劉斯琴高娃 ，郝淑娟

（內(nèi)蒙古民族大學(xué)管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028043）

鄉(xiāng)村治理作為我國社會治理的堅實基礎(chǔ)，反映著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，“三治融合”治理模式已成為我國農(nóng)牧區(qū)治理的發(fā)展方向[1]。鄉(xiāng)村建設(shè)是黨和人民的重要事業(yè)，鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，黨和國家始終高度重視鄉(xiāng)村治理工作，并為鄉(xiāng)村“三治融合”治理模式的形成創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。2017年，黨的十九大報告指出，要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。2018年，中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系作出總體部署，把深化村民自治實踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平作為堅持自治、法治和德治相結(jié)合的政策舉措。2019年，中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》對進一步完善鄉(xiāng)村治理機制作出了總體安排，并把增強鄉(xiāng)村治理能力作為年度工作重點。

1 “三治融合”治理模式的理論闡釋

鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村范圍內(nèi)構(gòu)建維持鄉(xiāng)村社會生活秩序的基礎(chǔ)，也是國家治理現(xiàn)代化頂層設(shè)計向基層的延伸?！叭巍敝缸灾?、法治和德治，“三治”具有相同的價值取向與善治目標。自治是“三治融合”的核心，是基層自治性組織和基層農(nóng)牧民進行自我管理的一系列有序參與基層事務(wù)的治理方式。法治是“三治融合”的根本保障，在社會治理中充當(dāng)著底線角色，其在基層治理中將法治精神貫穿于治理的全過程，形成了依法治理的方式。基層熟人社會的鄉(xiāng)土關(guān)系、人情關(guān)系把基層原有的家庭矛盾、鄰里糾紛、干群關(guān)系、債權(quán)債務(wù)、土地征用、資源分配等矛盾復(fù)雜化，加上基層法律觀念淡漠，基層社會需要法律的公平性、震懾力，所以法治為基層治理提供了強有力的保障。德治是“三治融合”的堅實基礎(chǔ)，雖然受到現(xiàn)代化、市場經(jīng)濟、人口流動加速等因素影響，但作為傳統(tǒng)文化主要承載主體的基層社會道德規(guī)范，其約束力依然具有權(quán)威性，對基層農(nóng)牧民的個體行為也更具穿透力。

2 “三治融合”治理模式的生成及內(nèi)在邏輯

隨著我國基層社會基礎(chǔ)的歷史性變革，基層經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化推動了國家與基層社會治理模式的變革。鄉(xiāng)村治理模式中單一的法治過于強硬、德治過于軟弱、自治過于隨性，而“三治融合”將制度層面的自我完善和自我調(diào)整的優(yōu)勢嵌入到了自治框架中，保證了基層農(nóng)牧民廣泛參與社會治理的渠道，進而提升了鄉(xiāng)村治理效能。

“三治”治理模式有著各自不同的機制與分工，但三者邏輯關(guān)系是理解治理融合的基礎(chǔ)。國家政策在“三治”關(guān)系的描述中提出，自治為基、法治為本、德治為先，既強調(diào)了國家與社會關(guān)系處理的彈性空間，又保持了國家的主導(dǎo)性調(diào)控力和秩序保障性，還提升了主流意識形態(tài)的引領(lǐng)性和價值導(dǎo)向力[2]。在微觀實踐層面，德治離不開法治，通過法治的獨特優(yōu)勢可以彌補德治產(chǎn)生的邊界性短板。法律的具體性、強制性和歸納性是德法共治的關(guān)鍵契合點。反過來法治也同樣離不開德治，法律對社會治理和個人行為的規(guī)范引導(dǎo)是有限的，而道德具有獨特的滲透力，將社會治理的目的指向準確傳達到人的內(nèi)心，并產(chǎn)生共鳴，融入人們的三觀當(dāng)中[3]。同時，立法的被動性、滯后性及農(nóng)牧民的道德素養(yǎng)影響著德治的信服力。因此，引入自治，可以有效解決基層政府治理中德治、法治脫節(jié)的問題，治理主體的多元化也能減輕基層政府治理的重擔(dān)，充分尊重民意，使鄉(xiāng)村治理內(nèi)容和形式豐富化[4]。

3 通遼市科左后旗“三治融合”治理現(xiàn)狀、存在的矛盾及困境

3.1 通遼市科左后旗“三治融合”基層治理現(xiàn)狀

1）采用民主議事方式，提升了農(nóng)牧民自治水平。通遼市科左后旗嘎查村普遍采用“一事一議”和“一體兩線三議”的議事方式、政務(wù)公開標準目錄、分級分類管理及嘎查黨風(fēng)建設(shè)等舉措，鼓勵農(nóng)牧民自愿參與嘎查村內(nèi)部事務(wù)管理，不僅改變了嘎查村村容村貌，也提高了嘎查村的自治水平。

2）依法管理嘎查村事務(wù)，推進了基層法治工作。通遼市科左后旗在嘎查村治理工作中出臺了“三務(wù)”公開（指黨務(wù)、村務(wù)和財務(wù)）、換屆選舉、土地流轉(zhuǎn)等方面的意見和通知，并加強了綜合治理、監(jiān)督舉報制度的建設(shè)，提升了嘎查村依法管理水平，同時，嚴厲打擊了各類違法行為，讓農(nóng)牧民進一步意識到依法治理的重要性。

3）加強傳統(tǒng)文化的引領(lǐng)，推進了嘎查村德治建設(shè)。通遼市科左后旗不斷強化干部紀律意識，通過組織志愿者服務(wù)活動、鄉(xiāng)村振興大舞臺、道德模范、清潔之家和“五夸五比”等方式加強了嘎查村精神文明建設(shè)，共同構(gòu)建了和諧共進的科左后旗。

3.2 通遼市科左后旗“三治融合”治理中存在的矛盾

3.2.1 蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與嘎查村兩委之間的垂直性矛盾

蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)、嘎查村黨委政治權(quán)和嘎查村委社會自治權(quán)是農(nóng)牧區(qū)政治場域的三種主要權(quán)力?，F(xiàn)實中，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極力完成上級政府下達的指標與任務(wù)，但由于對農(nóng)牧區(qū)的公共服務(wù)了解不夠深入，甚至脫離農(nóng)牧民實際需求，逐漸造成了政權(quán)的懸浮和資源的內(nèi)卷化，基層有效治理受阻。同時，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力下放不明確，較少考慮嘎查村委的自治屬性，造成了嘎查村黨委核心地位不確立、嘎查村委自治功能不到位、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一元主導(dǎo)的行政權(quán)威化和嘎查村自治附屬行政化的現(xiàn)象。

3.2.2 嘎查村黨委與嘎查村委的平衡性矛盾

嘎查村黨委會和嘎查村委員會是農(nóng)牧民自治的法人主體，由農(nóng)牧民直接選舉產(chǎn)生，為農(nóng)牧民負責(zé)和服務(wù)，并接受農(nóng)牧民的監(jiān)督。嘎查村黨委是農(nóng)牧區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)核心，在嘎查村事務(wù)決策中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。在現(xiàn)實中，部分嘎查村主任和嘎查村黨委書記以“一肩挑”的做法來緩解兩者的矛盾和分歧，但也造成了嘎查村黨務(wù)和村務(wù)工作混淆、兩委干部認知不清晰和職責(zé)不明確的現(xiàn)象。

3.2.3 嘎查村權(quán)力組織與其他主體的內(nèi)外矛盾

長期形成的基層社會過多地依賴政府的“臣民”思想和鄉(xiāng)土社會意識，極大地影響了基層社會組織開拓自由發(fā)展空間和民主權(quán)益訴求表達機制的建立。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和嘎查村兩委對基層社會組織的治理措施持懷疑的態(tài)度，使得基層社會組織缺乏培育與發(fā)展空間。如果雙方關(guān)系不融洽，則會失去農(nóng)牧民的支持和擁護，政府過多的干預(yù)和管制使得基層社會組織失去了參與基層治理的自主性。此外，基層黨組織表現(xiàn)出的附屬特征、行政化傾向也導(dǎo)致了其內(nèi)部職責(zé)定位不清晰、作用發(fā)揮不充分和農(nóng)牧民參與性不高[5]。

3.2.4 農(nóng)牧民與其他治理主體的官民矛盾

鄉(xiāng)政村治模式下，由于農(nóng)牧民主體意識缺乏及其他治理主體的政績觀、農(nóng)民觀的影響，造成了農(nóng)牧民主體地位缺失，虛化農(nóng)牧民主體作用、替農(nóng)牧民做主做事、代替農(nóng)牧民民主主體的現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，農(nóng)牧民政治參與能力不足，形式主義在基層民主制度的民主選舉、民主決策、民主管理及民主監(jiān)督中依然存在[6]。

3.3 通遼市科左后旗“三治融合”治理中的困境

目前，在通遼市科左后旗基層治理推進中，制度不健全、農(nóng)牧民“三治”意識不足、社會文化環(huán)境缺乏等因素導(dǎo)致基層治理仍舊面臨諸多困境。

3.3.1 通遼市“三治融合”治理制度機制不健全，導(dǎo)致治理主體功能不足

從領(lǐng)導(dǎo)機制來看，由于科左后旗嘎查村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、引領(lǐng)作用不明顯和黨員干部的服務(wù)意識不足，導(dǎo)致了黨員活動室、黨員大講堂的擺設(shè)化，黨組織活動的形式化以及農(nóng)牧民的滿意度低等問題。同時，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和嘎查村委會采取的命令和引導(dǎo)性治理模式，導(dǎo)致嘎查村自治組織的行政化趨勢，農(nóng)牧民參與度不斷降低。從運行機制來看，科左后旗基層治理中自治、法治和德治分割的碎片化管理，使得各部門以自身利益為先而各自為政，缺乏健全的協(xié)調(diào)和溝通機制，進而導(dǎo)致了重復(fù)性管理或管理的缺失。此外，各類社會組織的缺位、空位造成了基層治理形式的單一、治理主體功能的不足，最終影響了鄉(xiāng)村的有效治理[7]。

3.3.2 通遼市基層治理受依賴性制約，農(nóng)牧民“三治融合”意識淡薄

由于法治制度不健全、德治基礎(chǔ)缺失和自治渠道單一，導(dǎo)致了科左后旗農(nóng)牧民“三治融合”意識淡薄，習(xí)慣性依賴上級政策的指引。同時，部分干部的主觀性決策和嘎查村規(guī)章制度落實不到位、村務(wù)公開不徹底及封閉的公共事務(wù)運行造成了農(nóng)牧民民主管理、民主監(jiān)督的缺失。法治制度的不健全和基層干部缺乏法治思維，處理基層社會事務(wù)習(xí)慣采用強制性的行政手段、經(jīng)濟補償?shù)确绞?，造成其自身依法治理能力不足，且未能培育起農(nóng)牧民的法治意識。此外，隨著農(nóng)牧區(qū)社會結(jié)構(gòu)的變遷，原有的利益關(guān)系和村社理性對農(nóng)牧民行為的約束力逐漸衰弱，支撐農(nóng)牧區(qū)德治的主要載體多流于形式，只停留在制度層面，導(dǎo)致了德治基礎(chǔ)的缺失[8]。

4 “三治融合”視角下通遼市鄉(xiāng)村治理對策建議

從理論上建構(gòu)“三治融合”的基本理論構(gòu)架后，課題組從理念的培育、制度機制的健全、治理主體的廣泛參與以及治理內(nèi)生動力的挖掘等方面探索了通遼市鄉(xiāng)村治理的有效對策。

4.1 健全“三治融合”配套制度機制，充分發(fā)揮各治理主體功能

建立頂層到基層農(nóng)牧民的上下一體化“三治融合”配套制度。充分尊重農(nóng)牧民的需求，引導(dǎo)農(nóng)牧民積極參與制度建設(shè)，聽取農(nóng)牧民意見并完善現(xiàn)有的制度規(guī)范，健全“三治融合”的配套制度機制，使各治理主體協(xié)同發(fā)揮功能。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織深入嘎查村開展摸排分析，建立嘎查村黨支部備案制度，嚴格選人標準，吸收更多能人加入嘎查村干部隊伍，通過強化培訓(xùn)、考核、監(jiān)管、激勵等機制，真正起到帶頭引領(lǐng)作用。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)指導(dǎo)嘎查村兩委重新定義自治法律，還原立法并表達農(nóng)牧民的意志。同時，劃定各級組織職責(zé)范圍，減少蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)嘎查村自治的行為，明確各治理主體在鄉(xiāng)村治理中的角色定位，協(xié)調(diào)各主體的關(guān)系。此外，完善嘎查村兩委的選舉制度，從制度、法律規(guī)范視角保障農(nóng)牧民民主選舉的有效落實。

4.2 營造治理環(huán)境，培育“三治融合”理念

通遼市利用各種平臺和載體，宣傳和挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，加強基層干部和農(nóng)牧民的“三治融合”理念。在嘎查村建立文化長廊、嘎查村史館、新時代農(nóng)牧民講習(xí)所、文明實踐中心等文化傳播平臺，加快特色鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。例如，科左后旗開展的大青溝自然生態(tài)博物館、馬具文化展廳、村級民俗館、黃金家族圣地、阿古拉主題公園、“雙合爾·楚古蘭”民俗文化活動等。同時，尊重農(nóng)牧民的風(fēng)俗習(xí)慣，貼近生活，針對當(dāng)前存在的陋習(xí)廣泛征求意見，明確違反規(guī)約的處罰細則，引導(dǎo)農(nóng)牧民樹立正確的是非觀，自覺遵守村規(guī)民約[9]。此外，構(gòu)建“三治融合”理念的傳播渠道和載體，保證農(nóng)牧民可以準確表達自己的利益訴求，主動參與嘎查村自治工作。

4.3 建立“三治融合”內(nèi)生動力機制

通遼市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實為“三治融合”治理現(xiàn)代化提供了政治穩(wěn)定、經(jīng)濟富裕、生態(tài)優(yōu)美的有利條件。其中，挖掘農(nóng)牧民主體動員、特色產(chǎn)業(yè)融合和嘎查村村社理性號召是關(guān)鍵，農(nóng)牧民參與自治意識的覺悟、嘎查村治理秩序的保障和選擇優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)融合是提升通遼市鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化、推動鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。同時，政府應(yīng)與社會合力完善自治平臺，提升基層干部的依法辦事能力，保障農(nóng)牧民的各種權(quán)利。此外，充分聽取農(nóng)牧民意見，構(gòu)建科學(xué)的村規(guī)民約，保障農(nóng)牧民的主體權(quán)益。通過文化生活平臺和傳播載體，營造積極向上的文化氛圍，借助監(jiān)督、獎懲機制，引導(dǎo)農(nóng)牧民遵守規(guī)范[10]。

5 結(jié)論

“三治融合”治理模式作為當(dāng)下權(quán)力制衡的立法先行、道德引領(lǐng)和自治為主的軟治理模式，在通遼市基層治理中應(yīng)積極地將在地化與動態(tài)化結(jié)合、行政培育與自治引導(dǎo)結(jié)合、德治實體化與自治連帶機制結(jié)合，以法治、村規(guī)民約約束自治的隨意性，并逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。