●王春影 李文思

財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政或地方政府為促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)均等化，對(duì)下級(jí)財(cái)政部門提供的、具有特定資金使用用途的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，目的在于實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，具備較強(qiáng)的政策屬性。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及的支出功能科目較廣、規(guī)模較大，其中服務(wù)業(yè)是重要支出方向之一?？茖W(xué)、合理的轉(zhuǎn)移支付管理制度，有利于提高資金分配效率和資金使用效益。但目前關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)，各界暫未達(dá)成共識(shí)。因此，本文通過案例研究，以Z地區(qū)服務(wù)業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐為基礎(chǔ)，力求通過業(yè)務(wù)實(shí)踐與各界共同探討專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)的要點(diǎn)。

一、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

（一）制度體系建設(shè)情況

2014年，新《預(yù)算法》首次把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提升到了法律層面?！秶鴦?wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號(hào)）明確，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付?！蛾P(guān)于印發(fā)〈中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕230號(hào)）對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌安排和效力發(fā)揮提出明確要求?！蛾P(guān)于印發(fā)〈中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕163號(hào)）將目標(biāo)管理細(xì)化到整體、區(qū)域和項(xiàng)目三個(gè)層次。除此之外，全國層面有關(guān)轉(zhuǎn)移支付管理的政策文件少之又少。

（二）轉(zhuǎn)移支付規(guī)?，F(xiàn)狀

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付根據(jù)資金設(shè)立層級(jí)不同，可分為中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和省以下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，涉及教育、文化、就業(yè)、社保、基本公共衛(wèi)生、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等多領(lǐng)域。2017—2021年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模明顯增長，2021年達(dá)到8萬億元之多，相對(duì)2017年增長了2萬多億元，年均增長率為9.55%。隨著轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比下降，由2017年的38.37%降低到2021年的8.95%，但整體規(guī)模仍較大，2021年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為7353.05億元。

圖1 近五年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模情況

二、Z地區(qū)服務(wù)業(yè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付簡(jiǎn)介

（一）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付背景

Z地區(qū)近年來服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展?！笆濉逼陂g，該地區(qū)服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)首次實(shí)現(xiàn)以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的標(biāo)志性轉(zhuǎn)變?！笆奈濉逼陂g，Z地區(qū)服務(wù)業(yè)投入顯著增加，服務(wù)經(jīng)濟(jì)支撐該地區(qū)投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級(jí)，夯實(shí)了Z地區(qū)三產(chǎn)引擎拉動(dòng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)格局。

為提高專項(xiàng)資金預(yù)算管理效益和效率，按照專項(xiàng)資金清理整合的要求，2020年底，Z地區(qū)省財(cái)政廳、發(fā)改委將Z地區(qū)省級(jí)服務(wù)業(yè)子項(xiàng)、價(jià)格調(diào)節(jié)子項(xiàng)整合形成了Z地區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)。

（二）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容

該專項(xiàng)是由Z地區(qū)省發(fā)改委設(shè)立的向下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，按照專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理要求，資金經(jīng)省財(cái)政-市縣財(cái)政-區(qū)財(cái)政-項(xiàng)目單位層層下?lián)?，重點(diǎn)扶持生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)。各子項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容包括：

1.服務(wù)業(yè)子項(xiàng)。（1）對(duì)反映重大決策部署的平臺(tái)類項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目，按核定后投資額的10%補(bǔ)助，補(bǔ)助上限300萬元/項(xiàng)目；（2）對(duì)2000萬元以上的金融機(jī)構(gòu)貸款、且用于固定資產(chǎn)投資（非地產(chǎn)項(xiàng)目）的，提供貼息補(bǔ)助，補(bǔ)助上限400萬元/項(xiàng)目；（3）對(duì)認(rèn)定的國家級(jí)、省級(jí)示范集聚區(qū)、企業(yè)等給予100萬元一次性獎(jiǎng)勵(lì)。該子項(xiàng)資金分配以項(xiàng)目法為主。

2.價(jià)格調(diào)控子項(xiàng)。為避免價(jià)格發(fā)生異常波動(dòng)而落實(shí)政府價(jià)格調(diào)控，對(duì)生活因此遭受損失的居民和經(jīng)營者給予補(bǔ)助，對(duì)落實(shí)價(jià)格調(diào)控相關(guān)的價(jià)格監(jiān)測(cè)和價(jià)格服務(wù)機(jī)構(gòu)給予補(bǔ)助，資金根據(jù)價(jià)格調(diào)控目標(biāo)責(zé)任制年度考核結(jié)果、市縣常住人口數(shù)量占比等因素分配。

（三）資金情況

2020年服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金安排3億元，全部來源于Z地區(qū)省級(jí)一般公共預(yù)算。截至2020年12月底，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用規(guī)模為2.8億元。

（四）管理流程

按照專項(xiàng)資金管理辦法要求，省發(fā)改委根據(jù)項(xiàng)目評(píng)審、考核和因素法測(cè)算結(jié)果，提出專項(xiàng)資金分配建議，經(jīng)省財(cái)政廳審核，按程序報(bào)批后下達(dá)。資金下達(dá)后，各市、區(qū)縣（市）財(cái)政部門同同級(jí)發(fā)改部門，及時(shí)撥付資金，各級(jí)發(fā)展改革部門監(jiān)督項(xiàng)目承擔(dān)單位嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)施方案組織實(shí)施，并組織建設(shè)完成項(xiàng)目驗(yàn)收。項(xiàng)目承擔(dān)單位按照合同等規(guī)定按時(shí)完成項(xiàng)目建設(shè)，并實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效管理。

（五）績(jī)效目標(biāo)

根據(jù)《Z地區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2015—2020年）》，Z地區(qū)服務(wù)業(yè)專項(xiàng)政策總目標(biāo)為加快推動(dòng)服務(wù)業(yè)穩(wěn)定持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)發(fā)展和營商環(huán)境全面優(yōu)化、有效供給不斷擴(kuò)大、創(chuàng)新能力顯著提升、競(jìng)爭(zhēng)力明顯加強(qiáng)，分解到各子項(xiàng)的績(jī)效目標(biāo)為：

1.服務(wù)業(yè)子項(xiàng)。發(fā)揮省級(jí)服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，服務(wù)業(yè)占比每年提高1%，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)增加值所占比重逐年提高，服務(wù)業(yè)稅收占地稅總收入的比重逐年提高。

2.價(jià)格調(diào)控子項(xiàng)。通過落實(shí)省、市價(jià)格調(diào)控責(zé)任，統(tǒng)籌實(shí)施好市場(chǎng)價(jià)格調(diào)控聯(lián)席會(huì)議、價(jià)格補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)機(jī)制、重要物資儲(chǔ)備投放、價(jià)格監(jiān)測(cè)分析預(yù)警預(yù)報(bào)和價(jià)格異動(dòng)應(yīng)急預(yù)案等，暢通重要商品產(chǎn)供銷儲(chǔ)運(yùn)各環(huán)節(jié)，保持全省價(jià)格在合理區(qū)間內(nèi)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)CPI漲幅控制在3%左右的調(diào)控目標(biāo)。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)與實(shí)施

（一）評(píng)價(jià)思路

1.擬解決的問題。本案例旨在通過對(duì)政策立項(xiàng)依據(jù)充分性、績(jī)效目標(biāo)明確性、資金分配合理性、制度健全及執(zhí)行有效性等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，分析政策制定、政策實(shí)施過程中存在的問題，重點(diǎn)考察：一是事權(quán)和支出責(zé)任劃分是否清晰；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付歸并整合是否充分；三是實(shí)施過程中各級(jí)發(fā)改部門對(duì)資金分配的分配方式、分配因素是否合理；四是該專項(xiàng)涉及的管理層級(jí)較多，各層級(jí)管理主體職責(zé)履行是否到位，是否建立了有效監(jiān)管機(jī)制；五是項(xiàng)目單位使用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的效益是否明顯，區(qū)域和整體績(jī)效是否促進(jìn)了政策目標(biāo)達(dá)成等。

2.總體思路的設(shè)計(jì)。第一，關(guān)注轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、事權(quán)和支出責(zé)任劃分的匹配性。通過梳理Z地區(qū)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實(shí)施方案，理順省和市縣在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域各自的財(cái)政事權(quán)和應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號(hào)），屬于地方事權(quán)的，應(yīng)劃入一般性轉(zhuǎn)移支付；根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號(hào)），一般性轉(zhuǎn)移支付中屬于中央委托事權(quán)或中央地方共同事權(quán)的，應(yīng)劃入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，且除共同事權(quán)事項(xiàng)外，其他類型的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不能要求地方承擔(dān)配套資金。通過厘清事權(quán)和支出責(zé)任劃分，推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

第二，關(guān)注專項(xiàng)整合的有效性。2020年是專項(xiàng)整合的第一年，需重點(diǎn)關(guān)注：一是專項(xiàng)整合程度，通過梳理該專項(xiàng)的績(jī)效目標(biāo)、投入方向、管理方式，判斷整合后是否與其他專項(xiàng)存在重復(fù)；二是整合后的管理效能，通過梳理整合背景和專項(xiàng)管理情況，判斷整合后是否實(shí)現(xiàn)了資金和業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)性的統(tǒng)籌管理。

第三，關(guān)注資金分配合理性。資金分配需同時(shí)關(guān)注資金分配制度要求和分配有效性，重點(diǎn)關(guān)注：一是資金管理辦法對(duì)分配因素、分配過程、項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)選等的要求；二是通過前期訪談及梳理資金分配相關(guān)文件，明確各子項(xiàng)的資金占比，分析資金在不同地區(qū)、不同城市、不同項(xiàng)目類型（貸款貼息、投資補(bǔ)助等）的資金分配情況，重點(diǎn)關(guān)注專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配結(jié)果的有效性情況。

第四，關(guān)注多層級(jí)管理聯(lián)動(dòng)有效性情況。該專項(xiàng)設(shè)立層級(jí)在省級(jí)層面，最末端的資金使用單位處于市縣層面，資金管理跨越了省、市、縣三級(jí)，個(gè)別地區(qū)還包括省、市、區(qū)、縣四個(gè)層級(jí)。評(píng)價(jià)組通過走訪調(diào)研各管理層級(jí)及資金使用單位，梳理多級(jí)管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，了解是否實(shí)現(xiàn)了資金及時(shí)撥付、資金撥付是否規(guī)范等。

第五，關(guān)注分層次的績(jī)效目標(biāo)管理及實(shí)現(xiàn)情況。對(duì)于省一級(jí)，關(guān)注整體績(jī)效目標(biāo)與政策目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性和實(shí)現(xiàn)情況；對(duì)于市縣一級(jí)，向上關(guān)注對(duì)整體績(jī)效目標(biāo)的分解情況，向下關(guān)注對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的整合、統(tǒng)籌情況，以及對(duì)綜合效益的設(shè)置情況；對(duì)于資金末端的項(xiàng)目單位，關(guān)注對(duì)區(qū)域績(jī)效目標(biāo)的分解情況，和項(xiàng)目效益實(shí)現(xiàn)情況。

3.評(píng)價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。該專項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系圍繞“決策-過程-產(chǎn)出-效益”設(shè)計(jì)，同時(shí)三級(jí)指標(biāo)根據(jù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算績(jī)效管理的特點(diǎn)作特色化設(shè)計(jì)，并在評(píng)分要點(diǎn)中體現(xiàn)。決策部分，“立項(xiàng)依據(jù)充分性”回應(yīng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金整合以及事權(quán)和支出責(zé)任劃分情況，“資金分配合理性”從資金區(qū)域分布、扶持方向分布、項(xiàng)目分布等方面的數(shù)據(jù)表現(xiàn)，結(jié)合資金分配因素、分配過程，評(píng)價(jià)資金分配的合理性。過程部分，“資金管理”里設(shè)置“預(yù)算執(zhí)行率”，從省級(jí)、市縣兩個(gè)層面分別考察，省級(jí)層面考察實(shí)際分配下達(dá)資金占預(yù)算規(guī)模比例，市縣層面考察撥付至項(xiàng)目單位的資金占分配資金規(guī)模比例；設(shè)置“資金支出率”，考察項(xiàng)目單位財(cái)政資金的實(shí)際支出比例?！敖M織實(shí)施”分子項(xiàng)，從“制度健全性”和“執(zhí)行有效性”，分別評(píng)價(jià)省級(jí)層面評(píng)價(jià)管理制度建設(shè)的完備度和執(zhí)行有效性，設(shè)區(qū)市在評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則、實(shí)施方案等方面的配套性，以及省市縣三個(gè)層面制度執(zhí)行的有效性。產(chǎn)出部分，除關(guān)注扶持對(duì)象符合度和項(xiàng)目完成度等內(nèi)容外，還根據(jù)政策總目標(biāo)中“大力支持符合服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目建設(shè)”設(shè)置了“重點(diǎn)領(lǐng)域覆蓋率”。效益部分，除關(guān)注各子項(xiàng)效益情況，還關(guān)注整體效益情況。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具體見表1。

表1 2020年服務(wù)業(yè)專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（節(jié)選）

（二）評(píng)價(jià)實(shí)施

首先，在前期準(zhǔn)備階段，評(píng)價(jià)組開展項(xiàng)目資料研讀和預(yù)調(diào)研，預(yù)調(diào)研為本次評(píng)價(jià)奠定了良好的基礎(chǔ)，扎實(shí)了項(xiàng)目情況了解，提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案可行性及評(píng)價(jià)重點(diǎn)突出性。其次，項(xiàng)目組織實(shí)施，對(duì)所有獲取財(cái)政資金支持的市縣發(fā)改委、項(xiàng)目單位全覆蓋在線取數(shù)，并分子項(xiàng)、主管部門和項(xiàng)目單位分別設(shè)計(jì)了取數(shù)表樣工具，選取資金量大、省級(jí)重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)，采用實(shí)地核查、訪談和問卷等方式開展調(diào)研。再次，以收集到的數(shù)據(jù)和資料為基礎(chǔ)，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配、使用等進(jìn)行綜合分析，并總結(jié)服務(wù)業(yè)既有經(jīng)驗(yàn)，分析專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理存在的不足，形成評(píng)價(jià)報(bào)告。

（三）評(píng)價(jià)分析

一是從專項(xiàng)整合角度來看，服務(wù)業(yè)子項(xiàng)由服務(wù)業(yè)務(wù)處管理，價(jià)格調(diào)控子項(xiàng)由價(jià)格規(guī)劃處管理，兩處室彼此不清楚對(duì)方所管理的子項(xiàng)業(yè)務(wù)和資金管理情況；另外，價(jià)格調(diào)控子項(xiàng)，除了省級(jí)服務(wù)業(yè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金外，還存在其他資金用途類似的專項(xiàng)：困難群眾補(bǔ)貼資金使用方向，與省民政廳困難群眾救助補(bǔ)助專項(xiàng)資金存在交叉；優(yōu)撫對(duì)象補(bǔ)貼方向，與省退役軍人事務(wù)廳優(yōu)撫對(duì)象補(bǔ)助專項(xiàng)資金存在交叉；豬肉儲(chǔ)備上，與省糧食和物資儲(chǔ)備局省本級(jí)物資儲(chǔ)備資金存在交叉。

二是從資金分配角度來看，評(píng)價(jià)組對(duì)Z北、Z中、Z南的資金分配結(jié)果作橫向?qū)Ρ?，發(fā)現(xiàn)資金分配在地區(qū)間存在明顯差異，Z南獲得財(cái)政資金扶持的項(xiàng)目個(gè)數(shù)和資金規(guī)模明顯高于Z北和Z中。價(jià)格調(diào)控子項(xiàng)的分配因素包括財(cái)經(jīng)因素、自然因素和績(jī)效因素，分配金額占比同樣有明顯的地區(qū)差異，具體見表2。

表2 2020年服務(wù)業(yè)子項(xiàng)資金分配情況表

三是從管理機(jī)制角度來看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通過財(cái)政部門層層下達(dá)，未出現(xiàn)其他部門和單位下達(dá)資金的情況，資金下達(dá)到最末級(jí)財(cái)政部門后，財(cái)政部門也及時(shí)下達(dá)至項(xiàng)目單位。另外，調(diào)研信息顯示，Z地區(qū)建立了省市縣信息調(diào)度管理機(jī)制，有效激發(fā)了市縣發(fā)改部門履職能動(dòng)性，項(xiàng)目單位于每月10日前通過在線平臺(tái)提交資金使用進(jìn)度、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度等信息，由市縣發(fā)改部門層層匯總、審核后提交省發(fā)改部門。訪談中，市縣發(fā)改部門對(duì)該管理機(jī)制反饋較好。

四是從政策目標(biāo)達(dá)成度來看，服務(wù)業(yè)通過扶持投資補(bǔ)助項(xiàng)目55個(gè)，貸款貼息項(xiàng)目45個(gè)，政策獎(jiǎng)勵(lì)48個(gè)，財(cái)政投入引導(dǎo)社會(huì)投資60億元，投資引導(dǎo)放大倍數(shù)高達(dá)20倍，專項(xiàng)資金引導(dǎo)示范作用有效發(fā)揮，服務(wù)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域良好發(fā)展，2020年服務(wù)業(yè)增加值占比為54%，服務(wù)業(yè)稅收占全省地稅總收入的比重為51%。2020年全省CPI的漲幅為2.5%，達(dá)到了年初目標(biāo)（3%），且從全省各市2020年各月的CPI數(shù)據(jù)來看，各市CPI漲幅在-0.5%到3%之間，全省物價(jià)水平穩(wěn)定。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)論

經(jīng)評(píng)價(jià)，Z地區(qū)2020年服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)綜合得分為81分，績(jī)效等級(jí)為“良”。通過績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，Z地區(qū)服務(wù)業(yè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理中存在一定待完善之處。

第一，專項(xiàng)資金整合不到位。首先，子項(xiàng)由發(fā)改部門的不同處室分別管理，各業(yè)務(wù)處室對(duì)于其他子項(xiàng)的專項(xiàng)資金和項(xiàng)目的管理信息情況完全不掌握，子項(xiàng)整合處于形式化整合的初級(jí)階段。其次，部分資金與其他專項(xiàng)資金功能相似，不符合對(duì)“功能相似、投向相同、管理方式相近”的專項(xiàng)資金的整合要求。

第二，績(jī)效目標(biāo)管理不完善。一是績(jī)效目標(biāo)編制不符合分別設(shè)定要求。該專項(xiàng)采用項(xiàng)目法和因素法分配，應(yīng)當(dāng)分別設(shè)定三次層級(jí)績(jī)效目標(biāo)，但Z發(fā)改委僅編報(bào)了整體績(jī)效目標(biāo)，未編報(bào)區(qū)域績(jī)效目標(biāo)。二是績(jī)效目標(biāo)對(duì)子項(xiàng)覆蓋不全。省發(fā)改委申報(bào)的2020年度省級(jí)服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)僅覆蓋了服務(wù)業(yè)子項(xiàng)，未涉及價(jià)格調(diào)控子項(xiàng)，且設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)缺少核心效益指標(biāo)，目標(biāo)值設(shè)置不夠科學(xué)，不符合績(jī)效目標(biāo)管理相關(guān)要求。

第三，資金分配合理性不足。首先，項(xiàng)目法分配的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)選規(guī)則不科學(xué)。一是服務(wù)業(yè)子項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目從列入省重大項(xiàng)目投資計(jì)劃的服務(wù)業(yè)項(xiàng)目、領(lǐng)軍企業(yè)和百千萬工程重點(diǎn)企業(yè)中遴選，入選門檻高，入選企業(yè)多是Z南部地區(qū)資金實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)，加大了區(qū)域間的差異化水平；二是專家評(píng)審指標(biāo)不夠細(xì)化，缺少具體的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)審結(jié)果公平性不足。同一個(gè)項(xiàng)目有的專家評(píng)分在90分以上，有的在70分左右，相差較大。其次，因素法分配的資金分配因素選擇不合理。價(jià)格調(diào)控資金分配依據(jù)年度預(yù)算總額、常住人口占比、價(jià)格調(diào)控目標(biāo)責(zé)任制考核結(jié)果等因素計(jì)算確定，該分配依據(jù)合理性不足。一方面，價(jià)格補(bǔ)貼的用途之一是對(duì)與價(jià)格調(diào)控相關(guān)的困難群體基本生活保障給予補(bǔ)貼，所以價(jià)格調(diào)控下所有的支出方向都按照常住人口占比計(jì)算，不符合Z地區(qū)北部、中部、南部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的實(shí)際，無法準(zhǔn)確體現(xiàn)“困難群眾”的扶持對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，價(jià)格調(diào)控子項(xiàng)資金的目標(biāo)在于穩(wěn)定物價(jià)，保障人民基本生活，更應(yīng)定義為應(yīng)急資金，當(dāng)價(jià)格波動(dòng)較大時(shí)發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。但實(shí)際工作中，價(jià)格調(diào)控資金分配依據(jù)價(jià)格調(diào)控資金使用等考核情況確定。這就導(dǎo)致市縣發(fā)改部門為了提高考核結(jié)果，把“資金支出”擺在第一位，忽視了發(fā)揮資金對(duì)價(jià)格調(diào)節(jié)的本質(zhì)屬性。同時(shí)，因省級(jí)資金下達(dá)時(shí)間晚，Z地區(qū)Y市價(jià)格調(diào)控資金在此前已在本級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排列支，造成資金使用率不足100%。因此，考核直接掛鉤資金使用情況，合理性不足。

針對(duì)以上問題，結(jié)合政策要求和業(yè)務(wù)實(shí)踐的可操作性，建議從以下方面進(jìn)行改進(jìn)：

第一，加大資金整合力度，聚焦價(jià)格調(diào)控重點(diǎn)。針對(duì)價(jià)格調(diào)控資金用途與其他部門專項(xiàng)資金功能相似、重點(diǎn)資金投入不突出等問題，建議由省政府牽頭，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，按照部門職能劃分進(jìn)行整合優(yōu)化。對(duì)確實(shí)屬于價(jià)格調(diào)控事權(quán)范圍的，如物資儲(chǔ)備等支出，建議由省發(fā)改委統(tǒng)一扎口管理，其他省級(jí)部門的相關(guān)專項(xiàng)資金整合到省發(fā)改委價(jià)格調(diào)控專項(xiàng)資金中。同時(shí)，加強(qiáng)專項(xiàng)資金的使用管理，由服務(wù)業(yè)處統(tǒng)籌各子項(xiàng)的業(yè)務(wù)和項(xiàng)目管理，推動(dòng)“資金整合”和“業(yè)務(wù)整合”的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

第二，嚴(yán)格績(jī)效目標(biāo)申報(bào)，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)約束性。針對(duì)績(jī)效目標(biāo)編制不完善的問題，建議嚴(yán)格按照全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，在專項(xiàng)資金預(yù)算編制時(shí)，同步編報(bào)整體績(jī)效目標(biāo)，并注意將目標(biāo)覆蓋至所有子項(xiàng)。而且，市縣級(jí)發(fā)改部門也應(yīng)編報(bào)本地區(qū)的區(qū)域績(jī)效目標(biāo)。另外，預(yù)算批復(fù)同步下達(dá)績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行調(diào)整時(shí)應(yīng)同步調(diào)整績(jī)效目標(biāo)。

第三，加強(qiáng)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)選，優(yōu)化資金分配因素。建議對(duì)Z地區(qū)北部、中部、南部采用差異化的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)評(píng)選機(jī)制，項(xiàng)目入圍門檻可契合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，實(shí)行差異化評(píng)選規(guī)則，允許發(fā)展相對(duì)處于追趕狀態(tài)的地區(qū)有更多項(xiàng)目通過轉(zhuǎn)移支付資金支持實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。建議對(duì)處于行業(yè)領(lǐng)先地位、扶持投資規(guī)模不具顯著優(yōu)勢(shì)，但處于重要領(lǐng)域、擁有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)，考慮企業(yè)發(fā)展前景、對(duì)財(cái)政資金的需求度等，助力真正需要財(cái)政資金支持的企業(yè)做大做強(qiáng)。對(duì)于價(jià)格調(diào)控資金專項(xiàng)，在重新設(shè)計(jì)分配因素和重新計(jì)算的過程中，依照資金政策的目標(biāo)，建議將困難群眾占比這一指標(biāo)設(shè)定為權(quán)重最高的分配因素。

四、案例總結(jié)與展望

（一）案例啟示

首先，做實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，使用信息化手段提高取數(shù)效率。該專項(xiàng)是省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金，涉及省、市、縣三級(jí)管理主體，財(cái)政部門、發(fā)改部門兩個(gè)管理主體，且涉及2個(gè)子項(xiàng)的百十個(gè)項(xiàng)目，數(shù)據(jù)量較大。評(píng)價(jià)組采用分主體、分層級(jí)、分子項(xiàng)的方式，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)了調(diào)查表；二是采用預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)的在線填報(bào)方式，大大提高了數(shù)據(jù)填報(bào)效率。

其次，重點(diǎn)關(guān)注資金分配，提高轉(zhuǎn)移支付均等化水平。該專項(xiàng)資金分配采用因素法和項(xiàng)目法相結(jié)合的方式，對(duì)于項(xiàng)目法分配的資金，評(píng)價(jià)組深入第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)，詳細(xì)了解項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)選過程，并與發(fā)改委相關(guān)處室深入座談，提出對(duì)核定后投資總額分檔、分項(xiàng)目類型、一檔一比例確定扶持金額的分配方式。對(duì)于因素法分配的資金，從用于保障困難群體基本生活等資金用途出發(fā)，通過與主管部門溝通確認(rèn)按貧困人口數(shù)、價(jià)格調(diào)控目標(biāo)責(zé)任制考核結(jié)果等因素分配資金的可行性。

（二）案例的局限性

第一，因國家和Z地區(qū)均未出臺(tái)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革方案，無法厘清各級(jí)政府間的支出責(zé)任，所以本案例評(píng)價(jià)立項(xiàng)依據(jù)充分性時(shí)并未考察財(cái)力和事權(quán)的匹配程度。

第二，2020年是專項(xiàng)資金整合的第一年，各級(jí)發(fā)改委對(duì)專項(xiàng)的管理還處于探索期，省級(jí)發(fā)改委編報(bào)的整體績(jī)效目標(biāo)不完整，市縣發(fā)改委也未編報(bào)區(qū)域績(jī)效目標(biāo)，梳理項(xiàng)目-區(qū)域-整體績(jī)效目標(biāo)的形成路徑和成效材料支撐性不足，無法評(píng)價(jià)整體績(jī)效目標(biāo)對(duì)政策目標(biāo)的達(dá)成情況、區(qū)域績(jī)效目標(biāo)對(duì)整體績(jī)效目標(biāo)的分解作用，也無法建立績(jī)效目標(biāo)和資金分配之間的關(guān)聯(lián)評(píng)價(jià)。

第三，部分扶持項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容較為復(fù)雜，案例采用德爾菲法判斷其屬于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)或者生活性服務(wù)業(yè)。但鑒于兩者之間并沒有嚴(yán)格、清晰的界限，所以對(duì)于資金在兩者之間的分配是估算情況。

（三）展望

首先，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)在于落實(shí)政策要求，實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)。如何評(píng)價(jià)整體績(jī)效目標(biāo)與政策目標(biāo)的匹配程度，并形成項(xiàng)目產(chǎn)出對(duì)項(xiàng)目績(jī)效、區(qū)域績(jī)效和整體績(jī)效的量化分析，尚需在發(fā)展實(shí)踐中不斷積累、精進(jìn)。

其次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要厘清各級(jí)政府事權(quán)，實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任和事權(quán)相匹配。如何根據(jù)服務(wù)業(yè)財(cái)政事權(quán)外溢程度，兼顧政府職能和行政效率，厘清省、市縣在促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展、保持區(qū)域內(nèi)價(jià)格穩(wěn)定等方面的事權(quán)，做到支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)，還需持續(xù)深入研究和探索?！?/p>