張琦

鞍山師范學(xué)院

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長取得了舉世矚目的成就，使中國一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，成為和平崛起的全球典范。自1978 年以來，中國年均GDP 增長率超過10%，這樣的經(jīng)濟(jì)增長速度是十分驚人的。在經(jīng)過近40 年的經(jīng)濟(jì)高速增長之后，我國也開始面臨一些突出的經(jīng)濟(jì)問題。一方面，來自全球的競爭日趨激烈，使得投資激勵和消費(fèi)刺激無法保持經(jīng)濟(jì)增長的長效動力。另一方面，依托于勞動密集型、高能耗低產(chǎn)出模式的經(jīng)濟(jì)增長方式，已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下對于高質(zhì)量發(fā)展的追求。大量的事實(shí)和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)表明，中國經(jīng)濟(jì)需要進(jìn)行重大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級轉(zhuǎn)型，從原有的單純追求經(jīng)濟(jì)速度的絕對增長逐漸過渡到對經(jīng)濟(jì)質(zhì)量發(fā)展的追求上來。同時(shí)，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從勞動密集型、高能耗低產(chǎn)出模式逐步過渡到創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展模式、綠色發(fā)展模式、高質(zhì)量發(fā)展模式上來?？梢?，從國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略層面來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是決定未來發(fā)展的關(guān)鍵所在。再將目光聚焦到東北三省這個局部區(qū)域上來，遼寧省是我國重要的老工業(yè)基地，省域?qū)用娴腉DP 規(guī)模一度位居全國第三位。長期以來，遼寧省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)版圖中以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)都占據(jù)了核心地位，這就導(dǎo)致了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度過緩、第三產(chǎn)業(yè)在全產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占比份額較低的局面。近20 年間，全國乃至世界層面的第三產(chǎn)業(yè)獲得了迅猛發(fā)展，從而使得遼寧省以服務(wù)業(yè)為核心的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分的問題突出地顯現(xiàn)出來。在這種情況下，只有依托公共政策激勵和扶持，才能從根本上助力遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，推動遼寧經(jīng)濟(jì)獲得更快更好的發(fā)展。

一、本文研究的相關(guān)概念

本文以公共政策視角下遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型路徑為核心研究內(nèi)容，涉及的核心概念包括公共政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，下面逐一加以分析和闡述。

1.公共政策

公共政策首先是一種政策，但其核心特點(diǎn)體現(xiàn)在公共兩個字上。這個公共體現(xiàn)在兩個方面：第一，公共政策的制定者具有公共屬性，它是國家建立、人民認(rèn)可的公共權(quán)力機(jī)關(guān)。第二，公共政策的目標(biāo)同樣具有公共屬性，它就是要解決社會層面普遍關(guān)注的公共問題，并且維護(hù)占絕大多數(shù)公眾群體的公共利益。由此可見，公共政策是由政府部門及公共權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，集中反映了廣大公眾關(guān)注的焦點(diǎn)社會問題，并能夠?qū)崿F(xiàn)公眾、社會、國家、經(jīng)濟(jì)、政治等各方面健康可持續(xù)發(fā)展的政策。

公共政策具有三大鮮明的特點(diǎn)。首先，公共政策體現(xiàn)了政府層面的意志，對于維護(hù)國家安全、社會穩(wěn)定都具有重要意義，因此公共政策體現(xiàn)出明確的政治性。其次，公共政策的制定者是具有公信力的公共機(jī)關(guān)，并且以維護(hù)廣大公眾利益為根本出發(fā)點(diǎn)，因此具有突出的權(quán)威性。再次，公共政策體現(xiàn)了國家意志和廣大公眾意愿，因此在出臺后的執(zhí)行受到國家的法律保護(hù)，對于違法公共政策的組織和個人都要依法追究其法律責(zé)任，因此公共政策體現(xiàn)出法律意義上的強(qiáng)制性。

因針對領(lǐng)域的不同，公共政策也有不同的分類，如政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、軍事政策、外交政策、社會政策等等。對于本文要研究的遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型路徑問題，主要涉及了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的公共政策，這又可以細(xì)分為財(cái)政政策、稅收政策等等。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

所謂產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是指一個國家經(jīng)濟(jì)體系中各類產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成成分、占比情況。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了一個國家的經(jīng)濟(jì)屬性，例如是農(nóng)業(yè)國還是工業(yè)國。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)本身并不是靜態(tài)的，一方面各個產(chǎn)業(yè)之間存在著關(guān)聯(lián)性，另一方面產(chǎn)業(yè)之間的資源配置決定著此消彼長的動態(tài)關(guān)聯(lián)程度。

在我國，習(xí)慣地將整個國民經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行三次產(chǎn)業(yè)的劃分，即第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)。其中，第一產(chǎn)業(yè)主要是指農(nóng)業(yè)，又可以細(xì)分為農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)；第二產(chǎn)業(yè)是指工業(yè)，又可以細(xì)分為制造業(yè)、建筑業(yè)、電力行業(yè)、熱力行業(yè)、采掘業(yè)等等；第三產(chǎn)業(yè)是指服務(wù)業(yè)，除第一二產(chǎn)業(yè)之外的其它各業(yè)都屬于服務(wù)業(yè)。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在動態(tài)發(fā)展的過程中，總是和時(shí)代發(fā)展需求之間表現(xiàn)出適應(yīng)或不適應(yīng)的狀態(tài)。當(dāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求的時(shí)候，急需要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型或升級，達(dá)到一種更加合理的狀態(tài)，轉(zhuǎn)型之后得到的新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加吻合時(shí)代發(fā)展的需求。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于理念上的轉(zhuǎn)變，這種理念應(yīng)該是和時(shí)代發(fā)展需求契合的。只有理念上做出了正確的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型才能趨于合理。在很多情況下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)也離不開技術(shù)的進(jìn)步。只有技術(shù)先進(jìn)了，各產(chǎn)業(yè)才能獲得更大的發(fā)展空間，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型才能成為可能。

二、遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀分析

遼寧省位于東北地區(qū)，又與華北地區(qū)的京津冀地區(qū)比鄰。從國際區(qū)位上看，遼寧省嵌入渤海灣，又被日本海環(huán)抱，遼寧省同朝鮮、韓國、日本、俄羅斯也都具備便利的經(jīng)濟(jì)交流渠道。東北地區(qū)作為中國老工業(yè)基地，在建國后相當(dāng)一段長的時(shí)間里為國家發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)了重要力量。其中，遼寧省的經(jīng)濟(jì)地位更是舉足重輕。改革開放以后，遼寧省依托傳統(tǒng)工業(yè)基地的優(yōu)勢，裝備制造業(yè)等獲得了迅速發(fā)展，第一二三產(chǎn)業(yè)都有較大規(guī)模增長。進(jìn)入21 世紀(jì)以后，遼寧省經(jīng)濟(jì)增速放緩，省域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也開始暴露出一些問題。根據(jù)遼寧省統(tǒng)計(jì)年鑒，三個產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)配比如表1 所示。

表1 遼寧省三個產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)配比

從表1 的數(shù)據(jù)可以看出，第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的比重從建國之初的38.6%迅速下降，今年來穩(wěn)定在6%左右；第二產(chǎn)業(yè)工業(yè)的比重從建國之初的40.2%，先是迅速增長其后逐漸下降，最高點(diǎn)一度達(dá)到85.4%，近年來下降到45%；第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)的比重從改革之后持續(xù)增加，目前已經(jīng)達(dá)到49%。從三個產(chǎn)業(yè)的對比情況看，遼寧省第三產(chǎn)業(yè)獲得了快速發(fā)展，在整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的占比不斷增加。但是，相對于全國平均水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的水平，遼寧省的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不充分。2021 年末，北京市第三產(chǎn)業(yè)的占比達(dá)到了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的81.1%，上海和廣州分別達(dá)到了71.2%和69.9%。可見，遼寧省第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展處于明顯落后的狀態(tài)，服務(wù)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占比過低，這也是遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的最重要問題所在。

三、遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展中存在的問題

改革開放以來，遼寧省各產(chǎn)業(yè)都取得了相當(dāng)程度的發(fā)展，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展過程中也暴露出一些問題，包括：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理第三產(chǎn)業(yè)比重低，創(chuàng)新能力不足導(dǎo)致技術(shù)突破困難，高素質(zhì)和能力的人力資本嚴(yán)重短缺。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理第三產(chǎn)業(yè)比重低

通過遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析可知，遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中暴露出的最大問題，就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第三產(chǎn)業(yè)即服務(wù)業(yè)的占比低。當(dāng)然，這種占比低是一個相對的概念。從省域情況看，到2021 年末，遼寧省第三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的占比已經(jīng)達(dá)到了近50%的水平，相當(dāng)于第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的占比之和。從這個絕對量上看，似乎遼寧省第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展的很好。但是，這是一個比拼服務(wù)業(yè)規(guī)模和服務(wù)業(yè)水平的全新時(shí)代，既不同于以往農(nóng)業(yè)社會，也不同于二戰(zhàn)前后的工業(yè)社會。相比于北京、上海、廣州、浙江、江蘇等城市和地區(qū)，遼寧省第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還處于明顯的落后階段。第三產(chǎn)業(yè)得不到充分發(fā)展，第一和第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品就會滯銷，從而導(dǎo)致全省域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遲緩。

2.創(chuàng)新能力不足導(dǎo)致技術(shù)突破困難

在前述分析中還指出，技術(shù)創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要手段和途徑。離開了技術(shù)創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就很難實(shí)現(xiàn)卓有成效的轉(zhuǎn)型。但是，遼寧省整體上的創(chuàng)新能力不足，導(dǎo)致了技術(shù)突破的實(shí)現(xiàn)非常困難，從而給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型造成了掣肘。之所以出現(xiàn)創(chuàng)新能力的不足，原因是多方面的：一方面，遼寧省各產(chǎn)業(yè)原有技術(shù)附加值低，導(dǎo)致產(chǎn)出效率低、經(jīng)濟(jì)效益低，企業(yè)沒有更加充分的資金在研發(fā)領(lǐng)域投入，從而導(dǎo)致自創(chuàng)性技術(shù)無法實(shí)現(xiàn)突破。另一方面，省域?qū)用嬲w的觀念陳舊、墨守成規(guī)，對于技術(shù)創(chuàng)新缺乏有力的公共政策支持。

3.高素質(zhì)和能力的人力資本嚴(yán)重短缺

理念陳舊、創(chuàng)新能力不足、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平滯后，其根本原因還是人的問題。正是因?yàn)楦咚刭|(zhì)和能力的人力資本嚴(yán)重短缺，才造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展中的諸多問題。遼寧省既缺乏能夠提綱挈領(lǐng)的高段管理人才，也缺乏扎根基層鉆營業(yè)務(wù)的技術(shù)人才。當(dāng)然，造成遼寧省人力資源短缺的原因也是多方面的：從宏觀層面上看，東北經(jīng)濟(jì)的發(fā)展滯后導(dǎo)致了大量人力資本的外流，而東北地區(qū)人口自然增長率的持續(xù)走低又進(jìn)一步惡化了人才的持續(xù)補(bǔ)充；從政策層面上看，省域內(nèi)對高素質(zhì)能力人才的激勵機(jī)制匱乏、激勵程度不夠，也導(dǎo)致了人才外流和外部人才不愿意來遼工作。

四、公共政策視角推動遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的路徑

鑒于遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)暴露的問題以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所面臨的困難，筆者從公共政策視角提出三條路徑：通過金融政策激勵金融機(jī)構(gòu)增加實(shí)體經(jīng)濟(jì)投入，通過財(cái)政稅收政策鼓勵服務(wù)業(yè)企業(yè)創(chuàng)新能力提升，通過人才政策吸納高端人才到來助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

1.通過金融政策激勵金融機(jī)構(gòu)增加實(shí)體經(jīng)濟(jì)投入

遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，缺乏技術(shù)創(chuàng)新作為實(shí)現(xiàn)途徑，其根本原因在于各企業(yè)缺乏足夠的資金投入。在這種情況下，公共政策制定者可以通過金融政策的出臺，激勵各路金融機(jī)構(gòu)增加實(shí)體經(jīng)濟(jì)投入，從而使得企業(yè)的資金規(guī)模和研發(fā)經(jīng)費(fèi)規(guī)模充實(shí)起來。目前，遼寧省金融體系完整，形成了包括國有商業(yè)銀行、商業(yè)銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、小額信貸機(jī)構(gòu)等多種角色的金融產(chǎn)業(yè)。相比于實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，金融產(chǎn)業(yè)資金量充沛，并且具有更加便利的融資渠道。如果能更好地利用金融政策，必然可以加大遼寧省各產(chǎn)業(yè)的投入，為技術(shù)創(chuàng)新尤其是突破式的技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造有利條件，從而開辟出省域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的有效途徑。

2.通過財(cái)政稅收政策鼓勵服務(wù)業(yè)企業(yè)運(yùn)營能力提升

遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的最大問題，是第三產(chǎn)業(yè)即服務(wù)業(yè)發(fā)展水平之后、總體規(guī)模大大落后于發(fā)達(dá)地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)。因此，如何推動第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展成為遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。能夠?qū)⑦|寧省第三產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的主體，還是各類服務(wù)業(yè)企業(yè)。因此，只有激勵更多的創(chuàng)業(yè)者投身服務(wù)業(yè)企業(yè)、激勵已有的服務(wù)業(yè)企業(yè)努力發(fā)展壯大自己，才有可能實(shí)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。在公共政策體系中，通過財(cái)政政策和稅收政策對企業(yè)進(jìn)行激勵的手段是最為直接的，也是最為有效的。因此，遼寧省的公共政策，應(yīng)該從財(cái)政政策支持和稅收政策減免等手段入手，加大對服務(wù)業(yè)企業(yè)的扶持力度，提升服務(wù)業(yè)企業(yè)的營收能力和效益水平，從而帶動第三產(chǎn)業(yè)的全面快速發(fā)展。

3.通過人才政策吸納精英人才到來助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

制約遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的根本問題還是人才問題，因此只有通過人才政策保有人才隊(duì)伍并吸納外部精英人才到來，才能從根本上解決遼寧省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型問題。這里的人才政策制定應(yīng)該涉及多個方面，最直接的是給與來遼工作人才更好的經(jīng)濟(jì)待遇，如工資收入和獎金激勵，配套的政策還應(yīng)該包括給與來遼人才的住房政策、配偶工作政策、子女入學(xué)政策等等。只有讓各路人才感覺到來遼以后受到重視，真正地從衣食住行得到實(shí)惠，他們才能安心扎根于遼寧省工作，從管理到技術(shù)的各個方面，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提供持續(xù)不斷的動力。