摘要：研究目的：明晰宅基地的盤活形式由“農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)”向“集體主導、統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)”的模式轉(zhuǎn)變，探索集體主導盤活閑置宅基地的實踐路徑及制度規(guī)范。研究方法：比較分析法、邏輯演繹法。研究結(jié)果：（1）集體主導盤活的試點路徑可總結(jié)為委托流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和擴權(quán)流轉(zhuǎn)。（2）路徑局限：農(nóng)戶退出意愿掣肘盤活效率、地性轉(zhuǎn)換易導致宅基地面積縮減、受讓方權(quán)利名稱及屬性未明晰、單一賦權(quán)邏輯較難契合多元流轉(zhuǎn)形式。（3）委托代理方式以及宅基地經(jīng)營權(quán)的規(guī)范構(gòu)造可為集體盤活路徑所吸收。研究結(jié)論：宅基地用途應適當向經(jīng)營性利用擴張，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為盤活主體和宅基地所有權(quán)人，應在充分尊重農(nóng)戶退出意愿的基礎(chǔ)上，為受讓人設立宅基地經(jīng)營權(quán)，由此構(gòu)建以農(nóng)戶退出意愿為前提的多元盤活路徑。

關(guān)鍵詞：土地法學；集體主導；宅基地經(jīng)營權(quán)；農(nóng)戶退出

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）05-0027-09

基金項目：國家社科基金項目“統(tǒng)一國土空間用途管制法律問題研究”（21BFX134）。

自新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點以來，《中共中央 國務院關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》繼續(xù)強調(diào)“穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點”，所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)方式仍為改革重點，同時，關(guān)于閑置宅基地和閑置住宅的多元盤活利用方式的探索也逐步成為改革重心。目前，有關(guān)宅基地制度改革的試點成果和理論研究集中于“農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)”范疇，宅基地“三權(quán)分置”施行后，學者致力于從經(jīng)濟學、法學、社會學等不同視角詮釋農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地的方式以及農(nóng)戶與社會主體間的權(quán)利關(guān)系，而作為宅基地所有權(quán)人的“集體”①卻被忽視，在流轉(zhuǎn)中僅發(fā)揮監(jiān)督管理的公法職責。然而近年來，有關(guān)集體盤活閑置宅基地的改革政策相繼出臺，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》提出：“鼓勵有一定經(jīng)濟實力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對閑置宅基地和閑置住宅進行統(tǒng)一盤活利用?！?019年修正的《土地管理法》規(guī)定：“鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！薄掇r(nóng)村宅基地管理暫行辦法》（征求意見稿）強調(diào)集體作為宅基地所有權(quán)人的法律地位，第7條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照宅基地所有權(quán)歸屬，代表集體行使宅基地所有權(quán)?！辟|(zhì)言之，“集體主導盤活閑置宅基地”不僅是“三權(quán)分置”中“鞏固和落實宅基地集體所有權(quán)”的關(guān)鍵步驟，更是宅基地集體所有權(quán)行使機制的重要實現(xiàn)方式，以強化宅基地所有權(quán)的權(quán)利功能。因此，“集體主導盤活閑置宅基地”的本質(zhì)為宅基地所有權(quán)行使機制的實現(xiàn)，以助力于新一輪農(nóng)村宅基地制度改革。

部分試點地區(qū)強調(diào)集體在盤活利用閑置宅基地中的主導作用，并開始探索集體統(tǒng)一盤活模式。上海市奉賢區(qū)、浦東新區(qū)鼓勵村民將閑置宅基地流轉(zhuǎn)至集體，由集體對外統(tǒng)一招商、公開交易②。浙江省龍泉市鼓勵專業(yè)化、規(guī)模化流轉(zhuǎn)，鼓勵村集體或其他市場主體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)閑置宅基地③。浙江省玉環(huán)市則明確閑置宅基地必須先由村集體統(tǒng)一收回再進行流轉(zhuǎn)④。理論界有學者倡導發(fā)展宅基地及地上房屋的統(tǒng)籌利用模式，通過收購、統(tǒng)租、托管等方式收回閑置宅基地后，由集體規(guī)?；谜丶稗r(nóng)房[1]；部分學者從農(nóng)戶意愿的視角出發(fā)，探索集體盤活閑置宅基地的可行性[2]；也有學者認為應將農(nóng)戶和集體作為盤活宅基地流轉(zhuǎn)的兩類主體，厘清農(nóng)戶盤活和集體盤活的不同路徑[3]；另有學者提倡構(gòu)筑“農(nóng)戶自決”和“集體主導”宅基地流轉(zhuǎn)的雙重路徑[4]。

基于此，“集體主導盤活閑置宅基地”成為宅基地制度改革的趨勢。本文從法律關(guān)系及權(quán)利構(gòu)成的法學視角出發(fā)，在總結(jié)試點地區(qū)集體盤活閑置宅基地改革模式的基礎(chǔ)上，對比分析各流轉(zhuǎn)路徑的優(yōu)劣勢，以此探索符合實踐需求和賦權(quán)邏輯的集體盤活模式①。

1 集體主導盤活閑置宅基地的路徑優(yōu)勢與價值回歸

1.1 路徑優(yōu)勢：較之“農(nóng)戶流轉(zhuǎn)”

農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)宅基地的方式不外乎轉(zhuǎn)讓、互換、贈與、出租、入股、合作經(jīng)營等，但隨著改革實踐的深入，農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)的路徑局限逐漸暴露：第一，以轉(zhuǎn)讓、互換、贈與為例，多數(shù)試點地區(qū)將流轉(zhuǎn)對象限于符合宅基地申請條件的本集體經(jīng)濟組織成員②，或擴張至市、縣區(qū)域內(nèi)的符合申請條件的集體經(jīng)濟組織成員③。原因在于宅基地使用權(quán)取得的身份限制導致農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓、互換、贈與宅基地的流轉(zhuǎn)范圍有限。第二，以出租、入股、合作經(jīng)營等方式盤活宅基地的路徑雖引入了社會主體，但宅基地面臨零散化流轉(zhuǎn)、碎片化利用的窘境[3]，單一農(nóng)戶的宅基地面積有限，自主流轉(zhuǎn)于集體外的面積較少，難以吸引社會主體投入大量資金開發(fā)經(jīng)營宅基地，碎片化的流轉(zhuǎn)方式極大折損了宅基地的財產(chǎn)價值，難以構(gòu)筑起收入可觀的規(guī)模產(chǎn)業(yè)。第三，宅基地的盤活利用過程涉及較多法律問題，農(nóng)戶因不具有專業(yè)性或存在短期逐利行為而極易引發(fā)交易糾紛[5]。一方面，規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同、標準地價、有約束力的市場規(guī)則尚缺失，農(nóng)戶可能因不具有流轉(zhuǎn)經(jīng)驗和法律知識而產(chǎn)生合同糾紛。另一方面，農(nóng)戶在自主流轉(zhuǎn)中易產(chǎn)生短期逐利的違約行為[6]，損害受讓方利益，如畫家村的農(nóng)戶因房價上漲等原因紛紛違約，將流轉(zhuǎn)于畫家們的房屋收回[7]；安徽省某村民宿開發(fā)過程中，因經(jīng)營者營利較好，農(nóng)戶違約收回宅基地自主經(jīng)營，但因未形成統(tǒng)一的經(jīng)營規(guī)模和產(chǎn)業(yè)形式，最終導致經(jīng)營不善[1]。

對比之下，集體主導盤活的路徑優(yōu)勢不言自明。集體盤活有利于宅基地的規(guī)?；?jīng)營、集約化管理，便于吸引社會主體投資、形成規(guī)模產(chǎn)業(yè)[8]，促進宅基地財產(chǎn)價值的充分釋放。集體主導形式以集體對零散宅基地的整合為基礎(chǔ)，其優(yōu)勢在于統(tǒng)合、整治碎片化的宅基地。集體可采取集中建設新村、舊村改造等方式進行宅基地整治，最大限度整合、擴大閑置宅基地的流轉(zhuǎn)規(guī)模。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人，投資經(jīng)營者更希望與集體進行交易合作，以提升交易的穩(wěn)定性和開發(fā)經(jīng)營的持續(xù)性。統(tǒng)一的交易主體更利于提升宅基地經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、收益管理等方面的專業(yè)性，更利于統(tǒng)一規(guī)范流轉(zhuǎn)合同、明晰雙方權(quán)利義務關(guān)系，更易形成秩序化的宅基地流轉(zhuǎn)市場。

因此，閑置宅基地的盤活利用形式，逐步由單一主體（農(nóng)戶）流轉(zhuǎn)的供給模式，向集體統(tǒng)一盤活的模式轉(zhuǎn)變，形成不同主體協(xié)同盤活閑置宅基地的改革局面[3]。

1.2 價值回歸：宅基地所有權(quán)

集體主導盤活閑置宅基地不僅是實踐路徑的迭代供給，更是宅基地所有權(quán)回歸私權(quán)的價值體現(xiàn)。宅基地制度改革進程中，實踐模式和理論供給存在兩處不當偏向：第一，置重于“保障農(nóng)戶資格權(quán)”和“放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的路徑探索，忽視“落實宅基地集體所有權(quán)”的改革要求；第二，置重于集體在宅基地制度改革中的監(jiān)督管理作用，以公法視角規(guī)制集體職責，而忽視私法領(lǐng)域中作為宅基地所有權(quán)人集體的意思自治，阻礙宅基地所有權(quán)應有權(quán)能的發(fā)揮。

公法邏輯的規(guī)范設計與宅基地的保障功能相輔而行[9]，而私權(quán)邏輯的規(guī)范缺失是宅基地財產(chǎn)功能難以落地的原因之一。宅基地上的私權(quán)規(guī)范不僅體現(xiàn)為宅基地使用權(quán)的權(quán)能拓展，也應置重于宅基地所有權(quán)的權(quán)利行使。為了釋放宅基地更多的財產(chǎn)價值，學者開始探索“宅基地使用權(quán)”的無限制流轉(zhuǎn)，但問題在于立法規(guī)范中宅基地使用權(quán)的去身份化始終難以達成。于此情形下，集體對宅基地的重新賦權(quán)可成為宅基地上權(quán)利“去身份化”的重要方式。換言之，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制不意味著宅基地財產(chǎn)功能的限縮，宅基地所有權(quán)權(quán)利價值的回歸，即集體主導行使宅基地所有權(quán)也可充分發(fā)揮宅基地的財產(chǎn)屬性。從廣義上看，對宅基地的分配、調(diào)換、收回、監(jiān)督管理等均為宅基地所有權(quán)權(quán)利行使的體現(xiàn)，但多數(shù)行使方式具有“公權(quán)”面向，真正私權(quán)領(lǐng)域的宅基地所有權(quán)的權(quán)利行使應回歸占有、使用、收益、處分等核心權(quán)能，尤其是處分權(quán)能和收益權(quán)能的落實。集體作為宅基地流轉(zhuǎn)交易合同中的民事主體，基于意思自治與受讓方建立平等的權(quán)利義務關(guān)系，可獲取宅基地流轉(zhuǎn)收益的相關(guān)費用，而非“公權(quán)”面向下的增值收益調(diào)節(jié)金。集體將宅基地所有權(quán)的占有、使用、收益等權(quán)能流轉(zhuǎn)于受讓方，由此派生出的權(quán)利以宅基地所有權(quán)為母權(quán)，集體為受讓方重新賦權(quán)，以區(qū)別于農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，無身份性及人役性限制。此為宅基地所有權(quán)私權(quán)功能的回歸和體現(xiàn)。集體主導盤活閑置宅基地是集體行使宅基地所有權(quán)的直接路徑，在顯化宅基地所有權(quán)處分、收益等權(quán)能的同時，也有利于鞏固集體的所有權(quán)人地位。因此，真正私權(quán)面向的“宅基地所有權(quán)行使”可通過“集體主導盤活閑置宅基地”的實踐方式實現(xiàn)。除公法邏輯的規(guī)范設計外，“集體”主體的規(guī)范缺失也是宅基地所有權(quán)私權(quán)屬性被忽視的重要原因之一，因而亟需宅基地所有權(quán)主體的立法規(guī)范填補集體盤活宅基地的路徑缺陷，實化宅基地所有權(quán)主體的規(guī)范樣態(tài)，以利于擴充宅基地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。

2 集體主導盤活閑置宅基地實踐模式的法表達

筆者通過梳理各試點地區(qū)的路徑模式，總結(jié)出三種主要盤活路徑：委托流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)以及擴權(quán)流轉(zhuǎn)。

2.1 委托流轉(zhuǎn)

委托流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為“農(nóng)戶委托+集體代理”的形式。浙江省嘉興市秀洲區(qū)鼓勵農(nóng)戶將閑置宅基地（農(nóng)房）委托村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶向本村集體經(jīng)濟組織申請委托代理，簽署委托合同，由村集體向農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺申請委托掛牌交易，可采取出租、入股等流轉(zhuǎn)形式①。浙江省龍泉市“積極引導推廣委托流轉(zhuǎn)”，村集體可根據(jù)農(nóng)戶意愿，依法依規(guī)組織規(guī)?；辶鬓D(zhuǎn)。農(nóng)戶委托村集體流轉(zhuǎn)宅基地（農(nóng)房）使用權(quán)，鼓勵受托方與外來客商、企業(yè)合作，以租賃等盤活形式實現(xiàn)宅基地的優(yōu)化利用。農(nóng)戶與集體簽訂《農(nóng)房委托流轉(zhuǎn)協(xié)議書》，集體全權(quán)代表農(nóng)戶辦理宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)手續(xù)，包括信息發(fā)布、簽訂合同、租賃交易等，受托方集體與受讓方投資者簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體的盤活方式包括：委托出租（農(nóng)戶將閑置宅基地委托集體對外租賃）、合作開發(fā)（農(nóng)戶將閑置宅基地委托集體進行開發(fā)利用）、入股經(jīng)營（集體將閑置宅基地以折價方式入股參與經(jīng)營）②。此外，上海市浦東區(qū)鼓勵農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)至村集體，由集體對外出租、統(tǒng)一招商。合肥市廬陽區(qū)三十崗鄉(xiāng)也采“農(nóng)戶授權(quán)委托+村集體規(guī)范管理”[10]的委托流轉(zhuǎn)形式。

綜上，委托流轉(zhuǎn)過程涉及農(nóng)戶與集體的委托協(xié)議、集體與受讓方的流轉(zhuǎn)協(xié)議，集體規(guī)?；鬓D(zhuǎn)宅基地的形式包括出租、入股、合作開發(fā)等，農(nóng)戶雖非流轉(zhuǎn)協(xié)議主體，但可基于委托協(xié)議約定收取租金或與集體協(xié)商確定分紅比例。

2.2 轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

囿于宅基地使用權(quán)人的身份限制，部分試點地區(qū)選擇將宅基地調(diào)整為集體經(jīng)營性建設用地，由集體入市交易?！队癍h(huán)縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)實施辦法（試行）》第16條明確“農(nóng)村空閑宅基地流轉(zhuǎn)，必須先由村集體統(tǒng)一收回，再進行流轉(zhuǎn)”第19條規(guī)定，應將農(nóng)村宅基地調(diào)整為集體經(jīng)營性建設用地，引入社會資本，公開入市交易。貴州省湄潭縣提倡“探索退出宅基地統(tǒng)籌利用政策”，探索宅基地依法依規(guī)轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設用地入市的方法路徑③。湄潭縣采“分割登記入市”模式，社會主體所取得的土地性質(zhì)被登記為綜合類集體建設用地④。四川省瀘縣實施“共建共享”模式，將社會主體取得的權(quán)利登記為集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)⑤。湄潭縣與瀘縣存在模式差異，前者以農(nóng)戶退出宅基地為前提，后者則在流轉(zhuǎn)期限屆滿后，由農(nóng)民恢復享有宅基地使用權(quán)。

理論研究中，有學者提倡“轉(zhuǎn)權(quán)”路徑[11]，認為轉(zhuǎn)權(quán)路徑可彌補宅基地不能在集體外流轉(zhuǎn)的缺陷。也有學者認為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應采“退出—出讓”模式，本質(zhì)為宅基地的退回和集體的出讓，社會主體從集體處取得一定期限的建設用地使用權(quán)，到期后農(nóng)民可恢復對宅基地的權(quán)利[12]。在地性轉(zhuǎn)變后，集體將之入市交易，與受讓方進行磋商，集體為受讓方辦理集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)出讓手續(xù)，并收取土地出讓收益或增值收益金。伴隨著“地性轉(zhuǎn)換”，交易土地的用途范圍將大幅擴張，比起委托流轉(zhuǎn)中宅基地的“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)”發(fā)展用途，集體經(jīng)營性建設用地的用途范圍更加廣泛。

2.3 擴權(quán)流轉(zhuǎn)

與轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)相區(qū)別，擴權(quán)流轉(zhuǎn)①在不改變宅基地性質(zhì)的基礎(chǔ)上，由集體為占有使用宅基地的受讓方設立宅基地經(jīng)營權(quán)。該流轉(zhuǎn)方式以《三亞市農(nóng)村閑置宅基地盤活利用管理辦法（試行）》（以下簡稱《三亞辦法》）的規(guī)定內(nèi)容為典型②?！度齺嗈k法》適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織盤活利用閑置宅基地的情形，“集體盤活利用”是指“在宅基地收回、退出和整治的基礎(chǔ)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過出租、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)宅基地經(jīng)營權(quán)，宅基地經(jīng)營權(quán)人開發(fā)利用宅基地的行為”③?！度齺嗈k法》中，宅基地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)以集體收回宅基地、農(nóng)戶自愿退出宅基地以及集體自主開展宅基地整治為前提。集體可與受讓方就宅基地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、期限、價款等進行協(xié)商并簽訂宅基地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同④。受讓方享有宅基地經(jīng)營權(quán)，有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有宅基地，依法開展生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。經(jīng)集體同意，受讓方可將宅基地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人，也可依法用宅基地經(jīng)營權(quán)向銀行抵押貸款⑤。擴權(quán)流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為“農(nóng)戶退出宅基地+集體流轉(zhuǎn)宅基地經(jīng)營權(quán)”的形式。與委托流轉(zhuǎn)相比，擴權(quán)流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶永久退出宅基地為基礎(chǔ)，由此農(nóng)戶的退出意愿將成為流轉(zhuǎn)能否順利實施的重要前提；與轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)相比，擴權(quán)流轉(zhuǎn)未改變宅基地的性質(zhì)，由集體將宅基地直接流轉(zhuǎn)，程序更為簡易，避免了“轉(zhuǎn)權(quán)”可能帶來的宅基地急劇縮減的風險。

3 集體主導盤活閑置宅基地實踐模式的制度局限

3.1 農(nóng)民退出意愿掣肘集體盤活

除委托流轉(zhuǎn)外，轉(zhuǎn)權(quán)和擴權(quán)流轉(zhuǎn)以宅基地退出為流轉(zhuǎn)前提。具言之，農(nóng)戶將宅基地退回給集體，集體恢復對宅基地的直接占有及使用，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地進行流轉(zhuǎn)，或直接為受讓方設立宅基地經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)過程均以農(nóng)戶退出宅基地為前提。因此，當農(nóng)戶不愿退出宅基地時，集體無法實現(xiàn)對目標宅基地的占有、使用、整治和規(guī)劃。

農(nóng)戶退出宅基地的意愿和效率在不同地區(qū)差異較大，集體經(jīng)濟實力、農(nóng)戶經(jīng)濟狀況、退出補償手段、住房保障及社會保障的不足、農(nóng)戶的鄉(xiāng)土情結(jié)以及相關(guān)立法規(guī)范的缺失等各類因素抑制了農(nóng)戶的退出意愿、制約了農(nóng)戶退出閑置宅基地的進程。各試點地區(qū)推出了促進農(nóng)戶退出閑置宅基地的多種改革措施，如集中安置、貨幣補償、指標置換、地票交易、兩分兩換等有償退出形式，但經(jīng)濟上的一次性補償難以彌合城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)民在社會保障、住房保障、養(yǎng)老保障等各方面的缺失，況且還包括經(jīng)濟之外的抑制因素，如鄉(xiāng)土情結(jié)、宅基地私有權(quán)屬的認知等主觀因素。因而不同地區(qū)農(nóng)戶騰退宅基地的效果差異較大，農(nóng)戶退出機制的完善仍需較長的改革時間?；诖?，當農(nóng)戶不愿退出時，轉(zhuǎn)權(quán)和擴權(quán)路徑難以施展，集體無法直接支配宅基地，宅基地規(guī)模化的開發(fā)經(jīng)營難以實現(xiàn)。那么需要思考的是，集體盤活閑置宅基地是否必須以農(nóng)戶退出為前提？在農(nóng)戶不愿退出的情況下，集體如何進一步開展盤活利用？相較之下，“委托代理”形式的選擇更契合拒絕退出宅基地的農(nóng)戶的意愿。因而當農(nóng)戶退出意愿掣肘集體盤活、影響盤活效率和流轉(zhuǎn)規(guī)模時，委托流轉(zhuǎn)中的“委托代理”方式可為集體盤活路徑所吸收。

3.2 宅基地急劇縮減的路徑風險

轉(zhuǎn)權(quán)路徑以“地性轉(zhuǎn)換”⑥為理論支撐。雖然理論上集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的體系劃分存在爭議⑦[13-14]，但二者均屬于集體土地，僅用途有所區(qū)分。實踐中，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地這一“地性轉(zhuǎn)換”的情形時有發(fā)生，由此集體土地的具體用途轉(zhuǎn)換具有可操作性。轉(zhuǎn)權(quán)路徑與農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的“地性轉(zhuǎn)換”過程相似，因而轉(zhuǎn)權(quán)路徑具有一定的實踐基礎(chǔ)，同時也符合我國“三塊地”改革協(xié)同聯(lián)動的內(nèi)在要求。

但轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)具有較大的路徑風險：第一，就“分割登記入市”以及“共建共享”模式而言，同一宗地上，農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)，而受讓方取得集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)，如此，地塊屬性被割裂，既是宅基地，又是集體經(jīng)營性建設用地，交錯混雜、難以界分，加劇土地的碎片化利用[15]，造成土地流轉(zhuǎn)的混亂。第二，我國閑置宅基地的面積較大，若均以轉(zhuǎn)權(quán)形式盤活，將導致宅基地面積大幅縮減。一方面，新增農(nóng)戶申請獲得宅基地的權(quán)益可能無法保障；另一方面，宅基地的縮減增加農(nóng)民侵占耕地建房的可能性，由此威脅耕地紅線和糧食安全。同時，由于集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)具有較高的流轉(zhuǎn)價值，易獲得可觀的經(jīng)濟收益，因而實踐中尚未開通集體經(jīng)營性建設用地轉(zhuǎn)變?yōu)檎氐挠行ǖ繹16]。基于此，單向的地性轉(zhuǎn)換將極大縮減宅基地的可利用面積，損害農(nóng)民居住權(quán)益。第三，轉(zhuǎn)權(quán)路徑面臨審批手續(xù)復雜、效率低下的弊端，需符合土地規(guī)劃，經(jīng)過嚴格審批手續(xù)才能實現(xiàn)地性的轉(zhuǎn)換，且審批流程涉及公權(quán)力的介入，易遭受公權(quán)力的掣肘。地性轉(zhuǎn)換下土地流轉(zhuǎn)價值的極大反轉(zhuǎn)也極易產(chǎn)生土地入市尋租、以權(quán)謀私的違法行為。因此，當集體經(jīng)營性建設用地轉(zhuǎn)變?yōu)檎氐挠行ǖ郎形撮_通時，轉(zhuǎn)權(quán)路徑將直接導致宅基地面積急劇縮減，損害農(nóng)民居住權(quán)益，威脅耕地紅線。

3.3 受讓方權(quán)利名稱及屬性模糊

擴權(quán)流轉(zhuǎn)中，集體為受讓方設立宅基地經(jīng)營權(quán)，但宅基地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)仍需進一步明晰。在委托流轉(zhuǎn)中，各試點模式未明確受讓方取得的權(quán)利名稱及權(quán)屬性質(zhì)。上海市《奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地使用協(xié)議（試行）》規(guī)定農(nóng)戶、集體與流入方共同簽訂流轉(zhuǎn)合同文本，明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)各方享有的權(quán)利和義務。該試點地區(qū)將受讓方取得的權(quán)利稱為“宅基地使用權(quán)”，但問題在于立法規(guī)范中宅基地使用權(quán)的取得具有身份限制，權(quán)利本身禁止向外流轉(zhuǎn)，因而將宅基地使用權(quán)作為委托路徑下社會主體取得的權(quán)利應以立法內(nèi)容的修改為大前提。浙江龍泉將集體對外流轉(zhuǎn)的權(quán)利稱為“農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)”，而更多的委托模式則回避該問題，或以“使用權(quán)”統(tǒng)稱。

質(zhì)言之，委托流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶委托、集體流轉(zhuǎn)、受讓方開發(fā)的模式構(gòu)筑成三方主體對宅基地的利用，與宅基地“三權(quán)分置”的理念相吻合，且委托流轉(zhuǎn)不以農(nóng)戶退出為前提，既保障了農(nóng)戶資格權(quán)，也顯化了集體主導的盤活優(yōu)勢。但該路徑也面臨宅基地“三權(quán)分置”同樣的制度困境，即“三權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)及權(quán)屬性質(zhì)未有定論，尤其是社會主體一方取得的權(quán)利性質(zhì)如何定位仍待探索。同樣，擴權(quán)流轉(zhuǎn)中，社會主體通過出租、入股或其他流轉(zhuǎn)方式取得的權(quán)利能否被宅基地經(jīng)營權(quán)所涵蓋，該權(quán)利如何定性、權(quán)利內(nèi)容為何仍待證成。

3.4 單一賦權(quán)邏輯難以契合多元流轉(zhuǎn)形式

集體盤活的流轉(zhuǎn)形式不明晰是導致受讓方權(quán)利不明確的主要原因之一。綜合各模式來看，集體可通過出租、入股、合作經(jīng)營、抵押等方式流轉(zhuǎn)閑置宅基地，多樣的流轉(zhuǎn)方式使得宅基地上的權(quán)利屬性更加模糊。在債權(quán)性流轉(zhuǎn)和物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式并存的情況下，受讓方取得的權(quán)利類型應否加以區(qū)分？出租作為債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，集體與受讓方之間僅成立租賃關(guān)系，而入股、抵押則歸屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，在擴權(quán)流轉(zhuǎn)中，受讓方取得的權(quán)利能否被統(tǒng)稱為宅基地經(jīng)營權(quán)？事實上，集體流轉(zhuǎn)宅基地的方式與集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)的入市方式以及國有建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式相似，均包括出租、出讓等，但國有建設用地的“出租”區(qū)別于一般債權(quán)性租賃，有學者將其解釋為一種特殊的建設用地使用權(quán)的設定方式，是意在分期支付出讓金的特別“出讓”[14，17]，因而可將出租作為建設用地使用權(quán)的設立方式之一，將承租所取得的土地使用權(quán)視作一種特殊的、帶有物權(quán)屬性的建設用地使用權(quán)[18]。那么，集體“出租”閑置宅基地的法律定位有待思考，集體“出租”能否作為宅基地經(jīng)營權(quán)的設權(quán)方式存在疑問，社會主體所取得的權(quán)利如何與各流轉(zhuǎn)方式相匹配亟待制度供給。質(zhì)言之，集體盤活模式中的單一賦權(quán)邏輯能否契合多元流轉(zhuǎn)形式尚存疑問（表1）。

4 集體主導盤活閑置宅基地的路徑規(guī)范

4.1 探索以農(nóng)民意愿為基礎(chǔ)的多元盤活路徑

農(nóng)民退出宅基地的意愿掣肘集體盤活，但“集體主導”并不意味著農(nóng)民必須完全退出閑置宅基地，“委托代理”也可作為處理同宗宅基地上農(nóng)民與集體法律關(guān)系的路徑供給。同時，因轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)易導致宅基地急劇縮減、損害農(nóng)民居住權(quán)益，因此應嚴格限制轉(zhuǎn)權(quán)路徑的適用。擴權(quán)流轉(zhuǎn)雖存在路徑缺陷，但該路徑為受讓方取得的權(quán)利提供了初步的制度供給——宅基地經(jīng)營權(quán)。因而“集體主導”的路徑建構(gòu)應綜合各模式的利弊、取長補短。同時，農(nóng)民的退出意愿也應區(qū)分為不愿退出、暫時性退出和永久性退出，該退出意愿的選擇應與農(nóng)村宅基地制度改革部分試點地區(qū)所強調(diào)的宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)①的權(quán)利狀態(tài)相對接，如此更利于宅基地制度改革的銜接和融合。農(nóng)民基于集體成員身份取得宅基地資格權(quán)，同時享有宅基地上的用益物權(quán)——宅基地使用權(quán)。其中，暫時性退出的本質(zhì)為“保留宅基地資格權(quán)、退出宅基地使用權(quán)”，永久性退出的本質(zhì)為“同時放棄宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)”。

首先，當農(nóng)戶不愿退出宅基地時，農(nóng)戶可選擇將閑置宅基地委托集體代理，經(jīng)集體統(tǒng)合、整治后，將宅基地流轉(zhuǎn)于受讓方以供其經(jīng)營開發(fā)，受讓方取得宅基地經(jīng)營權(quán)。其次，可借鑒浙江龍泉及四川瀘縣有期限退出、期限屆滿可回購的模式，由農(nóng)民自主選擇在一定期限內(nèi)完全退出閑置宅基地，即退出宅基地使用權(quán)，集體將退出的宅基地收回，經(jīng)整合后進行流轉(zhuǎn)，受讓方取得宅基地經(jīng)營權(quán)，當期限屆滿時，農(nóng)民可基于保留的宅基地資格權(quán)選擇優(yōu)先回購退出的宅基地，或給予其地票用于購置宅基地，或為退出農(nóng)戶提供集中的居住安置，該路徑可理解為集體為農(nóng)戶保留了社會主體在宅基地上權(quán)利滅失后恢復宅基地占有、重新確認宅基地使用權(quán)的資格。最后，當農(nóng)戶選擇永久退出宅基地時，宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)同時滅失，擴權(quán)路徑可直接適用，同時在嚴格遵守土地用途管制的前提下，可通過轉(zhuǎn)權(quán)路徑以達至閑置土地的流轉(zhuǎn)利用。特殊情形下，集體可主動收回宅基地，如未按批準用途使用宅基地，村內(nèi)無主、絕亡戶的宅基地，非法轉(zhuǎn)讓宅基地或住房等情形，集體可盤活利用該部分收回的宅基地。

概言之，多元路徑可總結(jié)為：路徑一，不愿退出+委托代理+宅基地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；路徑二，愿意退出（保留宅基地資格權(quán)、退出宅基地使用權(quán)）+宅基地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)+期限屆滿回購或恢復；路徑三，愿意永久退出（同時退出宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)）+宅基地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)（圖1）。多元路徑的協(xié)同適用及模式整合在尊重農(nóng)民退出意愿的前提下，既能發(fā)揮集體主導盤活的優(yōu)勢，又能保障農(nóng)民的居住權(quán)益不致?lián)p害，同時為受讓方“賦權(quán)擴能”，以宅基地經(jīng)營權(quán)顯化受讓方享有的權(quán)利、為受讓方取得的權(quán)益提供制度保障。

4.2 宅基地經(jīng)營權(quán)的制度供給及規(guī)則設計

《三亞辦法》中的宅基地經(jīng)營權(quán)可作為多元路徑中受讓方取得的權(quán)利名稱，同時該權(quán)利內(nèi)涵及屬性仍需明晰。與宅基地使用權(quán)的保障性、身份性、限制流轉(zhuǎn)屬性相區(qū)別，宅基地經(jīng)營權(quán)無人役性特征、可用于開發(fā)經(jīng)營。宅基地經(jīng)營權(quán)派生于宅基地所有權(quán)，是受讓人占有、使用、收益、處分宅基地的權(quán)利，其核心權(quán)能體現(xiàn)為經(jīng)營權(quán)能和收益權(quán)能，受讓人可在合同約定和法律規(guī)定的范圍內(nèi)在宅基地上開展生產(chǎn)經(jīng)營活動并取得收益。宅基地經(jīng)營權(quán)人無身份限制，社會主體或集體成員均可成為宅基地經(jīng)營權(quán)人，受讓人可出租、入股、抵押、再流轉(zhuǎn)宅基地經(jīng)營權(quán)。就權(quán)利屬性而言，宅基地經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)①相類似，無論歸屬于債權(quán)還是物權(quán)，當輔以登記手段時，即取得一定的對抗性[19]，足以保護權(quán)利人，因此不同的屬性定位不存在對抗性上的法效果差異。但從制度設計的角度，權(quán)屬定位是權(quán)利得以規(guī)范的基礎(chǔ)，筆者更傾向于物權(quán)屬性，但非生發(fā)于宅基地使用權(quán)的次級用益物權(quán)，而是來源于宅基地所有權(quán)，由集體為受讓人設立。路徑二、三中的宅基地使用權(quán)已滅失，由此宅基地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)定位不存在理論沖突。但路徑一中，宅基地使用權(quán)仍由農(nóng)民享有，兩種用益物權(quán)會否產(chǎn)生沖突仍需解釋。本質(zhì)上，路徑一的委托代理區(qū)別于一般代理行為，近似于“宅基地信托”[20]模式。在委托期間，農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)可視為期限性的凍結(jié)或滅失，此時由集體再次設立宅基地經(jīng)營權(quán)不會違背“一物一權(quán)原則”，也無須引用德國的次地上權(quán)理論，更不會產(chǎn)生宅基地占有使用的沖突。此外，“出租”等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，應類比國有建設用地使用權(quán)中“出租”的設權(quán)方式，受讓方所“承租”的宅基地經(jīng)營權(quán)通過登記被賦予了一定的物權(quán)屬性。

具言之，集體與受讓方簽訂宅基地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，合同內(nèi)容一般包括：雙方當事人基本信息、宅基地的坐落面積、流轉(zhuǎn)期限和起止日期、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)價款、宅基地的用途、雙方權(quán)利義務、合同到期后地上附著物的處理規(guī)則、宅基地被依法征收、征用、占用時有關(guān)補償費的歸屬、違約責任等②。集體流轉(zhuǎn)方式包括出租、入股、抵押、合作經(jīng)營等。宅基地經(jīng)營權(quán)人在土地用途管制以及流轉(zhuǎn)合同的約定范圍內(nèi)享有占有、使用、經(jīng)營、開發(fā)宅基地的權(quán)益，經(jīng)集體同意后，宅基地經(jīng)營權(quán)人可進行宅基地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)，如轉(zhuǎn)讓、互換、出租、抵押。當期限屆滿后，集體若繼續(xù)流轉(zhuǎn)宅基地經(jīng)營權(quán)，在同等條件下，原宅基地經(jīng)營權(quán)人具有優(yōu)先受讓權(quán)，享有以同等條件優(yōu)先續(xù)約的權(quán)利。合同到期后的地上構(gòu)筑物、建筑物、附著物的處理規(guī)則由合同事先約定，未約定的，協(xié)商解決。流轉(zhuǎn)期間宅基地被依法征收的，地上物的處理規(guī)則遵循合同約定，未約定的，雙方協(xié)商。一般而言，由宅基地經(jīng)營權(quán)人投資建造的地上物的價值補償由該權(quán)利人取得，宅基地經(jīng)營權(quán)人還應取得剩余年限內(nèi)宅基地經(jīng)營權(quán)對應市場價值的補償費。

4.3 盤活主體與所有權(quán)人的辯證統(tǒng)一：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

宅基地所有權(quán)人與代表行使的權(quán)利主體存在立法規(guī)范上的不一致?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有。《民法典》第96條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為特別法人，第262條明確村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組等代表集體行使所有權(quán)，由此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被定義為“代表”農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)宅基地的主體?；诖耍厮袡?quán)的歸屬、農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體內(nèi)涵等問題存在理論爭議。筆者認為，對農(nóng)村土地所有權(quán)主體的認知應以土地所有制和所有權(quán)的關(guān)系為邏輯起點[21]。質(zhì)言之，農(nóng)民集體是政治層面所有制的主體形態(tài)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是私法層面的所有權(quán)的主體形態(tài)，后者是前者的私法形式，是農(nóng)民集體法人化改造的結(jié)果[22]。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被賦予特別法人地位，目的正是為了填補私法層面的集體土地所有權(quán)主體虛置的漏洞[23]。二者在資產(chǎn)范圍、職能規(guī)則、成員構(gòu)成等方面具有一致性。從這個意義上來說，宅基地所有權(quán)人以及盤活宅基地的權(quán)利人均為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，土地所有權(quán)人和代表行使權(quán)利人歸為同一主體，而閑置宅基地盤活利用的主導者即為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為盤活主體，處于主導地位、橋梁地位，兼具私主體功能和公主體職責。路徑一中，集體與農(nóng)戶簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議，明確流轉(zhuǎn)范圍、委托期限、收益分配等內(nèi)容，同時集體與受讓方簽訂宅基地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議，明確經(jīng)營范圍、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價款等。農(nóng)戶的委托行為與“宅基地使用權(quán)信托”[20]具有相似的法效果，委托人農(nóng)戶具有“信托受益人”的法律特征[24]。路徑二、三中，農(nóng)戶的退出以集體對退出宅基地的經(jīng)濟性補償為前提。而后集體以所有權(quán)人身份與受讓方簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，由集體獲取流轉(zhuǎn)收益。此外，盤活過程涉及對宅基地收回、整治、用途、流轉(zhuǎn)形式的選擇，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為全體成員的集合，表決程序當經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會三分之二以上成員同意，或由成員大會授權(quán)的成員代表大會三分之二成員同意。

4.4 實施彈性宅基地用途管制制度

國土空間規(guī)劃的用途管制以及立法規(guī)范的制度供給是集體能否高效盤活閑置宅基地的兩個前提要素。一方面，宅基地的盤活利用以宅基地用途范圍的拓展為前提，隨著進城農(nóng)民的增多，閑置的宅基地體量也持續(xù)增加，因此閑置宅基地盤活利用、宅基地流轉(zhuǎn)等均以宅基地的彈性用途發(fā)展為前提，除居住功能外，應積極探索宅基地“居住+X”的功能[25]，如鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、農(nóng)產(chǎn)品加工等。另一方面，因宅基地使用權(quán)人具有身份限制，將宅基地財產(chǎn)功能的發(fā)揮寄托于宅基地使用權(quán)權(quán)能的完善難度較大，如此，可以從宅基地所有權(quán)出發(fā)，豐富和拓展宅基地上的權(quán)利形態(tài)，賦予受讓方宅基地經(jīng)營權(quán)，以吸引投資者開發(fā)經(jīng)營宅基地?；诖?，立法規(guī)范應適當增加宅基地的經(jīng)營性用途、完善宅基地經(jīng)營權(quán)的制度內(nèi)容。

在實施彈性用途管制的情況下，宅基地的開發(fā)利用也應進行必要的限制和監(jiān)管。首先，宅基地的經(jīng)營性利用應限于與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)有關(guān)的項目，以區(qū)別于集體經(jīng)營性建設用地，防止宅基地的無序開發(fā)和流轉(zhuǎn)。其次，應設立農(nóng)房專用的宅基地保有量，設立宅基地的用途管制紅線，明確宅基地使用的最低面積標準、空間分布紅線[8]，規(guī)范限制流轉(zhuǎn)的宅基地的類型以及空間范圍，以保障農(nóng)民基本居住需求。最后，農(nóng)戶選擇永久退出宅基地、將宅基地復歸集體的，立法應設定永久退出的限制條件，如退出后至少有一套可供居住的房產(chǎn)等，對于選擇暫時性退出的農(nóng)戶，應賦予其一定條件下申請恢復宅基地占有使用的權(quán)利。

5 結(jié)語

隨著宅基地制度改革的深化，農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)宅基地的路徑面臨權(quán)利主體身份限制、盤活效率低、碎片化利用、易引發(fā)交易糾紛等困境，集體主導盤活閑置宅基地逐步成為宅基地制度改革的重心。越來越多的試點地區(qū)鼓勵集體對閑置宅基地進行規(guī)?；I(yè)化的盤活利用，探索宅基地及其上房屋的統(tǒng)籌利用模式。事實上，集體統(tǒng)籌作用的施展不僅是改革路徑的迭代創(chuàng)新，更利于宅基地所有權(quán)的權(quán)能完善以及宅基地本身的價值拓展，同時利于夯實集體的所有權(quán)人地位。筆者倡導探索以農(nóng)民退出意愿為基礎(chǔ)的多元盤活路徑，同時引入宅基地經(jīng)營權(quán)作為受讓方享有的權(quán)利。當然，集體主導盤活閑置宅基地的相關(guān)配套制度亟待填補，如宅基地經(jīng)營權(quán)登記制度、流轉(zhuǎn)收益分配制度、農(nóng)民退出的補償方式、宅基地彈性用途的開發(fā)與限制等。

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Practice Path and Institutional Norms of Idle Rural Residential Land Redevelopment Led by Rural Collectives

LUO Yawen

（Law School， Nanjing University， Nanjing 210093， China）

Abstract： The purposes of this paper are to clarify that the form of rural residential land redevelopment gradually changes from the mode of “farmers transfers” to the mode of “collective-led transfers”， and to explore the practice path and institutional norms of collective redevelopment. The methods of comparative analysis and logic deduction are employed. The research results show that： 1） the paths can be summarized as entrustment path， transfer right path and extension right path. 2） Path limitations include that farmers willingness to withdrawal impedes transfer efficiency， land type conversion is likely to induce the reduction of rural residential land area， the name and attribute of transferees right are unclear， and the single right is difficult to match the multiple transfer form. 3） The agent mode and the management right of rural residential land can be absorbed by the path of collective redevelopment. In conclusion， rural residential land use types should be expanded to commercial purpose， and rural collective which is the owner of rural residential land should set up the operational right of rural residential land for the transferee on the basis of fully respecting the farmerswillingness， so as to construct a multiple path based on the farmers withdrawal willingness.

Key words： land law； collective led； operational right of rural residential land； farmers withdrawal

（本文責編：仲濟香）

①“集體”的含義存在多種理解，如農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、成員集體等，筆者認為“集體主導”中的集體可定義為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，詳見后文解釋。為簡便表達，文中以“集體”稱之。

②參見《上海市奉賢區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會關(guān)于下發(fā)〈奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地使用協(xié)議（試行）〉、〈奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地及房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同范本（試行）〉的通知》 《奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地使用協(xié)議（試行）》 《浦東新區(qū)農(nóng)村村民住房建設管理實施細則》。

③參見龍泉市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局《關(guān)于進一步做好農(nóng)村農(nóng)房（宅基地）流轉(zhuǎn)工作的通知》 《龍泉市人民政府關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革工作的若干意見（試行）〉的通知》。

④參見《玉環(huán)縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)實施辦法（試行）》第16條。

①從廣義上看，集體對宅基地的盤活利用形式較為多樣，例如農(nóng)用地復墾、宅基地再分配、公益事業(yè)及公共設施建設等。本文置重于投資者、社會主體或流轉(zhuǎn)受讓方在目標宅基地上的利用方式，即閑置宅基地在集體內(nèi)外的規(guī)模性、經(jīng)營性流轉(zhuǎn)，因此前述各類盤活方式不在本文論述范圍內(nèi)。

②參見《青島市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》第11條、第12條、第13條；《定遠縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》第10條、第13條。

③參見《覃塘區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》第12條、第13條、第15條；《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細則（試行）》第7條。

①參見《秀洲區(qū)農(nóng)村宅基地自愿有償退出和流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》。

②參見龍泉市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局《關(guān)于進一步做好農(nóng)村農(nóng)房（宅基地）流轉(zhuǎn)工作的通知》（http：//www.longquan.gov.cn/art/2022/12/16/art_1229384788_59136564. html），《龍泉市人民政府關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革工作的若干意見（試行）〉的通知》（http：//www.longquan.gov.cn/art/2022/7/26/ art_1229382448_2412807.html）。詳見前述通知中《農(nóng)房委托流轉(zhuǎn)協(xié)議書》 《龍泉市閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用工作實施方案》 《閑置農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)網(wǎng)絡競價交易程序》等附件，最后訪問日期2023年2月1日。

③參見《湄潭縣農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》 《中共湄潭縣委辦公室 湄潭縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈湄潭縣農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案〉的通知》。

④參見《湄潭縣綜合類集體建設用地分割登記入市工作方案》 《全國首例宅基地在湄潭成功分割登記為集體經(jīng)營性建設用地》，貴州政研網(wǎng)，http：//www. gzswzys.gov.cn/mobile/content.aspx id=63ac0232-68b2-4526-a3b2-a1326ccd8e36&ivk_sa=1024320u，最后訪問日期2023年2月1日。

⑤參見《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開發(fā)的指導意見（試行）》。

①之所以稱之為“擴權(quán)流轉(zhuǎn)”，是因為集體在宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)以及宅基地使用權(quán)之外，又創(chuàng)設出宅基地經(jīng)營權(quán)這一概念。

②參見《三亞市人民政府關(guān)于印發(fā)〈三亞市農(nóng)村閑置宅基地盤活利用管理辦法（試行）〉的通知》。

③參見《三亞市農(nóng)村閑置宅基地盤活利用管理辦法（試行）》第2條。

④參見《三亞市農(nóng)村閑置宅基地盤活利用管理辦法（試行）》第29條。

⑤參見《三亞市農(nóng)村閑置宅基地盤活利用管理辦法（試行）》第19條。

⑥“地性轉(zhuǎn)換”并非法律術(shù)語，而是對實踐情況和社會現(xiàn)象的一種概述，理論觀點和學術(shù)表達也存在較大差異。本文中的“地性轉(zhuǎn)換”主要指宅基地與集體建設用地之間的農(nóng)村土地具體用途的轉(zhuǎn)換，而不包括集體土地與國有土地之間的土地權(quán)屬的轉(zhuǎn)換。

⑦有學者認為集體建設用地分為集體經(jīng)營性建設用地、集體公益性建設用地以及宅基地?！睹穹ǖ洹返牧⒎w例將宅基地使用權(quán)與建設用地使用權(quán)相并列，因而也有學者認為集體建設用地使用權(quán)僅包含經(jīng)營性建設用地使用權(quán)和公益性建設用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)不屬于集體建設用地使用權(quán)的范疇。

①參見《秀洲區(qū)農(nóng)村宅基地自愿有償退出和流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》 《玉環(huán)市農(nóng)村宅基地改革試點方案（試行）》 《覃塘區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》 《龍泉市農(nóng)村閑置農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》等。

①《民法典》第339條、第340條規(guī)定了承包地上土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，尚未明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，但第341條賦予土地經(jīng)營權(quán)一定的登記能力。

②參見《三亞市農(nóng)村閑置宅基地盤活利用管理辦法（試行）》第25條。