張欣亮，唐斯斯，李晶

（1.中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化研究院 標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估研究所，北京 100191；2.國(guó)家信息中心 科研管理處，北京 100045）

一、引言

黨的二十大報(bào)告提出要加快建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)”。新一代信息技術(shù)快速發(fā)展并深度嵌入經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，也正驅(qū)動(dòng)著政府治理的結(jié)構(gòu)、形態(tài)和模式發(fā)生重要變化。數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展與應(yīng)用，在開(kāi)辟公共服務(wù)新渠道、重塑政府治理流程、提升治理的精準(zhǔn)化與高效化水平等方面發(fā)揮著重要作用（李韜和馮賀霞，2022）。當(dāng)前，政府治理借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等手段，衍生了數(shù)字治理、數(shù)智治理等新型政府治理形態(tài)。同時(shí)，隨著新技術(shù)的迭代、治理理念的嬗變及內(nèi)外部環(huán)境演化，敏捷治理逐漸成為新時(shí)代政府治理領(lǐng)域的重要工具和治理理念。作為信息技術(shù)變革浪潮下衍生出的一種新型治理模式，敏捷治理以數(shù)字技術(shù)為支撐，保持治理手段的適度彈性，高效配置公共資源，科學(xué)進(jìn)行管理決策，關(guān)注服務(wù)對(duì)象的需求并及時(shí)響應(yīng)，強(qiáng)調(diào)廣泛參與和協(xié)調(diào)一致，進(jìn)而不斷實(shí)現(xiàn)政府善治。事實(shí)上，敏捷治理是以人工智能等新一代信息技術(shù)為支撐的創(chuàng)新型政府治理理念。人工智能憑借其科學(xué)高效的信息處理系統(tǒng)，能夠最大限度地發(fā)揮敏捷治理模式下的多主體參與、跨部門(mén)合作及多資源并用等制度優(yōu)勢(shì)（曹海軍和侯甜甜，2021）。政府治理場(chǎng)域內(nèi)人工智能技術(shù)的應(yīng)用，成為緩解手動(dòng)辦公與日益增多業(yè)務(wù)量之間矛盾的重要技術(shù)手段（Ines and Sukumar，2020），同時(shí)，政府的數(shù)字化、智能化的技術(shù)轉(zhuǎn)型正在深刻重塑著政府的治理方式和業(yè)務(wù)流程（林園春，2022），政府治理的敏捷性正在逐步提高?？梢钥闯?，人工智能技術(shù)在推動(dòng)政府敏捷治理方面發(fā)揮著重要作用。那么，人工智能驅(qū)動(dòng)政府敏捷治理內(nèi)在機(jī)理是什么？在實(shí)踐中如何表現(xiàn)？本文通過(guò)梳理當(dāng)前人工智能在政府治理領(lǐng)域的研究，結(jié)合北京市海淀區(qū)城市大腦案例，對(duì)這一問(wèn)題給予回應(yīng)和探討。

二、研究回溯：人工智能與敏捷治理

（一）人工智能概念

人工智能這一概念誕生于20 世紀(jì)50 年代，主要意涵是指以機(jī)器實(shí)現(xiàn)人類(lèi)的行為，這是具有重要里程碑式的概念，但受限于技術(shù)條件和應(yīng)用場(chǎng)景的缺乏，并未得到快速發(fā)展。近年來(lái)，伴隨著數(shù)據(jù)資源和技術(shù)的不斷發(fā)展，人工智能技術(shù)溢出效應(yīng)明顯，能夠極大提升社會(huì)生產(chǎn)效率，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響更加深遠(yuǎn)（黃旭，2022）。同時(shí)，由于城市級(jí)系統(tǒng)治理的需求，為人工智能技術(shù)提供了豐富的應(yīng)用場(chǎng)景，人工智能技術(shù)進(jìn)入高速發(fā)展階段并不斷取得突破性進(jìn)展，逐步滲透到重塑經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)治理等社會(huì)領(lǐng)域。

盡管目前學(xué)術(shù)界對(duì)人工智能的界定尚未形成統(tǒng)一，但其以數(shù)據(jù)和算法為內(nèi)核的技術(shù)特性是不容置疑的。就技術(shù)的發(fā)展程度而言，當(dāng)前人工智能技術(shù)雖然仍處于弱人工智能階段（谷生然和郭燕，2022），但其獨(dú)特的技術(shù)優(yōu)勢(shì)仍然非常明顯。首先是交互性。人機(jī)交互是人工智能“生命”的體現(xiàn)，其根據(jù)各類(lèi)觸點(diǎn)掌握豐富信息并基于此做出各類(lèi)預(yù)設(shè)“反應(yīng)”進(jìn)而高效率工作。其次是高效性。人工智能基于算法優(yōu)化和算力提升，面對(duì)復(fù)雜環(huán)境和問(wèn)題能夠更加高效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，特別是針對(duì)大數(shù)據(jù)資源，人工智能基于數(shù)據(jù)完成算法優(yōu)化，又以算法不斷激發(fā)數(shù)據(jù)價(jià)值。再次是集成性?，F(xiàn)階段，人工智能已不能看成是單一技術(shù)，其發(fā)展迭代衍生并與其他技術(shù)交互，成為由機(jī)器人技術(shù)、機(jī)器學(xué)習(xí)、邊緣計(jì)算、自然語(yǔ)言處理、知識(shí)圖譜和虛擬現(xiàn)實(shí)等多類(lèi)技術(shù)融合的集成系統(tǒng)（李曉理等，2020）。最后是擴(kuò)展性。人工智能具有自適應(yīng)性，能夠根據(jù)環(huán)境變化、信息調(diào)整做出系統(tǒng)修正和演化迭代。人工智能的應(yīng)用場(chǎng)景不斷豐富，目前已廣泛應(yīng)用于金融、媒體、教育、醫(yī)療等各個(gè)領(lǐng)域，給人們的生產(chǎn)生活方式帶來(lái)了顛覆性的影響和變革，同時(shí)也讓許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家看到了人工智能給政府治理帶來(lái)的重大機(jī)遇，并啟動(dòng)了一系列支持人工智能技術(shù)發(fā)展的配套政策（陳潭和廖令劍，2021）。

（二）政府治理、敏捷治理及特征

政府治理可看作以政府行政系統(tǒng)為治理主體、多利益相關(guān)方協(xié)同參與的社會(huì)公共事務(wù)治理，是整個(gè)社會(huì)運(yùn)行體系的基礎(chǔ)和中樞，深刻影響著國(guó)家治理有效性及其現(xiàn)代化進(jìn)程。學(xué)術(shù)界根據(jù)其內(nèi)在要素結(jié)構(gòu)將政府治理進(jìn)一步分解為治理理念、治理方式與過(guò)程及治理結(jié)構(gòu)三部分內(nèi)容（冉龍亞等，2021），政府治理體系及其治理能力決定著實(shí)際的治理效能，影響著國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程（張賢明和張力偉，2022）?！懊艚葜卫怼边@一理念的提出源自軟件開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，隨后被逐步應(yīng)用于企業(yè)管理、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展和前沿科技領(lǐng)域，以幫助組織快速感知內(nèi)外部環(huán)境變化、靈活轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)模式、推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，并促進(jìn)企業(yè)與利益相關(guān)者之間建立持續(xù)的協(xié)調(diào)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)整個(gè)系統(tǒng)的最高績(jī)效（任嶸嶸等，2021）。隨著當(dāng)前各領(lǐng)域開(kāi)展數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷走向深入，新一代信息技術(shù)不斷參與到經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理體系，生成于信息化領(lǐng)域的敏捷治理概念，也逐漸滲透到公共治理領(lǐng)域，用于改善和提升政府的數(shù)字化服務(wù)水平，并給政府的宏觀調(diào)控帶來(lái)了深刻變革（容志，2022）。

有學(xué)者提出政府敏捷治理是為應(yīng)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜性（薛瀾和趙靜，2019）、新技術(shù)所帶來(lái)的一系列技術(shù)倫理風(fēng)險(xiǎn)（吳磊等，2022），政府所采取的新型治理模式。因?yàn)槊艚葜卫硭珜?dǎo)的快速感知、靈活響應(yīng)、多元參與和持續(xù)協(xié)調(diào)等理念與構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的價(jià)值追求高度契合，越來(lái)越多的研究將敏捷治理這一概念通過(guò)超大城市基層治理能力提升（張欣亮和王雯，2021）、網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管（陳國(guó)權(quán)和鐘俊弛，2021）、智慧社區(qū)建設(shè)（葛天任和裴琳娜，2020）、共享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管（李曉方，2019）等具體案例進(jìn)一步闡釋。而敏捷治理特征明顯，強(qiáng)調(diào)以人的需求為導(dǎo)向，堅(jiān)持包容性、柔韌性、靈活性、適應(yīng)性及可持續(xù)性（李漢卿和孟子龍，2022），能夠?qū)崿F(xiàn)政府快速識(shí)別社會(huì)問(wèn)題及時(shí)響應(yīng)公眾需求、提前預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)（于文軒，2022），這些特征與當(dāng)前政府治理數(shù)字化、智能化需求匹配。

三、機(jī)制探尋：人工智能驅(qū)動(dòng)政府敏捷治理的運(yùn)行邏輯

目前，政府治理的組織形態(tài)仍然是依托于科層制結(jié)構(gòu)，政府敏捷治理從理念走向?qū)崿F(xiàn)，很大程度來(lái)看，是通過(guò)有效的手段打破或規(guī)避其程序僵化、規(guī)章繁雜、效率低下等諸多問(wèn)題。隨著人工智能技術(shù)在政府部門(mén)應(yīng)用程度的不斷加深，帶有技術(shù)治理的特性正推動(dòng)了人工智能與政府治理的雙向互構(gòu)，已成為驅(qū)動(dòng)政府走向敏捷治理的重要驅(qū)動(dòng)力。

（一）以數(shù)據(jù)共享推動(dòng)跨部門(mén)合作

人工智能憑借其高效精準(zhǔn)且富有彈性的數(shù)據(jù)處理能力，最大程度上將不同部門(mén)、不同系統(tǒng)的多源數(shù)據(jù)及資源進(jìn)行整合，成為敏捷治理的關(guān)鍵技術(shù)基礎(chǔ)。首先，通過(guò)人工智能技術(shù)降低公共數(shù)據(jù)采集、匯聚、流通及分析的行政成本，推動(dòng)跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門(mén)的信息共享，不斷打破部門(mén)之間數(shù)據(jù)流通的技術(shù)障礙和成本桎梏，進(jìn)而有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)下信息不對(duì)稱的缺陷，讓更多利益相關(guān)者參與到治理體系中來(lái)，在政府內(nèi)部形成跨部門(mén)合作的治理網(wǎng)絡(luò)。其次，在人工智能技術(shù)應(yīng)用推廣中，將涉及具體業(yè)務(wù)單元的數(shù)據(jù)資源融合、流程優(yōu)化與標(biāo)準(zhǔn)確定，這是對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)流通進(jìn)行校核的過(guò)程，強(qiáng)化了跨部門(mén)機(jī)構(gòu)之間的溝通和信任，推動(dòng)協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)。再次，人工智能技術(shù)依托建立信息開(kāi)放與共享機(jī)制，能夠快速實(shí)現(xiàn)多源異構(gòu)信息自動(dòng)化、精準(zhǔn)化的交換、連接和傳遞，降低溝通和信息獲取的成本，促進(jìn)多部門(mén)間的信息交互與資源整合。最后，在敏捷理念共識(shí)下，依托人工智能系統(tǒng)融合性特征，牽頭部門(mén)應(yīng)面向內(nèi)部構(gòu)建“唯一且權(quán)威”的技術(shù)服務(wù)平臺(tái)，即“一網(wǎng)協(xié)同”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部跨層級(jí)、跨部門(mén)協(xié)同，推動(dòng)了整體性、敏捷性政府實(shí)現(xiàn)。

（二）以智能算法促進(jìn)高效率治理

敏捷治理發(fā)端于信息技術(shù)領(lǐng)域，應(yīng)用于治理領(lǐng)域，是智能規(guī)則與社會(huì)規(guī)則相融合的治理方式，而算法既是人工智能發(fā)展的基石，又是其發(fā)揮作用的手段。在政府治理領(lǐng)域，通過(guò)設(shè)計(jì)實(shí)施一系列智能或半智能算法指令開(kāi)展工作，大幅提升了政府行政和治理效率。在治理信息獲取方面，依賴各類(lèi)泛在傳感器及智能邊緣計(jì)算設(shè)備，智能算法賦予其“所見(jiàn)即所得”的信息處理能力，極大拓展了政府治理信息及數(shù)據(jù)的來(lái)源范圍，形成了豐富的多源異構(gòu)政務(wù)大數(shù)據(jù)體系，為多源校核、快速響應(yīng)的敏捷治理奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在數(shù)據(jù)處理方面，第一，人工智能技術(shù)能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)數(shù)據(jù)信息處理方式的不足，提高信息數(shù)據(jù)處理的精準(zhǔn)性和高效性，通過(guò)信息定位和數(shù)據(jù)抓取，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集和處理的自動(dòng)化與智能化。第二，人工智能具有超強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力，通過(guò)對(duì)信息的甄別和提煉，增強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的信息辨識(shí)能力，在對(duì)海量信息的挖掘、模糊信息的處理上具有傳統(tǒng)處理方法無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。第三，人工智能技術(shù)能夠打破時(shí)間和空間的限制，拓寬信息傳遞的渠道，同時(shí)還可以對(duì)不同的信息獲取的方式進(jìn)行靈活轉(zhuǎn)換，加快數(shù)據(jù)信息的共享效率。如果不具有智能技術(shù)，即使存在所需的龐大數(shù)據(jù)，也沒(méi)有足夠的能力對(duì)海量數(shù)據(jù)資源進(jìn)行處理、分析，無(wú)法從中發(fā)掘出新的意義，產(chǎn)生新的價(jià)值。在治理流程方面，人工智能技術(shù)通過(guò)算法判斷數(shù)據(jù)流和業(yè)務(wù)流的常規(guī)態(tài)勢(shì)，進(jìn)而有效識(shí)別并優(yōu)化治理流程中的冗余環(huán)節(jié)，提升治理流程效率和社會(huì)效益。

（三）以趨勢(shì)研判提升決策科學(xué)化

不確定性是當(dāng)今政府治理中決策者所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，人工智能通過(guò)強(qiáng)大的運(yùn)算能力、自主建模能力及降低預(yù)測(cè)成本的能力，廣泛應(yīng)用于輔助政府決策，提高治理決策的客觀性、精確性和透明度，進(jìn)而增進(jìn)政府龐大運(yùn)行體系的敏捷性。首先，依賴高度集成的視頻、音頻、圖片和數(shù)據(jù)等信息資源建立的智能化指揮平臺(tái)，直接鎖定、瞄準(zhǔn)目標(biāo)環(huán)境和問(wèn)題，跳過(guò)信息流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了治理決策的在場(chǎng)性。其次，通過(guò)融合多源異構(gòu)的海量數(shù)據(jù)和信息，以知識(shí)圖譜、圖像識(shí)別、聲文互轉(zhuǎn)等人工智能技術(shù)為基礎(chǔ)，幫助決策者深入挖掘、精準(zhǔn)關(guān)聯(lián)和準(zhǔn)確定位在復(fù)雜決策環(huán)境中面臨的問(wèn)題，并提供決策所需要的關(guān)鍵信息，增強(qiáng)了治理決策的系統(tǒng)性。再次，利用空間建模、智能成像、標(biāo)簽云等技術(shù)將決策所需的數(shù)據(jù)及各類(lèi)信息進(jìn)行直觀的可視化展示，在增強(qiáng)對(duì)決策過(guò)程規(guī)范的同時(shí)，極大降低了決策的難度。

（四）以多渠道協(xié)同應(yīng)對(duì)環(huán)境變化

受到利益訴求多元化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不確定，并疊加新冠肺炎疫情等因素的影響，政府隨時(shí)面臨公眾需求和治理環(huán)境的變化與調(diào)整已成為一種常態(tài)。借助人工智能技術(shù)融合多渠道信息和多維技術(shù)，實(shí)現(xiàn)治理關(guān)系、治理工具、治理方式的創(chuàng)新，促使傳統(tǒng)治理中的管制關(guān)系轉(zhuǎn)為互動(dòng)關(guān)系、人工工具轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)工具、被動(dòng)治理轉(zhuǎn)為主動(dòng)治理。首先，人工智能參與政府治理對(duì)“用戶關(guān)注”實(shí)現(xiàn)成本更低。通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的快速收集整理并實(shí)施用戶畫(huà)像，能精準(zhǔn)識(shí)別公眾訴求，提供差異化、智慧化公共服務(wù)，使得政府面對(duì)龐大的公眾群體提供個(gè)性化服務(wù)成為可能，當(dāng)前政府領(lǐng)域廣泛開(kāi)展的企業(yè)所需政策精準(zhǔn)推送服務(wù)就是典型例證。其次，在人工智能支撐下的政府治理具有自主優(yōu)化的特點(diǎn)，以感知環(huán)境變化。一方面是及時(shí)處置，借助既定的計(jì)算邏輯和算法規(guī)則，搜集、分析和運(yùn)算外部數(shù)據(jù)流、信息流和時(shí)間流，將數(shù)據(jù)信息整體呈現(xiàn)給決策者，以實(shí)現(xiàn)對(duì)外部環(huán)境信息和環(huán)境的數(shù)字化與精準(zhǔn)感知，使決策機(jī)構(gòu)獲取全面準(zhǔn)確風(fēng)險(xiǎn)信息，提高感知風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急響應(yīng)和靈活處置的能力；另一方面是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，借助智能感知元器件及無(wú)人機(jī)、自動(dòng)化、機(jī)器人與大數(shù)據(jù)等輔助技術(shù)，實(shí)現(xiàn)全方位風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及時(shí)確定危機(jī)源，分析危機(jī)征兆，預(yù)測(cè)關(guān)聯(lián)危機(jī)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行實(shí)時(shí)感知和精準(zhǔn)預(yù)判。

（五）以自動(dòng)化交互助力公眾參與

敏捷治理要求政府轉(zhuǎn)變以往“單打獨(dú)斗”的治理模式，吸納更多社會(huì)主體、基層群眾和技術(shù)領(lǐng)域人才，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)合作、多主體協(xié)同。人工智能通過(guò)跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門(mén)的信息共享打破部門(mén)之間的信息壁壘，有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)下信息不對(duì)稱的缺陷，讓更多利益相關(guān)者參與到治理體系中來(lái)，形成扁平化的治理結(jié)構(gòu)及溝通透明化、決策去中心化的治理網(wǎng)絡(luò)（尹寒和張德鵬，2020），實(shí)現(xiàn)真正意義上的公共治理與社會(huì)監(jiān)督。人工智能技術(shù)降低了多元群體參與治理的門(mén)檻，通過(guò)多類(lèi)終端布設(shè)、算法優(yōu)化、敏捷開(kāi)發(fā)、人機(jī)交互等方式，在諸多場(chǎng)景降低了因空間、時(shí)間、能力等方面限制公眾參與治理的問(wèn)題。一方面，以政務(wù)機(jī)器人、“隨手拍”、移動(dòng)端12345、網(wǎng)上議事廳等應(yīng)用的推廣，公眾在參與治理從問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、咨詢到解決反饋的全流程的可能性大大提高；另一方面，智能技術(shù)能將群眾在各類(lèi)渠道留下的碎片化、非結(jié)構(gòu)化信息快速分析和整理研判，通過(guò)數(shù)字畫(huà)像、知識(shí)圖譜等技術(shù)將信息納入到政策評(píng)估、城市治理中，不斷推動(dòng)公眾參與治理的實(shí)現(xiàn)。

四、實(shí)踐運(yùn)用：海淀區(qū)城市大腦支撐區(qū)域敏捷治理探索

敏捷治理是信息革命浪潮下政府在實(shí)踐中不斷探索、創(chuàng)新、衍生出來(lái)的新型治理模式，城市大腦是人工智能賦能城市敏捷治理的重要表現(xiàn)形式。隨著人工智能技術(shù)的不斷成熟，我國(guó)已逐步探索出具備智能中樞、數(shù)據(jù)中臺(tái)、決策中心等核心功能的城市大腦雛形。北京市海淀區(qū)充分發(fā)揮北京國(guó)際科創(chuàng)中心核心區(qū)優(yōu)勢(shì)，于2018 年年底啟動(dòng)了城市大腦建設(shè)，聚焦城市精細(xì)化、高效能治理，不斷推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化。

海淀區(qū)城市大腦以大數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)、人工智能賦能為核心、場(chǎng)景應(yīng)用為突破口，聚焦多領(lǐng)域、全場(chǎng)景、大協(xié)同的城市治理業(yè)務(wù)，同時(shí)，不斷加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，搭建了“1+1+2+N”的海淀城市大腦架構(gòu)，即“感知一張網(wǎng)”“時(shí)空一張圖”“兩個(gè)中心”和N 個(gè)創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景。海淀區(qū)城市大腦通過(guò)構(gòu)建覆蓋廣泛的傳感網(wǎng)絡(luò)并全面接入全區(qū)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、遙感影像、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等海量數(shù)據(jù)資源，感知“人、車(chē)、地、事、物”等多要素動(dòng)態(tài)信息，以人工智能技術(shù)為主要手段開(kāi)展實(shí)時(shí)分析，以數(shù)據(jù)分析的客觀結(jié)果服務(wù)城市治理決策，以問(wèn)題解決為導(dǎo)向整合公共資源實(shí)現(xiàn)多部門(mén)協(xié)同，為提高城市治理的敏捷性提供了有力支撐。

（一）創(chuàng)新體制機(jī)制，開(kāi)辟跨部門(mén)協(xié)作路徑

第一，全面統(tǒng)籌，搭建多元互通的合作渠道。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，敏捷治理倡導(dǎo)政府搭建治理平臺(tái)，引入更加多元的社會(huì)力量，創(chuàng)建多元主體共治的利益平衡機(jī)制，形成政府引導(dǎo)、多方協(xié)同的治理格局（范旭和劉偉，2020）。為了提高海淀區(qū)城市敏捷治理的參與度，專(zhuān)門(mén)成立了城市大腦科技產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，探索出“創(chuàng)新合伙人”機(jī)制，不斷優(yōu)化城市治理技術(shù)合作生態(tài)。具體而言，通過(guò)設(shè)立多部門(mén)共同參與的會(huì)商機(jī)制，加強(qiáng)工作職責(zé)的梳理和銜接，實(shí)現(xiàn)上下工作互聯(lián)，橫向工作互動(dòng)。對(duì)權(quán)屬不清的部件、職能交叉、疑難案件進(jìn)行會(huì)商會(huì)辦，協(xié)調(diào)處置，建立健全城市管理相關(guān)部門(mén)之間信息互通、資源共享的工作機(jī)制。

第二，政企合作，建立權(quán)責(zé)明晰的共治機(jī)制。敏捷治理的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、公眾參與的多主體協(xié)同建設(shè)運(yùn)營(yíng)的生態(tài)體系，明確利益主體間的權(quán)責(zé)劃分是維持這一系統(tǒng)持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵。海淀區(qū)在政府主導(dǎo)下建立一整套協(xié)調(diào)機(jī)制，探索出政府工作專(zhuān)班、城市大腦研究院、運(yùn)營(yíng)平臺(tái)公司和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的“四輪驅(qū)動(dòng)”的創(chuàng)新機(jī)制。具體看來(lái)，政府領(lǐng)域組建成立城市大腦專(zhuān)班，全面統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)城市治理各相關(guān)部門(mén)。專(zhuān)班領(lǐng)導(dǎo)小組是決策機(jī)構(gòu)，專(zhuān)班辦公室是日常管理機(jī)構(gòu)。海淀區(qū)政府批準(zhǔn)成立城市大腦研究院，為海淀城市大腦建設(shè)提供方案策劃、專(zhuān)業(yè)研究、戰(zhàn)略智庫(kù)“三大能力”支持。海淀區(qū)首次推出海淀創(chuàng)新合伙人模式組建運(yùn)營(yíng)公司，推進(jìn)開(kāi)展“城市大腦”頂層設(shè)計(jì)和應(yīng)用建設(shè)。建立科技產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，發(fā)揮中試平臺(tái)功能，統(tǒng)一社會(huì)資源，匯聚政府和企業(yè)優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)、圍繞城市大腦場(chǎng)景與需求，開(kāi)展聯(lián)合創(chuàng)新活動(dòng)，為政府、研究院、平臺(tái)公司對(duì)接最先進(jìn)的技術(shù)能力，形成上下產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，推動(dòng)城市大腦建設(shè)。同時(shí)，成立“城市大腦”創(chuàng)新合伙人基金，重點(diǎn)投資與城市大腦建設(shè)有關(guān)的運(yùn)營(yíng)和人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、智能傳感等領(lǐng)域高端技術(shù)企業(yè)。通過(guò)各部門(mén)整合優(yōu)質(zhì)資源，共同發(fā)力，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)了政府部門(mén)和非政府部門(mén)之間的高度協(xié)作，勾勒出“多元參與、協(xié)同共治、持續(xù)協(xié)調(diào)”的敏捷治理圖景。

（二）簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程，推動(dòng)事件處置高效率

第一，創(chuàng)新行政執(zhí)法模式，實(shí)現(xiàn)事件精準(zhǔn)派遣。傳統(tǒng)的政府治理過(guò)程存在流程復(fù)雜、耗時(shí)嚴(yán)重等問(wèn)題，這要求決策者重新思考和重新設(shè)計(jì)政策流程，精準(zhǔn)施策，提高執(zhí)行效力，切實(shí)滿足公眾需求。智能算法為促進(jìn)政府行政決策自動(dòng)化及服務(wù)治理精細(xì)化提供了必要的技術(shù)條件。海淀區(qū)依托城市大腦建設(shè)，精心設(shè)計(jì)綜合行政執(zhí)法工作“智慧方案”，努力實(shí)現(xiàn)綜合行政執(zhí)法信息數(shù)據(jù)應(yīng)用的全感知、全互聯(lián)、全分析、全應(yīng)用，推動(dòng)行政執(zhí)法事件的精準(zhǔn)處置。城市大腦通過(guò)“大城管綜合業(yè)務(wù)平臺(tái)”系統(tǒng)升級(jí)，依托智能化技術(shù)，將原有“七步流程”簡(jiǎn)化為人工操作“三步流程”+系統(tǒng)自動(dòng)操作“四步流程”，根據(jù)案件權(quán)屬清單實(shí)現(xiàn)自動(dòng)派發(fā)?；趫D片識(shí)別技術(shù)將處置前后的照片自動(dòng)比對(duì)，與結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)照片進(jìn)行智能核對(duì)，完全匹配則自動(dòng)結(jié)案。在案件處置結(jié)案后，實(shí)施綜合考評(píng)，實(shí)時(shí)評(píng)分、實(shí)時(shí)計(jì)分、考核報(bào)告實(shí)時(shí)生成，切實(shí)做到“發(fā)現(xiàn)即處置、處置即考核”，確保公共政策的通達(dá)性和有效性。

第二，降低決策執(zhí)行成本，推進(jìn)事件高效處置。目前我國(guó)基層社會(huì)治理存在執(zhí)行力不足及制度建設(shè)滯后等現(xiàn)象，如何實(shí)現(xiàn)政務(wù)的“秒級(jí)反應(yīng)”和指令的“一鍵傳達(dá)”是當(dāng)前管理者在探索敏捷治理過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。人工智能通過(guò)及時(shí)歸集存儲(chǔ)相關(guān)政務(wù)信息，整合政務(wù)資源，提高政務(wù)的執(zhí)行效率，同時(shí)也大大緩解了政府部門(mén)的人員壓力。以共享單車(chē)占用盲道為例，海淀城市大腦通過(guò)將視頻圖像資料變成一個(gè)圖片，對(duì)圖片進(jìn)行分類(lèi)，系統(tǒng)自動(dòng)學(xué)習(xí)、自動(dòng)比對(duì)，發(fā)現(xiàn)共享單車(chē)占用人行道或盲道的情況，將信息推送到工作人員的手機(jī)上，由工作人員直接去現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行處理。相比以前的人工巡查模式，從共享單車(chē)公司收到信息到處置完成，全程只需要幾分鐘的時(shí)間，節(jié)省了大量的時(shí)間成本和人力成本。再例如，在城市渣土車(chē)治理頑疾上，由于渣土運(yùn)輸行業(yè)性質(zhì)特殊、違法成本低、相關(guān)管理部門(mén)眾多、執(zhí)法不足、數(shù)據(jù)未實(shí)現(xiàn)共享等原因，傳統(tǒng)治理手段難以對(duì)其形成有效威懾。海淀城市大腦采用“三融五跨”解決方案，將渣土車(chē)的全鏈條7 個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行打通、融合，協(xié)同共治，統(tǒng)籌推進(jìn)。同時(shí)接入了地理空間和衛(wèi)星遙感視頻圖像等數(shù)據(jù)及市區(qū)和區(qū)級(jí)相關(guān)部門(mén)的數(shù)據(jù)，并將遍布街頭的各種攝像頭和各種設(shè)備上安裝的傳感器串聯(lián)在一起，通過(guò)全區(qū)的攝像頭再加上人工智能算法識(shí)別車(chē)牌，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市渣土車(chē)運(yùn)行狀態(tài)的實(shí)時(shí)展現(xiàn)與融合分析，構(gòu)建無(wú)時(shí)不有、無(wú)處不在的高效執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)政府治理朝著自動(dòng)化和精準(zhǔn)化方向轉(zhuǎn)型。

（三）夯實(shí)技術(shù)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)輔助決策智能化

第一，搭建全方位感知體系，實(shí)現(xiàn)城市治理問(wèn)題高效識(shí)別。城市治理問(wèn)題具有“多、碎、雜”且難根治、易反彈的特點(diǎn)，能否及時(shí)識(shí)別這些問(wèn)題，是城市進(jìn)行敏捷治理的基礎(chǔ)。海淀城市大腦通過(guò)各類(lèi)視頻、傳感器網(wǎng)絡(luò)，匯聚人眼、電子眼、天眼、值守應(yīng)急信息、公眾信息、數(shù)據(jù)信息“六位一體”信息源，將數(shù)據(jù)和算法支撐復(fù)雜的超大城市運(yùn)行體系，確保實(shí)時(shí)、在線、量化和可視化地觀測(cè)城市的運(yùn)行，形成多渠道、全方位的智慧化城市運(yùn)營(yíng)體系。例如，在住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，海淀區(qū)建立了“建設(shè)工程智慧監(jiān)管平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)“視頻巡查+現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”監(jiān)督管理新模式，通過(guò)智慧監(jiān)管平臺(tái)查看全區(qū)建筑工地的狀況，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程執(zhí)法與現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法科有機(jī)結(jié)合，研判城市管理問(wèn)題根源，消除管理盲區(qū)，形成發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)反饋、快速處理、形成報(bào)告的閉合完整的協(xié)調(diào)工作體系，使政府由過(guò)去的“被動(dòng)”治理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿采w、精細(xì)化的“主動(dòng)”治理模式。

第二，打造智能化決策系統(tǒng)，針對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行自主研判。提高精準(zhǔn)研判和精準(zhǔn)施策能力是推動(dòng)城市治理科學(xué)化和體現(xiàn)敏捷思維的重要舉措，海淀城市大腦通過(guò)對(duì)海量數(shù)據(jù)的綜合分析，以最小成本、最快速度解決最突出問(wèn)題，取得最佳整合效應(yīng)，為城市管理工作提供科學(xué)有效、直觀可視的決策依據(jù)。例如，“海淀區(qū)時(shí)空一張圖”作為城市大腦的核心支撐平臺(tái)之一，持續(xù)為管理者提供實(shí)時(shí)高效的地理空間服務(wù)，具體包括基于時(shí)空信息對(duì)各類(lèi)重點(diǎn)車(chē)輛進(jìn)行研判與分析、固化違法證據(jù)、通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)傳感器、高點(diǎn)視頻監(jiān)控、精確點(diǎn)位消火栓及周邊消防站等信息提供安全領(lǐng)域的空間防控能力等，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字空間和物理空間的智能關(guān)聯(lián)及政務(wù)數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的一體化融合，助力各委辦局及單位業(yè)務(wù)能力提升。再例如，海淀城市大腦的智慧能源版塊以電力運(yùn)行數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)全面反映區(qū)域用能水平，通過(guò)全社會(huì)售電量、用電量體現(xiàn)城市用能特征，形成以電力數(shù)據(jù)為核心的多維度城市畫(huà)像，從電力視角構(gòu)建施工工地用能監(jiān)測(cè)、住宅空置監(jiān)測(cè)、群租房預(yù)警等支撐應(yīng)用，輔助相關(guān)委辦局開(kāi)展多維監(jiān)測(cè)管控與研判決策，從而更好地把握城市運(yùn)營(yíng)情況。

第三，創(chuàng)建靈活調(diào)度機(jī)制，確保決策指令精準(zhǔn)下達(dá)。城市治理在指揮調(diào)度過(guò)程中往往會(huì)存在系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立、視頻聯(lián)動(dòng)困難、指令下達(dá)遲緩等問(wèn)題，如何提高指令傳達(dá)的高效性和指揮調(diào)度的靈活性是實(shí)現(xiàn)敏捷治理的關(guān)鍵。海淀城市大腦依托其指令調(diào)度體系形成系統(tǒng)反饋閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)指揮的靈活調(diào)度和決策的高效執(zhí)行。以雨情調(diào)度工作為例，面對(duì)入汛以來(lái)的最強(qiáng)降雨天氣，海淀城市大腦智能運(yùn)營(yíng)指揮中心（IOCC）是城市治理指揮調(diào)度的指揮中樞，聚合了全區(qū)13 個(gè)委辦局的35 個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，同時(shí)接入了氣象局、水務(wù)局、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備等相關(guān)數(shù)據(jù)，把視頻會(huì)議、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等功能進(jìn)行整合，通過(guò)衛(wèi)星云圖和雷達(dá)圖實(shí)時(shí)傳送數(shù)據(jù)，將信息自動(dòng)發(fā)送到相關(guān)部門(mén)并實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)進(jìn)展，有效指導(dǎo)防汛人員提前采取預(yù)防措施，合理部署防洪預(yù)案，使領(lǐng)導(dǎo)決策調(diào)度更加敏捷；實(shí)現(xiàn)雨前實(shí)時(shí)顯示云圖動(dòng)態(tài)、雨中無(wú)死角監(jiān)控全區(qū)雨量水位、雨后及時(shí)進(jìn)行積水清理，使現(xiàn)場(chǎng)處置更加敏捷。

（四）全天實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)有效性

第一，迅速感知環(huán)境變化，實(shí)現(xiàn)智能化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警?？旖莞兄敲艚葜卫淼暮诵哪芰χ?，要求管理者及時(shí)洞察外界變化趨勢(shì)，進(jìn)一步提高對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見(jiàn)能力。海淀城市大腦將散落在城市各個(gè)角落的數(shù)據(jù)匯聚起來(lái)，依托云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿技術(shù)構(gòu)建人工智能中臺(tái)，對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全景掃描，實(shí)時(shí)感知城市體征，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的全生命周期監(jiān)管，以便早發(fā)現(xiàn)、早處置，起到“治未病”的作用（謝小芹和任世輝，2022）。以電動(dòng)車(chē)電池管理為例，傳統(tǒng)的說(shuō)教方式難以規(guī)避居民的“僥幸”心理，僅僅依靠居民自覺(jué)和相互監(jiān)督的管理模式存在大量監(jiān)管“缺口”。為減少電動(dòng)車(chē)自燃事故的頻繁發(fā)生，海淀區(qū)半壁店社區(qū)地街道辦事處協(xié)同海淀區(qū)城市管理委員會(huì)、消防救援支隊(duì)、城市大腦專(zhuān)班、城市大腦研究院、中科大腦、北京一通等多部門(mén)，開(kāi)展“一車(chē)一池一碼”試點(diǎn)活動(dòng)，以智能傳感器、電子標(biāo)簽（二維碼）、電子芯片（RFID）相結(jié)合的“一車(chē)一池一碼”認(rèn)證方式，將車(chē)主與車(chē)輛、電池信息綁定，建立健全電動(dòng)自行車(chē)管理長(zhǎng)效機(jī)制，為電動(dòng)自行車(chē)電池安全上一層“保險(xiǎn)”。每個(gè)電池都在后臺(tái)有備案，方便管理與責(zé)任追溯。一旦車(chē)主把電池從車(chē)?yán)锬贸鰜?lái)，相應(yīng)的后臺(tái)就會(huì)有報(bào)警，提醒住戶去公共充電樁充電，實(shí)現(xiàn)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)感知、智能抓取、全方位監(jiān)控和自動(dòng)化處理。

第二，制定針對(duì)性緊急響應(yīng)方案，提升城市危機(jī)治理效能。提高應(yīng)急事件處理能力被認(rèn)為是敏捷治理中最為核心的環(huán)節(jié)，也是對(duì)政府執(zhí)政能力的巨大考驗(yàn)，它要求決策者在面對(duì)復(fù)雜變化的環(huán)境時(shí)作出持續(xù)性準(zhǔn)備并不斷學(xué)習(xí)以優(yōu)化策略。海淀城市大腦為各地管理部門(mén)防范和化解各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)提供技術(shù)和服務(wù)支撐，體現(xiàn)出敏捷治理在應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件時(shí)的靈活調(diào)整與快速響應(yīng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。例如，新冠疫情期間，海淀城市大腦依托疫情大數(shù)據(jù)分析及預(yù)警系統(tǒng)等平臺(tái)，對(duì)轄區(qū)疫情進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析研判，同時(shí)，利用人工智能技術(shù)針對(duì)人流密集地區(qū)實(shí)現(xiàn)非接觸、無(wú)感知測(cè)溫，并同步響應(yīng)預(yù)案（王德清，2021）。為政府及時(shí)掌握應(yīng)急態(tài)勢(shì)并做出及時(shí)有效措施提供了有力支持，進(jìn)而提高了政府應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)和靈活調(diào)整的能力。

五、結(jié)論及進(jìn)一步討論

人工智能賦能政府敏捷治理，從治理結(jié)構(gòu)、服務(wù)供給、決策制定和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等方面給的傳統(tǒng)的政府治理模式帶來(lái)突破性和顛覆性變革，與此同時(shí)，也加劇了信息泄露、倫理沖突等問(wèn)題的激化、并帶來(lái)了“算法黑箱”、技術(shù)迷失及政府職能危機(jī)等新型潛在風(fēng)險(xiǎn)。

一是技術(shù)失靈下的信息泄露與效率損失。一方面，人工智能技術(shù)提高了政府搜集整合信息的能力，同時(shí)也促進(jìn)了部門(mén)間的數(shù)據(jù)開(kāi)放與信息共享。但是，由于當(dāng)前對(duì)于數(shù)據(jù)的采集、流轉(zhuǎn)和使用過(guò)程尚未形成配套的保密措施和嚴(yán)格的約束機(jī)制，黑客攻擊、非法竊取、信息倒賣(mài)等現(xiàn)象層出不窮，政府和非政府部門(mén)匯集的大量個(gè)人信息隨時(shí)面臨被泄露、篡改或?yàn)E用的風(fēng)險(xiǎn)，給政府治理帶來(lái)更多不確定因素。另一方面，由于目前對(duì)于人工智能的探索仍處于起步階段，實(shí)際應(yīng)用中還存在著算法模型的不完備、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的隱藏、未知、不準(zhǔn)確及算法設(shè)計(jì)者主觀認(rèn)知偏差和“算法黑箱”等問(wèn)題，使其可能做出有損社會(huì)公平或進(jìn)一步鞏固現(xiàn)有偏見(jiàn)的決策，從而使政府在邁向敏捷治理的過(guò)程中面臨更高的治理成本，導(dǎo)致敏捷方法在公共治理領(lǐng)域的有效性大打折扣。

二是技術(shù)主導(dǎo)下的倫理風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任困境。數(shù)據(jù)和算法是人工智能的核心驅(qū)動(dòng)力，基于算法模型的決策系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)客觀因素的精準(zhǔn)量化，但缺乏對(duì)個(gè)案的具體分析和必要的人文關(guān)懷，這導(dǎo)致人工智能在技術(shù)的不斷進(jìn)步和算法邏輯的更迭過(guò)程中，可能會(huì)做出有偏于社會(huì)公序良俗和人類(lèi)道德準(zhǔn)則的價(jià)值判斷，并做出有損于社會(huì)整體利益的決策，給社會(huì)治理帶來(lái)大量的倫理風(fēng)險(xiǎn)。此外，對(duì)算法模型的過(guò)度依賴會(huì)使政府在技術(shù)權(quán)威下逐漸迷失自我，盲目遵從算法結(jié)果而忽視了對(duì)問(wèn)題的整體把握和靈活調(diào)整，進(jìn)而走向“機(jī)械化”治理的道路。人工智能為政府治理提供輔助決策，卻無(wú)力承擔(dān)其決策失誤造成的損失擔(dān)責(zé)，在問(wèn)責(zé)機(jī)制尚不明確的情況下，責(zé)任主體難以認(rèn)定，受損方利益無(wú)法得到及時(shí)補(bǔ)償，這會(huì)使公眾逐漸對(duì)人工智能失去信任甚至產(chǎn)生抵觸情緒，同時(shí)也會(huì)大大削弱政府的公信力，使其陷入職能危機(jī)。

三是數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)下的權(quán)力關(guān)系重構(gòu)。敏捷治理的“協(xié)同共治”理念催生出“政企合作”的新型治理模式，在數(shù)字革命浪潮的推動(dòng)下，一些商業(yè)巨頭和超級(jí)科技公司將躋身成為這一治理系統(tǒng)的中流砥柱，為政府搜集整合信息和創(chuàng)建人工智能場(chǎng)景應(yīng)用提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和研發(fā)平臺(tái)。同時(shí)，由于這些大型企業(yè)在人力資源和專(zhuān)業(yè)技術(shù)上具有天然的稟賦優(yōu)勢(shì)，政府對(duì)其依賴正日益加深。隨著政府部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)合作的進(jìn)一步深入，大型企業(yè)在政務(wù)的執(zhí)行、考量甚至決策等方面的話語(yǔ)權(quán)和參與度正日益提升，政府已然在不知不覺(jué)中將部分權(quán)力與職能讓渡于這些掌握關(guān)鍵基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)資源的科技巨頭。在此情形下，政府治理的權(quán)力關(guān)系將面臨重塑，其核心治理地位也將受到威脅。