劉春卉 李志強 王守業(yè) 李昆 薛惠文 李林軒

摘 要：特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新平臺、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新空間、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新支點、傳統(tǒng)文化傳承保護的新載體。本文首先梳理了特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程，將產(chǎn)業(yè)集聚周期分為形成期、成長期、穩(wěn)定期和衰退期，并提出了不同時期的建設(shè)重點及發(fā)展路徑，然后分析了標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀與問題，闡述了標(biāo)準(zhǔn)需求，建立了標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，最后提出了相應(yīng)的政策建議，期望能為特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作提供參考。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)，發(fā)展過程，標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.08.005

0 引 言

特色小鎮(zhèn)最早的提出者是時任浙江省省長李強在《用改革創(chuàng)新精神推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)》署名文章中的描述，“特色小鎮(zhèn)是具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游功能、社區(qū)特征的空間載體”，并進一步強調(diào)了特色小鎮(zhèn)的非行政單元屬性，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新載體；但又不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，強調(diào)是同一行業(yè)內(nèi)的企業(yè)協(xié)同合作的企業(yè)社區(qū)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間；強調(diào)應(yīng)以企業(yè)為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)主體，進行市場化運作，而不是由政府主導(dǎo)推進[1]。近年來，各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得一定成效，涌現(xiàn)出一批產(chǎn)業(yè)特而強、功能聚而合、形態(tài)小而美、機制新而活的精品特色小鎮(zhèn)[2]，但也出現(xiàn)了部分特色小鎮(zhèn)概念混淆、內(nèi)涵不清、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)薄弱等問題[3]。因此，分析研究特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程，建立相應(yīng)的指標(biāo)體系是必要的。本文圍繞特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程、標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀與問題、標(biāo)準(zhǔn)需求進行分析研究，從標(biāo)準(zhǔn)化視角形成一套指標(biāo)體系用于指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，力求利用標(biāo)準(zhǔn)化工具為特色小鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展提供政策建議。

1 特色小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑

根據(jù)特色小鎮(zhèn)的特色與屬性，將特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚周期分為形成期、成長期、穩(wěn)定期和衰退期，并提出了不同時期特色小鎮(zhèn)的建設(shè)重點及發(fā)展路徑[4-8]。

1.1 形成期

特色小鎮(zhèn)形成期的發(fā)展路徑主要通過特色產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)集聚的基礎(chǔ)。特色小鎮(zhèn)在前期建設(shè)過程中需要投入大量的基礎(chǔ)設(shè)施；需要吸引大量的企業(yè)與人才。

在對待人才方面，需加大產(chǎn)業(yè)建設(shè)力度，以產(chǎn)業(yè)吸引人才；要與相關(guān)高校合作，引入對口人才；應(yīng)建設(shè)配套設(shè)施，滿足人才生活需求。

在對待企業(yè)方面，應(yīng)進行財政補貼，設(shè)立專項資金；應(yīng)給予稅收優(yōu)惠，減輕小鎮(zhèn)企業(yè)的稅收壓力；要簡化企業(yè)入駐小鎮(zhèn)手續(xù)，縮短企業(yè)入駐小鎮(zhèn)時間；要引進金融信貸，便于小鎮(zhèn)企業(yè)募集資金。

1.2 成長期

特色小鎮(zhèn)成長期的發(fā)展路徑主要包括縱橫兩方面。橫向主要指產(chǎn)業(yè)鏈、生活鏈、生態(tài)鏈的三鏈協(xié)同發(fā)展，縱向主要指制度機制、競爭機制、文化機制等的完善發(fā)展。

橫向方面，特色小鎮(zhèn)發(fā)展的核心是要構(gòu)建生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合的三維立體空間。產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)切℃?zhèn)的核心競爭力，生活鏈直接影響著小鎮(zhèn)居民的幸福指數(shù)，生態(tài)鏈決定著小鎮(zhèn)的層次品位?？v向方面，特色小鎮(zhèn)的主體包括企業(yè)、政府、居民、研發(fā)機構(gòu)、教育培訓(xùn)機構(gòu)、公共服務(wù)機構(gòu)等。在成長期，特色小鎮(zhèn)中的多個行為主體間開始產(chǎn)生一定的合作、交流，制度機制、競爭機制、文化機制得以完善。

成長期內(nèi)，政府應(yīng)重視小鎮(zhèn)發(fā)展的中長期規(guī)劃是否符合“三生”融合理念；產(chǎn)業(yè)競爭力的不斷提升才能使企業(yè)從中受益，競爭機制的內(nèi)涵得到深化；小鎮(zhèn)的文化基因不僅體現(xiàn)為外在的物化形態(tài)，而且逐漸成為小鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在精神內(nèi)核。

1.3 穩(wěn)定期

特色小鎮(zhèn)穩(wěn)定期的發(fā)展路徑表現(xiàn)為網(wǎng)狀融合發(fā)展。

首先，特色小鎮(zhèn)是一個開放的系統(tǒng)，企業(yè)為了獲得外部經(jīng)濟紛紛向小鎮(zhèn)集聚，需要原料、技術(shù)、人才與資金的支持，不同類型的小鎮(zhèn)吸引不同類型的人才集聚，穩(wěn)定期宜居的生活配套、生活環(huán)境、成熟的特色小鎮(zhèn)文化已經(jīng)具備。

其次，大量的企業(yè)及其相關(guān)機構(gòu)進入小鎮(zhèn)，并逐漸形成彈性專精的專業(yè)化分工，企業(yè)間既有競爭也有合作，而這種協(xié)同關(guān)系推動特色小鎮(zhèn)始終保持活力，不斷演進。

最后，通過小鎮(zhèn)的技術(shù)創(chuàng)新、學(xué)習(xí)機制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、治理結(jié)構(gòu)的改善以及政府政策的變化等，小鎮(zhèn)的格局產(chǎn)生新的變化，從而使小鎮(zhèn)保持持續(xù)的競爭優(yōu)勢和創(chuàng)新活力。

1.4 衰退期

特色小鎮(zhèn)衰退期的發(fā)展路徑即特色產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型或創(chuàng)新。

特色小鎮(zhèn)之所以會從穩(wěn)定期邁入衰退期，主要的原因是特色產(chǎn)業(yè)缺乏內(nèi)在動力，利潤下跌出現(xiàn)虧損，龍頭企業(yè)開始外遷，企業(yè)數(shù)量不斷減少，高素質(zhì)人才大量外流，使企業(yè)組織學(xué)習(xí)能力弱化，特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新活力不足。

政府應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)進行戰(zhàn)略調(diào)整，協(xié)助特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級離不開人的參與，所以在這一過程中，要讓相關(guān)人員做好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的思想準(zhǔn)備，為相關(guān)人員提供專業(yè)知識培訓(xùn)。

2 特色小鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀

2.1 多機構(gòu)牽頭部分政策規(guī)范不統(tǒng)一，導(dǎo)致未形成與特色小鎮(zhèn)政策體系相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系

特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建伊始，由于缺乏經(jīng)驗，問題隨之出現(xiàn)，尤其表現(xiàn)為不同部門所發(fā)文件內(nèi)容上相互沖突。例如：關(guān)于特色小鎮(zhèn)的類型和定位的表述，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部的建村〔2016〕147號，國家發(fā)展改革委的發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的建辦村函〔2017〕357號這3份文件中，在對特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的表述、對特色小鎮(zhèn)發(fā)展類型的列舉方面相互沖突，從而引發(fā)了誤解，致使第一批、第二批入選的特色小鎮(zhèn)多是休閑旅游類型，而一些戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及具有其他特色資源優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Φ男℃?zhèn)無法入選。這3份文件對旅游項目在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的地位、作用界定不清。建村〔2016〕147號、建辦村函〔2017〕357號、建村〔2016〕220號、發(fā)改規(guī)劃〔2017〕102號4份文件中，關(guān)于特色小鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域范圍確定、專項資金支持等方面的指導(dǎo)上存在矛盾。目前，盡管這些文件已經(jīng)廢止，均被《國家發(fā)展改革委等十部委關(guān)于印發(fā)全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2021〕1383號）代替，但小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的經(jīng)驗尚未提煉形成與新的政策相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。特色小鎮(zhèn)的國家標(biāo)準(zhǔn)僅發(fā)布了1項，為GB/T 41410-2022《特色小鎮(zhèn)發(fā)展水平評價指標(biāo)體系》。

2.2 產(chǎn)業(yè)集約和高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)不充分

近幾年我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中出現(xiàn)諸多亂象，如：濫用概念、名不副實，什么項目都往“特色小鎮(zhèn)”里裝，甚至有的借特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建大搞房地產(chǎn)開發(fā)，房地產(chǎn)化傾向嚴(yán)重等等。這些亂象使得特色小鎮(zhèn)建設(shè)變形走樣，引發(fā)了大量的社會負(fù)面輿論，損害了特色小鎮(zhèn)的品牌形象。在一些地方為了發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟，規(guī)劃建設(shè)了一些工業(yè)區(qū)，為追求招商引資數(shù)量而吸納了一些“低小散”企業(yè)，導(dǎo)致超過地域和環(huán)境承載力，加上企業(yè)自身競爭力下降，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展勢頭不好。有些地方的企業(yè)甚至以低質(zhì)、低價、壓榨勞動者、污染環(huán)境等方式來開展競爭，破壞投資環(huán)境，引發(fā)環(huán)境公害，比如一些名聲在外的“假貨村”“垃圾村”。同時也造成公共產(chǎn)品的供給不足，創(chuàng)新活力不足，城鎮(zhèn)區(qū)劃內(nèi)人均公共綠地面積、每萬人學(xué)校數(shù)、衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量、公共交通出行分擔(dān)率、廢水垃圾處理率等指標(biāo)滯后，更導(dǎo)致環(huán)境污染修復(fù)治理的困難加大，與綠色發(fā)展背道而馳。

2.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度和城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展速度不一致，缺乏調(diào)適兩者速度關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)

一些城鎮(zhèn)在工業(yè)發(fā)展過程中集聚了大量的人口和企業(yè)，久而久之，也在工業(yè)區(qū)周邊形成了自發(fā)性生活區(qū)。由于缺乏先期的科學(xué)規(guī)劃，生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)犬牙交錯，降低了城鎮(zhèn)居民的生活品質(zhì)，影響了鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌，加大了城鎮(zhèn)管理的難度。人口、廠房和建筑的迅速膨脹，導(dǎo)致交通通信、水電氣污等公共基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷運行，城鎮(zhèn)功能發(fā)揮所必須的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)未能同時設(shè)計、同時建設(shè)、同時運營，同步擴容，無法跟上人口增長的速度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，帶來公共產(chǎn)品稀缺困境[9]。

2.4 與產(chǎn)業(yè)相配套的服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少

新崛起的城鎮(zhèn)都是改革開放之后的產(chǎn)物，而非歷史的布局。與歷史較久遠(yuǎn)的老城區(qū)相比，這些新城鎮(zhèn)在某些方面有明顯的劣勢，比如：缺乏大中型商業(yè)場所、缺乏優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療資源。城鎮(zhèn)建筑雖新，生產(chǎn)效率雖高，但生活便利程度普遍不高、優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給能力相對不足，民眾的生活獲得感不強，城鎮(zhèn)的吸引力不優(yōu)厚。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)相比，工業(yè)獨大，住居功能受限；只宜業(yè)，不宜居；廠房內(nèi)喧嘩，街道上冷清，導(dǎo)致有產(chǎn)無城。

2.5 生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)還需進一步細(xì)化

當(dāng)前，一些發(fā)展速度快，產(chǎn)值高的小城鎮(zhèn)面臨共同的問題，即嚴(yán)峻的生態(tài)形勢，高難度的環(huán)境治理任務(wù)，一些地方全流域斷面的水質(zhì)長期惡劣，無法達(dá)標(biāo)。有些地區(qū)工業(yè)排放導(dǎo)致的灰霾污染常年不斷。一些高耗能企業(yè)拉高了所在地區(qū)的單位產(chǎn)值能耗，很難完成節(jié)能減排指標(biāo)。一些高污染、高排放企業(yè)使周邊的居民談房色變，避之不及，影響了本區(qū)域的招商引資和房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

2.6 特色小鎮(zhèn)科學(xué)管理的標(biāo)準(zhǔn)必不可少

從地方政府層面出臺的一系列特色小鎮(zhèn)管理標(biāo)準(zhǔn)，包括對產(chǎn)業(yè)特色、小鎮(zhèn)功能、生態(tài)環(huán)境、相關(guān)政策機制等方面的規(guī)定。一方面將促使特色小鎮(zhèn)投資運營主體在標(biāo)準(zhǔn)框架內(nèi)投資運營，對標(biāo)對表，科學(xué)管理。另一方面，將使特色小鎮(zhèn)寬進嚴(yán)定、動態(tài)淘汰的創(chuàng)建制度有據(jù)可依，落到實處。因此可以認(rèn)為，從國家層面出臺的一系列特色小鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，是對特色小鎮(zhèn)進行科學(xué)宏觀、中觀、微觀管理的一項基礎(chǔ)設(shè)施，是建立特色小鎮(zhèn)科學(xué)管理機制必不可少的組成部分[10-11]。

3 標(biāo)準(zhǔn)制定現(xiàn)狀

特色小鎮(zhèn)相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)僅發(fā)布了1項，為GB/ T41410-2022《特色小鎮(zhèn)發(fā)展水平評價指標(biāo)體系》。貴州、四川、安徽、河北、浙江、海南、江西、北京、遼寧、廣東、福建寧德等省市發(fā)布實施地方標(biāo)準(zhǔn)20項（見表1）。針對認(rèn)定、評定、服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)占比最大。經(jīng)對20項地方標(biāo)準(zhǔn)比對分析形成了特色小鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系（如圖1所示）。其中建設(shè)設(shè)計規(guī)劃、交通設(shè)施、安全設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、標(biāo)志及導(dǎo)向系統(tǒng)、旅游服務(wù)設(shè)施、信息化設(shè)施、餐飲設(shè)施、住宿設(shè)施、購物設(shè)施、其他設(shè)施等11項標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)屬于基礎(chǔ)指標(biāo)。資源稟賦、文化融合、生態(tài)保護、社會參與等4項標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)屬于指導(dǎo)性指標(biāo)。游覽服務(wù)、餐飲服務(wù)、住宿服務(wù)、服務(wù)人員等4項標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)屬于服務(wù)類指標(biāo)。安全管理、投訴管理、衛(wèi)生管理等3項標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)屬于管理類指標(biāo)。

4 結(jié)論及建議

全國開始大規(guī)模建設(shè)特色小鎮(zhèn)的時間不長，特色小鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)處在探索嘗試階段，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展定位、空間布局、質(zhì)量效益、管理方式和底線約束等各個方面的標(biāo)準(zhǔn)化實踐經(jīng)驗較少，標(biāo)準(zhǔn)化也還處于普適性的基本指引，有待進一步強化。作者將針對本文成果進一步優(yōu)化提升，目的是為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供有效的標(biāo)準(zhǔn)引擎，從標(biāo)準(zhǔn)化角度引領(lǐng)推動特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。具體建議如下。

（1）推動建立特色小鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)體系是特色小鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的頂層文件，具有指導(dǎo)性操作性作用。標(biāo)準(zhǔn)體系發(fā)布實施能夠統(tǒng)籌相關(guān)部門、機構(gòu)及企業(yè)主導(dǎo)或參與特色小鎮(zhèn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定，落實工作任務(wù)計劃，加快后續(xù)標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施應(yīng)用工作。

（2）開展體系內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。擴大標(biāo)準(zhǔn)研制隊伍、匯聚研究資源、集聚更多的機構(gòu)、企業(yè)參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作，對文本中的關(guān)鍵技術(shù)內(nèi)容開展系統(tǒng)研究，共同推動相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研制，有效支撐特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作。

（3）切實解放思想，奮勇爭先，加快聯(lián)合多部門針對特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)企業(yè)和相關(guān)組織機構(gòu)開展標(biāo)準(zhǔn)宣貫，提升企業(yè)和相關(guān)組織機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化意識以及標(biāo)準(zhǔn)化工作能力。梯次培育一批產(chǎn)業(yè)集聚度高、專業(yè)化分工協(xié)作程度高、產(chǎn)業(yè)輻射帶動能力強、品牌優(yōu)勢突出、就業(yè)富民效應(yīng)明顯的國家級或省級標(biāo)準(zhǔn)化試點項目，進一步提煉特色小鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)驗，豐富特色小鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)化供給，加快引領(lǐng)特色小鎮(zhèn)“小而特”，保障特色小鎮(zhèn)“小而美”的標(biāo)準(zhǔn)研制，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化示范引領(lǐng)作用，促進特色小鎮(zhèn)全方位高質(zhì)量發(fā)展。

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