分管部門、資產(chǎn)歸口管理部門及學校主管領(lǐng)導逐級審核。

出租出借評價：每年資產(chǎn)歸口管理部門聯(lián)合出租出借院系（部門）開展承租人履約情況評測，包括租金繳納的及時性、固定資產(chǎn)使用狀況、水電費繳納的及時性等。

4.盤點環(huán)節(jié)

盤點計劃編制與審批：資產(chǎn)歸口管理部門定期組織開展固定資產(chǎn)盤點，編寫盤點計劃，說明盤點范圍、盤點時間等，及時發(fā)布盤點通知。

賬賬核對：資產(chǎn)歸口管理部門與財務(wù)部門通過資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財務(wù)賬務(wù)系統(tǒng)的自動對賬功能，完成賬賬核對。若對賬無誤，則雙方在對賬清單上簽字確認，若出現(xiàn)差異，則查明差異原因，進行調(diào)賬。

開展盤點：各固定資產(chǎn)使用院系（部門）開展具體盤點，將盤盈及盤虧情況及時上報資產(chǎn)歸口管理部門。資產(chǎn)歸口管理部門根據(jù)盤點結(jié)果，協(xié)助進一步核實，匯總統(tǒng)計學校整體盤點結(jié)果，提交至學校主管領(lǐng)導審批確認。

盤盈、盤虧情況處理：資產(chǎn)歸口管理部門與盤點院系（部門）資產(chǎn)管理員就盤盈、盤虧情況進行溝通，查明形成原因，經(jīng)資產(chǎn)歸口管理部門負責人、學校主管領(lǐng)導逐級審批后報送上級主管部門。取得相關(guān)批復后，由資產(chǎn)歸口管理部門更新資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中對應(yīng)的固定資產(chǎn)信息，并提供相關(guān)材料至財務(wù)部門完成相關(guān)賬務(wù)處理。

（四）加快信息化建設(shè)，構(gòu)建內(nèi)部聯(lián)動機制

一方面，高校固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制信息化建設(shè)需要實現(xiàn)校內(nèi)資產(chǎn)管理系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)版升級，為資產(chǎn)管理員設(shè)置用戶權(quán)限，支持其固定資產(chǎn)登記入庫、調(diào)撥、處置申請等線上操作，保證資產(chǎn)信息及時更新。另一方面，要加快推進固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口對接，打破“信息孤島”，加速數(shù)據(jù)共享。高校固定資產(chǎn)登記入庫后，相關(guān)資產(chǎn)信息將推送至財務(wù)賬務(wù)系統(tǒng)中，財務(wù)部門經(jīng)辦人員通過掃描入庫單據(jù)上的二維碼，即可檢索到對應(yīng)條目，直接選取生成記賬憑證，財務(wù)入賬信息也可通過中間庫反饋至資產(chǎn)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)兩個系統(tǒng)間的自動即時對賬，保證固定資產(chǎn)賬賬相符，提升內(nèi)部信息溝通效率。

（五）充實內(nèi)部監(jiān)督力量，輔助外部監(jiān)督方式相配合

為保證對固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制運行情況的實時監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的持續(xù)監(jiān)控作用，高校應(yīng)從以下兩方面進行完善：

一是充實審計部門人員配備，切實履行內(nèi)部監(jiān)管責任。高校應(yīng)充分保證審計部門人員的充足性及專業(yè)性，保持內(nèi)審工作的獨立性，著力提升審計人員的資產(chǎn)管理意識，紀檢監(jiān)察部門應(yīng)與審計部門密切配合，共同履行監(jiān)督監(jiān)管責任，切實抓好資產(chǎn)管理部門的履職問題，防范廉政風險。

二是聘請第三方機構(gòu)輔助開展專業(yè)性評價，實行內(nèi)、外部監(jiān)督相結(jié)合。高?？善刚埖谌綄I(yè)機構(gòu)開展對固定資產(chǎn)管理的專項審計，以及對固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制運行情況的有效性評價，實現(xiàn)內(nèi)、外部監(jiān)督相結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)督形式，彌補內(nèi)部審計專業(yè)性的不足。

結(jié)語

綜上所述，為切實保障高校資產(chǎn)安全，避免國有資產(chǎn)流失，一方面，高校要營造良好的內(nèi)控環(huán)境，明確資產(chǎn)歸口管理部門，配備專業(yè)的資產(chǎn)管理人員。另一方面，要加強風險管控意識，全面分析、識別并梳理自身在固定資產(chǎn)管理方面的內(nèi)控風險點，制定控制措施，推進資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財務(wù)賬務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接，提升內(nèi)控水平，促進高校固定資產(chǎn)管理水平質(zhì)的飛躍。