□ 唐京華

一、問(wèn)題的提出

數(shù)字政府建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要突破口。新世紀(jì)以來(lái)，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等數(shù)字技術(shù)發(fā)展帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的深刻變革，同時(shí)推動(dòng)了政府治理模式由傳統(tǒng)電子政務(wù)向更高級(jí)數(shù)字政府轉(zhuǎn)變。2021年3月十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)四次會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出提高數(shù)字政府建設(shè)水平的戰(zhàn)略目標(biāo)，要求全面推進(jìn)政府運(yùn)行方式、業(yè)務(wù)流程和服務(wù)模式數(shù)字化智能化。2022年4月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“要以數(shù)字化改革助力政府職能轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌推進(jìn)各行業(yè)各領(lǐng)域政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)集約建設(shè)、互聯(lián)互通、協(xié)同聯(lián)動(dòng)”(1)新華社：《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議強(qiáng)調(diào) 加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè) 推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革》，2022年4月19日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1730540802704014156&wfr=spider&for=pc。。數(shù)字政府建設(shè)日益成為新時(shí)期地方治理改革的新趨向。

伴隨數(shù)字治理要素的不斷融入，科層制政府的治理模式發(fā)生了變化，既有研究關(guān)于數(shù)字技術(shù)如何驅(qū)動(dòng)政府治理變革的認(rèn)識(shí)尚未達(dá)成一致。部分學(xué)者聚焦于宏觀層面政府治理形態(tài)的整體性變革，認(rèn)為數(shù)字技術(shù)嵌入將突破傳統(tǒng)“物理空間”的政府，(2)劉民安、劉潤(rùn)澤、鞏宜萱：《數(shù)字空間政府：政務(wù)服務(wù)改革的福田模式》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2021年第2期。重構(gòu)基于“數(shù)字空間”的開(kāi)放、協(xié)同或智能化(3)翟云：《數(shù)字政府替代電子政務(wù)了嗎?——基于政務(wù)信息化與治理現(xiàn)代化的分野》，《中國(guó)行政管理》，2022年第2期。政府治理新形態(tài)。部分學(xué)者更關(guān)注微觀層面數(shù)字技術(shù)應(yīng)用對(duì)政府業(yè)務(wù)流程、信息系統(tǒng)和服務(wù)方式(4)黃璜：《數(shù)字政府:政策、特征與概念》，《治理研究》，2020年第3期。的更新和促進(jìn)作用。已有研究難以達(dá)成共識(shí)的重要原因之一在于相對(duì)忽略中觀層面數(shù)字技術(shù)嵌入對(duì)科層制政府運(yùn)作邏輯的觸動(dòng)和塑造。實(shí)踐中，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府治理變革是以技術(shù)運(yùn)用為切入口，以治理形態(tài)重構(gòu)為結(jié)果，而關(guān)鍵環(huán)節(jié)是推動(dòng)科層組織運(yùn)作朝著治理高效的方向演進(jìn)，研究尚未對(duì)此提出有力的解釋機(jī)制。在此背景下，以實(shí)證案例為基礎(chǔ)，系統(tǒng)深入剖析數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)科層組織變革是一個(gè)非常有價(jià)值的議題。具體而言，本文主要探討以下問(wèn)題：數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下科層組織運(yùn)作呈現(xiàn)什么變化？這種變化的效果如何？

本研究采用案例研究方法，通過(guò)剖析浙江省“基層治理四平臺(tái)”的建構(gòu)及運(yùn)作，探討數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)科層組織運(yùn)作邏輯的轉(zhuǎn)換。案例研究被認(rèn)為是理論建構(gòu)的最佳策略之一，能夠充分貼近現(xiàn)實(shí)地將“故事”轉(zhuǎn)化為理論元素，并建構(gòu)起探索性的概念框架。(5)吳金希、于永達(dá)：《淺議管理學(xué)中的案例研究方法——特點(diǎn)、方法設(shè)計(jì)與有效性討論》，《科學(xué)學(xué)研究》，2004年第S1期。本文案例選擇遵循以下原則：一是案例的典型性。一方面，數(shù)字政府建設(shè)的核心目標(biāo)之一是突破科層組織部門(mén)化運(yùn)作所帶來(lái)的服務(wù)碎片化問(wèn)題，基層政府是公共服務(wù)的最終落腳點(diǎn)，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)科層組織變革在基層政府中最明顯且易于觀察；另一方面，浙江省作為數(shù)字政府建設(shè)的先行地，從推進(jìn)“四張清單一張網(wǎng)”到在全國(guó)率先實(shí)施“最多跑一次”改革，再到打造“整體智治”的現(xiàn)代政府，率先啟動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐探索，“基層治理四平臺(tái)”是浙江省運(yùn)用數(shù)字技術(shù)撬動(dòng)基層治理變革的主要抓手，自2015年地方試點(diǎn)至今已經(jīng)歷多次迭代升級(jí)，相對(duì)成熟的數(shù)字治理模式使技術(shù)對(duì)科層組織運(yùn)作的影響更加深入而清晰。二是案例的針對(duì)性?！盎鶎又卫硭钠脚_(tái)”依托現(xiàn)代信息技術(shù)，通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整、職能整合、系統(tǒng)對(duì)接和機(jī)制創(chuàng)新等，革新縱向?qū)蛹?jí)、橫向部門(mén)之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和治理機(jī)制，改變了政府原有的運(yùn)作模式，為剖析數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)科層組織變革提供了實(shí)踐支持。三是資料的可獲得性。課題組對(duì)浙江省“基層治理四平臺(tái)”運(yùn)行情況進(jìn)行了廣泛調(diào)研，掌握了大量一手資料，可對(duì)平臺(tái)運(yùn)作情況進(jìn)行深度描寫(xiě)和剖析。

本研究主要通過(guò)實(shí)地調(diào)研和深度訪談收集一手和二手資料。一手資料主要包括半結(jié)構(gòu)化座談、個(gè)人深度訪談?dòng)涗浺约罢n題成員實(shí)地觀察記錄；二手資料主要包括省市縣不同層級(jí)政府相關(guān)文件、匯報(bào)材料及會(huì)議資料等。課題組成員在2021年8月至2022年4月間先后對(duì)衢州、紹興、寧波、杭州等市“基層治理四平臺(tái)”開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，并對(duì)市縣鄉(xiāng)負(fù)責(zé)干部及村兩委成員進(jìn)行了訪談。全方位多角度的資料來(lái)源能夠互相驗(yàn)證，增強(qiáng)數(shù)據(jù)資料的完整性和可靠性。

二、文獻(xiàn)述評(píng)與分析框架

(一)文獻(xiàn)述評(píng)

面對(duì)數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展及其帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的深刻變革，科層組織的數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為必然趨勢(shì)，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府治理變革也成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，已有文獻(xiàn)積累了較為豐碩的理論成果，但相關(guān)研究較為分散，尚未形成系統(tǒng)化的理論闡釋。尤其關(guān)于數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府運(yùn)作邏輯的轉(zhuǎn)換，學(xué)者們的認(rèn)識(shí)莫衷一是，歸結(jié)起來(lái)，主要形成了三種解釋傾向。

第一種傾向認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下政府朝向平臺(tái)化運(yùn)作邏輯轉(zhuǎn)換。平臺(tái)化運(yùn)作強(qiáng)調(diào)“政府即平臺(tái)”的理念，(6)O'Reilly T., “Government as a Platform”, Innovations Technology Governance Globalization, vol.6, no.1(2011), pp.13-40.相關(guān)研究大都將“平臺(tái)”視為政府內(nèi)部效率提升的技術(shù)手段或是政府與外部社會(huì)互動(dòng)的技術(shù)工具，(7)宋鍇業(yè)：《中國(guó)平臺(tái)組織發(fā)展與政府組織轉(zhuǎn)型——基于政務(wù)平臺(tái)運(yùn)作的分析》，《管理世界》，2020年第11期。認(rèn)為政府治理將逐漸向平臺(tái)化驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型，(8)丁蕖：《 科層制政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型與科層制危機(jī)的紓解》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))，2020年第6期。內(nèi)在邏輯是借鑒平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)企業(yè)的理念、技術(shù)和方法，實(shí)現(xiàn)科層組織的功能、系統(tǒng)和流程等的集成、簡(jiǎn)化與升級(jí)，核心是基于平臺(tái)化的技術(shù)和思維優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程，(9)戴長(zhǎng)征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會(huì)形態(tài)演變進(jìn)程的考察》，《中國(guó)行政管理》，2017年第9期。以提高政務(wù)服務(wù)協(xié)調(diào)度和公眾滿意度。(10)Katsonis M. and Botros A.,“Digital Government: a Primer and Professional Perspectives”, Australian Journal of Public Administration, vol.74, no.1(2015), pp. 42-52.但學(xué)者們也指出平臺(tái)化運(yùn)作并不足以改變政府科層治理的本質(zhì)，其基礎(chǔ)仍是科層化的。此邏輯解釋側(cè)重?cái)?shù)字技術(shù)的工具屬性，強(qiáng)調(diào)技術(shù)應(yīng)用在解決傳統(tǒng)政府治理中信息溝通、數(shù)據(jù)共享、需求回應(yīng)等難題上的效用，具有技術(shù)至上主義傾向，(11)陳水生：《數(shù)字時(shí)代平臺(tái)治理的運(yùn)作邏輯：以上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”為例》，《電子政務(wù)》，2021年第8期。因而相對(duì)忽視價(jià)值理性的探討。

第二種傾向認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下政府朝向場(chǎng)景化運(yùn)作邏輯轉(zhuǎn)換。場(chǎng)景化運(yùn)作的重要特征在于強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與治理場(chǎng)景設(shè)計(jì)，促使傳統(tǒng)的科層中心向客戶中心與數(shù)據(jù)中心轉(zhuǎn)變，(12)徐頑強(qiáng)：《數(shù)字化轉(zhuǎn)型嵌入社會(huì)治理的場(chǎng)景重塑與價(jià)值邊界》，《求索》，2022年第2期。認(rèn)為通過(guò)建設(shè)區(qū)域數(shù)據(jù)中心，開(kāi)發(fā)各種應(yīng)用場(chǎng)景、協(xié)同辦公系統(tǒng)等，政府得以精確刻畫(huà)并靈敏回應(yīng)公眾需求。(13)陳天祥、徐雅倩、宋鍇業(yè)等：《雙向激活:基層治理中的數(shù)字賦能——“越秀越有數(shù)”數(shù)字政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2021年第4期。基于數(shù)字技術(shù)強(qiáng)大的互聯(lián)互通和自動(dòng)處置能力，助推政府治理的智能化轉(zhuǎn)型，并借此實(shí)現(xiàn)部門(mén)扁平溝通、數(shù)據(jù)共享、精準(zhǔn)服務(wù)和科學(xué)決策。(14)沈費(fèi)偉、諸靖文：《數(shù)據(jù)賦能:數(shù)字政府治理的運(yùn)作機(jī)理與創(chuàng)新路徑》，《政治學(xué)研究》，2021年第1期。此邏輯解釋為剖析技術(shù)賦能科層治理開(kāi)辟了廣闊的想象空間，(15)吳新葉：《算法賦能的場(chǎng)景議題與應(yīng)用框架——以數(shù)字政府建設(shè)為對(duì)象》，《人文雜志》，2022年第6期。但其更加突出虛擬空間中科層組織形態(tài)與運(yùn)行規(guī)則的改變，而對(duì)物理空間中科層組織的深層次變革則關(guān)注不足。

第三種傾向認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下政府朝向協(xié)同運(yùn)作邏輯轉(zhuǎn)換。協(xié)同運(yùn)作關(guān)注的焦點(diǎn)是“參與”和“協(xié)調(diào)”，即數(shù)字技術(shù)如何實(shí)現(xiàn)對(duì)不同治理主體之間協(xié)同關(guān)系的塑造與協(xié)同能力的提升。有學(xué)者指出，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用促使政府治理邁向一條跨界創(chuàng)新之路，(16)劉祺：《從數(shù)智賦能到跨界創(chuàng)新：數(shù)字政府的治理邏輯與路徑》，《新視野》，2022年第3期。驅(qū)動(dòng)政府依托標(biāo)準(zhǔn)化流程改造實(shí)現(xiàn)組織、功能、結(jié)構(gòu)的整體協(xié)調(diào)，其運(yùn)行邏輯是基于組織間的重新耦合。(17)姜寶、曹太鑫、康偉：《數(shù)字政府驅(qū)動(dòng)的基層政府組織結(jié)構(gòu)變革研究——基于佛山市南海區(qū)政府的案例》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2022年第2期。由此提出數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府治理結(jié)構(gòu)的扁平化、(18)Gil-Garcia J. R., “Towards a Smart State? Inter-agency Collaboration, Information Integration, and Beyond”, Innovation & the Public Sector,vol.17, no.3-4(2012), pp.269-280.去科層化，認(rèn)為數(shù)字技術(shù)正推動(dòng)政府治理由“碎片化”走向“整體性”，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同和整體政府的模式，(19)Lee J. N., Ham J., and Choi B.,“Effect of Government Data Openness on a Knowledge-based Economy”, Procedia Computer Science, vol.91, no.6(2016), pp.158-167.甚至形塑了一種整體智治的現(xiàn)代政府新形態(tài)。(20)郁建興、樊靚：《數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對(duì)象》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2022年第1期。此邏輯解釋具有一定合理性，但其過(guò)于強(qiáng)調(diào)治理主體在保留自主性的同時(shí)實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)調(diào)合作，(21)曾渝、黃璜：《數(shù)字化協(xié)同治理模式探究》，《中國(guó)行政管理》，2021年第12期。因而實(shí)際上未脫離科層組織部門(mén)化或?qū)I(yè)化運(yùn)作的解釋范疇，僅疊加了治理要素與治理過(guò)程的協(xié)調(diào)屬性，并不能完整揭示數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府運(yùn)作邏輯轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵要義。

上述研究不再將數(shù)字技術(shù)僅僅視為提升政府治理效能的工具，逐漸認(rèn)識(shí)到數(shù)字技術(shù)在驅(qū)動(dòng)科層組織變革上的深層功效，具有重要的理論價(jià)值。然而，一方面，已有研究成果側(cè)重于面上政府治理工具、治理形態(tài)和治理結(jié)構(gòu)等的改變，尚未有力闡釋與傳統(tǒng)政府或電子政府相比，數(shù)字政府最本質(zhì)的變化是什么。另一方面，已有研究往往囿于技術(shù)工具本身或虛擬空間政府的分析，且未足夠重視數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下科層組織追求事本主義的價(jià)值理性以及超部門(mén)化運(yùn)作的傾向，因而無(wú)法完整有效地解釋數(shù)字技術(shù)如何驅(qū)動(dòng)政府治理變革。鑒于此，本文將從工具理性、價(jià)值理性與物理空間政府相結(jié)合的視角，構(gòu)建“領(lǐng)域化運(yùn)作”的分析框架，并通過(guò)對(duì)浙江省“基層治理四平臺(tái)”的案例剖析，進(jìn)一步揭示數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下科層組織運(yùn)作邏輯的轉(zhuǎn)向。

(二)領(lǐng)域化運(yùn)作的分析框架

“領(lǐng)域”在漢語(yǔ)中的釋義為一種特定的范圍或區(qū)域，既指物理空間上的區(qū)域，又指社會(huì)空間上的人類思想或社會(huì)活動(dòng)的范圍。因此，從本源含義說(shuō)，領(lǐng)域是具有一定界限的抽象或具象空間。在生物學(xué)中，“領(lǐng)域”充當(dāng)了在一個(gè)特定地域中控制總體成員的機(jī)制。(22)安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國(guó)人民大學(xué)出版社2020年版，第174頁(yè)。在法學(xué)研究中，“領(lǐng)域”是指一個(gè)針對(duì)性、內(nèi)生性、協(xié)同性的立體空間，強(qiáng)調(diào)在“問(wèn)題”的引領(lǐng)下，不同的部門(mén)法要素在一定范圍內(nèi)得以整合，產(chǎn)生類似化學(xué)反應(yīng)的正向效果，(23)劉劍文:《論領(lǐng)域法學(xué):一種立足新興交叉領(lǐng)域的法學(xué)研究范式》，《政法論叢》，2016年第5期。以解決部門(mén)法的清晰界分所帶來(lái)的弊端。在公共行政研究中，哈貝馬斯最先提出“公共領(lǐng)域”的概念，意指“我們生活的一個(gè)領(lǐng)域，在這個(gè)領(lǐng)域中，像公共意見(jiàn) (公共輿論) 這樣的事物能夠生成”，(24)尤爾根·哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域》，汪暉、陳燕谷編：《文化與公共性》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2005年版，第125頁(yè)。其最重要的特征包括：提供了一種公共活動(dòng)空間；形成一個(gè)松散但開(kāi)放和彈性的交往網(wǎng)絡(luò)；產(chǎn)生某種共同傾向性的結(jié)果。因此“領(lǐng)域”的概念蘊(yùn)含了共同的行動(dòng)空間、開(kāi)放和彈性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、整合而產(chǎn)生的效果等要素?！盎钡膬?nèi)涵是指轉(zhuǎn)變成某種狀態(tài)。

本文借用“領(lǐng)域化運(yùn)作”的概念來(lái)描述科層組織基于共同的數(shù)字化場(chǎng)景或平臺(tái)，借助現(xiàn)代技術(shù)工具打破組織間點(diǎn)到點(diǎn)的線性聯(lián)系，形塑業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)不同層級(jí)及部門(mén)開(kāi)放、彈性的交互網(wǎng)絡(luò)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題進(jìn)行整體性回應(yīng)的機(jī)制。研究從“行動(dòng)—關(guān)系—功能”三個(gè)維度，構(gòu)建科層組織“領(lǐng)域化運(yùn)作”的分析框架(如圖1)，維度要素闡釋如下：其一，行動(dòng)是指科層組織的行動(dòng)模式。韋伯式科層組織的行動(dòng)模式具有部門(mén)化特征，以專業(yè)分工為基礎(chǔ)，通過(guò)可計(jì)算的規(guī)則、非人格化運(yùn)作等追求組織效率，但也帶來(lái)了信息孤島、權(quán)力分散化等問(wèn)題。數(shù)字技術(shù)嵌入構(gòu)建了科層組織運(yùn)作的虛擬空間，不同層級(jí)政府及部門(mén)基于數(shù)字化平臺(tái)和模塊化應(yīng)用場(chǎng)景而采取聯(lián)合行動(dòng)，數(shù)字化平臺(tái)和信息網(wǎng)絡(luò)形塑了府際間、部門(mén)間共同的活動(dòng)空間，有助于增進(jìn)組織關(guān)系和運(yùn)行效能。其二，關(guān)系是指科層組織間關(guān)系狀態(tài)。按照經(jīng)典科層制理論，現(xiàn)代科層組織間關(guān)系具有等級(jí)化特征，通過(guò)層層節(jié)制的權(quán)威結(jié)構(gòu)及與之相適應(yīng)的溝通網(wǎng)絡(luò)履行職能。數(shù)字技術(shù)嵌入為科層組織間關(guān)系增加了新變量，借助技術(shù)要素的融入和拓展，科層組織運(yùn)作得以突破點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的線性聯(lián)系，使組織間關(guān)系朝向多中心、開(kāi)放化和網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展，以提高行動(dòng)協(xié)調(diào)性與治理績(jī)效。其三，功能是指科層組織追求的功能價(jià)值。傳統(tǒng)科層組織功能價(jià)值具有碎片化特征，以追求部門(mén)績(jī)效為理性原則，因而廣泛存在各自為政和推諉扯皮現(xiàn)象。數(shù)字技術(shù)嵌入不僅帶來(lái)治理手段和工具的更新升級(jí)，還在科層組織內(nèi)部建立了一種以公共事項(xiàng)整體解決為核心的處理機(jī)制，使科層組織愈來(lái)愈按照整體效能追求來(lái)調(diào)整組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)關(guān)系、業(yè)務(wù)流程和行動(dòng)方式等。

圖1 領(lǐng)域化運(yùn)作的分析框架

以上三個(gè)要素之間相互作用、互相促進(jìn)，形成了數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下科層組織領(lǐng)域化運(yùn)作的邏輯傾向。實(shí)踐中，領(lǐng)域化運(yùn)作實(shí)際是為了滿足治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，治理主體能力提升和治理環(huán)境轉(zhuǎn)變的內(nèi)在需求，而數(shù)字技術(shù)的迭代升級(jí)和思維轉(zhuǎn)變則發(fā)揮了外部驅(qū)動(dòng)力的重要作用。本文將通過(guò)浙江“基層治理四平臺(tái)”的實(shí)證案例，深入闡釋領(lǐng)域化運(yùn)作的邏輯理路及其限度，以期為學(xué)界研究和地方實(shí)踐提供有益參考。

三、“基層治理四平臺(tái)”的建構(gòu)與運(yùn)作

(一)案例背景：基層治理“碎片化”困境及其應(yīng)對(duì)

“基層治理四平臺(tái)”是浙江為破解基層治理“兩大矛盾”而進(jìn)行的改革創(chuàng)新：一是縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)不對(duì)等矛盾，即事責(zé)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而權(quán)力在縣級(jí)部門(mén)手中，導(dǎo)致基層治理實(shí)踐中“看得見(jiàn)的管不著、管得著的看不見(jiàn)”現(xiàn)象；二是縣鄉(xiāng)條塊矛盾，即縣級(jí)派駐機(jī)構(gòu)管理中條線垂直管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)塊塊統(tǒng)籌不暢，造成縣鄉(xiāng)職責(zé)不清、推諉扯皮現(xiàn)象?！皟纱竺堋睅?lái)的管理碎片化、服務(wù)碎片化、信息碎片化等問(wèn)題是當(dāng)前基層治理最突出的痛點(diǎn)難點(diǎn)。

為破解基層治理“碎片化”困境，2015年浙江省在“四張清單一張網(wǎng)”和“最多跑一次改革”基礎(chǔ)上，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)為依托，開(kāi)始在地方探索建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)等四個(gè)平臺(tái)，以推進(jìn)基層治理資源、功能和信息整合。2016年9月，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上要求全省推進(jìn)“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)，并逐漸實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2021年浙江省研究部署迭代升級(jí)“基層治理四平臺(tái)”工作，進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)用場(chǎng)景開(kāi)發(fā)和系統(tǒng)橫縱貫通。目前“基層治理四平臺(tái)”的體系架構(gòu)逐漸清晰(如圖2)，實(shí)踐形式也不斷更新，治理成效日益顯現(xiàn)。截至2021年10月份，浙江省“基層治理四平臺(tái)”共受理各類事項(xiàng)8046萬(wàn)件，辦結(jié)7797萬(wàn)件，辦結(jié)率達(dá)96.9%；其中，1-8月共受理辦結(jié)事項(xiàng)829萬(wàn)件，99.6%在鎮(zhèn)村兩級(jí)得到妥善解決，(25)朱晨：《持續(xù)擦亮“基層治理四平臺(tái)”工作品牌》，《今日浙江》，2021年10月11日。有力推動(dòng)了基層政府治理模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

圖2 “基層治理四平臺(tái)”總體框架

(二)從部門(mén)化到領(lǐng)域化：“基層治理四平臺(tái)”的建構(gòu)邏輯

面對(duì)基層治理部門(mén)化運(yùn)作帶來(lái)的服務(wù)碎片化和效率損失問(wèn)題，浙江省以數(shù)字技術(shù)應(yīng)用為突破口，通過(guò)整合基層政府的數(shù)字平臺(tái)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和制度規(guī)范，構(gòu)建了業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)部門(mén)協(xié)同運(yùn)作的機(jī)制，推動(dòng)基層治理模式由部門(mén)化向領(lǐng)域化轉(zhuǎn)變。

1.工具層面：技術(shù)賦能打造一體化數(shù)字平臺(tái)?！盎鶎又卫硭钠脚_(tái)”主要依托互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)搭建一體化線上工作平臺(tái)，力圖推動(dòng)基層治理水平和服務(wù)能力全面提升。首先，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)搭建功能性平臺(tái)和綜合指揮系統(tǒng)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)等4個(gè)功能性工作平臺(tái)，(26)“基層治理四平臺(tái)”最初是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)等4個(gè)功能性工作平臺(tái)。其中，綜治工作平臺(tái)由綜治辦、派出所、監(jiān)察室、司法所等機(jī)構(gòu)組建；市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)由食安辦、市場(chǎng)監(jiān)管等站所組建；綜合執(zhí)法平臺(tái)由綜合執(zhí)法隊(duì)、國(guó)土所、環(huán)保所等組建；便民服務(wù)平臺(tái)由便民服務(wù)中心、衛(wèi)生院等組建。根據(jù)省級(jí)層面部署，2022年重新調(diào)整為黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化功能性平臺(tái)。在縣級(jí)層面建立縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的綜合信息指揮中心，負(fù)責(zé)基層信息平臺(tái)的管理和維護(hù)，形成“綜合指揮+四個(gè)平臺(tái)”的數(shù)字治理架構(gòu)。其次，運(yùn)用技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)連接與信息共享?！盎鶎又卫硭钠脚_(tái)”借助互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、業(yè)務(wù)流程和公共數(shù)據(jù)等遷移至線上數(shù)字平臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合指揮室發(fā)揮樞紐指揮功能，形成了“事項(xiàng)受理—分析—流轉(zhuǎn)—處置—督辦反饋—考核”全過(guò)程閉環(huán)處理機(jī)制。在實(shí)踐意義上，一體化數(shù)字平臺(tái)的建構(gòu)降低了縣鄉(xiāng)間、部門(mén)間的溝通成本，推動(dòng)了基層治理架構(gòu)由垂直等級(jí)向扁平協(xié)同的轉(zhuǎn)變，有助于突破科層組織部門(mén)化運(yùn)作的僵化邊界，促進(jìn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)跨部門(mén)的協(xié)調(diào)合作。

2.組織層面：貫通縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。以組織整合為重心，“基層治理四平臺(tái)”從內(nèi)部構(gòu)建了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一是以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，橫向整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門(mén)。按照職能相近、職責(zé)交叉、協(xié)作密切的原則，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與縣區(qū)部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)的管理和服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行歸類整合，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合指揮，重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府跨部門(mén)聯(lián)合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二是以數(shù)字技術(shù)支撐，縱向打通跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)渠道。將縣級(jí)政府部門(mén)力量連接至“基層治理四平臺(tái)”，同時(shí)省紀(jì)委省監(jiān)委、信訪、檢察、公安、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)在四平臺(tái)建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨部門(mén)的橫縱聯(lián)合與業(yè)務(wù)協(xié)同。三是以村社網(wǎng)格為補(bǔ)充，延伸服務(wù)觸角?！盎鶎又卫硭钠脚_(tái)”與村社網(wǎng)格全面聯(lián)通，網(wǎng)格員通過(guò)手機(jī)終端APP即可完成村社基礎(chǔ)信息采集、事件上報(bào)和業(yè)務(wù)通辦，同時(shí)承擔(dān)公共服務(wù)、民意調(diào)查和糾紛調(diào)解等多重角色，村社網(wǎng)格力量的納入極大拓展了“基層治理四平臺(tái)”的功能觸角和服務(wù)效能。以組織整合、信息系統(tǒng)和全科網(wǎng)格為支撐，“基層治理四平臺(tái)”形成了數(shù)據(jù)流驅(qū)動(dòng)的多層級(jí)聯(lián)合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，這在一定程度上打破了科層組織部門(mén)化運(yùn)作的數(shù)據(jù)壁壘，促進(jìn)了業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)數(shù)據(jù)信息的跨層級(jí)流動(dòng)和共享。

3.制度層面：優(yōu)化重塑職責(zé)體系和業(yè)務(wù)流程?！盎鶎又卫硭钠脚_(tái)”以制度化、規(guī)范化為原則，構(gòu)建了清晰的縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度框架。首先，推動(dòng)縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)重構(gòu)、資源重配和體系重整。一方面重新梳理縣鄉(xiāng)權(quán)力和責(zé)任邊界，建立清單化的權(quán)責(zé)體系(27)梳理編制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)權(quán)力事項(xiàng)清單、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單、屬地管理事項(xiàng)清單，明確縣級(jí)部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的權(quán)責(zé)邊界和協(xié)同機(jī)制。和清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并通過(guò)規(guī)則程序的標(biāo)準(zhǔn)化，為平臺(tái)上縣鄉(xiāng)部門(mén)間業(yè)務(wù)快速流轉(zhuǎn)和處置提供可靠依據(jù)；另一方面，推動(dòng)縣級(jí)部門(mén)機(jī)構(gòu)、人員和資源下沉，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)部門(mén)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)機(jī)構(gòu)干部管理考核工作的意見(jiàn)》等一系列政策文件，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)部門(mén)的關(guān)系，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“塊塊”統(tǒng)籌和對(duì)民眾訴求的整體性回應(yīng)能力。其次，確立統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。圍繞“基層治理四平臺(tái)”建設(shè)，省級(jí)層面出臺(tái)了《浙江省“基層治理四平臺(tái)”數(shù)字化建設(shè)指南》，明確了數(shù)據(jù)管理、運(yùn)營(yíng)運(yùn)維和安全管理等方面的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通和共享。再次，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。針對(duì)平臺(tái)建設(shè)中存在的開(kāi)發(fā)無(wú)序、數(shù)據(jù)孤島等問(wèn)題，地方政府出臺(tái)了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合信息指揮室工作規(guī)程》，在不同應(yīng)用場(chǎng)景、業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間建立行為規(guī)范和制度框架，使“基層治理四平臺(tái)”能夠更好地提供一體化、智能化的管理和服務(wù)。

四、科層組織領(lǐng)域化運(yùn)作的邏輯理路

韋伯式科層制政府的突出特征是以部門(mén)化運(yùn)作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)功能分割與部門(mén)績(jī)效，并由此制造了行動(dòng)與協(xié)調(diào)的種種障礙。在此背景下，如何突破科層組織部門(mén)化運(yùn)作的藩籬成為現(xiàn)代政府提升治理能力和治理效能的關(guān)鍵。數(shù)字技術(shù)嵌入為推動(dòng)政府治理模式轉(zhuǎn)型提供了重要外部驅(qū)動(dòng)力，既有研究表明，數(shù)字政府建設(shè)已顯現(xiàn)出超越科層組織部門(mén)化運(yùn)作的傾向?；凇靶袆?dòng)—關(guān)系—功能”三維分析框架，本文提出數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下科層組織運(yùn)作呈現(xiàn)由部門(mén)化向領(lǐng)域化轉(zhuǎn)換的傾向。下面將結(jié)合“基層治理四平臺(tái)”案例，具體闡釋其內(nèi)在的邏輯理路。

(一)行動(dòng)模式：由條條分割到塊塊融合

部門(mén)化運(yùn)作提高了科層組織的專業(yè)水平與管理效率，但也帶來(lái)了行動(dòng)中的權(quán)力分割、溝通不暢等問(wèn)題。數(shù)字技術(shù)嵌入改變了科層組織權(quán)力運(yùn)行和信息溝通的模式，促使其圍繞公共事項(xiàng)的整體性解決提高反應(yīng)能力和執(zhí)行能力。領(lǐng)域化運(yùn)作的突出特征是基于數(shù)字化平臺(tái)，兩個(gè)及以上層級(jí)政府或職能部門(mén)圍繞特定問(wèn)題，進(jìn)行規(guī)則或流程的動(dòng)態(tài)重組和多線運(yùn)作獲得整體治理效能，其運(yùn)作單元是非正式的、動(dòng)態(tài)的，但數(shù)據(jù)互通程度明顯提高，公共事項(xiàng)也是由相關(guān)職能部門(mén)按照整體性的路徑集合解決。

首先，權(quán)力運(yùn)行由部門(mén)協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向整體協(xié)同。在韋伯所理解的科層制中，正式權(quán)力來(lái)源于規(guī)章制度的賦予，制度的剛性特質(zhì)決定了權(quán)力的僵化性，因此部門(mén)協(xié)調(diào)是科層組織權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了將協(xié)調(diào)成本降至可控范圍內(nèi)，科層組織建立了大量正式規(guī)則來(lái)促進(jìn)部門(mén)協(xié)調(diào)。然而，正式規(guī)則并不能完全消解剛性制度所設(shè)定的專業(yè)化、等級(jí)化結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的權(quán)力運(yùn)行碎片化和分散化問(wèn)題，因而縱向?qū)蛹?jí)與橫向部門(mén)之間的協(xié)調(diào)普遍面臨時(shí)空、信息、權(quán)威和規(guī)則等障礙。數(shù)字技術(shù)嵌入不僅為突破信息溝通障礙提供了便捷化工具，還以模塊化思維重構(gòu)政務(wù)服務(wù)體系，推動(dòng)政府權(quán)力運(yùn)行模式由部門(mén)協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向整體協(xié)同?！罢w”關(guān)注權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題，通過(guò)構(gòu)建集中與分散有機(jī)結(jié)合的權(quán)力體系，突破科層組織部門(mén)化權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能劃分與運(yùn)行機(jī)制對(duì)公共事項(xiàng)整體性解決的掣肘?！皡f(xié)同”強(qiáng)調(diào)上下層級(jí)和橫向部門(mén)之間基于數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流的同步(28)胡重明：《“政府即平臺(tái)”是可能的嗎?——一個(gè)協(xié)同治理數(shù)字化實(shí)踐的案例研究》，《治理研究》，2020年第3期。實(shí)現(xiàn)協(xié)同行動(dòng)。整體協(xié)同構(gòu)成了數(shù)字政府權(quán)力運(yùn)行的底色，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是跨部門(mén)合作方式上，“基層治理四平臺(tái)”通過(guò)橫向組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)科室和縣級(jí)派駐機(jī)構(gòu)的人員和力量全面整合進(jìn)來(lái)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合管理，并賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)縣級(jí)派駐人員的協(xié)調(diào)權(quán)和考核權(quán)，有利于整體性解決公共事項(xiàng)；二是跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制上，縣級(jí)政府部門(mén)及村社網(wǎng)格力量被連接至“基層治理四平臺(tái)”，超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)和能力的事項(xiàng)可以通過(guò)“基層治理四平臺(tái)”流轉(zhuǎn)至縣級(jí)職能部門(mén)辦理或分派至村社網(wǎng)格，構(gòu)建了業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)協(xié)同共治的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在此過(guò)程中，“基層治理四平臺(tái)”標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)流程和制度框架充當(dāng)了整體協(xié)同中控制成員行動(dòng)的機(jī)制。

其次，信息溝通由封閉孤立轉(zhuǎn)向開(kāi)放共享。科層組織的信息溝通網(wǎng)絡(luò)與正式權(quán)威結(jié)構(gòu)是共同存在的，信息資源的獲取、存儲(chǔ)和傳遞遵循層級(jí)節(jié)制、部門(mén)分立的原則，因而信息溝通網(wǎng)絡(luò)具有條條傳遞、層層過(guò)濾的特征，這意味著科層運(yùn)作中經(jīng)常面臨信息溝通不暢的障礙。數(shù)字技術(shù)在破除科層組織信息孤島、信息過(guò)濾、數(shù)據(jù)壁壘等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?！盎鶎又卫硭钠脚_(tái)”運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)的超強(qiáng)連通能力，逐漸建立起跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)的數(shù)據(jù)共享體系與治理平臺(tái)，(29)江文路、張小勁：《以數(shù)字政府突圍科層制政府——比較視野下的數(shù)字政府建設(shè)與演化圖景》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2021年第6期。從內(nèi)外兩方面重塑了縣鄉(xiāng)信息溝通網(wǎng)絡(luò)：一是對(duì)內(nèi)整合部門(mén)業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)資源，促進(jìn)信息溝通網(wǎng)絡(luò)的“橫向融通”與“縱向貫通”?！盎鶎又卫硭钠脚_(tái)”通過(guò)整合對(duì)接矛盾調(diào)解中心、智慧城管、公共安全視頻監(jiān)控、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)、110報(bào)警、12345政務(wù)熱線等，不僅實(shí)現(xiàn)了不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)的高效匯集、流轉(zhuǎn)、共享與分析，推動(dòng)了縣鄉(xiāng)政務(wù)處理的協(xié)同化和智能化，還借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)分析為科學(xué)決策提供參考，減少了上下層級(jí)部門(mén)之間溝通的成本，增加了縣鄉(xiāng)部門(mén)行動(dòng)的協(xié)調(diào)性和整體性。二是對(duì)外利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)收集村社各類信息，并通過(guò)大數(shù)據(jù)的自動(dòng)化、智能化分析將海量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為價(jià)值線索，縣鄉(xiāng)政府能夠通過(guò)“基層治理四平臺(tái)”掌握有關(guān)公眾訴求的實(shí)時(shí)真實(shí)信息，公眾則獲取便捷化、透明化的服務(wù)。簡(jiǎn)言之，數(shù)字技術(shù)嵌入引發(fā)了科層部門(mén)之間信息溝通網(wǎng)絡(luò)由封閉孤立到開(kāi)放共享的逐漸轉(zhuǎn)向，信息“逐級(jí)傳遞”雖未發(fā)生根本性改變，但開(kāi)放共享特征明顯增強(qiáng)，有力支撐了業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)跨層級(jí)、跨部門(mén)的行動(dòng)協(xié)調(diào)。

(二)組織關(guān)系：由線性聯(lián)系到交互網(wǎng)絡(luò)

部門(mén)是科層組織的核心構(gòu)件，為了實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)，科層組織部門(mén)化運(yùn)作普遍遵循命令統(tǒng)一、層級(jí)節(jié)制、非人格化和廣泛使用規(guī)則等基本原則。在此過(guò)程中，科層組織間關(guān)系的突出特征是保持線性聯(lián)系，即組織間的溝通和協(xié)調(diào)呈現(xiàn)一種由點(diǎn)到點(diǎn)的線性關(guān)系，聯(lián)系需求由一個(gè)部門(mén)發(fā)起連接到另一個(gè)或多個(gè)部門(mén)，發(fā)起部門(mén)是線性聯(lián)系的主導(dǎo)方。由于溝通與協(xié)調(diào)是鏈條式層層遞進(jìn)的，因而部門(mén)間線性聯(lián)系的順暢度決定著公共事務(wù)流轉(zhuǎn)至下一階段所花費(fèi)的時(shí)間和精力。在科層組織常規(guī)業(yè)務(wù)運(yùn)作中，這種線性聯(lián)系是慣例化的、重復(fù)發(fā)生的，有著正式流程和規(guī)則程序。面對(duì)簡(jiǎn)單而穩(wěn)定的任務(wù)環(huán)境，線性聯(lián)系能夠發(fā)揮效率優(yōu)勢(shì)，使科層組織準(zhǔn)確而有效地對(duì)需要解決的問(wèn)題作出反應(yīng)，這是科層組織優(yōu)于其他形式組織的重要原因。但當(dāng)面臨復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化的任務(wù)環(huán)境時(shí)，這種點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的線性聯(lián)系就會(huì)變得累贅，影響組織運(yùn)行效率。

數(shù)字技術(shù)嵌入為打破科層部門(mén)之間的線性聯(lián)系，形塑業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)不同層級(jí)及部門(mén)橫縱貫通的交互網(wǎng)絡(luò)提供了有力工具。領(lǐng)域化運(yùn)作實(shí)際是以數(shù)字技術(shù)嵌入裹挾了分散化科層組織的關(guān)系、行動(dòng)和功能等，借助一體化數(shù)字平臺(tái)，搭建科層組織間網(wǎng)絡(luò)化溝通與協(xié)調(diào)的活動(dòng)空間，在政府內(nèi)部塑造了一種回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的新的治理機(jī)制。本案例中，為了實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)線上運(yùn)作，基層治理各項(xiàng)任務(wù)被分解成基本的程序步驟，并以數(shù)字形式存儲(chǔ)于“基層治理四平臺(tái)”上，當(dāng)某項(xiàng)治理任務(wù)輸入政務(wù)平臺(tái)，相關(guān)任務(wù)分解程序隨即啟動(dòng)，分解后的任務(wù)、流程、時(shí)限等迅速傳達(dá)至職能部門(mén)，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作完成治理目標(biāo)?！盎鶎又卫硭钠脚_(tái)”構(gòu)成了多層級(jí)、多部門(mén)進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)的共同活動(dòng)空間，線上數(shù)據(jù)的交流則形成了更為復(fù)雜、開(kāi)放的交互網(wǎng)絡(luò)。首先，在關(guān)系結(jié)構(gòu)上，“基層治理四平臺(tái)”的交互網(wǎng)絡(luò)是一群組織間相互關(guān)系的總和，借助數(shù)字技術(shù)和數(shù)字空間，省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級(jí)政府部門(mén)被連接至統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行協(xié)同運(yùn)作，這突破了傳統(tǒng)科層組織點(diǎn)對(duì)點(diǎn)線性聯(lián)系的過(guò)度依賴，政務(wù)服務(wù)多線條、共時(shí)性運(yùn)作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸形成。其次，在關(guān)系特征上，“基層治理四平臺(tái)”的交互網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)動(dòng)態(tài)、多元與開(kāi)放的過(guò)程，縣鄉(xiāng)政府部門(mén)基于線上任務(wù)需求短暫地結(jié)合成一個(gè)個(gè)聯(lián)盟，并在限定時(shí)間內(nèi)各自采取行動(dòng)完成任務(wù)，因而網(wǎng)絡(luò)中的縣鄉(xiāng)關(guān)系比層級(jí)政府間的權(quán)力關(guān)系更加平等、互賴，由于治理任務(wù)本身是多元的、復(fù)雜的，因此交互網(wǎng)絡(luò)也是變動(dòng)的、多向的?？偠灾瑪?shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下科層組織領(lǐng)域化運(yùn)作的突出特征是組織間關(guān)系朝向更加復(fù)雜的交互網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)演化，組織關(guān)系的發(fā)展促進(jìn)了跨層級(jí)、跨部門(mén)的行動(dòng)協(xié)調(diào)性和服務(wù)整體性。這有助于突破傳統(tǒng)科層組織部門(mén)化運(yùn)作的局限，改善上下級(jí)之間、部門(mén)之間以及政府與公眾之間的關(guān)系，加快推進(jìn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

(三)功能價(jià)值：由部門(mén)績(jī)效到整體效能

科層組織的理性原則是建立在追求部門(mén)績(jī)效的基礎(chǔ)上，通過(guò)部門(mén)專業(yè)化分工高效率地完成治理目標(biāo)，但真實(shí)情況是廣泛存在部門(mén)各自為政現(xiàn)象，并由此導(dǎo)致科層組織整體效能不高。數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下科層組織領(lǐng)域化運(yùn)作是一種將上下層級(jí)政府及其部門(mén)功能統(tǒng)合起來(lái)的機(jī)制，不僅能夠使涉及部門(mén)積極行動(dòng)起來(lái)，更是一種思維模式的轉(zhuǎn)向，意指科層組織越來(lái)越突破狹隘部門(mén)績(jī)效思維的局限，按照模塊化或系統(tǒng)化的邏輯構(gòu)建決策與行動(dòng)的策略和方式，強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的整體性回應(yīng)。這不是一種用制度規(guī)定下來(lái)的正式或固定的治理機(jī)制，而是指它普遍遵循一種集成化的運(yùn)作模式。

超越科層組織部門(mén)化運(yùn)作局限，更好實(shí)現(xiàn)公共利益是數(shù)字政府建設(shè)的價(jià)值追求。從淺層意義上，數(shù)字技術(shù)嵌入通常被簡(jiǎn)單理解為科層組織治理技術(shù)或治理工具的變革，核心是用線上數(shù)字化運(yùn)作來(lái)代替線下政務(wù)服務(wù)模式。但從深層意義上，數(shù)字技術(shù)嵌入實(shí)際蘊(yùn)含著科層組織由關(guān)注單個(gè)部門(mén)的成本和收益轉(zhuǎn)向注重整體效能和回應(yīng)性，意在使科層組織作為一個(gè)整體來(lái)行動(dòng)，技術(shù)的運(yùn)用增進(jìn)了科層組織的集中化和有效性。(30)Kim S., Paik W., and Lee C., “Does Bureaucracy Facilitate the Effect of Information Technology (IT)?”， International Review of Public Administration, vol.19, no.3(2014), pp. 219-237.“基層治理四平臺(tái)”構(gòu)建的初衷就是以數(shù)字技術(shù)嵌入解決縣鄉(xiāng)政府管理和服務(wù)的碎片化問(wèn)題，提升基層治理整體效能。通過(guò)各種應(yīng)用場(chǎng)景開(kāi)發(fā)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)貫通，“基層治理四平臺(tái)”為省、市、縣級(jí)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間建立動(dòng)態(tài)、廣泛的聯(lián)系提供了相應(yīng)機(jī)制，使科層組織的流程、規(guī)則可以根據(jù)任務(wù)需求自動(dòng)地集成或組合，上下層級(jí)部門(mén)之間的邊界由靜態(tài)、僵化的制度轉(zhuǎn)化為彼此銜接的業(yè)務(wù)流程，公共事項(xiàng)處置的部門(mén)化特征減弱，追求整體效能的目標(biāo)更加突出。數(shù)字技術(shù)是促成這種思維方式轉(zhuǎn)變的媒介，而根源在于公共問(wèn)題的日趨復(fù)雜化要求科層組織必須整體性地予以認(rèn)識(shí)和解決，由追求部門(mén)績(jī)效到整體效能的轉(zhuǎn)變是數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)科層組織領(lǐng)域化運(yùn)作的深層內(nèi)涵。

五、討論與結(jié)論

數(shù)字技術(shù)如何驅(qū)動(dòng)科層組織變革是值得關(guān)注的重要問(wèn)題。既有研究已經(jīng)指出數(shù)字技術(shù)在驅(qū)動(dòng)科層組織治理技術(shù)和治理結(jié)構(gòu)變革方面的功效，但未能完整有效地揭示數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)科層組織變革的底層邏輯。本研究基于浙江“基層治理四平臺(tái)”的案例分析，提出數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下科層組織運(yùn)作邏輯呈現(xiàn)出由部門(mén)化向領(lǐng)域化轉(zhuǎn)換的傾向，協(xié)同的行動(dòng)模式、交互的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、整體的效能追求構(gòu)成“領(lǐng)域化運(yùn)作”的要素特征。但作為一種新的組織現(xiàn)象，實(shí)踐中“領(lǐng)域化運(yùn)作”受到諸多限制。

首先，領(lǐng)域化運(yùn)作受到科層體制慣性的較大束縛。數(shù)字技術(shù)嵌入是科層組織變革的重要觸發(fā)因素，要深入推進(jìn)科層組織變革，更關(guān)鍵的是以技術(shù)嵌入推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)與制度體系的重構(gòu)。但現(xiàn)實(shí)是科層體制保持較大慣性，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)科層組織領(lǐng)域化運(yùn)作僅停留在有限范圍內(nèi)?？茖芋w制慣性對(duì)領(lǐng)域化運(yùn)作的限制主要源于以下兩個(gè)方面：其一，制度慣性，即既定制度框架(31)王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2019年第9期。對(duì)科層組織領(lǐng)域化運(yùn)作邏輯和效能的限制，例如制度對(duì)數(shù)據(jù)回流的限定，自下而上信息貫通明顯增強(qiáng)，但自上而下信息回流存在制度障礙，使信息開(kāi)放共享程度滯后于技術(shù)升級(jí)和治理變革的需要。其二，結(jié)構(gòu)慣性，即科層組織原有的結(jié)構(gòu)對(duì)領(lǐng)域化運(yùn)作形成約束。一方面數(shù)字技術(shù)嵌入為打破部門(mén)壁壘、數(shù)據(jù)孤島提供了有力工具，但這種工具效能受制于科層組織原有的結(jié)構(gòu)，本案例中“基層治理四平臺(tái)”僅打通了部分縣鄉(xiāng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，信息的傳遞和使用局限于特定系統(tǒng)內(nèi)，(32)陳那波、張程、李昊霖：《把層級(jí)帶回技術(shù)治理——基于“精密智控”實(shí)踐的數(shù)字治理與行政層級(jí)差異研究》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))，2021年第5期。平臺(tái)運(yùn)行還面臨如何與原有科層治理體系融合的問(wèn)題；另一方面，科層部門(mén)往往局限于自身的責(zé)任邊界開(kāi)發(fā)數(shù)字平臺(tái)或應(yīng)用場(chǎng)景，且少數(shù)部門(mén)存在狹隘“自留地”思想，使得跨部門(mén)跨層級(jí)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同存在重重困難，限制了整體效能的提升。就目前而言，領(lǐng)域化運(yùn)作效能的進(jìn)一步提升，有賴于科層組織結(jié)構(gòu)和制度體系的適應(yīng)性變革。

其次，領(lǐng)域化運(yùn)作面臨數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的一些障礙。其一，數(shù)字技術(shù)本身的限度。一方面，并非所有公共事項(xiàng)的處置和流轉(zhuǎn)都可以被數(shù)字化，當(dāng)前“基層治理四平臺(tái)”僅部分業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)線上流轉(zhuǎn)處置，且只有平安法治平臺(tái)較為常用，其它平臺(tái)的使用效能有限；另一方面，即使現(xiàn)已上線的功能模塊和業(yè)務(wù)場(chǎng)景依然面臨技術(shù)工具和技術(shù)規(guī)范上的障礙，本案例中，由于不同技術(shù)公司所開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)存在數(shù)據(jù)規(guī)則不兼容和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異，使“基層治理四平臺(tái)”與縣級(jí)及以上政府部門(mén)的各種政務(wù)平臺(tái)貫通面臨困難，跨層級(jí)溝通協(xié)調(diào)與條塊協(xié)同被局限于特定范圍內(nèi)。不僅如此，技術(shù)本身還可能蘊(yùn)藏法律上的漏洞以及運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，(33)Goldfinch S.,“Pessimism, Computer Failure, and Information Systems Development in the Public Sector”, Public Administration Review, vol.67, no.5(2007), pp.917-929.比如數(shù)據(jù)使用權(quán)限、隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)等。其二，數(shù)字技術(shù)嵌入的限度。數(shù)字技術(shù)賦能科層治理在學(xué)界已達(dá)成一定共識(shí)，本案例中“基層治理四平臺(tái)”運(yùn)行中也體現(xiàn)了數(shù)字技術(shù)在密切組織關(guān)系、協(xié)調(diào)組織行動(dòng)和提升組織效能方面的積極效應(yīng)，但其賦能程度是有限的。數(shù)字技術(shù)嵌入更多地表現(xiàn)為技術(shù)適應(yīng)并匹配科層組織架構(gòu)的特征，技術(shù)推動(dòng)科層組織結(jié)構(gòu)和制度體系重塑的功能較為有限。

最后，領(lǐng)域化運(yùn)作存在技術(shù)簡(jiǎn)約與現(xiàn)實(shí)復(fù)雜之間的張力。本案例中，來(lái)自不同條線的事項(xiàng)先匯集到“基層治理四平臺(tái)”，再被簡(jiǎn)化為線上指令進(jìn)行層層分包和處置，并通過(guò)全過(guò)程緊密銜接和閉環(huán)管理，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)部門(mén)聯(lián)動(dòng)運(yùn)行。然而，現(xiàn)實(shí)中可能出現(xiàn)技術(shù)與業(yè)務(wù)“兩張皮”的問(wèn)題，即科層組織忙于將業(yè)務(wù)由線下轉(zhuǎn)移至線上，并完成各種線上考核指標(biāo)和交辦流轉(zhuǎn)，而相對(duì)忽視線下層級(jí)間、部門(mén)間權(quán)責(zé)邊界和業(yè)務(wù)流程的梳理，以及線上線下貫通融合等，導(dǎo)致技術(shù)運(yùn)用懸浮于表面。數(shù)字平臺(tái)所呈現(xiàn)的技術(shù)效用并不完全匹配客觀現(xiàn)實(shí)，甚至有些部門(mén)業(yè)務(wù)處置只關(guān)注線上報(bào)表、臺(tái)賬等指標(biāo)是否“好看”，至于現(xiàn)實(shí)效用如何則較少關(guān)注。實(shí)踐中技術(shù)邏輯替代或掩蓋效用邏輯的傾向，展現(xiàn)了技術(shù)應(yīng)用與科層體系融合過(guò)程中的縫隙，這些縫隙限制了科層組織領(lǐng)域化運(yùn)作的效能。

本文采用案例研究方法，呈現(xiàn)了數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下科層組織變革的過(guò)程與形式。研究發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)域化運(yùn)作是數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下科層組織變革的方向，可被理解為數(shù)字時(shí)代科層組織應(yīng)對(duì)復(fù)雜治理環(huán)境和治理需求而做出的適應(yīng)性調(diào)整，此傾向源于公共問(wèn)題的交叉性和不可分割性，意味著科層組織愈來(lái)愈突出解決問(wèn)題的事本主義原則，但其有效性仍建立在專業(yè)化分工基礎(chǔ)之上。數(shù)字技術(shù)嵌入雖未徹底改變科層組織原有的制度框架和組織模式，仍主要依托科層部門(mén)完成治理任務(wù)，但隨著治理環(huán)境和公共事務(wù)的日趨復(fù)雜化，以及數(shù)字技術(shù)嵌入程度的不斷加深，科層組織領(lǐng)域化運(yùn)作特征或?qū)⒂语@現(xiàn)。

本研究對(duì)數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下科層組織運(yùn)作邏輯轉(zhuǎn)向進(jìn)行了探討。首先，本文從工具理性、價(jià)值理性與物理空間政府相結(jié)合的視角，提出了“領(lǐng)域化運(yùn)作”的概念來(lái)揭示數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下政府治理變革的內(nèi)在邏輯，進(jìn)一步深化了技術(shù)對(duì)政府運(yùn)作形態(tài)塑造作用的認(rèn)識(shí)。其次，已有研究雖指出數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下科層組織變革的核心，既非簡(jiǎn)單工具層面的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，亦非物理層面數(shù)字政府建設(shè)本身，而是如何突破科層體制的局限性，但對(duì)具體的突破方向認(rèn)識(shí)不足。本研究指出數(shù)字政府最本質(zhì)的變化是要突破科層組織部門(mén)化運(yùn)作的邏輯，按照模塊化或系統(tǒng)化的邏輯構(gòu)建決策與行動(dòng)的路徑，即以領(lǐng)域化運(yùn)作的方式高效完成服務(wù)和治理需求。最后，本文基于案例分析和對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的反思認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下科層組織變革的方向并不應(yīng)由技術(shù)滲透或原有的制度條件來(lái)決定，而應(yīng)由治理需求來(lái)決定，要摒棄絕對(duì)技術(shù)決定或制度決定的論調(diào)，以事本主義為原則，借助技術(shù)與制度的互動(dòng)作用推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化變革和治理體系建設(shè)，此觀點(diǎn)或可為進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)字政府治理變革提供有益啟示?！?/p>