［摘 要］

建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村，是建設(shè)數(shù)字中國戰(zhàn)略的重要層面，推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)需要有效的政策工具予以支撐。通過分析已有的政策工具分類框架，發(fā)現(xiàn)羅斯威爾和澤格菲爾德政策工具分類框架能夠在一定程度上克服其它分類方法的局限，有效服務(wù)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。在羅斯威爾和澤格菲爾德政策工具分類框架的基礎(chǔ)上構(gòu)建適用于中國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的數(shù)字性政策工具框架，包括：助力于推動農(nóng)村數(shù)字基礎(chǔ)資源服務(wù)提升的“供給型政策工具”，助力于拉動農(nóng)村數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的“需求型政策工具”，助力于營造農(nóng)村監(jiān)管制度體系良好氛圍的“環(huán)境型政策工具”，以及助力于綜合協(xié)調(diào)打造數(shù)字技術(shù)應(yīng)用平臺的“綜合型政策工具”。

［關(guān)鍵詞］

數(shù)字鄉(xiāng)村；政策工具；政策工具分類框架；數(shù)字賦能

［中圖分類號］F49 ［文獻標識碼］A ［文章DOI］10.15883/j.13-1277/c.20230601907

引用格式：關(guān)靜，李珺琳.數(shù)字性政策工具何以賦能鄉(xiāng)村建設(shè)？——基于羅斯威爾和澤格菲爾德分類框架的建構(gòu)分析

［J］.燕山大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2023（6）：19-25.

一、 數(shù)字性政策工具賦能鄉(xiāng)村建設(shè)的現(xiàn)實需求與實現(xiàn)困難

（一） 數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)實踐需要新型政策工具

我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)既是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向，也是建設(shè)數(shù)字中國的重要內(nèi)容。在全球新一輪技術(shù)變革中，以大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計算為代表的數(shù)字技術(shù)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，提高了農(nóng)民的數(shù)字技能，同時促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和轉(zhuǎn)型。2019年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確提出加快鄉(xiāng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村數(shù)字經(jīng)濟、建設(shè)智慧綠色鄉(xiāng)村和推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。2020年7月中央網(wǎng)信辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委等七部門發(fā)布《開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作》，確定首批數(shù)字鄉(xiāng)村試點地區(qū)，優(yōu)先開展數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工作，探索尋找發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化新模式，為“三農(nóng)”工作全面升級發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

依據(jù)數(shù)字化時代特征，將數(shù)字賦能于傳統(tǒng)政策工具構(gòu)建出新型政策工具框架，是實現(xiàn)數(shù)字鄉(xiāng)村政策目標的重要一環(huán)。數(shù)字鄉(xiāng)村政策目標需要運用政策工具才能得以實現(xiàn)，若僅運用原始常規(guī)的政策工具和實施方法，會存在著固有的局限性。例如，在解決社會問題時，面對核心價值取向的多元性，單一的政策工具只能滿足特定環(huán)境的要求，無法實現(xiàn)系統(tǒng)整體的建設(shè)要求。再者，政策工具的可行性與有效性伴隨著客觀性與主觀性的內(nèi)在矛盾。所以，在數(shù)字鄉(xiāng)村政策執(zhí)行過程中，需要利用網(wǎng)絡(luò)化、信息化和數(shù)字化等數(shù)字技術(shù)特性，賦能政策工具、創(chuàng)新政策工具，搭建鄉(xiāng)村系統(tǒng)與數(shù)字技術(shù)之間的實踐橋梁。

（二） 政策工具的原生性缺陷

1. 傳統(tǒng)分類方式與現(xiàn)代鄉(xiāng)村理念不相符

無論是國外學(xué)者把政策工具按照強制到自愿的程度進行分類，還是依據(jù)“新公共管理”運動對政策工具依據(jù)服務(wù)性進行分類，或者是國內(nèi)學(xué)者依據(jù)政府介入度對政策工具進行分類，都很難滿足現(xiàn)代社會數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)對政策工具的要求。現(xiàn)代化政策工具需要打破傳統(tǒng)分類方式，將數(shù)字技術(shù)與政府行動相結(jié)合，融入公共服務(wù)與自愿、自主參與理念，與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)核心理念相匹配，構(gòu)建新型數(shù)字性政策工具。

2. 傳統(tǒng)選擇路徑與數(shù)字治理時代不匹配

目前政策工具選擇的路徑模式可以概括為以下四種：一是依據(jù)科層制組織結(jié)構(gòu)，政府在政策制定與實施過程中起著主導(dǎo)作用，一般會采用直接性政策工具，直接作用于政策對象，作用對象缺少一定的自主權(quán)。二是在政策制定和實施過程中，權(quán)利中心不僅在政府，還在于特定的職能機構(gòu)，因此在政策實施過程中可以將規(guī)制性工具和直接性工具結(jié)合使用。三是在完全可以自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系、自我整合和自我滿足的情況下，在政策制定和實施過程中可以使用完全自愿性工具。四是在政府與社會有著雙向良性互動的情況下，可以采用諸如信息發(fā)布和勸誡等較為緩和的政策工具，在政府規(guī)制和社會自覺之中找到一個緩沖平衡。但在數(shù)字技術(shù)時代，這些路徑模式都已不是完全符合時代要求。

（三） 理論與實踐相結(jié)合的矛盾點

1. 鄉(xiāng)村系統(tǒng)落后性與數(shù)字技術(shù)先進性的矛盾

鄉(xiāng)村系統(tǒng)一直存在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施落后、交通成本高、群眾科技水平較低和傳統(tǒng)觀念禁錮較多等問題，而新興數(shù)字技術(shù)則需要較高科技水平的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、高技能人才和現(xiàn)代化文化氛圍的生長環(huán)境。因此，需要數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村建設(shè)，將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代數(shù)字技術(shù)融入鄉(xiāng)村建設(shè)政策工具，創(chuàng)新政策工具種類和實現(xiàn)形式，解決鄉(xiāng)村系統(tǒng)落后性與數(shù)字技術(shù)先進性之間的矛盾。

2. 政策工具分類獨立性與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)綜合性的矛盾

政策工具的分類結(jié)構(gòu)獨立性和實際運用的傾向性與數(shù)字鄉(xiāng)村全面發(fā)展的戰(zhàn)略要求相矛盾。第一，政策工具運用過程中存在政策工具分類結(jié)構(gòu)不合理、政策工具外溢或不足等情況。例如政府在具體政策實施過程中更偏向使用供給型和需求型政策工具，而忽略使用環(huán)境型政策工具。第二，政策工具對于不同的發(fā)展方向具有明顯的傾向性，缺乏協(xié)調(diào)發(fā)展的合理布局。例如在需求型政策工具中，政府更注重數(shù)字化公共服務(wù)的建設(shè)，在數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字技術(shù)方面因人力物力財力的限制，重視度低，應(yīng)用較為薄弱。第三，政策工具與作用傾向之間存在銜接空隙，缺乏融通性。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)作為我國重大發(fā)展戰(zhàn)略，涵蓋鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)發(fā)展等多個維度，需協(xié)同發(fā)力全面推進，政策工具的運用同樣需要發(fā)揮不同類型政策工具的組合效應(yīng)，實現(xiàn)其最大效能。

二、 數(shù)字性政策工具賦能鄉(xiāng)村建設(shè)的相關(guān)理論

（一） 政策工具的理論釋義

歐文·E·休斯（O.E.Hughes）認為：“政府的工具是指政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制?！保?］這個定義明確指出了政策工具的主體是政府，且政府對社會的調(diào)節(jié)和控制是通過政策工具的運用得以實現(xiàn)的。萊斯特.M.薩拉姆（M.Salamon）認為：“政府治理工具，又稱公共行動的工具，它是一種明確的方法，通過這種方法集體行動得以組織，公共問題得以解決?！保?］這一概念指出政策工具的目的是解決社會公共問題，并通過一定的集體行動進行解決。張成福認為：“政策工具又稱為治理工具，它是指政府將其實質(zhì)目標轉(zhuǎn)化為具體的行動路徑和機制，政策工具乃是政府治理的核心，沒有政策工具，便無法實現(xiàn)政府的目標?！保?］這個定義具體闡釋了政策工具是政策目標實現(xiàn)的關(guān)鍵，也是政府治理的工具。陳振明認為：“政策工具是人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達成一定的政策目標而采取的具體手段和方式。”［4］這一概念指出了政策工具和政策目標之間的關(guān)系，政策工具就是實現(xiàn)政策目標的手段和方式。

綜合以上國內(nèi)外學(xué)者對政策工具的界定，筆者認為，可以把政策工具定義為政府為了解決政策問題，實現(xiàn)政策目標而采取的具體方式和手段。本文也將依據(jù)此定義展開相關(guān)論述。

（二）政策工具分類的討論

國外學(xué)者胡德（C.Hood）依據(jù)政策工具所利用的管理資源把政策工具分為四類，即信息型（Nodality）、權(quán)威型（Authority）、財力型（Treasure）、組織機構(gòu)（Organization），形成NATO框架［5］；。在公共服務(wù)建設(shè)中，胡德政策工具的應(yīng)用主要體現(xiàn)在：信息型政策工具強調(diào)通過信息流通和管理促進公共服務(wù)資源流動管理標準化和一體化。權(quán)威型政策工具強調(diào)通過嚴格化的指標要求、具體領(lǐng)導(dǎo)和部門的責(zé)任推動公共服務(wù)體系建設(shè)。財力型政策工具強調(diào)政府撥款、薪酬管理、宏觀調(diào)控等利益引導(dǎo)方式，促進公共服務(wù)體系整合構(gòu)建。組織機構(gòu)強調(diào)引入第三方機構(gòu)輔助公共服務(wù)體系升級優(yōu)化并補充資源。此種政策分類框架把數(shù)字信息工具、政府職能和第三方組織的輔助功能都獨立分類，不利于數(shù)字性政策工具重新結(jié)合［6］。

邁克爾·豪利特（Michael Howlett）與M．拉米什（M.Ramesh）在總結(jié)前人經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府在提供公共物品和服務(wù)中的介入程度，將政策工具分為三大類別：強制性、混合性、自愿性［7］。強制性工具是政府運用強制力要求目標群體行動解決政策問題，自愿性工具以個人、家庭、社會組織為主體自愿行動解決政策問題，混合性政策工具則是融合了強制性和自愿性的特點，依據(jù)政策問題和實施過程決定介入程度。這種政策工具分類方式主要依賴對政府行動性質(zhì)進行界定，但服務(wù)于數(shù)字鄉(xiāng)村政策工具更需要把關(guān)注點放在每種政策工具的數(shù)字性能上。

國內(nèi)學(xué)者陳振明在新公共管理運動影響下，把政策工具分為工商管理工具、市場化工具和社會化工具三種主要類別［4］。學(xué)者張成福則依照政府介入程度，將政策工具劃分為：政府部門負責(zé)財務(wù)、貨物及服務(wù)的提供，委托他人提供外包、抵用券、補貼或補助、經(jīng)營特許權(quán)、自我協(xié)助、政府特定服務(wù)售賣、市場運營等服務(wù)［3］。政策工具的選擇是一個復(fù)雜的過程。陳振明在國內(nèi)外學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，遵循政策網(wǎng)絡(luò)的研究途徑，指出政策工具的選擇應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策目標、政策資源、目標群體、政策執(zhí)行機構(gòu)和政策工具應(yīng)用的背景［8］，而在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，政策選擇關(guān)注的應(yīng)是政策工具的功能與性質(zhì)。

（三） 羅斯威爾和澤格菲爾德政策工具分類框架

羅斯威爾（Rothwell R）和澤格菲爾德（Zegveld W）的政策工具分類框架（簡稱：羅澤框架）遵循了新公共管理運動的趨勢，認為政府應(yīng)扮演營造環(huán)境的角色，強調(diào)需求型政策工具和供給型政策工具對于政策發(fā)展的重要作用，以政策工具作用層面作為分類標準。這也符合了轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府、充分發(fā)揮第三部門的作用等改革趨勢［9-10］。羅斯威爾和澤格菲爾德把政策工具分為三大類：需求型、供給型和環(huán)境型。需求型政策工具對公共政策起著拉動作用，例如政府進行服務(wù)外包、服務(wù)采購、市場塑造和海外交流等行為可減少政策實施中的障礙和不確定性，以此拉動公共政策的快速發(fā)展。供給型政策工具對公共政策起著推動作用，政府通過公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入、技術(shù)支持、信息服務(wù)和人才培養(yǎng)等行為，直接推動公共政策的快速發(fā)展。環(huán)境型政策工具對公共政策的影響是間接的，政府通過目標規(guī)劃、金融服務(wù)、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制和策略性措施等，為公共政策的發(fā)展提供良好環(huán)境和外部條件，間接推動公共政策的發(fā)展。

羅斯威爾和澤格菲爾德政策工具分類框架的分類標準和具體形式，與建設(shè)數(shù)字性政策工具的要求符合，因此本文將基于此框架構(gòu)建與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)相契合的政策工具。

（四） 建構(gòu)基于羅澤框架的數(shù)字性政策工具分類框架

數(shù)字技術(shù)是將圖像、文字和聲音等各種信息通過特定設(shè)備轉(zhuǎn)化為0和1組合的數(shù)字信息的科學(xué)技術(shù)，以便這些信息能被精準識別。數(shù)字政府的技術(shù)體系正在從以個人計算機、辦公自動化、管理信息系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息化技術(shù)體系轉(zhuǎn)向以人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算和移動通信為代表的智能化技術(shù)體系［11］。

數(shù)字技術(shù)賦能政策工具，是數(shù)字性政策工具建構(gòu)的關(guān)鍵。農(nóng)村生產(chǎn)業(yè)態(tài)的升級、政府服務(wù)質(zhì)量的提升和多樣化公共服務(wù)需要數(shù)字技術(shù)的助力。因此將數(shù)字賦能理論運用于政策工具創(chuàng)新，對于彌補政策工具固有缺陷、改善鄉(xiāng)村落后性會有突破性作用。筆者基于羅斯威爾和澤格菲爾德的政策工具分類，依據(jù)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)思想理念和戰(zhàn)略內(nèi)容要求，新增“綜合型政策工具”類型。供給型、需求型和環(huán)境型政策工具在沿用原有框架的工具性質(zhì)的基礎(chǔ)上，在政策工具具體類型和具體形式中融入數(shù)字化特征。而新增的“綜合型政策工具”的工具性質(zhì)兼具推動、拉動和間接影響的功能，形成集多種功能為一體的應(yīng)用平臺（例如，通過數(shù)字技術(shù)將基礎(chǔ)資源配置、農(nóng)村普惠金融、信息監(jiān)管、公共服務(wù)和生產(chǎn)管理等功能集聚于應(yīng)用平臺），打破政策工具理論原生性缺陷，解決數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的現(xiàn)實困境，形成數(shù)字性政策工具框架。這四種工具類型具體釋義如下。

首先，供給型政策工具主要是對數(shù)字鄉(xiāng)村政策起推動作用，主要包括數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，例如鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)倉、物聯(lián)中心、數(shù)字工廠、5G等基地建設(shè)；數(shù)字化公共服務(wù)，例如農(nóng)村信息服務(wù)中心、農(nóng)民信息化管理系統(tǒng)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺、農(nóng)民租房管理系統(tǒng)等等；數(shù)字政務(wù)服務(wù)，例如農(nóng)村集體“三資”管理系統(tǒng)、“掌上執(zhí)法”、“互聯(lián)網(wǎng)+”統(tǒng)計普法宣傳平臺、應(yīng)急管理數(shù)字化智治工作平臺、智慧救助系統(tǒng)等等。

其次，需求型政策工具對數(shù)字鄉(xiāng)村政策起拉動作用，主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)方面，包含農(nóng)村數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化兩大塊。例如農(nóng)村電商、高能級產(chǎn)業(yè)平臺、“農(nóng)業(yè)硅谷”都屬于農(nóng)村數(shù)字產(chǎn)業(yè)化；而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等全產(chǎn)業(yè)鏈的數(shù)字化平臺、“全程機械化+綜合農(nóng)事”綜合服務(wù)平臺、綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)屬于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化領(lǐng)域。

再次，環(huán)境型政策工具主要是為數(shù)字鄉(xiāng)村政策營造良好的發(fā)展環(huán)境，對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)揮間接影響作用，主要包括數(shù)字化監(jiān)管和數(shù)據(jù)安全保護等政策工具。例如：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)、農(nóng)資監(jiān)管系統(tǒng)、農(nóng)作物病蟲害數(shù)字化監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)等數(shù)字監(jiān)管工具，以及“全程電子化登記系統(tǒng)”等數(shù)字安全保護工具。

最后，依據(jù)政策工具分類獨立性與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)綜合性的矛盾點，彌補政策工具分類結(jié)構(gòu)性缺失，提出綜合型政策工具，它包含供給型、需求型和環(huán)境型三種政策工具的功能，發(fā)揮三種政策工具的組合效應(yīng)，滿足數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中的多層面戰(zhàn)略需求。例如：全域鄉(xiāng)村數(shù)字技術(shù)應(yīng)用平臺，融合了生產(chǎn)管理、流通營銷、行業(yè)監(jiān)管、公共服務(wù)、鄉(xiāng)村治理5大應(yīng)用領(lǐng)域，是綜合型政策工具的典型代表。

綜上，本文從中國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策實踐與政策訴求出發(fā)，構(gòu)建基于羅澤框架的數(shù)字性政策工具分類框架，包括：助力于推動農(nóng)村數(shù)字基礎(chǔ)資源服務(wù)提升的供給型政策工具，助力于拉動農(nóng)村數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的需求型政策工具，助力于營造農(nóng)村監(jiān)管制度體系良好氛圍的環(huán)境型政策工具，以及助力于綜合協(xié)調(diào)打造數(shù)字技術(shù)應(yīng)用平臺的綜合型政策工具。通過對數(shù)字性政策工具類型、性質(zhì)和形式的梳理，進一步厘清數(shù)字性政策工具賦能鄉(xiāng)村建設(shè)的具體路徑（見表1）。

三、 數(shù)字性政策工具賦能鄉(xiāng)村建設(shè)具體路徑

（一） 推動農(nóng)村數(shù)字基礎(chǔ)資源服務(wù)提升

供給型政策工具主要是指政府通過對資金、人才等資源和服務(wù)的供給與配置為能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供實際的物質(zhì)基礎(chǔ)保障。例如經(jīng)濟不發(fā)達、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施落后、電子政務(wù)和公共服務(wù)發(fā)展也較為落后的寧夏石嘴山市，利用供給型政策工具對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和治理模式進行數(shù)字化提升。

利用供給型政策工具推動數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。實施城鄉(xiāng)通信網(wǎng)絡(luò)能力提升工程，落實光纖到戶工作，通過鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，實現(xiàn)3G/4G移動通信基站全覆蓋，增加5G基站建設(shè)點。在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，建設(shè)覆蓋全市的空間地理信息系統(tǒng)，完成主城區(qū)城市三維建模數(shù)據(jù)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村地理信息高擬合度模型建構(gòu)。

利用供給型政策工具推動公共服務(wù)數(shù)字化。石嘴山市依托數(shù)字信息技術(shù)，搭建全區(qū)政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”和特色數(shù)字技術(shù)應(yīng)用平臺，通過大量的普及和推廣，公共部門超過80%事項實現(xiàn)網(wǎng)上受理，全程網(wǎng)辦率達到70%。近500項公共服務(wù)事項實現(xiàn)“指尖辦理”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村民生服務(wù)中心基本實現(xiàn)標準化，便民服務(wù)點和網(wǎng)上服務(wù)站點實現(xiàn)全覆蓋。

利用供給型政策工具推動數(shù)字治理模式升級。石嘴山市現(xiàn)有城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化信息系統(tǒng)、“雪亮工程”綜治分平臺、綜治信息系統(tǒng)等基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)及資源，通過不斷迭代升級，建設(shè)成為市域社會治理、平安建設(shè)等基層治理的綜合指揮調(diào)度信息平臺。為全市300多個村社區(qū)的公共法律服務(wù)工作室配備了智能可視電話，實現(xiàn)公共法律服務(wù)站智能法律服務(wù)自助終端設(shè)備的全覆蓋。形成市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級公共法律服務(wù)體系半小時服務(wù)圈，實現(xiàn)公共法律服務(wù)“一線牽”和“一網(wǎng)通”，提升了當(dāng)?shù)氐幕鶎又卫硭?，也為市民良好生活秩序提供了保障?/p>

（二） 拉動農(nóng)村數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級

需求型政策工具主要是指政府借助財政補助、激勵手段等滿足來自外部社會的多樣化需求，吸納多種資源，拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如廣西橫州市擁有主導(dǎo)優(yōu)勢茉莉花茶產(chǎn)業(yè)，其利用需求型政策工具創(chuàng)立數(shù)字電子交易平臺，通過大數(shù)據(jù)實時看到到賬、交易、貸款記錄，及時了解最新發(fā)布的交易指導(dǎo)價，有利于供應(yīng)商合理分配供需，保障交易市場公平有序，從而有效降低茉莉花生產(chǎn)加工成本和風(fēng)險，彌補前期茉莉花交易市場監(jiān)管無序、價格不透明等問題。橫州茉莉花產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化，也吸引更多投資商進駐，促進該地產(chǎn)業(yè)更加長遠的發(fā)展。據(jù)《經(jīng)濟日報》數(shù)據(jù)顯示，2022年第一季度，橫州市茉莉花茶加工行業(yè)銷售收入達到2.9億元，比去年同期增長了37.48%。

利用需求型政策工具刺激農(nóng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。橫州市依托大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，建立大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引進國內(nèi)高精尖生產(chǎn)基地的高新技術(shù)，帶動產(chǎn)業(yè)鏈全鏈條企業(yè)聚集，推動整個產(chǎn)業(yè)園區(qū)科技創(chuàng)新，有力拉動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在茉莉花種植方面，利用數(shù)字化種植技術(shù)，建成“茉莉花數(shù)字大棚”，在茉莉花種植環(huán)節(jié)利用物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)智能控制光照和濕度溫度，減少人為因素干擾，最大程度上提高茉莉花產(chǎn)量和質(zhì)量。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園可設(shè)置數(shù)字化生產(chǎn)基地，配備生產(chǎn)環(huán)境傳感器等設(shè)備，對生產(chǎn)全過程進行遠程監(jiān)控、網(wǎng)絡(luò)傳輸、水肥滋養(yǎng)、防蟲防控和氣象監(jiān)測。還可開發(fā)農(nóng)作物科學(xué)采配管理自動控制程序，降低生產(chǎn)成本，改善種植環(huán)境，提高農(nóng)作物產(chǎn)量和質(zhì)量。電子商務(wù)平臺亦是推進農(nóng)村數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的有效措施，利用大數(shù)據(jù)實時掌握各大電商平臺的銷售數(shù)據(jù)和客戶評價，及時反饋農(nóng)作物生產(chǎn)加工信息，引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)需求結(jié)構(gòu)，順應(yīng)市場趨勢，在銷售變現(xiàn)階段實現(xiàn)數(shù)字化突破。

（三） 營造農(nóng)村監(jiān)管制度體系良好氛圍

環(huán)境型政策工具主要是指政府通過法規(guī)制度、金融服務(wù)、稅收優(yōu)惠等措施，為政策制定與實施營造良好環(huán)境和外部條件，間接推動政策活動順利開展。

首先，利用環(huán)境型政策工具健全制度機制。湖北省利用環(huán)境型政策工具建立監(jiān)察系統(tǒng)和監(jiān)管平臺，數(shù)字賦能保障惠民政策精準落地。將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到扶貧領(lǐng)域監(jiān)督，研發(fā)出大數(shù)據(jù)監(jiān)察系統(tǒng)，通過選定項目、建立對比規(guī)則、收集監(jiān)督數(shù)據(jù)、全自動對比以及數(shù)據(jù)交叉對比，從海量數(shù)據(jù)中精準查找疑點問題，精準發(fā)現(xiàn)涉嫌違規(guī)人員數(shù)據(jù)清單，精準糾正監(jiān)察，從而保障各項扶貧惠民政策有效落實到真正需要的農(nóng)民身上。例如，錄入鄉(xiāng)村民生領(lǐng)域數(shù)據(jù)，將農(nóng)田建設(shè)數(shù)據(jù)與國土空間遙感實測數(shù)據(jù)進行對比，可以及時了解到涉嫌農(nóng)田耕地“非糧化”地點和所有者信息數(shù)據(jù)。

其次，利用環(huán)境型政策工具賦能延伸普惠金融服務(wù)。數(shù)字普惠金融是推動廣大農(nóng)民群眾共享發(fā)展成果的關(guān)鍵措施。數(shù)字普惠金融通過服務(wù)對象下沉，發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟長尾效應(yīng)，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)小微企業(yè)和個人分散化、小額的資金需求，為農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供相對低成本的資金支持，同時推動各種金融服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)廣泛應(yīng)用，化解農(nóng)民長期面臨的流動性約束。金融機構(gòu)整合農(nóng)村居民基本金融數(shù)據(jù)信息和農(nóng)村消費金融數(shù)據(jù)信息，運用大數(shù)據(jù)精確預(yù)測并分析農(nóng)民的真實金融需求，為其提供創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、農(nóng)業(yè)保險基金等專屬金融產(chǎn)品。突破金融服務(wù)的空間限制，為農(nóng)村居民提供更多信貸便利，使其快速獲得融資，有助于提高農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。例如，湖北銀行根據(jù)貸款“應(yīng)延盡延”政策，首創(chuàng)線上續(xù)貸產(chǎn)品，通過融資產(chǎn)品創(chuàng)新，優(yōu)化貸款審批框架，增加人工復(fù)核校驗環(huán)節(jié)，提高小微企業(yè)數(shù)據(jù)“畫像”精準度，支持小微企業(yè)正常續(xù)貸開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。

（四） 綜合協(xié)調(diào)打造數(shù)字技術(shù)應(yīng)用平臺

綜合型政策工具兼具供給型、需求型和環(huán)境型三種政策工具的功能，發(fā)揮三種政策工具的組合效應(yīng)，滿足數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略中多層面戰(zhàn)略需求。例如，浙江省平湖市研發(fā)的集生產(chǎn)管理、流通營銷、行業(yè)監(jiān)管、公共服務(wù)、鄉(xiāng)村治理5大應(yīng)用領(lǐng)域為一體的“善治寶”應(yīng)用，是綜合型政策工具的典型代表。

平湖市在被選為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)試點地區(qū)以來，創(chuàng)新開發(fā)“善治寶”應(yīng)用，開創(chuàng)“股份分紅+善治積分”收益分配模式。其實踐效果體現(xiàn)在三個方面：一是鄉(xiāng)村智慧治理?！吧浦螌殹睉?yīng)用政府端率先上線平湖市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺、公安局出租房管理系統(tǒng)等7個跨部門系統(tǒng)，協(xié)同19個部門；農(nóng)戶端上線善治積分、集體分紅、普惠金融等內(nèi)容；管理端設(shè)置市、鎮(zhèn)、村三級管理權(quán)限，政務(wù)管理員可以實時觀察和更新應(yīng)用上的數(shù)據(jù)，依據(jù)數(shù)字技術(shù)有效提高鄉(xiāng)村治理水平。二是激發(fā)村民自愿、自主參與。村民參與勞務(wù)、志愿服務(wù)、人居環(huán)境整治等活動可以在“善治寶”內(nèi)形成“善治積分”，平臺可以自動匯總積分，并實時展示每個家庭的總積分和排名情況，以及加分和扣分明細，由此激發(fā)村民自覺參與農(nóng)村垃圾分類、房前屋后環(huán)境整治等治理活動。依據(jù)平湖市政府網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前已運用“善治寶”打分26萬余次、加分24.8萬次、減分1.5萬次，解決各類矛盾9 800多件。三是增加農(nóng)民收入來源。村民使用“善治寶”應(yīng)用的“股金分紅”功能，在享受股份分紅收益的同時，獲得善治積分帶來的獎勵，用經(jīng)濟杠桿激發(fā)治理活力。2021年平湖市全年分紅3 225.4萬元，其中積分分紅725.7萬元。

平湖市創(chuàng)新推出的“善治寶”應(yīng)用是包含管理、營銷、監(jiān)管、服務(wù)和治理等功能的綜合型政策工具。平湖市的試點經(jīng)驗說明可以將數(shù)字技術(shù)融入數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)多領(lǐng)域的政策工具。找準鄉(xiāng)村治理“痛點”和村民的真實需求，為村民提供自愿、自主參與渠道，激發(fā)村民參與熱情，共同服務(wù)于鄉(xiāng)村振興建設(shè)。綜合型政策工具既是數(shù)字政策工具賦能鄉(xiāng)村建設(shè)實踐的有效途徑，也是彌補傳統(tǒng)政策工具分類結(jié)構(gòu)不合理和政策工具選擇缺乏融通性的有效方式。

根據(jù)以上理論分析和案例介紹，本文繪制數(shù)字性政策工具分類框架，如圖1所示。

四、 結(jié)語

建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村，是建設(shè)數(shù)字中國戰(zhàn)略的重要層面，推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)需要有效的政策工具予以支撐。本文從政策工具理論出發(fā)，在數(shù)字技術(shù)大變革的時代背景下，打破傳統(tǒng)政策工具局限，構(gòu)建了數(shù)字性政策工具框架。數(shù)字性政策工具分為供給型政策工具、需求型政策工具、環(huán)境型政策工具和綜合型政策工具四類：供給型政策工具推動數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升數(shù)字政務(wù)和公共服務(wù)水平；需求型政策工具拉動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加快鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展；環(huán)境型政策工具為監(jiān)管業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)安全營造良好發(fā)展環(huán)境，服務(wù)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)；綜合型政策工具打造數(shù)字技術(shù)應(yīng)用平臺，集拉動、推動和間接作用為一體。數(shù)字性政策工具框架彌補傳統(tǒng)政策工具分類的缺失，尤其是新增的綜合型政策工具，可以改善政策工具分類結(jié)構(gòu)不合理、政策工具與作用傾向之間缺乏融通性等問題，解決數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的實踐困境。

數(shù)字性政策工具的運用有兩條有效路徑。第一，根據(jù)不同區(qū)域存在的不同問題類型，選擇某種合適的政策工具。在經(jīng)濟落后的西北地區(qū)，可以選擇數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善落后環(huán)境；特色農(nóng)業(yè)發(fā)達的西南地區(qū)，可以發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)；農(nóng)業(yè)補貼缺乏監(jiān)管的地區(qū)可以選擇使用數(shù)字化監(jiān)管；而數(shù)字技術(shù)發(fā)達，社會治理先進的江浙一帶，可以創(chuàng)新政策工具使用，選擇綜合型政策工具，開發(fā)智能技術(shù)應(yīng)用平臺，綜合協(xié)調(diào)數(shù)字鄉(xiāng)村全面發(fā)展。第二，注重多元政策工具組合搭配運用。農(nóng)業(yè)發(fā)達地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)升級時，可以運用“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”和“數(shù)字普惠金融”等政策工具。鄉(xiāng)村數(shù)字政府建設(shè)可以運用“數(shù)字政務(wù)”“數(shù)字監(jiān)管”和“數(shù)字技術(shù)應(yīng)用平臺”等政策工具。

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［責(zé)任編輯 田春霞］

How Digital Policy Tools Empower Rural Construction？

——Construction Analysis Based on the Classification Framework of Rothwell R and Zegveld W

GUAN Jing，LI Junlin

（College of Humanities and Law， Beijing University of Chemical Technology，Beijing 100029，China

）

Abstract：Building digital villages is an important aspect of the strategy of building a digital China， and effective policy tools are needed to support digital village construction. By analysing the existing policy tool classification frameworks， this study finds that the Rothwell R and Zegveld W policy tool classification framework can overcome the limitations of other classification methods to a certain extent， and effectively serve the construction of digital villages. In order to solve the theoretical limitations and practical dilemmas， this study constructs a digital policy tool framework applicable to China’s digital village construction on the basis of Rothwell R’s and Zegveld W’s policy tool classification framework. This framework consists of “Supply-type Policy Tools” to help promote the upgrading of rural digital basic resource services， “Demand-type Policy Tools” to help stimulate the transformation and upgrading of the development of rural digital economy， “Environment-type Policy Tools” to create a favourable atmosphere in the rural regulatory system， and “Comprehensive Policy Tools” to help build a platform for the application of digital technology in an integrated and coordinated manner. Creating such a framework of tools is expected to provide effective policy tools to support the construction of digital villages.

Key words：digital rural village; policy tool; policy tool classification framework; digital empowerment

［收稿日期］

2023-10-09

［基金項目］ 教育部人文社會科學(xué)研究青年基金西部和邊疆地區(qū)項目 “新時代中國參與全球治理的能力提升路徑研究”（18XJCGW003）

［作者簡介］

關(guān) 靜（1982—），女，遼寧朝陽人，北京化工大學(xué)文法學(xué)院公共管理專業(yè)教師，副教授，管理學(xué)博士，主要研究方向為公共政策與城市治理；通信作者：李珺琳（1998—），女，廣西崇左人，北京化工大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生。