●王國祥

一、高等教育財政性經(jīng)費績效評價背景概況

“百年大計，教育為本?！备母镩_放以來，政府投入到高等教育領(lǐng)域的財政資金逐年攀升，但有限的財政資金仍無法充分滿足高校的資金需求，此外，高校的發(fā)展重心也從追求人才數(shù)量逐步轉(zhuǎn)移到提升高校發(fā)展質(zhì)量上來，提高資源配置效率和經(jīng)費使用效益是高校管理的當(dāng)務(wù)之急，而開展財政支出績效評價正是促進(jìn)和提升高等教育財政資金使用效益的重要手段。

高等教育財政性經(jīng)費績效評價分別從宏觀和微觀兩個層面反映了高校履職與績效管理水平，客觀的績效評價結(jié)果一定程度上可以促進(jìn)高等院校競爭力的提升，也有利于進(jìn)一步提高各高校財政資金的使用效益，進(jìn)而促進(jìn)整個高等教育系統(tǒng)的優(yōu)化和提升?？冃гu價指標(biāo)是績效管理的重要手段和工具，因此，建立科學(xué)合理、統(tǒng)一有效的績效評價指標(biāo)體系對于高等教育財政性經(jīng)費績效的體現(xiàn)來說極為重要。構(gòu)建和完善績效指標(biāo)體系也是當(dāng)前深化預(yù)算績效管理的重要舉措和突破口，將有利于指導(dǎo)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的目標(biāo)申報、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的績效運行監(jiān)控、預(yù)算完成后的績效評價等工作。

在具體實踐中，高等教育領(lǐng)域尚未建成統(tǒng)一有效的績效評價指標(biāo)體系，財政支出的績效管理結(jié)果和質(zhì)量很大程度上受到預(yù)算部門（單位）、第三方機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門（機(jī)構(gòu)）的主觀因素影響。即使是同類院校，績效目標(biāo)及指標(biāo)的質(zhì)量會因填報人員績效管理水平的不同存在較大差異，不同地區(qū)績效評價標(biāo)準(zhǔn)的不同也會影響到績效評價結(jié)果的橫向可比性，從而限制績效評價結(jié)果的應(yīng)用范圍。因此，為了有效指導(dǎo)、規(guī)范高校預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高高校預(yù)算績效管理效益，迫切需要對現(xiàn)有績效評價指標(biāo)體系進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

二、現(xiàn)有文獻(xiàn)評述及存在的問題

通過梳理和總結(jié)我國近年來績效評價理論可以發(fā)現(xiàn)，各地高等教育績效評價存在“項目績效總是優(yōu)良，局部績效總是不錯，但整體績效不盡如人意”的社會觀感，學(xué)界基于以上問題也開展了大量的理論研究。賴潔基、朱天韶（2018）首先論述了高等教育績效評價的內(nèi)涵，在指標(biāo)體系的選取方面運用“投入-產(chǎn)出”理論，對高等教育績效評價結(jié)果方面也作了相應(yīng)的分析，為豐富績效評價的完整性提供了一定的支持。徐睿（2019）對高等教育財政支出的現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)分析，構(gòu)建了“財務(wù)管理類”“產(chǎn)出效果類”“持續(xù)發(fā)展類”三個一級指標(biāo)及其下細(xì)分的21個二級指標(biāo)的指標(biāo)體系。周奇杰等（2022）認(rèn)為財政性高等教育投入績效評價不能只從產(chǎn)值的角度出發(fā)，應(yīng)充分考慮“效率”，即考慮其產(chǎn)出和投入的比值。綜合來看，高等教育績效評價的實際應(yīng)用情況與理論研究還存在一定距離，筆者認(rèn)為目前各高校財政性教育經(jīng)費績效評價指標(biāo)體系還有以下幾方面可以進(jìn)一步完善。

（一）統(tǒng)一有效的績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，績效評價數(shù)據(jù)積累尚未形成規(guī)模

雖然我國已逐步將績效評價的理念引入到公共財政經(jīng)費支出的各個細(xì)分領(lǐng)域的管理當(dāng)中，但是對于高等院校來說，高等教育經(jīng)費績效評價還處于“摸著石頭過河”的探索階段。整體來看，我國目前在高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系領(lǐng)域，尚未建立一套統(tǒng)一有效的評價指標(biāo)體系，績效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)還不夠完善，績效評價標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫還處于持續(xù)的數(shù)據(jù)積累過程中。具體來看：

1.暫未形成統(tǒng)一有效的高校績效評價指標(biāo)體系。目前高校內(nèi)部的績效評價指標(biāo)主要由學(xué)校各業(yè)務(wù)部門、二級學(xué)院根據(jù)各自項目開展情況進(jìn)行填報，但由于不同院校的績效管理水平、不同填報人員的專業(yè)素質(zhì)參差不齊，各高校內(nèi)部形成的績效指標(biāo)的客觀性、有效性和科學(xué)性存在較大差異。同時，由于各個院校教學(xué)管理實際的不同，行業(yè)內(nèi)暫未形成統(tǒng)一有效的績效評價指標(biāo)體系。

2.不同高校戰(zhàn)略定位不同會影響績效標(biāo)準(zhǔn)的確定。我國高等院校眾多，不同地區(qū)、不同層次的高校在戰(zhàn)略定位和發(fā)展方向上存在很大差異，因此績效指標(biāo)的選取、評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定也會各不相同，若僅僅橫向?qū)Ρ雀鞲咝？冃гu價結(jié)果來判定其實際發(fā)展效益，得到的結(jié)論可能與真實情況出現(xiàn)較大偏離。

3.績效評價共享共用數(shù)據(jù)庫暫未建立?？冃гu價行業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫的建立需要長期的案例基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)積累，而我國高等教育經(jīng)費績效評價發(fā)展時間相對較短，績效評價標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫的系統(tǒng)機(jī)制、數(shù)據(jù)規(guī)模和適用范圍暫未進(jìn)入成熟階段，一定程度上會造成各高?？冃гu價“各說各話，各走各路”的現(xiàn)象。

（二）高等教育部分產(chǎn)出成效量化難度大、時滯性強(qiáng)，績效評價指標(biāo)表達(dá)力不足

高等教育具有自身的特殊性，部分產(chǎn)出成效難以量化，而有些產(chǎn)出成效則需要很長時間才能顯現(xiàn)，存在較強(qiáng)的時滯性，這就極大地增加了績效評價指標(biāo)體系設(shè)計的難度。

1.高等教育產(chǎn)出成效的正外部性和社會性導(dǎo)致指標(biāo)量化分析難度大。財政部2015年發(fā)布的《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》明確提出績效目標(biāo)和指標(biāo)必須“細(xì)化、量化”，但高等教育產(chǎn)出成效的特殊性導(dǎo)致績效指標(biāo)量化比較困難。具體來看，一是高等教育具有較強(qiáng)的正外部性，而一般的經(jīng)濟(jì)模型很難衡量正外部性產(chǎn)出成效，高等學(xué)校通過培養(yǎng)具有專業(yè)知識、道德品質(zhì)和社會責(zé)任感的學(xué)生間接推動社會的進(jìn)步和發(fā)展，但目前的績效評價指標(biāo)難以準(zhǔn)確衡量和反映正外部性產(chǎn)出成效。二是高等教育會帶來長期的社會性間接產(chǎn)出成效，而這些間接產(chǎn)出成效同樣難以量化衡量。以河南省為例，省內(nèi)高校目前只在高校經(jīng)費直接的產(chǎn)出成效方面實現(xiàn)了量化考核，如：畢業(yè)生人數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施配置、生均指標(biāo)、生師比等，但對于高等教育的社會價值、畢業(yè)生的社會貢獻(xiàn)等方面的指標(biāo)并未全部進(jìn)行量化分析，而非量化指標(biāo)在指標(biāo)評分過程中也存在較大不確定性。

2.高等教育產(chǎn)出成效的時滯性導(dǎo)致指標(biāo)難以對當(dāng)年情況進(jìn)行有效衡量。高校以培養(yǎng)學(xué)生為第一目的，高等教育的產(chǎn)出成效除了一般的論文、科研成果以外，最核心也是對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最有利的產(chǎn)出就是人才，而人才并不能馬上就發(fā)揮出自身的最大價值，必須經(jīng)過一段時間的沉淀之后才能對社會作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。同時，高等教育也承擔(dān)了國家和地方在教育領(lǐng)域的長期和短期雙重發(fā)展目標(biāo)，因而其投入往往無法在本年看到明確有效的產(chǎn)出效益，必須經(jīng)過長時間投入和積累之后才能夠顯現(xiàn)出應(yīng)有的效能，即教育產(chǎn)出成效具有時滯性的特點。因此，在高等教育績效評價過程中無法實現(xiàn)當(dāng)年投入即要求當(dāng)年產(chǎn)出，而教育類產(chǎn)出成效的不確定性和績效評價的確定性要求之間的矛盾，也是高等教育財政支出績效評價指標(biāo)體系建立難度較大的原因。

（三）不同院校間財政投入規(guī)模和學(xué)科門類存在差異，績效評價結(jié)果橫向?qū)Ρ入y度較大

績效評價需考慮投入產(chǎn)出效率和評價對象自身差異對評價結(jié)果所造成的影響，從這個角度看，高等教育經(jīng)費績效評價與其他部門相比更為復(fù)雜，不同高校在資金收入規(guī)模、重點學(xué)科分類、預(yù)算績效管理發(fā)展水平等方面千差萬別。

一是不同地區(qū)、不同層次的高等院校所獲得的經(jīng)費投入規(guī)模存在差異。對于國家、各省市重點支持的高等院校來說，除一般性財政性教育經(jīng)費投入以外，社會辦學(xué)資本的投入規(guī)模也非?？捎^，此外還有內(nèi)涵建設(shè)資金、高水平大學(xué)建設(shè)資金等多口徑綜合性投入，而這些投入是其他院校無法比肩的，在績效評價過程中就會出現(xiàn)同一時期不同高校的產(chǎn)出所依賴的投入口徑各不相同，使得高校間績效評價橫向?qū)Ρ雀永щy。

二是學(xué)科門類的不同會導(dǎo)致所對應(yīng)的教育勞動數(shù)量的差異。高等院校學(xué)科門類眾多，不同院校在發(fā)展基礎(chǔ)、師資力量和學(xué)生水平方面也存在較大差異，為取得同樣的科研或教學(xué)成果，各院校教師所付出的教育勞動數(shù)量各不相同，而目前的績效評價指標(biāo)體系并未從學(xué)科門類角度對教育勞動進(jìn)行區(qū)分和衡量。

三是在不同績效評價指標(biāo)框架體系下，不同地區(qū)院校在評價維度、評價重點、指標(biāo)的選取方式、評分方式、數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑的設(shè)置等方面存在較大差異，因此不同地區(qū)的高校很難橫向比較資金支出效益。因為績效評價指標(biāo)體系的不一致，同一地區(qū)不同層級的高校之間也難以比較財政支出績效，這些因素都增加了院校間績效評價結(jié)果橫向比較的難度。

三、相關(guān)建議

（一）推進(jìn)國內(nèi)高校建立一套具有普適性的績效評價指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)體系

政府績效評價既要體現(xiàn)客觀性，也要實現(xiàn)統(tǒng)一性。在各類績效評價及指標(biāo)體系設(shè)計過程中，不應(yīng)為了強(qiáng)調(diào)被評對象的個性特色而否定評價體系的統(tǒng)一性，可以通過構(gòu)建具有廣泛適應(yīng)性的通用指標(biāo)模型來呈現(xiàn)真實的財政績效水平，通過績效評價結(jié)果倒逼績效改善，這也是推進(jìn)實踐實證的客觀要求和體現(xiàn)財政支出績效評價體系的生命力所在。

1.制定統(tǒng)一有效的績效評價指標(biāo)體系，形成高等教育經(jīng)費支出績效評價指標(biāo)庫。為提高績效評價結(jié)果的廣泛應(yīng)用，財政部出臺了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，通過提供一套通用的指標(biāo)體系來規(guī)范和提高各地的績效管理水平。筆者認(rèn)為，在高等教育領(lǐng)域可以將財政部出臺的指標(biāo)框架作為樣板，結(jié)合高等教育內(nèi)涵有針對性地設(shè)計具有高等教育特色的績效評價指標(biāo)體系。高等教育共性指標(biāo)體系的具體設(shè)計上要綜合運用定量考核與定性分析的方式，以高等教育專項資金的政策目的為主要依據(jù)，在橫向維度考察項目決策、實施過程、產(chǎn)出效果以及社會滿意度，在縱向維度分別設(shè)置一級指標(biāo)、二級指標(biāo)和三級指標(biāo)，對教育類產(chǎn)出和效益進(jìn)行精細(xì)化、科學(xué)化分解和考察，并形成適用范圍更廣的共性指標(biāo)體系。在不同院校的評價體系中，要緊緊圍繞高等學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)和五大基本職能，構(gòu)建核心重點考核指標(biāo)，在進(jìn)行院校對比分析時主要針對重點指標(biāo)進(jìn)行考察，這將有利于解決不同地區(qū)、不同院?？冃гu價結(jié)果無法橫向?qū)Ρ鹊膯栴}。在指標(biāo)評分和取數(shù)過程中，要進(jìn)行充分的調(diào)研和測算，并建立相關(guān)數(shù)學(xué)模型進(jìn)行核算、驗證。在整個績效評價過程中，財政部門和教育部門要做好分工與協(xié)作，財政部門對各地區(qū)、各院校高等教育經(jīng)費規(guī)模做好總控，教育部門應(yīng)對本轄區(qū)內(nèi)教育經(jīng)費投入進(jìn)行階段性規(guī)模分析與監(jiān)管，并從財政和教育兩部門出發(fā)共同建立一套具有全過程視野、兼顧必要性與可行性的績效指標(biāo)框架。

此外，財政部門、主管部門還應(yīng)共同推進(jìn)高等教育共性績效評價指標(biāo)庫的建立，以提高指標(biāo)庫建設(shè)的權(quán)威性和針對性。在指標(biāo)庫的實際建設(shè)過程中，各部門應(yīng)重點關(guān)注關(guān)鍵指標(biāo)和通用性指標(biāo)，通過明確指標(biāo)說明、量化評分規(guī)則等方式明確指標(biāo)內(nèi)涵，在總體上控制指標(biāo)庫數(shù)量規(guī)模，同時在程序上應(yīng)做到合理合規(guī)，強(qiáng)化科學(xué)論證環(huán)節(jié)。

2.形成規(guī)范統(tǒng)一的績效評價標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)庫，提高績效評價數(shù)據(jù)的可獲取性。高等教育績效評價標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中始終要將黨中央、國務(wù)院對于高等教育發(fā)展的決策部署、定位規(guī)劃等作為制定績效標(biāo)準(zhǔn)的首要依據(jù)，改變和克服“重視合規(guī)性、輕視效益性”的思想傾向，在綜合衡量教育產(chǎn)出成效和成本投入的基礎(chǔ)上，兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，并結(jié)合本地區(qū)實際發(fā)展情況對績效標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行合理設(shè)定和調(diào)整，最終確?？冃гu價結(jié)果充分體現(xiàn)財政資金的使用效率和效益。為保證指標(biāo)體系的動態(tài)性和適應(yīng)性，需要將各類指標(biāo)的計劃目標(biāo)、歷史數(shù)據(jù)等積累形成教育行業(yè)數(shù)據(jù)庫，并進(jìn)一步細(xì)化績效評價標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化效率效益導(dǎo)向，以達(dá)到目標(biāo)合理、計劃可行、方法科學(xué)、數(shù)據(jù)可靠的標(biāo)準(zhǔn)。此外，為確?？冃гu價指標(biāo)的可操作性和評價數(shù)據(jù)的可獲取性，可對應(yīng)制定績效評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表以明確數(shù)據(jù)口徑和內(nèi)涵，并按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展水平調(diào)整指標(biāo)目標(biāo)值差異系數(shù)，以提高評價工作的準(zhǔn)確性和績效評價結(jié)果的可比性。

（二）優(yōu)化教育類績效評價指標(biāo)的可衡量性，配置教育經(jīng)費產(chǎn)出成效遞延考察期限

針對教育類產(chǎn)出成效難以度量、時滯性較強(qiáng)的問題，筆者認(rèn)為可以從優(yōu)化指標(biāo)結(jié)構(gòu)和調(diào)整評價周期兩個方面入手，來提升整體績效評價指標(biāo)體系反映院校實際效益的質(zhì)量。

1.逐步增加定量考核指標(biāo)比例，進(jìn)一步細(xì)化定性指標(biāo)內(nèi)涵和評分規(guī)則。只有實現(xiàn)績效目標(biāo)的量化考核，才有可能實現(xiàn)績效評價的量化分析。結(jié)合財政部發(fā)布的《中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》（財預(yù)〔2021〕101號），筆者認(rèn)為，高等教育共性績效指標(biāo)體系中應(yīng)重點增加定量考核指標(biāo)的數(shù)量和比例，并通過細(xì)化定性指標(biāo)的等級和評分規(guī)則，以提高指標(biāo)體系整體的可衡量性。在績效目標(biāo)制定環(huán)節(jié)，高校業(yè)務(wù)部門應(yīng)有重點、分層次地梳理部門重點工作任務(wù)和目標(biāo)，并對應(yīng)設(shè)置績效指標(biāo)，注重提高績效目標(biāo)的精細(xì)化和量化水平，同時應(yīng)實現(xiàn)多方參與和事前溝通，提高部門預(yù)算績效目標(biāo)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

2.拉長教育經(jīng)費產(chǎn)出績效評價周期，科學(xué)配置產(chǎn)出成效遞延考察期限。高等教育對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民族精神文化的進(jìn)步有著重要作用，但由于其自身的特殊性導(dǎo)致教育經(jīng)費投入產(chǎn)出的效率屬性并不明顯。因此，應(yīng)當(dāng)正確看待教育類投入產(chǎn)出成效的時滯性特征，在高等教育績效評價過程中，適當(dāng)拉長評價周期和時間維度，通過為教育經(jīng)費產(chǎn)出成效配置遞延考察期限，從更長的時間維度客觀展現(xiàn)教育經(jīng)費投入的實際效益。在實際操作過程中，可以將五年作為一個數(shù)據(jù)采集周期，并縱向進(jìn)行數(shù)據(jù)滾動采集高校各個周期內(nèi)的動態(tài)產(chǎn)出成效數(shù)據(jù)，進(jìn)而削弱時滯性對高等教育績效評價的影響。

（三）分類別、分層次制定參考評價指標(biāo)體系，將投入成本要素納入績效評價指標(biāo)中

績效評價指標(biāo)體系是財政支出結(jié)構(gòu)和績效評價重點的綜合體現(xiàn)，要想實現(xiàn)不同地區(qū)、不同院校間績效評價結(jié)果的橫向?qū)Ρ确治觯捅仨殢慕Y(jié)構(gòu)維度打通或拆解績效評價指標(biāo)體系框架，減小或消除投入口徑、評價對象和評價規(guī)范等差異因素對評價結(jié)果產(chǎn)生的影響。

一是在共性指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，按照院校層次、學(xué)科大類細(xì)分為更有針對性的績效評價參考指標(biāo)體系?？冃Ч芾聿块T可按照財政資金來源渠道不同、支持項目不同、學(xué)科分類不同等方面，分別制定更為具體的專項績效評價參考指標(biāo)體系。如針對財政生均撥款經(jīng)費的整體評價指標(biāo)體系、按經(jīng)費用途制定的科研支持經(jīng)費績效評價指標(biāo)體系等，以及按學(xué)科分類制定的大理工類、大文科類績效評價指標(biāo)體系等。通過對資金來源和評價對象分類，將同類資金來源、具有同類產(chǎn)出要求的項目統(tǒng)一在一個績效評價框架下面，放到一條水平線上進(jìn)行衡量，且同類學(xué)科的產(chǎn)出維度相對規(guī)范統(tǒng)一，有利于橫向比較產(chǎn)出和效益指標(biāo)。

二是建議在績效評價指標(biāo)中加入投入成本要素從而減小投入規(guī)模對產(chǎn)出成效的影響。高等院校辦學(xué)經(jīng)費來源眾多，不同級別的院校經(jīng)費投入規(guī)模也存在較大差異，因此在不同投入口徑的前提下對院校的產(chǎn)出成效做橫向?qū)Ρ蕊@然不夠科學(xué)合理。從績效評價的角度來說，教育經(jīng)費投入所帶來的產(chǎn)出成效不會因經(jīng)費來源的不同而有差異，而教育經(jīng)費投入是可以進(jìn)行量化的，因此筆者認(rèn)為可以通過將單位投入成本要素納入績效評價指標(biāo)的設(shè)計中，將高等教育的產(chǎn)出成效分?jǐn)偟酵度胍?guī)模上去，消除投入口徑的不同對產(chǎn)出成效造成的影響，進(jìn)而提高不同院校間績效評價結(jié)果的可比性。

四、總結(jié)

高等教育在國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中扮演著重要的角色，高等教育經(jīng)費支出成效一定程度上反映出高?？冃Ч芾硭胶烷L期發(fā)展的可持續(xù)性，因此，通過開展高?？冃гu價指標(biāo)優(yōu)化的相關(guān)研究，以期更加科學(xué)準(zhǔn)確地反映高校經(jīng)費投入的實際效益，進(jìn)而提升高校整體資源利用效益及財政資金使用效益，推動高校更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展?！?/p>