廖高文，唐剛生

[摘要]通過對新型城鎮(zhèn)化視角下的祁陽市城區(qū)發(fā)展進行調查，分析其城市建設歷史進程、現(xiàn)狀和優(yōu)勢、存在的問題，提出了建議，并闡述了城市有機更新其根本就是“人的有機聯(lián)系和人的城鎮(zhèn)化”。

[關鍵詞]新型城鎮(zhèn)化； 視角； 城市有機更新； 祁陽市； 探討

[中國分類號]TU984.11+4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標志碼]A

0引言

隨著祁陽經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，市民們對美好生活追求已經(jīng)由滿足純居住需求到追求高品質生活的大轉變。特別是近幾年來，對部分城市道路和老舊小區(qū)基礎設施進行提質改造，該片區(qū)的品質得到了提升、功能得到完善，市民的獲得感和滿意度得到了體現(xiàn)，也為城市的更新發(fā)展起到了窗口效應［1］。而如何對剩余的老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、危房區(qū)等三舊房區(qū)域進行改造手段，使得舊城區(qū)功能進一步完善、品質進一步提升、新型城鎮(zhèn)化水平進一步持續(xù)發(fā)展是擺在我們面前的現(xiàn)實問題，也是我們需要解決的緊迫問題。祁陽市作為全國新型城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設綜合試點市［2］，如何立足政策機遇、社會機遇和市民期望，按照習近平新時代城市建設的精神要求，推動城市由外擴式粗放型建設向內涵式品質型方向發(fā)展，將成為這座城市當下作出大膽嘗試和有益探索的必然選擇。

1祁陽市經(jīng)濟發(fā)展簡況

祁陽市位于湖南永州東北部，湘江干流中上游，地處北緯26°02′32″～26°51′47″，東經(jīng)110°35′3″～112°12′6″之間，西接零陵和冷水灘兩區(qū)，東連常寧市，南抵新田、寧遠、雙牌和桂陽四市，北臨祁東市。湘江和祁水河從城市中心穿境而過，有“湘南小魚米之鄉(xiāng)”之稱［3］。全市總面積2 538.02 hm2，下轄22個鎮(zhèn)（街道），總人口106.02萬人，區(qū)位條件優(yōu)越，交通便利，是湘西南經(jīng)濟重鎮(zhèn)。其中山地1 595.01 hm2，占全市總面積的62.84％。水面188 hm2，占總面積的7.47％。耕地493.91 hm2，占19．46％，道路和村莊等2 596.40 hm2占10.23％，呈現(xiàn)七分山水兩分田，一分道路和莊園［4］。2018年祁陽市地區(qū)生產(chǎn)總值307.70億元，比平均值高137.92億元，增速8.2%，位居全市第一；全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值35 659元，位居全市第二；2018年全市城鎮(zhèn)居民可支配收入31 013元，比平均值高4 037.82元，全市農(nóng)村居民可支配收入14 004元，比平均值高162.91元［5］。

2祁陽城市建設階段歷程

城市有機更新指采取適當規(guī)模、適當尺度，依據(jù)改造的內容和要求，妥善處理目前和將來的關系，凸顯以人為本的理念，通過不斷提升規(guī)劃設計質量、改善人居環(huán)境、完善城市功能、提升城市品質，使每一片區(qū)的發(fā)展都達到相對完整性的更新模式［6］。通過拓展老城區(qū)的區(qū)位功能，提升老舊片區(qū)的環(huán)境承載力和適宜開發(fā)性，從而促進該片區(qū)實現(xiàn)高附加值和高衍生值的功能［7］。祁陽市城市建設起步于20世紀50年代，發(fā)展于20世紀80、90年代，飛躍于21世紀初。1958年，自火神廟、王府坪、南長街到湘江北岸，開辟了第一條貫穿市城東西的主干道，建設了第一條頗具規(guī)模的商業(yè)中心街。1981年，市城由零星分散建設向集中成片開發(fā)過渡，形成“一鎮(zhèn)三片（舊城區(qū)，寶塔街、天馬山，浯溪、農(nóng)科所）”格局，市城建成區(qū)面積為2.02 km2；隨后又形成“四片（舊城區(qū)、東江、芳名亭、浯溪）一點（322國道與三南公路連接點）”的框架，市城建成區(qū)面積為501.36 hm2，常住人口5.25萬人，城鎮(zhèn)化率為7.2%。1995年，形成“一城三組團（浯溪鎮(zhèn)、東風工業(yè)區(qū)、黎家坪鎮(zhèn)）”的結構，市城建成區(qū)面積為1 530.51 hm2，常住人口10.62萬人，城鎮(zhèn)化率為22.3%。2001年，市城開始以城鎮(zhèn)化為軸心，形成“一主（浯溪組團）二副（黎家坪、城南組團）一點（東風工業(yè)點）”的城市空間布局，市城建成區(qū)面積為1 730.26 hm2，常住人口16.7萬人，城鎮(zhèn)化率為28.6%。2016年，市城開始形成“七區(qū)（城西區(qū)南部、市城西片區(qū)、浯溪路兩廂、老城片區(qū)、東江片區(qū)、浯溪新區(qū)、經(jīng)開區(qū)）”的城市空間布局，市城建成區(qū)面積為3 200.18 hm2，常住人口27.8萬人，城鎮(zhèn)化率為45.03%（圖1和圖2）。從此，祁陽城市建設經(jīng)歷從傳統(tǒng)的以改善居住條件和追求經(jīng)濟增長的重建，到基于新型城鎮(zhèn)化為載體的政策新機遇下，促使祁陽城市建設將邁入了內涵式、高質量、高品質的城市有機更新的新階段。因此，現(xiàn)階段城區(qū)的一切城市規(guī)劃建設、城市改造都以滿足市民需求和城市發(fā)展愿景為中心展開。

3祁陽舊城區(qū)現(xiàn)狀

祁陽以新型城鎮(zhèn)化建設綜合試點為定向靶點，原有的老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、危房等三舊房區(qū)域成為城市有機更新的主體目標，對其進行提質改造更新，是新型城鎮(zhèn)化建設的重要方向（見表1和圖3）。

據(jù)調查統(tǒng)計，祁陽老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、危房等三舊房區(qū)域多集中在老城區(qū)及東江片區(qū)，有48 處，12 549 戶，占地面積584.26 hm2，建筑面積23 609 hm2，是城市有機更新的實施范圍。

（1）建筑安全和消防隱患并存。由于這些建筑大多建于20世紀70、80年代，以平房、棚房、臨時建筑等三舊房為主，其中12%為磚木結構，68%為磚混結構，20%為其他結構，由于建筑結構簡易，工程質量較差，房屋安全性低，基本未達到抗震等級要求。同時，三舊房區(qū)域內亂搭亂建現(xiàn)象嚴重，易造成交通擁堵和增加通勤成本現(xiàn)象；有些區(qū)域路寬僅2 m，甚至與無消防通道無異，加上消防設施嚴重缺失，基礎設施配套不健全，存在嚴重的安全和消防隱患。

（2）規(guī)劃布局不合理。由于當時規(guī)劃理念不超前，規(guī)劃管理不到位，三舊房區(qū)域建筑密度大，建筑布局散亂，每家每棟住房所占用地面積較大，土地利用不集約，不利于土地用途的價值最大化。并在存量上造成市城城區(qū)土地資源緊張，出現(xiàn)土地供應有限，甚至逐年遞減情況。

（3）公共服務配套設施不完善?，F(xiàn)狀老舊區(qū)、棚戶區(qū)、危房范圍內缺少停車場、醫(yī)院、幼兒園、公廁等公共服務設施，導致公共服務設施達不到規(guī)定標準。

（4）與周邊環(huán)境銜接不流暢。這些建筑多隨地形而建，開挖量小，基底標高不一，與周邊城市建設用地相比地形起伏較大，與城市道路銜接坡度較大，易出現(xiàn)排水不暢和與城市大環(huán)境不相融現(xiàn)象。

4城市有機更新的優(yōu)勢

4.1吻合國家政策

祁陽市2015年成為湖南省新型城鎮(zhèn)化試點市［8］，2016年成為第三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點市［9］?，F(xiàn)在雖然棚改政策面有所縮窄，但國家出臺了支持和鼓勵老舊小區(qū)改造的新政策［10］。因此，以城市有機更新理念來對三舊房區(qū)域進行改造符合政策的支持要求。

4.2社會資本的高參與度為城市有機更新注入活力

目前祁陽有大大小小的房地產(chǎn)企業(yè)38家，而明確表達意愿，參與城市舊區(qū)、棚戶區(qū)和危房等三舊房區(qū)域改造的企業(yè)有一半多，他們渴望運用手中閑置的資金進行投資增值，而三舊房區(qū)域的城市有機更新成為一個潛在的共同目標物。

4.3市民的強烈意愿和迫切期望

隨著祁陽市城部分區(qū)域公共設施的完善和提升，其舒適的環(huán)境和品質生活給老舊小區(qū)和棚戶區(qū)、危房等三舊房區(qū)域帶來了強烈的對比沖擊，因此，三舊房區(qū)域的市民迫切希望并支持對其進行城市有機更新，期望獲得同等的生活安居環(huán)境。

4.4有利于提升城市形象和品位

祁陽一直都是向著永州市北區(qū)副中心城市的定位去發(fā)展的。因此，城市硬件必須要體現(xiàn)大都市的形象韻味，而在原基礎上對城市風貌、城市格局進行深層次改造，符合形成現(xiàn)代城市的形象和品位要求。

4.5能極大地提高城鎮(zhèn)承載力

通過對現(xiàn)有城區(qū)的老舊小區(qū)、棚戶區(qū)和危房等三舊房區(qū)域改造，完善基礎設施和配套服務，在不改變建城區(qū)現(xiàn)狀范圍的基礎上，通過縱向發(fā)展使得市城承載能力得到較大提高，城區(qū)可容納人口獲得大幅度增加，通過三舊房區(qū)域更新改造，可吸納城鎮(zhèn)人口3萬人進入，為祁陽市貢獻3%的城鎮(zhèn)化率。

4.6利于土地增值和市民收入提高

通過調整城市控規(guī)，合理設置地塊容積率［11］，將國有劃撥地、集體土地全部變?yōu)閲谐鲎尩?，通過收取土地出讓金和超出基點容積率出讓金，形成現(xiàn)有土地價值最大化，既可以增加市級財政收入，也利于市民們通過土地和房屋征收，獲得較高的金額補償和較高的商鋪經(jīng)營本底收入。

5存在的主要問題

5.1原控規(guī)不符合城市發(fā)展需要

現(xiàn)行老城區(qū)控規(guī)大體根據(jù)現(xiàn)狀來確定地塊容積率指標，沒有考慮到老城區(qū)的更新改造，其容積率均在1.5～2.0之間，已不能滿足城市的發(fā)展需要。若按原控規(guī)確定的容積率進行改造，不但無法收回改造成本，更無法吸收社會資本參與改造。

5.2政策障礙突出

目前市政府僅同意1992年3月以前取得的劃撥用地可轉為出讓用地，而三舊房區(qū)域的劃撥用地多為1992年3月以后取得，要進行改造，需將這些劃撥用地轉為出讓用地存在政策障礙，而且小量的集體用地轉為出讓用地沒有政策支持。

5.3政策支持力度不夠

三舊房區(qū)域更新改造存在大量拆遷安置問題，若由政府負責進行更新改造，不僅會增加拆遷安置工作量，而且與居民的拆遷安置協(xié)議很難達成一致，還要承受巨大的拆遷安置資金。如由社會資本來承擔更新改造的話，則需政府出臺相關支持政策，否則自然資源部門在審批規(guī)劃方面存在困難。

6建議

6.1體現(xiàn)“人的有機聯(lián)系和人的城鎮(zhèn)化”原則

城市有機更新究其根本，就是“人的有機聯(lián)系和人的城鎮(zhèn)化”，通過將市民最有關系、最直接、最現(xiàn)實的利益問題作為工作重心，不斷推動制度創(chuàng)新，保障市民的切身利益。并在建設過程中，加大宣傳力度和接受力度，不斷提高市民參與性和積極互動性，使得人與城市有機相融、人與城市同發(fā)展共命運。

6.2以拆建動態(tài)平衡實現(xiàn)土地利用最大化

以老舊小區(qū)、棚戶區(qū)和危房等三舊房區(qū)域為中心，合理節(jié)約建設用地，實現(xiàn)拆建動態(tài)平衡的城市建設用地統(tǒng)籌管理模式，有層次的將市民引向城市有機更新的聚居圈，通過整合土地資源，把公共服務基礎設施有償推向市場，從而實現(xiàn)土地收益最大化，土地再利用最大化。

6.3探索分步推進城市更新的實施步伐

針對現(xiàn)有范圍的三舊房區(qū)域根據(jù)市民最迫切需求和配合意愿制定有機更新計劃，如沿江路老稅務局家屬宿舍、五建公司家屬宿舍、農(nóng)機公司家屬宿舍、九塘沖社區(qū)、壽安新村、金桔園小區(qū)等條件成熟區(qū)域可優(yōu)先實施更新改造，這樣從易到難逐步開展，最后實現(xiàn)全市城市更新全覆蓋。

6.4政府依規(guī)調整控規(guī)，完善相關政策支撐

在編制老城區(qū)控規(guī)確定容積率指標時，大體根據(jù)現(xiàn)狀沒有考慮到老城區(qū)的更新改造，其容積率大部分在1.5～2.0之間，現(xiàn)已不能滿足城市的持續(xù)進化發(fā)展需要。應當對原老舊小區(qū)、棚戶區(qū)和危房區(qū)域的控規(guī)指標進行調整，經(jīng)聽證專家論證后，適當增加容積率和綠化率，降低建筑密度，留出空間建設廣場、綠地、停車場等公共服務設施。同時對各區(qū)域、地塊規(guī)定容積率和基點容積率，確定新建建筑為高層的基點容積率為3.0，確定新建建筑為多層的基點容積率為2.0，在更新時對超出容積率和基點容積率部分補交出讓金；而對于老城區(qū)的居民集體地、劃撥地和沒有登記的空白地，通過按控規(guī)調整后確定的容積率補交土地出讓金的形式全部調整為出讓土地，既增加土地收益，也利于政策支撐更加便民化和具體化。

6.5探索政企協(xié)作的市場運作、多元投入的城市更新之路

一是在城市有機更新的框架下，政府負責前期動遷、調解和信用維持、規(guī)劃審批、有關規(guī)劃建設手續(xù)辦理、工程質量安全監(jiān)管等工作，而社會資本負責拆遷安置與補償和工程建設。通過分工協(xié)作，形成政府做好服務、建設交給市場實施的角色分置模式。二是針對城區(qū)建設資金短缺的問題，堅持“誰投資、誰受益”的原則，大力發(fā)展和積極引導各種社會資本投入城鎮(zhèn)建設，努力探索城市建設市場化融資方式，充分吸納民間資金參與城區(qū)建設，為城市建設籌集資金，滿足城市建設的需要。

6.6給予稅收等政策支持

對參與三舊房區(qū)域更新改造的投資方，為確保投資商回收成本和小量收益，開發(fā)商除按規(guī)定交納有關基礎設施費用外，對拆遷安置戶的出讓土地過戶到開發(fā)公司名下實施減免有關費用政策；開發(fā)商將房屋建成后返回給拆遷安置戶時，采取直接過戶到拆遷安置戶，僅交納不動產(chǎn)登記工本費，減免其他有關稅費，這樣在稅收方面給予最大支持。

7結束語

舊城區(qū)有機更新是城市發(fā)展到一定階段的時代產(chǎn)物，更是國家力推的一項政策機遇。立足于城市發(fā)展的時代脈博，通過對祁陽老城區(qū)的三舊房區(qū)域有選擇地進行有機更新，為新型城鎮(zhèn)化建設綜合試點提供了突破口和契向標，也為撤市設市提供了新的聯(lián)動靶點，更能為其他相似城市有機更新起到借鑒作用。

參考文獻

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［8］關于印發(fā)《湖南省新型城鎮(zhèn)化試點工作總體實施方案》的通知［S］.中共湖南省委辦公廳.2015-07-14.

［9］關于公布第三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)名單的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2489號）［S］.中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會.2016-11-29.

［10］關于推進全省城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的通知［S］.湖南省住房和城鄉(xiāng)建設廳.2020-04-10.

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