方澗 張金航

摘要：研究目的：探究法院在集體土地征收案件中審查“公共利益”要件的實(shí)然狀態(tài)及其形成原因。研究方法：回歸建模、文獻(xiàn)分析。研究結(jié)果：法院對(duì)公共利益要件的實(shí)質(zhì)審查持克制主義態(tài)度；對(duì)公共利益要件的接納性呈現(xiàn)兩極化；對(duì)公共利益理由的支持力度與被告行政級(jí)別呈負(fù)相關(guān)性；法院高度認(rèn)可“征補(bǔ)協(xié)議”與“公共利益”之間的關(guān)聯(lián)性；其他因素對(duì)法院裁判結(jié)果的影響輕微。研究結(jié)論：法院在土地征收案件中并未實(shí)質(zhì)性審查公共利益，存在顯著的形式化與程序性傾向。其主要原因在于訴訟機(jī)制與立法意涵的非彌合性、行政規(guī)劃與公共利益的非對(duì)等性、司法審查考量因素的非法律性以及傳統(tǒng)法院職能定位的非能動(dòng)性。

關(guān)鍵詞：公共利益；土地征收；司法審查；回歸模型；實(shí)證研究

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2023）05-0036-11

基金項(xiàng)目：2020年度司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目青年課題“集體土地征收司法救濟(jì)功能跟蹤研究”（20SFB3007）。

“公共利益+正當(dāng)程序+公平補(bǔ)償”是土地征收的三大基本要件[1]。在集體土地征收領(lǐng)域，盡管早在1950年，中央人民政府政務(wù)院就頒布了我國(guó)第一部對(duì)土地征收及公共利益進(jìn)行規(guī)范的法律文件《城市郊區(qū)土地改革條例》，而1954年《憲法》第13條也將“公共利益”納入土地征收制度之中。隨后的《物權(quán)法》（現(xiàn)《民法典》物權(quán)編） 《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》 《土地管理法》等都重申了土地征收目的的公共利益導(dǎo)向，尤其是2019年修正的《土地管理法》，更是在第45條通過(guò)“列舉+兜底”式的規(guī)范表達(dá)明確了土地征收中“公共利益”的內(nèi)涵。但本質(zhì)上，“公共利益”為不確定性法學(xué)概念，并不會(huì)因?yàn)榧{入規(guī)范體系而變得絕對(duì)明確，因而學(xué)者們對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)也幾經(jīng)變遷，經(jīng)歷了“不可知論”[2]“實(shí)體解釋論”[3]“程序認(rèn)定論”[4]“層次劃分論”[5]等過(guò)程，目前的研究重點(diǎn)集中于從司法制度建構(gòu)的維度闡釋公共利益的控制之道。立法技術(shù)與理論認(rèn)知的局限導(dǎo)致了征地實(shí)踐中的三大問(wèn)題：第一，行政機(jī)關(guān)在土地征收時(shí)利用《土地管理法》第45條第1款第5項(xiàng)的“成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地”，“架空”了公共利益要件[6]；第二，行政機(jī)關(guān)在土地征收中被賦予“征收權(quán)的行使主體”和“公共利益的判斷主體”雙重身份；第三，法院在審查公共利益要件時(shí)缺乏必要的司法識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。

反觀司法實(shí)踐，在2015年修改實(shí)施的《行政訴訟法》擴(kuò)大受案范圍后，僅浙江省一審行政案件在2018年就突破了15 000件，而其中超過(guò)半數(shù)涉及集體土地征收行政糾紛[7]。因此，對(duì)法院在土地征收糾紛案件中審查“公共利益”要件時(shí)的角色定位和邏輯機(jī)理開(kāi)展研究顯得尤為重要。為此，本文以長(zhǎng)三角地區(qū)2017—2021年共2 056份集體土地征收裁判文書為樣本，通過(guò)構(gòu)建回歸模型，揭示公共利益在司法審查中的實(shí)踐樣態(tài)，并在此基礎(chǔ)上分析造成這一現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)癥結(jié)與可能的解決方案。選擇此種研究進(jìn)路的理由在于：第一，學(xué)界以往的研究側(cè)重于法教義學(xué)層面，對(duì)公共利益條款在行政訴訟中的實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行評(píng)估的研究較少，本文的研究可以對(duì)法教義學(xué)研究形成有益補(bǔ)充；第二，隨著《行政訴訟法》 《土地管理法》的修改和裁判文書上網(wǎng)要求的提出，盡管公開(kāi)制度落實(shí)的并不完美[8]，但是通過(guò)司法案例的實(shí)證研究來(lái)探尋“公共利益”要件司法審查的基本邏輯具有一定的可能性；第三，華東地區(qū)“三省一市”是我國(guó)市場(chǎng)要素最活躍的地區(qū)之一，對(duì)土地利用的需求大，法治建設(shè)也具有一定的參考性，為本文的研究提供了堅(jiān)固的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

1 樣本統(tǒng)計(jì)與回歸模型構(gòu)建

1.1 裁判文書的描述性統(tǒng)計(jì)

為探究“公共利益”要件在集體土地征收訴訟案件中的實(shí)然狀態(tài)，筆者利用中國(guó)裁判文書網(wǎng)，在“行政案件”中選取“土地征收”與“集體土地”為檢索關(guān)鍵詞，分別查找浙江省、江蘇省、安徽省及上海市4地于2017年1月1日—2021年12月31日之間發(fā)生的相關(guān)案件。在剔除重復(fù)案例以及與研究?jī)?nèi)容明顯不相關(guān)的案例之后，共收集到2 056份符合條件的行政裁判書。研究的技術(shù)進(jìn)路是：第一，通過(guò)選取相關(guān)變量并賦值，確定與因變量具有關(guān)聯(lián)可能性的關(guān)鍵變量以及其他特征變量；第二，通過(guò)建立回歸模型進(jìn)行回歸方程檢驗(yàn)與分析，并通過(guò)將不同變量代入模型進(jìn)行數(shù)理運(yùn)算，對(duì)關(guān)鍵變量與其他特征變量進(jìn)行區(qū)分，從而得出不同變量對(duì)法院裁判結(jié)果的影響；第三，為確保實(shí)證研究結(jié)果的科學(xué)性，本文引入地區(qū)差異、法治環(huán)境等因素，對(duì)模型的穩(wěn)健性進(jìn)行測(cè)試與分析，以檢驗(yàn)本文實(shí)證模型的科學(xué)性；第四，通過(guò)回歸檢驗(yàn)的結(jié)果解讀基本樣態(tài)、形成原因并提出可能的完善方案。

1.2 變量選取與回歸模型構(gòu)建

1.2.1 變量選取

（1）將法院的裁判結(jié)果設(shè)為變量一?！胺ㄔ号袥Q駁回訴訟請(qǐng)求”和“裁定駁回起訴”是原告敗訴的情形；“法院確認(rèn)行政行為違法”、“通過(guò)判決撤銷行政行為”以及“行政機(jī)關(guān)自主撤銷行政行為”是原告勝訴的情形。為表示“法院的裁判結(jié)果”變量并描述其數(shù)據(jù)特征，筆者將該變量設(shè)為“Z”并作如下設(shè)定：當(dāng)Z = 0時(shí)，原告敗訴；當(dāng)Z = 1時(shí)，原告勝訴。

（2）將原告提出的理由設(shè)為變量二。在集體土地征收訴訟案件中，被征收人通常會(huì)提出“征收不符合公共利益”，“征收補(bǔ)償不公平”及“征收程序違法”這三種理由。因此，為厘清法院對(duì)“公共利益”這一原告理由所持的審查態(tài)度，筆者在此引入土地征收的三大要件作為本文的關(guān)鍵變量，包括“征收行為是否符合公共利益”，“征收補(bǔ)償是否合理”及“征收程序是否正當(dāng)”。在實(shí)際訴訟中存在三種情形，即“未被原告提出”、“被原告提出并被法院支持”及“被原告提出但被法院駁回”。例如，為分析變量間的關(guān)系，筆者將法院是否支持某理由的變量名稱設(shè)定為PI_Sup，并分別以“PI_Sup = 0”與“PI_Sup = 1”表示原告提出的理由被法院駁回或受到支持的情況。

（3）其他變量。為比較“公共利益”及其他變量對(duì)法院裁判結(jié)果的影響，本文將“征收補(bǔ)償”變量設(shè)定為EC_Pro ，將“征收程序”變量設(shè)定為EP_Sup ，并分別以“0”與“1”進(jìn)行賦值，用以表示該理由反映之變量是否被原告提出及是否被法院駁回等具體情形。同時(shí)，為客觀描述法院對(duì)各理由司法審查的樣態(tài)，筆者在此引入“被告主體類型”“審級(jí)”等可能對(duì)案件裁判結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的其他輔助性特征變量。本文在實(shí)證研究中使用的變量及符號(hào)表示詳見(jiàn)表1。

1.2.2 回歸模型建構(gòu)與說(shuō)明

在表1所載的模型變量中，“公共利益”、“征收補(bǔ)償”及“征收程序”變量為二元分類變量，以二元的logistic回歸方程加以檢驗(yàn)，而“被告主體層級(jí)”、“法院層級(jí)”、“原被告是否聘請(qǐng)律師”、“是否簽署土地住宅”及案件“審級(jí)”等為連續(xù)變量，采多元logistic回歸方程進(jìn)行分析。本文在完成對(duì)全部裁判文書進(jìn)行分類處理后，以多元logistic回歸方程考察各變量對(duì)法院裁判結(jié)果（即因變量）產(chǎn)生的影響。被解釋變量z為法院的最終裁判結(jié)果，α和β為變量的系數(shù)，ξ為隨機(jī)誤差項(xiàng)，列項(xiàng)中“PI_Pro” “PI_Sup” “EC_Pro” “EC_ Sup”等符號(hào)則表示實(shí)證研究模型中的一系列自變量，Control表示其余變量。在運(yùn)算過(guò)程中，各系數(shù)通過(guò)回歸結(jié)果，以正負(fù)差別及數(shù)字大小來(lái)反映受控制變量與被解釋變量之間的關(guān)系。具體而言，正負(fù)號(hào)差異表示變量對(duì)裁判結(jié)果造成的“傾向勝訴”或“傾向敗訴”的影響，而絕對(duì)值大小則表示變量對(duì)勝訴或敗訴結(jié)果造成的影響力大小。另外需要說(shuō)明的是，因?yàn)榘赣?、被訴行為類型、相對(duì)人敗訴原因、行政機(jī)關(guān)敗訴原因等均涉及多項(xiàng)變量，鑒于本文研究重點(diǎn)，在后續(xù)的回歸分析中僅呈現(xiàn)每一類別中對(duì)公共利益判斷影響最大的變量的數(shù)值。

式（1）—式（2）中：z為因變量，用于表示法院最終裁判結(jié)果；在式（2）中，α（0，1，2，…，6）及β、ξ均表示常量；Control表示控制變量；而PI_Pro、PI_Sup、EC_ Pro、EC_Sup、EP_Pro、EP_Sup則是表1中列明的各個(gè)自變量。

本文將聯(lián)立式（1）與式（2），首先對(duì)“公共利益”“征收程序”“征收補(bǔ)償”三個(gè)關(guān)鍵變量進(jìn)行單獨(dú)量化分析，再在不同組合的基礎(chǔ)上引入其他輔助性變量進(jìn)行回歸檢驗(yàn)，通過(guò)比較5次回歸檢驗(yàn)的數(shù)據(jù)結(jié)果，試分析“公共利益”要件及其他變量對(duì)法院最終裁判結(jié)果的影響力大小。

1.3 回歸分析與穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.3.1 初步檢驗(yàn)

本文通過(guò)多元logistic回歸方程對(duì)各級(jí)變量進(jìn)行檢驗(yàn)，并對(duì)服從正態(tài)分布的誤差項(xiàng)及各變量相關(guān)系數(shù)進(jìn)行控制，將不同變量及參數(shù)代入上述方程得出若干檢驗(yàn)數(shù)據(jù)，為客觀反映誤差對(duì)結(jié)果的影響，筆者將在檢驗(yàn)數(shù)據(jù)后的括號(hào)中列出該變量可能發(fā)生的誤差情況。經(jīng)檢驗(yàn)，得出5次回歸結(jié)果如表2所示。

1.3.2 第一次穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為保證檢驗(yàn)結(jié)果穩(wěn)健性，本文考慮“地域差異”“法制環(huán)境差異”等對(duì)回歸模型中因變量（也即法院裁判結(jié)果）的影響情況，筆者對(duì)浙江、江蘇、安徽與上海4省市在2017—2021年發(fā)生的集體土地征收訴訟案件進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)（表3）。

從宏觀角度看，長(zhǎng)三角地區(qū)集體土地征收案件原告勝訴率普遍較低。浙江、江蘇、安徽三省近5年的原告勝訴率均未逾16%，被征收人的訴訟請(qǐng)求難以得到法院支持。若以不同省份為視閾，原告勝訴及敗訴比例存在一定程度的差異性，該種差異性對(duì)法院的裁判結(jié)果可能會(huì)產(chǎn)生異質(zhì)性的影響。本文援引樊綱教授團(tuán)隊(duì)在2016年提供給國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所的“省級(jí)法治指數(shù)”（表4）作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)的數(shù)據(jù)參考。

將地區(qū)差異和法制環(huán)境差異加入模型后，筆者通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)得到如表5結(jié)果。

在加入“地區(qū)差異”與“法制指標(biāo)”變量后，實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果與新變量引入前的數(shù)據(jù)情況無(wú)較大差異，長(zhǎng)三角地區(qū)因省份不同與法制指標(biāo)差異對(duì)評(píng)估結(jié)果造成的影響較小，其余結(jié)果與前文保持一致，實(shí)證模型具有穩(wěn)定性。

1.3.3 第二次穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為使得穩(wěn)健性實(shí)驗(yàn)足夠嚴(yán)謹(jǐn)，鞏固首次實(shí)證研究結(jié)論的科學(xué)性，筆者將結(jié)合具體的原告勝訴案件，以勝訴判決結(jié)果類型作為因變量，對(duì)實(shí)證模型進(jìn)行第二次穩(wěn)健性檢驗(yàn)。為與前文的運(yùn)算模式形成一定差異性，本文在此選用“l(fā)ogit”數(shù)理運(yùn)算方式對(duì)本輪變量進(jìn)行檢驗(yàn)。在集體土地征收訴訟案件中，原告勝訴的情況主要分為“法院確認(rèn)行政行為違法”、“法院撤銷行政行為”與“行政機(jī)關(guān)自主撤銷行政決定”三種，現(xiàn)將勝訴類型的分布情況列舉如表6。

結(jié)合表6，進(jìn)行第二次穩(wěn)健性檢驗(yàn)，可以得出以下結(jié)果（表7）。

由兩次穩(wěn)健性實(shí)驗(yàn)結(jié)果可知，在引入“地區(qū)差異”與“法治指標(biāo)”等變量，并對(duì)實(shí)證模型的因變量進(jìn)行同類轉(zhuǎn)換后，新的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果與變量引入前并無(wú)較大差異，誤差亦維持在可控范圍之內(nèi)，其余結(jié)果與前文保持一致。這表明在長(zhǎng)三角“三省一市”區(qū)域，不同省份及法治指標(biāo)的差異對(duì)法院裁判結(jié)果造成的影響較小，本文的實(shí)證模型及檢驗(yàn)結(jié)論具備科學(xué)的穩(wěn)健性。

1.3.4 對(duì)于原告單獨(dú)提出公共利益理由案件的回歸檢驗(yàn)

前文對(duì)原告提出“公共利益”理由及其他理由的情形進(jìn)行了實(shí)證分析，并對(duì)實(shí)證模型的穩(wěn)健性進(jìn)行了兩次檢驗(yàn)，而在后文的研究中，筆者將對(duì)原告單獨(dú)提出“公共利益”理由的案件進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，以期與前文數(shù)據(jù)形成對(duì)照，進(jìn)一步剖析“公共利益”要素在集體土地征收案件中的實(shí)然定位。

在全部2 056個(gè)集體土地征收案件中，原告提出公共利益理由且受到法院支持的勝訴案例僅17件，在所有案件中的占比僅為0.8%。這表明當(dāng)事人提出的“公共利益”理由在訴訟過(guò)程中很難得到法院支持。在原告單獨(dú)提出“公共利益”理由的案件中，筆者將“是否聘請(qǐng)律師”、“原被告主體類型”、“是否簽署征收協(xié)議”以及法院層級(jí)、審級(jí)等輔助變量引入實(shí)證模型，進(jìn)一步探尋“公共利益”要件陷入囹圄的內(nèi)在動(dòng)因（表8）。

本文回歸結(jié)果顯示，在排除極端與個(gè)別案例后，可見(jiàn)“被告主體類型”“審級(jí)”變量對(duì)原告提出的公共利益理由受法院支持概率產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，而“多數(shù)人是否簽署征收協(xié)議”也將很大程度上影響法院對(duì)公共利益理由的支持程度。

2 征地案件中公共利益司法審查的基本樣態(tài)

2.1 法院對(duì)公共利益要件的實(shí)質(zhì)審查持克制主義

當(dāng)原告在訴訟中同時(shí)提出“公共利益”與“正當(dāng)程序” “公平補(bǔ)償”等多個(gè)理由時(shí)，法院對(duì)公共利益的審查較為克制。表2數(shù)據(jù)顯示，EC_Sup和EP_Sup的數(shù)值遠(yuǎn)大于PI_Sup，這表明法院更傾向于對(duì)補(bǔ)償要件和程序要件進(jìn)行審查，這兩者與案件的關(guān)聯(lián)程序大于公共利益。公共利益理由在司法審查中的重要程度明顯不應(yīng)比后兩者更弱，但當(dāng)原告同時(shí)主張多個(gè)理由時(shí)，“公共利益”理由被選擇性地忽略與遺忘，法院將更多注意力集中在程序要件及安置補(bǔ)償內(nèi)容上。這表明，集體土地征收案件中的法院在面對(duì)行政訴訟原告同時(shí)提出的多個(gè)理由時(shí)，會(huì)更偏向于審查程序要件的合法性或征收補(bǔ)償?shù)暮侠硇裕⒉粌A向?qū)怖嬉M(jìn)行實(shí)體審查。

我國(guó)司法實(shí)踐中，法院多將“是否符合行政規(guī)劃”作為是否符合公共利益的判定標(biāo)準(zhǔn)，通常認(rèn)為符合“土地利用總體規(guī)劃”或“城鄉(xiāng)規(guī)劃”及“專項(xiàng)規(guī)劃”就等同于符合公共利益。眾多法院無(wú)條件地認(rèn)為行政規(guī)劃符合公共利益的需要，并機(jī)械性地通過(guò)“集體土地征收范圍歸屬于總體土地規(guī)劃”來(lái)論證征收的合公益性，法院的司法審查并不涉及案件實(shí)體部分。此外，行政訴訟中諸多被訴行政機(jī)關(guān)亦慣常以“提升城市形象”或“推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”等抽象理由進(jìn)行抗辯，在訴訟活動(dòng)中僅提供相應(yīng)的規(guī)劃文件作為論證集體土地征收行為符合公共利益的證據(jù)[9]。由此可見(jiàn)，司法審查偏離實(shí)體衡量之意旨，成為“形式化審查”有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2 法院對(duì)公共利益要件的接納性呈現(xiàn)兩極化

根據(jù)實(shí)證分析，法院整體對(duì)“公共利益”的審查持有一定的回避態(tài)度，但是也呈現(xiàn)出一定的兩極化傾向，即一方面極少接納原告提出的“公共利益”理由，但另一方面當(dāng)法院認(rèn)可“公共利益”這一理由時(shí)，其他因素的影響力會(huì)顯著降低，并更有可能獲得實(shí)質(zhì)意義上的救濟(jì)。

首先，法院極少接納原告提出的“公共利益”理由。從樣本案例中分析可知，行政訴訟原告在訴訟中提出“公共利益”理由的案件數(shù)量為198件，僅占全部案件的9.63%，而原告提出“公共利益”理由并受法院支持的勝訴案件僅17件，占提出“公共利益”理由案件總數(shù)的8.59%，占全部案件的0.8%?？梢?jiàn)，實(shí)踐中法院支持原告提出的“公共利益”理由的案件數(shù)量較少。

其次，當(dāng)法院認(rèn)可“公共利益”這一理由時(shí)，其他因素的影響力會(huì)顯著降低，且原告能獲得更大可能的救濟(jì)。在原告同時(shí)提出“公共利益”及其他理由的訴訟案件中，公共利益理由對(duì)裁判結(jié)果的正向影響力顯著高于“正當(dāng)程序”及“征收補(bǔ)償”。在模型有序概率選擇下，比較表2中的前三次檢驗(yàn)數(shù)據(jù)可知，PI_Pro參數(shù)在檢驗(yàn)中顯示為較高正值，而EC_Pro及EP_Pro則顯示為負(fù)值，這表明“公共利益”理由對(duì)法院裁判結(jié)果的正向影響力最大；比較表2中PI_Pro、EC_Pro、EP_Pro的正負(fù)差異可以發(fā)現(xiàn)，PI_Pro的正值次數(shù)多于EC_Pro、EP_Pro的正值次數(shù)，即原告提出該理由所造成的負(fù)面影響相比其他變量更小，這表明，原告的公共利益理由一旦受到法院的支持，其勝訴概率相比其他變量獲得支持后更大，且更有可能獲得實(shí)質(zhì)意義上的救濟(jì)。

2.3 法院對(duì)公共利益理由的支持與被告行政級(jí)別呈負(fù)相關(guān)性

被告的行政級(jí)別高低將影響到法院對(duì)公共利益理由的支持力度。根據(jù)表8數(shù)據(jù)，“被告主體類型”這一變量的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果為負(fù)數(shù)，且該數(shù)值絕對(duì)值大小位居相關(guān)變量第二位，這表明“被告主體類型”與公共利益理由的支持之間呈負(fù)相關(guān)性。被告主體的行政級(jí)別越高，法院越不會(huì)傾向于支持原告提出的“行政行為不符合公共利益”的理由。在大多數(shù)原告勝訴案件中，法院不會(huì)憑借司法審查對(duì)行政行為施加實(shí)質(zhì)性的影響，且司法裁判對(duì)行政行為違法性的確認(rèn)并不會(huì)對(duì)原告的訴求產(chǎn)生實(shí)體層面的積極影響，確認(rèn)判決的勝訴結(jié)果似乎只能淪為原告的一種心理安慰。更為關(guān)鍵的是，當(dāng)原告面臨行政級(jí)別更高的被告時(shí)，其提出的“公共利益”理由受法院支持的可能性將持續(xù)降低。

法院對(duì)更高級(jí)別行政機(jī)關(guān)作出的行政裁量行為所表現(xiàn)出的謙抑性，恰可能是現(xiàn)實(shí)中的無(wú)奈之舉。在集體土地征收實(shí)踐中，公共利益的判定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際置于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)之下，法院的實(shí)體審查易造成司法權(quán)與行政裁量權(quán)的矛盾與沖突，引發(fā)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的對(duì)立。在行政訴訟中，隨著被告行政層級(jí)的提高，法院出于司法權(quán)“消極中立”的內(nèi)在屬性，通常不會(huì)選擇在案件實(shí)體內(nèi)容上與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行“正面交鋒”，此一者是出于對(duì)行政機(jī)關(guān)專業(yè)權(quán)威的尊重與認(rèn)可，二者則為最大限度避免因司法權(quán)的擴(kuò)張干涉到行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行效率。由于法院兼具“解決個(gè)案爭(zhēng)議”與“實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益”的雙重價(jià)值追求，法院在行政訴訟案件的審理中不但要保障被征收人的合法權(quán)益，亦要考慮到機(jī)構(gòu)利益與政治影響，多數(shù)法院為免“府院”之間的內(nèi)耗與對(duì)立，只得轉(zhuǎn)而在程序方面“上窮碧落下黃泉”。

2.4 法院對(duì)“征補(bǔ)協(xié)議”與“公共利益”之間的關(guān)聯(lián)性存在高度認(rèn)可

由表8數(shù)據(jù)可知，原告“是否簽署征補(bǔ)協(xié)議”這一變量的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果為負(fù)值，且絕對(duì)值大小位居相關(guān)變量首位，可見(jiàn)該變量對(duì)公共利益的判斷具有重大影響。當(dāng)原告簽署土地征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，法院在實(shí)踐中更傾向于認(rèn)為土地征收行為滿足了公共利益的條件。這也反映出法院在判斷征地是否符合公共利益時(shí)存在明顯的形式主義傾向，對(duì)“征補(bǔ)協(xié)議”與“公共利益”之間的關(guān)聯(lián)具有高認(rèn)可性，在一定程度上以“征收補(bǔ)償協(xié)議的簽署”來(lái)作為公共利益的表征。

事實(shí)上，這種判斷方式也存在一定的規(guī)范和理論基礎(chǔ)。一方面，隨著2019年《土地管理法》第47條第4款對(duì)預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度的引入，并將之作為縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)征收的要件之一，原有土地征收補(bǔ)償相關(guān)制度的地位發(fā)生了變化。根據(jù)新的要求，絕大多數(shù)集體土地利害關(guān)系人同意簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議是申請(qǐng)征地的先決條件，也即征收決定能被批準(zhǔn)和執(zhí)行本身就意味著絕大多數(shù)利害關(guān)系人已經(jīng)同意征收，從“公共利益”的“多數(shù)性”上判斷存在一定合理性。另一方面，征收補(bǔ)償協(xié)議作為一項(xiàng)行政協(xié)議，盡管具有行政管理的屬性，但依舊遵從最基本的意思自治，因此，法院更傾向于在簽署征補(bǔ)協(xié)議后支持行政機(jī)關(guān)。

2.5 其他因素對(duì)法院裁判結(jié)果的影響輕微

除了“三大要件”以外，諸如“案由（不服征收補(bǔ)償決定影響最大）”“被訴行為類型（安置補(bǔ)償決定影響最大）”“相對(duì)人敗訴原因（證據(jù)不足影響最大）”“行政機(jī)關(guān)敗訴原因（未經(jīng)法定授權(quán)行使職權(quán)影響最大）”“土地上是否有住宅”“法院層級(jí)”“原被告是否聘請(qǐng)律師”等因素對(duì)法院的裁判結(jié)果影響甚微。根據(jù)表2的實(shí)證檢驗(yàn)數(shù)據(jù)可知，上述輔助性變量的回歸結(jié)果絕對(duì)值較小，數(shù)值波動(dòng)對(duì)因變量的影響并不顯著，這表明，此類要素對(duì)法院最終裁判結(jié)果的影響并不明顯。概言之，三大核心變量以外的弱相關(guān)因素在集體土地征收訴訟案件中起到的作用更傾向于一種“輔助性因素”，法院通常不會(huì)因?yàn)榇祟愐蛩氐氖猱惗兏罱K的判決結(jié)果。

3 征地案件公共利益司法審查的現(xiàn)實(shí)癥結(jié)

3.1 訴訟機(jī)制與立法意涵的非彌合性

法院在集體土地征收行政訴訟中對(duì)公共利益的審查陷入了明顯的程序化與形式化的窠臼[10]。司法雖有“不告不理”“消極中立”的特征，但立法者既然設(shè)置了需要司法權(quán)加以裁量的公共利益條款，那么司法者不能在無(wú)正當(dāng)理由的前提下向程序條款進(jìn)行逃逸。且無(wú)論在目的法學(xué)理論抑或能動(dòng)司法主義的框架下，法官的存在價(jià)值在于解決實(shí)際的爭(zhēng)議，而不是僅僅將訟爭(zhēng)束之高閣，這既違背立法者的立法初衷，也會(huì)為社會(huì)矛盾的加劇埋下隱患。法院在集體土地征收訴訟案件中怠于審查公共利益要件的原因之一，在于公共利益條款的立法意涵與訴訟機(jī)制存在內(nèi)在沖突。

從訴訟機(jī)制角度而言，我國(guó)行政訴訟法無(wú)論在立法目的抑或總體構(gòu)造層面，都以合法性審查原則為根本遵循，而對(duì)案件的實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議解決效果則略顯孱弱。羅爾斯認(rèn)為：司法審查程序的傾向性是程序正義的純粹化，而只要嚴(yán)格遵守正當(dāng)程序，結(jié)果就應(yīng)當(dāng)被視為是合乎正義的[11]。也即，法院不應(yīng)任意對(duì)行政行為的合理性“指手畫腳”，以防用司法權(quán)代替行政權(quán)進(jìn)行社會(huì)治理；與此同時(shí)，西方學(xué)者提出的“溫斯伯里原則”與“謝弗朗原則”亦認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的抗辯理由在行政訴訟中只要“說(shuō)得過(guò)去”，法院就應(yīng)予以認(rèn)可①，而不應(yīng)因其行為的合理性受到質(zhì)疑。

我國(guó)的客觀訴訟模式奠定了濃厚的公法維護(hù)特色，這雖然為行政機(jī)關(guān)的行政效率提供了制度擔(dān)保，但同時(shí)也削弱了訴訟的實(shí)體效力及法官的裁量權(quán)力。事實(shí)上，過(guò)強(qiáng)的公法維護(hù)功能會(huì)使行政訴訟的爭(zhēng)議解決能力持續(xù)弱化，這對(duì)社會(huì)矛盾的化解顯然不利。在集體土地征收訴訟中，法院對(duì)公共利益的司法審查是實(shí)質(zhì)性解決土地爭(zhēng)議的必要舉措，而公共利益條款的立法目的是為了促進(jìn)能動(dòng)司法在具體案件中的發(fā)揮。職是之故，訴訟機(jī)制本身的特性與公共利益條款的立法目的并不相符，這將極大程度地制約法院對(duì)公共利益要件的審查[12]。

3.2 行政規(guī)劃與公共利益的非對(duì)等性

我國(guó)《土地管理法》第45條和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第9條均規(guī)定，實(shí)施征收應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，保障性安居工程建設(shè)等還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)計(jì)劃，為征收權(quán)的行使創(chuàng)設(shè)了合規(guī)性的法定要件[13]。行政規(guī)劃的目標(biāo)指向是公共利益，因此符合行政規(guī)劃的土地征收通常被認(rèn)為滿足了公共利益的要求，也正是基于這一原因，法院對(duì)公共利益要件的實(shí)質(zhì)審查呈現(xiàn)出前文所述的克制主義。然而在現(xiàn)行體制下兩者并非具有對(duì)等性。

第一，任何行政規(guī)劃都無(wú)可避免地存在有限理性的問(wèn)題?，F(xiàn)有的規(guī)劃正當(dāng)性主要有“傳送帶”模式、專家知識(shí)模式和參與/利益代表三種模式[14]，在重大行政決策的公共利益性上缺乏一定的解釋力。同時(shí)，行政規(guī)劃的形成嚴(yán)重缺乏公眾參與度，使得公共利益的保障缺乏一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)[15]。

第二，規(guī)劃?rùn)?quán)的配置結(jié)構(gòu)決定了政府具有主導(dǎo)性與壟斷性，在土地財(cái)政的誘導(dǎo)下極易將公共利益異化為商業(yè)利益或者政府利益[16]。在現(xiàn)行體制下，除國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃或年度計(jì)劃批準(zhǔn)權(quán)外，其他規(guī)劃決定權(quán)幾乎都握在政府手中，而人大參與監(jiān)督、規(guī)劃編制和實(shí)施的作用十分有限。公共選擇理論認(rèn)為，政府在追求社會(huì)福利最大化的同時(shí)，亦會(huì)追求自身利益的最大化[17]。

3.3 司法審查考量因素的非法律性

我國(guó)的司法運(yùn)作長(zhǎng)久以來(lái)浸染于濃厚的“政（治）—法（制）”文化之下，形成了鮮明的“政（治）—（司）法”傳統(tǒng)，司法的根本屬性、功能定位、運(yùn)作方式、組織機(jī)構(gòu)等方面無(wú)不浸染濃重的政治色彩，形成了與政治生態(tài)相應(yīng)的革命化司法模式與治理化司法模式。法院在審理中，還需要考慮人民性、黨性、政治性等非法律因素[18]。

集體土地征收糾紛通常涉及農(nóng)民群體利益、政府機(jī)構(gòu)利益、社會(huì)公共利益等多角度的利益衡平，法院在審理此類案件時(shí)不僅在做法律上的考量，亦是在對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜之利益關(guān)系進(jìn)行解構(gòu)和剖析。盡管《行政訴訟法》 《土地管理法》等賦予法院審查土地征收行為是否滿足公共利益的權(quán)力，但法院尚缺乏足夠的政治影響力， 而且也沒(méi)有足夠的資源應(yīng)對(duì)判決可能帶來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)比較明顯的例證是，最高人民法院在《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第二款有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》中，技術(shù)性地放棄了對(duì)征地批復(fù)的審查權(quán)，且在最高人民法院（2017）最高法行申 4731 號(hào)行政裁定書中傾向于認(rèn)為規(guī)劃的編制和審批行為不具有可訴性。

在法外因素的影響下，法院對(duì)法律要件的審查或?qū)⒊霈F(xiàn)不同程度的偏移。中國(guó)的行政訴訟從外部視角上觀察屬于嵌入性司法，在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的決定下，法院會(huì)進(jìn)行“選擇性司法”[19]，法律上確定的“公共利益”要件究竟還能在行政訴訟中為法院考量多少，實(shí)際上并不確定。由于集體土地征收的規(guī)劃性、專業(yè)性、群體性以及事涉地方財(cái)政的特點(diǎn)，法院會(huì)考慮政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素對(duì)集體土地征收的影響，由于集體土地征收圍繞促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展土地利用總體規(guī)劃的大方向，司法機(jī)關(guān)出于政法工作的配合考量，慣常傾向于支持行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的“泛政治化”判斷。加之長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)基層法院的財(cái)政收入來(lái)源和財(cái)政保障體系都受制于同級(jí)地方政府[20]，因此在進(jìn)行集體土地征收糾紛等對(duì)當(dāng)?shù)卣?、民生產(chǎn)生重大影響的案件時(shí)往往無(wú)法保持“絕對(duì)的中立”。這也就出現(xiàn)了上文中法院對(duì)公共利益理由的支持與被告行政級(jí)別呈負(fù)相關(guān)性的現(xiàn)象。

3.4 傳統(tǒng)法院職能定位的非能動(dòng)性

由于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的特征各異，行政權(quán)與司法權(quán)不僅在社會(huì)治理中出現(xiàn)于不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，其本質(zhì)特征亦存在顯著差異?，F(xiàn)代法治國(guó)家通常認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作為“積極作為”的公權(quán)力機(jī)關(guān)，是“最具智識(shí)的部門”[21]，是機(jī)構(gòu)能力最強(qiáng)的國(guó)家機(jī)關(guān)；相反，司法機(jī)關(guān)作為糾紛解決機(jī)構(gòu)，其天然具備“消極中立”的本質(zhì)屬性，與行政機(jī)關(guān)相比存在著信息獲取能力上的巨大差異。從機(jī)構(gòu)專業(yè)性角度出發(fā)，司法機(jī)關(guān)僅需在法律層面對(duì)征收行為的合法性作出判斷即可，至于征收行為的實(shí)際社會(huì)效益，既不屬于法院職能部分，也易超出審判人員的專業(yè)領(lǐng)域[22]。

依據(jù)我國(guó)行政訴訟的制度安排，《行政訴訟法》賦予法院審查范圍、審查對(duì)象、審查標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)手段和裁判效力是有限的[23]。由于集體土地征收涉及的城鄉(xiāng)規(guī)劃與改造是兼具政治與經(jīng)濟(jì)影響力的重大民生工程，故行政機(jī)關(guān)在土地征收前通常會(huì)規(guī)范履行各項(xiàng)可行性的論證程序。征收單位需經(jīng)實(shí)地考察、負(fù)責(zé)人研討、審核批準(zhǔn)及實(shí)施等多個(gè)流程方可作出征收決定，行政機(jī)關(guān)通常對(duì)被征收土地及被征收人的情況更為了解；相反，法院介入集體土地糾紛在征收行為發(fā)生之后，審判員不可能在事前就會(huì)同征收單位對(duì)擬征收土地進(jìn)行實(shí)地考察與司法評(píng)估。行政機(jī)關(guān)自身的行政權(quán)能主導(dǎo)性使得該機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中積累了強(qiáng)大的專業(yè)判斷力，而法院基于對(duì)行政機(jī)關(guān)專業(yè)性的尊重與認(rèn)可，在審理集體土地征收訴訟案件時(shí)傾向于信任行政機(jī)關(guān)作出的實(shí)體判斷，不愿過(guò)多干涉行政裁量權(quán)的行使。

4 結(jié)語(yǔ)

“公共利益”要件作為集體土地征收的前提與基礎(chǔ)，其本身具有控制行政權(quán)力、衡平公私利益等規(guī)范層面的價(jià)值。然而，大量同類糾紛的產(chǎn)生及高敗訴率反映出司法對(duì)于公共利益的審查仍然嚴(yán)重缺位，流于形式的司法審查全盤偏向程序化與形式化。完全將公共利益要件的判定權(quán)交給行政機(jī)關(guān)，這不僅可能導(dǎo)致被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受實(shí)質(zhì)損害，也易使行政訴訟程序陷入無(wú)休止的內(nèi)耗和空轉(zhuǎn)[24]。事實(shí)上，司法作為保障被征收人公力救濟(jì)的最后手段，應(yīng)當(dāng)成為公共利益實(shí)質(zhì)審查的重要環(huán)節(jié)，而破解“認(rèn)定主體單一性”困境的可行路徑便在于充分發(fā)揮司法能動(dòng)主義的作用，并以規(guī)劃審查的形式捍衛(wèi)“公共利益”的規(guī)范原旨。

賦予法院審查政府規(guī)劃的權(quán)力。法院要通過(guò)司法審查方式維護(hù)“公共利益”的規(guī)范原旨，就必須具有事后審查政府規(guī)劃的權(quán)力。因此，以“事前合理賦權(quán)”的方式補(bǔ)正“司法滯后之弊”就顯得尤為重要。為此，可以通過(guò)附帶性審查方式評(píng)估政府規(guī)劃的合公益性，從救濟(jì)的及時(shí)性、糾紛解決的徹底性來(lái)看，直接將具有處分性的城鄉(xiāng)規(guī)劃納入行政訴訟受案范圍才是根本的解決之道。與此同時(shí)，在法院對(duì)政府規(guī)劃進(jìn)行附帶性審查，衡量規(guī)劃本身是否具備合公益性的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)為解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題大膽構(gòu)建新的司法論證邏輯。如“沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證糾紛一案”中，法院運(yùn)用違法性繼承的理論框架論證征收行為的合法性值得借鑒。

在“比例原則”的指導(dǎo)下，結(jié)合“吸收原則”與“社會(huì)調(diào)查原則”進(jìn)行具體審查。由于規(guī)劃審查本質(zhì)上是法院對(duì)政府行為合公益性的價(jià)值判斷，因此比例原則的合理應(yīng)用自然應(yīng)當(dāng)成為規(guī)劃審查的關(guān)鍵。同時(shí)，由于司法本身的滯后性，法院必須采取特定措施對(duì)規(guī)劃行為進(jìn)行綜合考量與妥善評(píng)估。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地征收應(yīng)開(kāi)展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并進(jìn)行公告以聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，這使得開(kāi)展社會(huì)性調(diào)查以聯(lián)合各相關(guān)利益主體充分行使參與權(quán)有法可依、有理可據(jù)。法院可在公益審查過(guò)程中依法吸收人民陪審員，貫徹社會(huì)調(diào)查方法，用“公眾參與”的基本原則支撐規(guī)劃審查的論證路徑，以期合理進(jìn)行價(jià)值權(quán)衡。

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Whether the Courts Conduct Judicial Review on Public Interests in Land Acquisition Cases： A Regression Analysis on 2 056 Cases

FANG Jian，ZHANG Jinhang

（School of Law， Zhejiang Gongshang University， Hangzhou 310020， China）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the actual state of the substantive review of “public interest” by the courts in the case of collective land acquisition and the reasons for its formation. The research methods include regression model and literature analysis. The results show that the court has a restrained attitude towards the substantive review of public interest； the acceptance of public interest is polarized； the support for public interest reason is negatively correlated with the administrative level of the defendant； courts highly recognize the relevance between “expropriation compensation agreement” and “public interest”； and other factors have a slight impact on the court decision. In conclusion， courts do not review the public interest substantively in the case of land acquisition， and there is a significant tendency of formalization and procedure. The main reasons are the non-bridging nature of the litigation mechanism and the legislative implication， the non-equivalence between the administrative planning and the public interest， the illegality of the judicial review considerations， and the inactivity of the traditional court function positioning.

Key words： public interest； land acquisition； judicial review； regression model； empirical study

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

①Chevron USA Inc. v. Natural Resources Defense Council， Inc. ， 467 U. S. 837 （1984）.